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Elementos para la construcción de la Auditoría Pública



  1. Introducción
  2. Cultura de debate
  3. Cultura de denuncia
  4. Refutar informes de
    auditoría
  5. Refutar la concepción de la
    auditoría y fiscalización
  6. Conclusión

Introducción

En principio, la auditoría pública no
existe. Aunque se pretenda que la aplicación de la
auditoría en el sector gubernamental pueda denominarse
como tal. Ésta pretensión no sólo es
responsable de la falta de transparencia en el manejo de los
fondos públicos y de la deficitaria rendición de
cuentas, sino del ocultamiento que la auditoría es fuente
de opacidad e impunidad.

Desde su origen la auditoría surgió para
servir al poder, por ello su práctica privilegia el
secreto, tal como lo demanda y es ejercido por el propio poder.
El mismo poder que decide qué sale a la luz y que se
mantiene en la oscuridad; complicidad mutua entre la
auditoría y el poder Por ello, el tránsito de
socios de las grandes firmas de auditoría a las
asociaciones e instituciones rectoras de la auditoría y
fiscalización, y viceversa. Un movimiento que no
sólo fortalece sus intereses sino que mantiene el
monopolio de su saber. No obstante que desde la crisis de Enron a
Lehman Brothers, de la griega a la española, tanto en el
sector privado como público y en todo el mundo se ha
sustraído de poner a la auditoría en el banquillo
de los acusados, al explicar que las irregularidades han sido
producto de acciones individuales, cuando se ha mostrado la
participación de auditores. O, una generalidad diluyente,
al afirmar que resultaba por las deficiencias del marco
regulatorio. Sin embargo, por mucho que se interprete o
justifique que sea la ambición o falta de ética, la
negligencia o la imposibilidad y dificultad de detectar el fraude
y la corrupción. O que las reformas derivadas del caso
Enron, como las implementadas por la crisis internacional del
2008 y la reciente reforma al sistema financiero europeo en el
2013, han sentado las bases para garantizar que otra crisis no
volverá a suceder jamás. Pero en el pasado se ha
evidenciado la inutilidad de dichas reformas, y en el presente de
nueva cuenta se alejó a la auditoría de los
interrogatorios y reflectores, al validar que los auditores
están obligados a mantener el secreto y así, lo
único que han garantizado es la impunidad del
poder.

Derivado de la concepción en la auditoría
privada, que sostiene en contra de las recurrentes crisis y
escándalos de corrupción, que garantiza la
fiabilidad de la información financiera, y la supuesta
auditoría pública afirma, las entidades de
fiscalización (se omite que sean superiores porque
más bien parecen inferiores) garantizan el interés
público, la rendición de cuentas y transparencia.
Ésta reiterada apología de la auditoría ha
originado que permanentemente su práctica sea
acrítica, autoritaria y antidemocrática (3 As),
ante la complacencia de los que dirigen el rumbo de la
auditoría y fiscalización.

El presente escrito no se ocupa de la auditoría
privada, aunque la tendencia dominante enfatice su preeminencia
sobre la que la desarrollan los órganos de control, y es
la causa que se implore su colaboración. Más bien
se intenta un cambio o transformación en la visión
de la auditoría, que no dependa de los condicionamientos y
supuestos que han conducido a estudiantes y profesionistas de la
auditoría a la incapacidad de reconocer la falsedad de su
actividad. Ocasionada por: la ausencia de capacidades y
competencias en los auditores para analizar y criticar las ideas,
normas, procedimientos y lineamientos de la auditoría y
fiscalización; de no citar ni juzgar casos concretos en
público; de no dar razones ni rendir cuentas de sus
acciones y resultados; de ocultar información que afecta
el interés público por amenazas o temor de perder
su empleo; y, de ser tratados como sujetos pasivos y
manipulables, desde el auditor más modesto hasta el
Auditor Superior, Contralor General, u otro
equivalente.

Por el contrario, re-conocer el derecho de los auditores
conduciría a establecer la auditoría como un
derecho ciudadano, pero antes resulta prioritario, la
construcción de la auditoría
pública.

Cultura de
debate

La uniformidad o armonización del pensamiento en
la auditoría y fiscalización ha constituido el
obstáculo más pernicioso para impulsar su
innovación. Por ejemplo, Juan M. Portal, titular de la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) en
México, afirmó la vida pública es "un
espacio de disenso y de confrontación, que resulta poco
conducente a un mayor desarrollo económico y una
convivencia más armoniosa y productiva"[1].
Por lo que no resulta extraño que se haya convertido en el
impulsador más ferviente de la armonización
contable, y ahora promueva el sistema nacional de
fiscalización. Pero la idea no es novedosa ni original del
Auditor Superior de la Federación, ha surgido desde el
propio centro del poder. En Europa, la auditoría ya ha
sido objeto de un proceso de armonización, antes de que la
Comisión Europea emitiera el Libro Verde, en octubre de
2010, sobre qué cambios serían necesarios en la
auditoría para fueran sólidas e independientes. Y
antes, de que la misma publicara los resultados, Mario Alonso
Ayala, vicepresidente del Instituto de Censores Jurados de
Cuentas de España (ICJCE) titulaba su artículo "El
libro verde está muy verde". Y en una columna de la
revista Auditores, sin firma de autor, señalaba al
respecto "El documento ha sido criticado por desactualizado al
recuperar debates que estaban cerrados (…) Además,
en España se acaba de legislar sobre estas cuestiones con
unanimidad parlamentaria y gran acuerdo profesional"
(Número 14, enero de 2011, p. 7, negritas del autor), una
uniformidad que no evitó la profundización de la
crisis. Así, una consigna recorre Europa, América y
todo el mundo: prohibido disentir. No, no se permite pensar
diferente, mucho menos ejercer el derecho a disentir. Ya lo dijo
el Auditor Superior, "nuestro trabajo debe ser visualizado de
manera constructiva y no negativa"[2]. Pero no es
una cuestión de herir o lastimar sus sentimientos sino de
la evaluación del manejo de las finanzas públicas
de un país. Dado que ante los cuestionamientos de la
opinión pública de establecer una relación
entre los altos niveles de corrupción y sus resultados,
respondió que es indebido. Aseverando, el desvío de
recursos existe en México por "un sistema de incentivos
creados por inconsistencias legales y problemas estructurales,
que propician la reincidencia en las irregularidades", y
añade "si no se castiga a los culpables de los males
nacionales, esto no es atribuible a la Auditoría Superior
de la Federación"[3]. En otras palabras,
"en esta crisis económica los auditores no son parte del
problema, sino de la solución" declaró el
vicepresidente del ICJCE que terminó siendo su presidente,
más ¿hubiera sido designado si hubiera estado de
acuerdo con el Libro Verde y declarado que la auditoría es
parte del problema?

Y ante las declaraciones del Auditor Superior, los
diputados y diputadas del Congreso de la Unión se muestran
conformes, como el resto de las entidades de
fiscalización, finalmente, todos son inocentes de la
corrupción e impunidad. Porque, "cumple la
fiscalización superior para coadyuvar en hacer realidad la
transparencia y la rendición de
cuentas"[4]. Replicando las aseveraciones del
tótem de la fiscalización. Sí, el Auditor
Superior de la Federación se ha convertido en la imagen o
figura que representa la autoridad intelectual de los organismos
de control. Por ello sus artículos publicados en la
página web de la ASF se catalogan como "mensajes", tal si
fuera el mensajero de los dioses del Olimpo, y a los mortales
sólo nos restara aceptarlos.

E incluso, la Red por la Rendición de Cuentas, un
proyecto que," nace de la confluencia entre la
investigación académica, el periodismo de fondo, la
acción de la sociedad civil y la responsabilidad
institucional. Quiere ser una red incluyente y dinámica,
capaz de sumar y coordinar las acciones del mayor número
posible de organizaciones académicas y sociales, de
instituciones públicas y de medios de difusión,
comprometidos con el diseño, la puesta en marcha y el
seguimiento de una verdadera política de rendición
de cuentas en México. El objetivo principal es crear un
contexto de exigencia a favor de la construcción de una
política de rendición de
cuentas"[5]. Cuenta con 72 miembros, y dice
"Fortalecimos el papel de la fiscalización, creamos la
Auditoría Superior de la Federación y
órganos equivalentes en cada entidad federativa (…)
El cambio ha sido de envergadura y es menester
reconocerlo"[6]. Sin embargo, lo anterior es una
falsedad, y mientras no se reconozca como falso, no puede haber
mejoramiento o transformación en la fiscalización,
y menos en la rendición de cuentas.

La historia de la fiscalización hasta nuestros
días ha sido la ausencia de debate del instrumento o
herramienta que posibilita la fiscalización, es decir, la
auditoría. Su enseñanza está basada en la
memorización, lo que ha conducido a la desformación
del auditor. Y los antropólogos, economistas,
sociólogos, periodistas, y otros profesionistas y
ciudadanos han partido de supuestos, plegándose al
pensamiento aceptado de la auditoría y de organismos
internacionales de la fiscalización como la INTOSAI, y
algunos se han atrevido a afirmar que sus lineamientos tienen
base científica (ver, Los sofismas de las INTOSAI y La
INTOSAI, culto superfluo a la independencia). Y es la raíz
del problema, al abordar la rendición de cuentas y
transparencia han omitido cuestionar la auditoría y
fiscalización.

La Institución de la Fiscalización, no
sólo en México también en otras partes del
mundo, se ha sacralizado. Y la crítica parece
herejía. Por ejemplo, Antonio Arias, Síndico de la
Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias en
España, en su blog, señala, he tardado en publicar
el retraso del Tribunal de Cuentas de España en la
fiscalización de las cuentas de los partidos
políticos "porque contribuir al descrédito de las
Instituciones me suscita algunas reticencias"[7].
Y, Juan Ramallo, miembro de la Sala III "Acciones exteriores" del
Tribunal de Cuentas Europeo, ante la pregunta, cuáles son
las carencias más importantes en su opinión en el
Tribunal de Cuentas Europeo, responde, "Más que hablar de
carencias de dichos controles, me gustaría resaltar sus
virtudes"[8]. Representando la concepción
dominante en el mundo de la fiscalización, un enfoque que
visualiza lo positivo pero no lo negativo, los aciertos pero no
los errores, basado en la idea que señalando lo negativo
se debilita la institucionalidad, pero solamente si se reconoce,
se podrá limpiar el desorden y fortalecer su actividad.
Entonces, ¿Los responsables de la fiscalización
tendrán la capacidad de analizar y exponer en
público las debilidades de su quehacer?

Por lo tanto, resulta necesario plantear que, sí
es correcto que el desvío de recursos se origine por
inconsistencias legales y problemas estructurales, pero
también por la propia auditoría y
fiscalización. Y en consecuencia, sí es atribuible
la falta de rendición de cuentas e impunidad a la
Auditoría Superior de la Federación y de la
Auditoría Superior de Michoacán (órgano de
control en la entidad federativa) como es el caso que se
desarrollará en el punto 3.

Cultura de
denuncia

Mientras Fernando Restoy, subgobernador del Banco de
España, elogiaba el participación de las auditoras
y sociedades valoradoras "Debo decir que el trabajo ha sido muy
satisfactorio y me consta que han dedicado mucho tiempo y
recursos. Para ello ha sido clave también la experiencia y
solidez de los inspectores del Banco de España, que han
estado muy implicados en todo el proceso"[9]. Poco
tiempo más tarde, supervisores del Banco de España,
denunciaron "en el trabajo de la inspección aparece con
relativa frecuencia indicios de conductas que pudieran ser
delictivas, pero que la forma habitual de reacción ante
los indicios de delito es mirar hacia otro
lado"[10]. Pero la denuncia se diluyó
porque "Ningún inspector cita casos
concretos"[11], no obstante que supervisores
rebajaron las provisiones exigidas, básicamente para
salvar la cuenta de resultados de alguna entidad, pero 2010 fue
un año especialmente complejo para Bankia, clave en la
crisis financiera española.

Y es también la historia de la auditoría y
fiscalización, los artículos, ensayos, y
específicamente las denuncias que parten de auditores y
fiscalizadores, evaden señalar nombres y apellidos y casos
concretos de empresas o instituciones.

Se manifiesta en las conclusiones del Primer Encuentro
Nacional de la Blogosfera Pública en España, que
resulta necesario abrir las puertas al cambio y a la
innovación en los servicios públicos, impulsando
nuevas ideas y modelos de gobierno abierto y que se debe defender
el orgullo de ser trabajador de la administración
pública. Y trasladando la idea a los organismos de
control. Sí, se debe abrir las puertas al cambio y a la
innovación en el Tribunal de Cuentas, en los Organismos
Autónomos de Control Externo en España (OCEX), en
la Auditoría Superior de la Federación, en las
Auditorías Superiores y Contralorías Estatales en
México y en las Entidades de Fiscalización del
mundo, y asimismo se debe defender el orgullo de ser auditor en
cada una de ellas. Pero no a través de filtraciones (como
ha sido frecuente en México) ni tampoco mediante denuncias
anónimas. El derecho de la auditoría se inicia
ganando el respeto de ser auditor. Para ello resulta
indispensable impulsar la cultura de la denuncia, con
valor.

Refutar informes
de auditoría

Según un estudio del Banco
Mundial[12]una condición para el
éxito de las instituciones de fiscalización es la
credibilidad, y una de sus bases, que los informes de
auditoría no sean cuestionados. Sin embargo, las buenas
intenciones de los Órganos de Control no condujeron a
mejorar su situación, se empeoró, "Las denuncias en
los medios de comunicación sobre los informes de
auditoría y su no correspondencia con la realidad son
abundantes"[13]. Pero el problema no es la
erosión de la confianza pública en los auditores,
como tampoco la debilidad de los sistemas de control, ni la falta
de legislación o la carencia de rigurosidad de sus
nociones centrales, sino de la capacidad de la concepción
de la auditoría y fiscalización que a través
de la repetitividad ha modelado tácitamente la
práctica y comportamiento de los auditores para que no
indaguen ni formulen nuevos problemas, no obstante que la
realidad pública es dinámica, compleja y diversa.
Por lo que resulta prioritario dar un giro en la visión de
la auditoría y fiscalización, revisando su
práctica e informes, para que igualemos la realidad con el
pensamiento. Partamos de lo concreto.

La Auditoría Superior de Michoacán,
Órgano Técnico del Congreso del Estado de
Michoacán, en México, emitió el Informe de
Resultados de la Revisión, Fiscalización y
Evaluación de la Cuenta Pública de la Hacienda
Estatal 2012, en la parte final dice al calce "En la
revisión de la ejecución del gasto, se
detectó que en los Programas Federales donde hay
mezcla de recursos" (p. 3919, negrita del autor). Y el
diputado Jorge Moreno Martínez, integrante de la
Comisión Inspectora de la ASM, que tiene la competencia
según artículo 17, de la Ley de
Fiscalización "La Comisión tendrá la
responsabilidad de vigilancia y seguimiento de las actividades de
la Auditoría Superior y (…) evaluar el
desempeño de la Auditoría Superior (fracción
IV), señaló "el actual gobierno estatal uso la
misma "licuadora financiera" que la pasada
administración estatal emanada por el PRD para destinar
recursos públicos etiquetados a otros
rubros"[14]. Lo anterior parece interpretar y
justificar el desorden financiero en las finanzas estatales de
Michoacán. Y la ASM parece cumplir con su lema
"Fiscalizando con Responsabilidad para Transparentar". Sin
embargo, en la presentación del Informe del Resultado de
la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública 2006, por parte de la ASF, se constató
que:

La Secretaría de Educación del Estado no
abrió una cuenta bancaria para la recepción de los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación
Básica y Normal, pero la Secretaría de Salud
también hizo lo mismo con respecto al Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud, dado que los
depósitos y movimientos fueron realizados por la
Tesorería General del Estado (actualmente,
Secretaría de Finanzas) por lo que no fue posible
determinar los productos financieros ni el fin que se les dio a
éstos. De lo anterior, se emitió una
recomendación para que la ASM atendiera e informara a la
ASF las gestiones realizadas de dicha observación. Y se
emitió una promoción de responsabilidad
administrativa sancionatoria, solicitando a la Contraloría
del Gobierno del Estado de Michoacán, para que resolviera
y, en su caso, fincara las responsabilidades administrativas que
pudieran derivarse de los actos u omisiones (ver, La opacidad en
la Cuenta Pública 2006). Resultando evidente que la ASM no
atendió la observación de que se debía
depositar en cada Secretaría sus Fondos respectivos y que
no se mezclaran recursos en la Tesorería del Estado, dado
que se detectó la misma irregularidad seis ejercicios
presupuestales después. Y en consecuencia la
recomendación formulada por la Auditoría Superior
de la Federación para mejorar la gestión
pública resultó inútil. El problema es que
nadie asume su responsabilidad por el desorden financiero en
Michoacán, ni la ASF, ni la Auditoría Superior de
Michoacán, menos el Poder Ejecutivo y Legislativo Estatal,
actual y anterior, que tienen la encomienda constitucional de
vigilar los fondos públicos y rendir cuentas.

Refutar la
concepción de la auditoría y
fiscalización

La historia de los auditores ha sido la de conservar o
mantener la idea, concepción o sistema de la
auditoría y fiscalización. Por ejemplo, en los
Manuales de Auditoría, se repite que, "Los principios
relativos al sujeto auditor son de naturaleza personal". Pero
también, la práctica, "Por su naturaleza, las
auditorías de desempeño pueden llevar más
tiempo de ejecución que otros enfoques de
fiscalización"[15]. Así como su
Institución, "La naturaleza técnica, disuasiva y
preventiva de la fiscalización
superior"[16] (sí realmente fuera disuasiva
y preventiva no debió haber ocurrido lo de
Michoacán), es decir, los principios, su herramienta
(auditoría) y las entidades de fiscalización tienen
el carácter de naturaleza. Y según el diccionario,
la naturaleza es la esencia y propiedad de cada ser. Es lo que
permanece invariable. Por esto se explica que el auditor sea un
receptor pasivo que, a semejanza de una placa sensible sea
impresionado por la realidad, "Nuestra pretensión es
obtener una radiografía completa y sistemática de
la gestión pública"[17]. En otras
palabras, conforme a la tradición europea "La
misión de los auditores es emitir una opinión
técnica sobre si las cuentas de una organización
representan fielmente la realidad"[18]
encontrándose al respecto una diversidad de ejemplos, pero
en todo caso, es la visión mecanicista de la
auditoría y fiscalización, cual si por medio de una
fotografía se obtuviera en términos claros y
precisos la realidad de una entidad. Ésta
concepción que ha sido inobjetable en la esfera privada,
pero en lo público se evidencia su debilidad. Más
la auditoría privada continua determinando a la
pública, y la crisis (todavía no reconocida) en las
entidades de fiscalización se origina porque ninguna
auditoría reproduce fotográfica o
radiográficamente la realidad. Por ello la
información de la auditoría resulta estéril,
como estériles han sido las acciones de las entidades de
fiscalización.

Conclusión

Michoacán ha ocupado la atención e
interés del escenario nacional e internacional debido a la
violencia e inseguridad, al grado de que Enrique Peña
Nieto, Presidente de México ha reconocido la debilidad
institucional. Y en ésta se encuentra necesariamente la
debilidad de los órganos de fiscalización. Pero en
este caso es inviable solicitar el apoyo de la Federación,
vía la Auditoría Superior de la Federación,
dado que padece el mismo mal. Un diagnóstico serio sobre
la debilidad en las instituciones, indicaría que su
fortalecimiento implica el de los Organismos de Control, y ante
todo, enfrentar la crisis de su modelo actual con su secuela de
ocultamiento de la verdad.

En Michoacán solamente emergió la punta
del iceberg, pero subyace en México y en el mundo, las
exorbitantes deudas públicas, la falta de empleo, un
empobrecimiento que se extiende cada día más, y el
flagelo fortalecido de la corrupción, no obstante las
agencias, fiscalías u oficinas anticorrupción,
véase los magros resultados en España o Argentina.
Sin embargo, es posible la construcción de la
auditoría pública, si se deslinda de los errores y
la tutela de la auditoría privada, de su gestión
autoritaria y antidemocrática, a través de impulsar
una educación e investigación universitaria donde
sea factible enseñar a aprender la auditoría y
fiscalización, y que se enseñe a indagar e
investigar nuevos caminos, generando permanentemente preguntas,
como, ¿Qué auditoría pública
queremos?

 

Autor;

Mario Alberto Gómez
Maldonado

Enero 27, 2014.

[1] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, Auditor
Superior, www.asf.gob.mx, 3 de octubre de 2013.

[2] Ídem.

[3] Estructurales, corrupción e
impunidad en el país, alerta Auditoría Superior.
www.jornada.unam.mx/ultimas/2013/04/15/1235335.

[4] Mensaje del CPC. Juan M. Portal,
www.asf.gob.mx, 9 de junio de 2011, p. 4.

[5]
http:www.rendiciondecuentas.org.mx/quienes.php.

[6] Hacia una política de
Rendición de Cuentas. www.rendiciondecuentas.org.mx,
marzo de 2012, p. 6.

[7] Los 10 mayores errores sobre
transparencia, supervisión y Buen Gobierno 2011-2012.
www.fiscalizacion.es, 25 de septiembre de 2013.

[8] Entrevista, Revista Auditoría
Pública, Número 55, www.auditoriapublica.com,
noviembre de 2011 .

[9] Revista Auditores, Número 18,
www.icjce.es noviembre de 2012, p.27.

[10] Inspectores denuncian por tercera vez
agujeros en el Banco de España. La Voz de Galicia.es,
6/1/2013.

[11] La reacción ante los indicios de
delito es mirar hacia otro lado.
http://economia.elpais.com/economia/2013/01/05/actualidad/1357419212_751016.html

[12] Citado en Memoria del Foro Internacional
sobre la Fiscalización Superior en México y el
Mundo 2005, Cámara de Diputados, LIX Legislatura,
noviembre de 2005, pp. 94-95.

[13] Pardo Ruiz, R. Réquiem por la
confianza. Crisis de la contaduría pública.
Avizora.com.

[14] Más de 6 mmdp de la
Federación fueron desviados: ASM. Provincia, diario.
13/11/2013.

[15] Mensaje del CPC. Juan M. Portal,
www.asf.gob.mx, 23 de mayo de 2013, p. 2.

[16] Mensaje del CPC: Juan M. Portal,
www.asf.gob.mx, 7 de abril de 2011.

[17] Boletín ASF de prensa, Juan M.
Portal, 5 de octubre de 2010, No. 2-10.

[18] Fraude, www.fiscalizacion.es, 16 de
abril de 2008.

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