Finanzas y presupuesto público

Gasto
público

El gasto público es aquel en que el Estado
incurre para sostener las instituciones gubernamentales centrales
y para financiar servicios públicos prioritarios que
permanecen en manos estatales; es decir, la cantidad de recursos
con que puede funcionar el Estado para el ejercicio de sus
diversas funciones.

El gasto social es un subconjunto del gasto
público que agrupa los recursos que el Estado destina
directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su
población. Hay diferentes criterios sobre las partidas
presupuestarias que deben incluirse en el cómputo del
gasto social, pero hay acuerdo respecto a sectores básicos
tales como la educación, la salud y la vivienda. En este
trabajo se utilizan los datos suministrados por la Oficina
Central de Presupuesto (OCEPRE) donde se especifican los
siguientes sectores sociales: educación, salud, seguridad
social, cultura y comunicación social, ciencia y
tecnología, vivienda y servicios y desarrollo
social.

En el caso de la función pública, la
población espera de la administración gubernamental
determinados resultados en materia de provisión de bienes
y servicios públicos. Los bienes públicos son
aquellos cuya producción se basa en el principio de no
exclusión, de acuerdo con el cual ninguna persona
estaría impedida de su satisfacción; partiendo de
este señalamiento, en términos generales, la
función del gasto social es propiciar la acción
redistributiva del ingreso nacional. Por lo tanto, el gasto
público, y en particular el gasto social, es un mecanismo
que debe contribuir a financiar el desarrollo humano y a la
superación de la pobreza.

De esta manera, existe un conjunto de decisiones de
asignación a privilegiar en las funciones públicas
con la dotación de recursos, lo cual lleva a definir los
indicadores que resumen el grado en que una sociedad decide
priorizar al sector público y, dentro de éste, al
sector social, asignando una cantidad de los ingresos nacionales.
Una primera dimensión remite a la prioridad otorgada al
gasto público total y al gasto social en relación
con el Producto Interno Bruto: razón de gasto
público y razón de gasto social,
respectivamente, definidas como indicadores de prioridad
macroeconómica; una segunda dimensión relativa a la
prioridad otorgada al gasto social en comparación al
conjunto del gasto público: razón de
asignación social, donde se refleja la prioridad
fiscal del gasto social, y una tercera, a la prelación
sectorial según sus componentes: salud, educación,
vivienda y sus servicios, seguridad social, etc.

La razón de gasto público define el
grado de esfuerzo que hace la sociedad para dotar de una base
material a su sector público. Mide el porcentaje de
ingreso nacional que se destina al gasto público. En
Venezuela durante el período 1990-1998 estos porcentajes
fueron bastante estables fluctuando entre un valor mínimo
de 19,7 % en 1993 y un valor máximo de 26,4 en 1991 (ver
Gráfico No. 5.1). En 1998, inicio de un período de
una fuerte contracción económica, debido a la
disminución de los precios de los hidrocarburos, el
porcentaje de participación fue de 21,7%, valor que
refleja una moderada participación del sector
público en Venezuela. Análisis de los ingresos y
gastos públicos en países de América Latina
y de economías desarrolladas, señalan que
Venezuela, entre 1978 y 1995, con sus programas de ajustes
perdió 4,7 y 9.0 puntos porcentuales de sus ingresos y
gastos públicos, respectivamente, medidos como porcentaje
del PIB .

Análisis
Beneficios – Costo y Análisis de los
Programas

 Las principales áreas a tomar en cuenta
para realizar un ajuste exitoso son las siguientes:

Reducción o Eliminación del
Déficit Fiscal: Cuando un país enfrenta
una severa crisis fiscal todas las variables económicas
parecen descontrolarse al unísono: hay escasa
inversión y poco crecimiento, las deudas no pueden
pagarse, la moneda pierde aceleradamente su valor, aumentan el
desempleo y el malestar social y el mismo clima político
parece desestabilizarse peligrosamente. Como el problema surge,
en definitiva, del desmesurado papel del estado en la
economía, un primer punto a modificar es el relativo al
equilibrio de sus cuentas. Este no puede alcanzarse, por otra
parte, si no se emprenden medidas más amplias, que eviten
la recurrencia de los déficit y la reaparición de
inflación, por lo que hay un conjunto mínimo de
acciones, más coyunturales que estructurales, que
constituyen la base inicial de todo ajuste.

Reducir el déficit fiscal, en este sentido,
resulta decisivo. Ello es casi imprescindible para dominar la
inflación y para proporcionar a los agentes
económicos la indicación clara de que el gobierno
también está dispuesto a realizar sacrificios. Como
todo déficit, el del fisco puede reducirse por la
vía de aumentar los ingresos, disminuir los egresos o
realizar ambas cosas a la vez. Las medidas principales para
reducir los gastos del estado son:

Reducción de los subsidios indirectos: se
trata de eliminar las transferencias que se realizan a empresas
privadas o estatales para mantener precios artificialmente bajos.
Como en una economía inflacionaria estos subsidios tienden
a aumentar progresivamente, al anularlos o reducirlos en forma
drástica se contribuye de un modo muy directo al
equilibrio de las cuentas fiscales. El principal subsidio que se
debe eliminar, por los efectos sumamente negativos que tiene
sobre la inflación y sobre las cuentas externas del
país, es el subsidio cambiario, que se crea al
fijar un valor artificial de la moneda cuando se impone un
control de cambios para que las importaciones no aumenten de
valor. Nos referiremos nuevamente a este punto cuando tratemos lo
relativo a la política cambiaria.

Reducción del empleo público: las
abultadas nóminas de los funcionarios públicos de
todo nivel también constituyen un renglón
importante de los gastos estatales, aunque muchas veces sus
sueldos reales resultan bastante bajos, por el efecto erosionador
de la inflación. Una reestructuración del estado
que congele vacantes, estimule planes de retiro voluntario y
cierre oficinas innecesarias puede resultar una señal muy
convincente de que el déficit habrá de controlarse.
Los despidos masivos, que pocas veces se ejecutan, pudieran ser
una solución eficaz, pero traen asociado un malestar
político y social que pocos gobiernos están en
condiciones de afrontar. Por ello es más usual la
aplicación de medidas progresivas, que sólo tienen
efectos duraderos cuando se las ejecuta con decisión y
continuidad.

Reestructuración de la deuda: al llegar al
momento de la crisis los pagos por concepto de deuda interna y
externa van comprometiendo una proporción cada vez mayor
del presupuesto nacional. Para evitar este problema, que
además ocasiona una rigidez en las cuentas públicas
muy difícil de manejar, es preciso convenir nuevos plazos
y crear instrumentos financieros que permitan reprogramar los
pagos, obtener períodos de gracia y reducir -cuando es
posible- los intereses. Es en este punto que los organismos
internacionales, como el FMI, pueden resolver muchos problemas
que de otro modo pesarían muy negativamente durante el
ajuste.

Disminución del gasto superfluo: muchos
son los gastos públicos que pudieran recortarse en todo
estado sin alterar para nada las funciones que éste
desarrolla. Nos referimos a ciertas prebendas que reciben los
funcionarios de mayor jerarquía, controles innecesarios,
procedimientos duplicados o arcaicos, agasajos, publicidad y
otros rubros similares. No es fácil cuantificar la
importancia de estos desembolsos pero, en la práctica, son
muy pocos los gobiernos que han renunciado a ellos en una medida
tal que afecte significativamente el presupuesto. Las medidas que
se toman, por lo general, son más que todo
cosmético y efectista -como la reducción de sueldos
de funcionarios de alto nivel- aunque un ajuste serio de las
cuentas fiscales debería tomar muy en cuenta este
punto.

Privatizaciones: Al vender empresas
públicas los gobiernos dejan de incurrir en elevados
gastos que, de este modo, desaparecen definitivamente del
presupuesto. Como no es posible privatizar estas empresas de un
modo inmediato y como el tema, por sí mismo, amerita una
consideración más específica, trataremos el
punto más adelante de forma independiente.

    Entre las medidas que se toman para
incrementar los ingresos públicos cabe
destacar:

Aumento de la recaudación impositiva:
muchas veces la estructura tributaria de los estados es arcaica y
poco eficaz. Para aumentar los impuestos se debe por lo general
proceder a una reforma que reduzca las complejidades del sistema
-que aumentan la evasión- y simplifique el cálculo
y el cobro de impuestos. En Latinoamérica, donde la mayor
parte de los ingresos fiscales provenía del impuesto sobre
la renta y de la recaudación aduanera, se dio un viraje
casi universal hacia la implantación del impuesto al valor
agregado, un mecanismo que, aunque en parte regresivo, garantiza
un ingreso mucho mayor y más fluido a la hacienda
pública y no desalienta las inversiones nacionales o
extranjeras, pues grava básicamente el consumo y no el
ahorro. El IVA, o las variantes que tiene en diversos
países, ha resultado una fuente muy importante de ingresos
dadas las dificultades para incrementar las tasas de por
sí ya altas del impuesto a la renta y la reducción
de aranceles que formó parte de la reforma.

Aumento de las tarifas de los servicios
públicos: en una economía intervenida es normal
que el estado posea empresas de servicios con precios
artificialmente bajos, que además van quedando rezagados
con respecto a la inflación. Al sincerar estos valores se
evita una fuente importante del déficit fiscal y se
prepara el camino para las necesarias privatizaciones. Estos
aumentos pueden considerarse, en propiedad, como parte de la
eliminación de subsidios ya mencionada más arriba,
aunque se presentan aparte porque inciden directamente sobre los
ingresos y no sobre los egresos del fisco.

Privatizaciones: la venta de activos
públicos genera ingresos que pueden nivelar las cuentas
del fisco. No obstante hay que recordar que estos ingresos son no
recurrentes y que las privatizaciones, por la preparación
que necesitan, no son eficaces para superar problemas de corto
plazo.

Préstamos: cuando se llega a la crisis la
capacidad de endeudamiento del estado, como es lógico, se
ha reducido prácticamente a cero. Pero a veces el FMI u
otros organismos internacionales han prestado dinero a gobiernos
en dificultades, cuando estos han mostrado la intención de
realizar efectivos planes de ajuste que requieren de un apoyo
financiero inmediato. No puede abusarse sin embargo de este
recurso puesto que, precisamente, todo ajuste significa que se
habrán de encontrar nuevos equilibrios fiscales que eviten
sucesivos endeudamientos.

Liberación de Precios: La
liberación de los precios, señales fundamentales de
la economía, constituye otro punto destacable en todos los
ajustes que han logrado resultados sustantivos. Con precios
administrados se producen distorsiones acumulativas que terminan
por retardar el crecimiento económico y provocar
desabastecimiento o, cuando interviene el estado para
financiarlos, déficits fiscales de consideración.
Esta medida es complementaria de la eliminación de los
subsidios indirectos, aunque tiene un mayor alcance pues
abarca:

Precios de bienes y servicios: los ajustes
normalmente eliminaron la compleja maraña de precios
administrados que se había ido creando en las
economías controladas de América Latina. En algunos
casos, y sólo transitoriamente, se mantuvieron algunos
precios fijados por decreto para ciertos productos de consumo
masivo, como alimentos, medicamentos y combustibles. En cuanto a
los servicios públicos -teléfonos, agua,
electricidad, etc.- no se procedió de un modo tan directo,
en parte porque las empresas que los proveían estaban en
manos del estado, en parte por el carácter
monopólico que estos servicios tenían en la
mayoría de los casos.

Tipo de cambio: el valor de las monedas
extranjeras, en cualquier economía, es un precio de
importancia fundamental. Los ajustes eliminaron siempre el
control de cambios y la existencia de precios diferenciales para
la moneda, aunque no por ello puede decirse que el tipo de cambio
haya quedado fijado libremente por el mercado. Volveremos sobre
este punto cuando tratemos de la política
monetaria.

Intereses: las políticas intervencionistas
se han debatido siempre entre el deseo de que haya intereses lo
suficientemente bajos como para estimular el crecimiento
económico y a la vez lo bastante altos como para generar
ahorro e impedir la fuga de capitales. Un buen punto en la
mayoría de los ajustes fue dejar que este equilibrio
quedara más o menos librado a las fuerzas del mercado,
evitando las variaciones extremas que producían de hecho
las distintas políticas oficiales. Hay que reconocer, sin
embargo, que casi siempre los bancos centrales respectivos
tuvieron y continúan teniendo una influencia indirecta muy
grande en la fijación de las tasas de
interés.

Política Monetaria Restrictiva:
Junto con las medidas anteriores, y para que la reducción
del déficit pudiera tener un efecto directo en el control
de la inflación, se impuso siempre una política
monetaria muy mesurada, evitando la emisión
inorgánica de dinero y monitoreando muy de cerca las
magnitudes de la masa monetaria. En algunos casos se
procedió más gradualmente que en otros, pero en
general la tendencia fue muy clara en cuanto a acabar con la
etapa anterior de dinero fácil y abundante. El abandono
del keynesianismo, que sobrevivió hasta bien entrados los
años ochenta, se ha consumado así casi por completo
en todos los países latinoamericanos. [

Estabilización Cambiaria: Los
ajustes, de modo casi unánime, decidieron poner fin a la
manipulación del tipo de cambio para obtener resultados en
la esfera real de la economía. Incorporando la desastrosa
experiencia que en todas partes produjo el control de cambios se
eliminó por completo esta política, que bloqueaba
cualquier intento serio de apertura económica hacia el
exterior y descapitalizaba a los países, produciendo como
consecuencia devaluaciones sucesivas cada vez más
amplias.

A partir de esta convicción fundamental, asumida
más temprano o más tarde en todos los países
de la región, se han desarrollado políticas
monetarias bastante disímiles que van desde la caja de
conversión adoptada en Argentina hasta la flotación
bastante limpia que siguen los chilenos y, en menor medida, los
mexicanos. En el primer caso, así como en las muchas
situaciones en que se busca utilizar el "anclaje" del tipo de
cambio para combatir la inflación, se limita la
emisión monetaria a las reservas disponibles de divisas,
mediante una fórmula directa, como en Argentina, o
más compleja y dependiente de las decisiones del banco
central respectivo, como en los demás naciones. La
creciente autonomía que esta institución ha ido
logrando en los países de la región permite que la
política del anclaje del tipo de cambio se esté
desarrollando con bastante éxito.

Al fijar el valor de la moneda extranjera, o devaluarla
muy lentamente, mientras prosigue todavía cierta
inflación en los precios en moneda local, se produce una
reevaluación implícita de ésta que ha
preocupado a muchos observadores: las exportaciones tienden a
decaer y las importaciones a aumentar, con el consiguiente
desequilibrio de la balanza comercial. ¿Por qué,
podría preguntarse, se puede mantener un tipo de cambio
que tiende a la sobre valuación y en cambio lo contrario,
la constante devaluación, acarrea una presión
inflacionaria que a la postre se hace indetenible?

Reforma Comercial: Esta es sin duda una
pieza clave en todo ajuste, pues supone nada menos que el
desmantelamiento de la estructura proteccionista, construida
durante varias décadas, que sirvió como base del
modelo de sustitución de importaciones. Las reformas
comerciales latinoamericanas han procedido en general por etapas,
para evitar un shock demasiado intenso sobre las
industrias locales. En un primer momento se han eliminado la
mayoría de las barreras no arancelarias -prohibiciones,
cuotas, permisos, etc. reduciendo a la par los aranceles
más altos y unificando las categorías de los bienes
para evitar excepciones e innecesarias complejidades. Luego se ha
ido reduciendo progresivamente el arancel que pagan la
mayoría de los artículos, siguiendo un cronograma
difundido con antelación, hasta que se ha llegado al
momento actual, donde casi todos los países poseen una
estructura bastante simple y sólo subsiste una verdadera
protección, en algunas partes, para ciertos rubros que
resultan políticamente muy sensibles debido a las
presiones de productores locales bien organizados. El cuadro 15-1
muestra hasta dónde había alcanzado, a comienzos de
los noventa, el proceso que comentamos.

Impuestos

Incidencia Impositiva:Atendiendo al
principio sobre los Derechos Económicos establecidos en el
artículo 112 de la Constitución Bolivariana de
Venezuela, toda persona, tanto natural como jurídica puede
dedicarse libremente a la actividad económica de su
preferencia. Para ejercer cualquier actividad económica,
según las leyes tributarias, se requiere de la
autorización (licencia) por parte del Municipio para la
explotación o desarrollo de dicha actividad en la
jurisdicción correspondiente.

Una vez autorizada la persona natural o jurídica
para explotar o desarrollar su actividad económica, debe
efectuar el pago de un impuesto de acuerdo a la misma,
industrial, comercial, servicios, o de índole similar con
fines de lucro o remuneración y cuya cuantía es
determinada a través de una alícuota porcentual
sobre los ingresos brutos (estimados y/o reales), que constituyen
la base imponible obtenidos por el sujeto pasivo como resultado
de su actividad.

Los municipios obtienen sus ingresos principalmente de
dos fuentes: la primera por el Situado Constitucional y la
segunda por la creación y recaudación de sus
ingresos, esta última referida básicamente a los
ingresos obtenidos de las tasas por el uso de sus bienes o
servicios; las tasas administrativas por licencias o
autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas
de industria, comercio, servicios, o de índole similar;
los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos,
espectáculos públicos, juegos y apuestas
lícitas, propaganda y publicidad comercial. Como se
planteó en los párrafos precedentes, las personas
naturales o jurídicas deben cancelar al fisco municipal el
impuesto correspondiente al desarrollo de su actividad
económica. Sin embargo, dependiendo de las condiciones
generales de la economía, la necesidad y/o obligatoriedad
de contribuir al fisco pudiese presentar efectos negativos, que
incluso pudieran llegar a los límites de la
confiscatoriedad, como afirman especialistas de la talla de
Humberto Briceño y Ronald Evans (1999):

Debido a que los municipios han acentuado el uso de este
impuesto como consecuencia de la crisis, ello se ha traducido,
básicamente, en un aumento significativo de las tasas y
cuyo valor oscila, actualmente, entre 0.1% y 10%; porcentaje
asignado a discreción del poder local, sin tomar en cuenta
los problemas jurídicos y económicos que atraviesa
el país, causando serios desajustes en el ciclo financiero
de las medianas empresas del sector industrial manufacturero, en
el sentido de que este impuesto grava la actividad
económica de acuerdo con los ingresos brutos obtenidos y
por sus actividades propias, sin permitir la deducción de
los costos y gastos de las mismas, gravando adicionalmente los
ingresos provenientes que de manera regular, accidental o
extraordinaria perciban en virtud de la actividad
económica realizada. Todo esto pudiese representar una
merma considerable en la utilidad contable del Estado de
Resultados, impidiendo de esta manera, que el empresario
reinvierta sus ganancias en la adquisición de maquinarias,
tecnología, mano de obra especializada, inclusión
en el mercado de nuevos productos, mejoramiento de la calidad y
servicio de los bienes, competitividad en el mundo de la
globalización, entre otros.

La mediana empresa, a diferencia de las micro y
pequeñas empresas que no cuentan con recursos propios para
subsistir y enfrentar los desequilibrios producto de la actual
recesión económica, en contra posición a la
grandes empresas que por su condición si poseen una
plataforma financiera, cuentan con diversidad de líneas de
producción lo cual garantiza la venta de los bienes en el
mercado en función de la demanda. Por otra parte, el
Estudio de Competitividad de las PYMES, señala que la
industria de alimentos, bebidas, tabaco representa un cincuenta
por ciento del valor bruto de producción (VBP) de los
establecimientos industriales del estado Lara, motivo por el cual
este sector de productos de consumo masivo es el más
importante dentro de la economía local, ya que al aportar
dicho VBP de la producción es el más pechado por la
alícuota de la patente de industria y comercio.

Según Rosa Amelia González (1998) los
municipios en Venezuela obtienen en promedio el 45 por ciento de
sus ingresos de fuentes propias (principalmente, impuestos) y
otro 37 por ciento de las transferencias que recibe por concepto
del Situado Municipal (una asignación que recibe el estado
al cual pertenece, equivalente al 20 por ciento de sus ingresos
ordinarios, y que se distribuye según la regla siguiente:
50 por ciento en partes iguales para todos los municipios y 50
por ciento proporcional a la población de cada uno). A
partir de esta estructura de ingresos, podría decirse que
los municipios disfrutan de cierto grado de autonomía,
pues son capaces de generar directamente así la mitad de
sus recursos. Pero en realidad, plantea la articulista, dista
mucho de ese modelo. Un examen individualizado revela que apenas
ocho por ciento de los municipios posee una estructura de
ingresos parecida al promedio y, que casi tres cuartes partes de
ellos dependen del situado, siendo sólo el ocho por ciento
de ellos los que gozan de un grado considerable de
autonomía fiscal.

Así mismo, la autora plantea que las actuales
estructuras de ingresos difieren de las registradas hace una
década, antes de iniciarse el proceso de
descentralización en 1986. El porcentaje de municipios
recaudadores se mantiene más o menos igual (pasó de
9 a 8 por ciento); pero el porcentaje de municipios que dependen
(total o parcialmente) del situado pasó de 47 a 74 por
ciento. La porción de los ingresos que provienen de
impuestos pasó, en el grupo de recaudadores, de 62,6 a
65,2 por ciento. Este crecimiento obedece sobre todo al
incremento de la recaudación por concepto de Patente de
Industria y Comercio ( PIC) impuesto municipal al ejercicio de
actividades comerciales e industriales.

Continúa González explicando que en
contraste, el Impuesto Inmobiliario Urbano conocido popularmente
como "derecho de frente", cayó de poco menos de 12 por
ciento de los ingresos del conjunto total de municipios en 1.986
a algo más de tres por ciento en 1994. Este impuesto, que
en la experiencia internacional constituye el impuesto local por
excelencia y una de las fuentes de recursos más
importantes para los gobiernos locales, ha sido abandonado de
facto por los municipios venezolanos, para concentrar sus
esfuerzos en la Patente de Industria y Comercio. Así y,
pese a la teórica diversificación de su base de
ingresos, los municipios tienden a depender de una u otras
fuentes: el gobierno central y/o los contribuyentes de los
sectores comercial e industrial, quienes han comenzado a
reaccionar contra lo que se ha dado en llamar "la voracidad
fiscal de los municipios"

La situación de dependencia de los fondos del
situado en que se encuentra la mayoría de los municipios
obedecería, según lo plantea González, a
razones tanto endógenas como exógenas. Las primeras
se refieren a la incapacidad de los municipios para explotar su
potencial de recaudación por problemas administrativos
(complejidad de procedimientos, poca eficiencia), técnicos
(ausencia de registros y catastro) o políticos (no
están dispuestos a pagar el "costo político" de
cobrar impuestos). Las razones exógenas aluden a la
insuficiencia o inexistencia de la base tributaria.

En el mismo artículo, la citada autora
señala que existen localidades donde, sencillamente, no es
posible cobrar impuestos; por el escaso desarrollo de las
actividades comerciales e industriales, por el bajo nivel de
ingreso promedio de la población o porque el costo de la
administración tributaria requerida superaría el
monto recaudado. Es posible romper este círculo vicioso,
mediante la promoción del municipio para atraer
inversiones y nuevos residentes. Pero esto requiere esfuerzos
sistemáticos de las autoridades municipales para mejorar
la dotación de infraestructura, agilizar los
procedimientos relacionados con la expedición de permisos
para distintas actividades y quizás, ofrecer incentivos
especiales (reducción de tarifas impositivas, años
de gracia para el pago de tributos o facilidades para la
consecución de terrenos, por ejemplo). Ahora bien, este
tipo de políticas no mejora la estructura fiscal de los
municipios en el corto plazo, pues requiere tiempo para que sus
beneficios superen sus costos.

Igualmente, ella indica que en muchos municipios se
combinan ambas circunstancias: no explotan adecuadamente su
potencial de recaudación de impuestos y no poseen una base
tributaria rentable ni han emprendido esfuerzos para generarla.
Hasta hace pocos años, cuando las reformas
políticas hicieron posible por primera vez la
elección directa de alcaldes y de una parte de los
concejales, los gobiernos locales no cumplían un papel
importante como proveedores de servicios a las comunidades y
garantes de su calidad de vida; en consecuencia, tampoco
tenían incentivos para mejorar sus finanzas y se conforman
con los montos transferidos a través del
situado.

Aspectos
macroeconómicos de las cuentas fiscales

14 de febrero, 2001La corrección de los
desequilibrios fiscales y el abatimiento de la inflación,
males endémicos en el pasado, son importantes logros de la
región en los años noventa. Las economías se
reactivaron y el manejo de los episodios de crisis
demostró una nueva capacidad institucional para evitar
graves descontroles macroeconómicos.

Progreso en las finanzas
públicas: En la primera mitad del decenio, los
ingresos públicos se recuperaron por el aumento de la
presión tributaria y la mayor actividad económica.
Las reformas tributarias simplificaron la administración y
redujeron la evasión en varios países.
Además, las privatizaciones aportaron ingresos
extraordinarios.

Pero desde 1997, estos ingresos comenzaron a mermar. La
situación se agravó al año siguiente por la
crisis financiera internacional y, en 1999, el déficit
fiscal alcanzó su nivel máximo (3.2% del PIB). En
el futuro inmediato, la región deberá enfrentar una
serie de desafíos fiscales. Dada la aguda vulnerabilidad
cíclica de las economías, la CEPAL postula
que la política fiscal debe ampliar los márgenes de
maniobra de las políticas macroeconómicas. Con este
fin, varios países crearon fondos de estabilización
sectorial (cobre y petróleo en Chile; café y
petróleo en Colombia; y petróleo en Venezuela) para
reducir la volatilidad de precios. Recientemente surgió
una nueva generación de fondos de estabilización
macroeconómica en Colombia (1996), Argentina (1999),
Perú (1999) y Brasil (2000).

Baja inflación y altas tasas de
interés: Las políticas monetarias fueron
consistentes con las metas de control de la inflación. La
tasa media de inflación regional declinó desde
más de 1.000% en 1990 a cifras de un dígito en los
últimos años.

El control de la inflación indujo una importante
remonetización de las economías y una
expansión del crédito al sector privado, que
concentró el 85% de los saldos crediticios desde 1995. No
obstante, las tasas de interés internas continuaron muy
altas. La mediana de la tasa activa se ubicó por encima
del 15% real anual.

Además, se verificó una marcada
segmentación de mercados. Las pequeñas y medianas
empresas enfrentaron restricciones de acceso y considerables
sobretasas. Las grandes empresas recurrieron al endeudamiento en
el exterior, aumentando su exposición al riesgo cambiario
y su resistencia al ajuste del tipo de cambio.

Rezago cambiario: Durante gran parte del
decenio, el tipo de cambio nominal fue un componente
significativo del control de la inflación y de la
recuperación de la confianza. La tendencia a la
apreciación real de las monedas nacionales se
prolongó hasta 1998. Esta reevaluación se tradujo
en un alza de las importaciones y en elevados déficit de
la cuenta corriente. Pese a los pronósticos optimistas, la
sobrevaluación se convirtió en el talón de
Aquiles de las estrategias de estabilización cuando los
flujos de capital externo disminuyeron.

El rezago cambiario agudizó esa dependencia y
acentuó la inestabilidad de las economías
latinoamericanas. La tasa de crecimiento del producto pasó
a depender de la disponibilidad de capitales externos para
financiar el déficit corriente. Las políticas
cambiarias se fueron polarizando y hacia fines del decenio, la
mayoría de los países adoptó esquemas de
flotación libre. Otro grupo, más reducido, se
inclinó por sistemas de cambio fijo o
dolarizado.

Crecimiento inestable: A un ritmo anual
de 3.2% se expandió el producto regional en los
años noventa, poco más de 2% por encima del
promedio del decenio precedente, marcado por la crisis de la
deuda. Este resultado es inferior al registrado en el extenso
período 1950-1980 (más de 5.5% anual). El producto
regional en 1999 fue apenas 54% del que hubiese resultado de
mantenerse las tendencias de crecimiento previas a la crisis de
la deuda.

El desempeño de los países fue
heterogéneo. Sólo tres (Chile, Guyana y
República Dominicana) lograron tasas promedio superiores a
5%; quince registraron incrementos de 3% a 5%; trece se
expandieron por debajo de 3% y dos mostraron resultados negativos
(Cuba y Haití).

Estas tasas fueron inestables en muchos casos. El
abundante retorno de los capitales externos, tras la escasez de
los años ochenta, permitió la reactivación
al fortalecer la demanda interna hasta 1994 y, después, en
el bienio 1996-1997. Las situaciones de crisis, de 1994-1995 y de
1998-1999, provocaron substanciales caídas en el consumo y
la inversión y agravaron los desequilibrios de las cuentas
externas y fiscales, generando cuadros recesivos en varios
países.

Impactos
macroeconómicos de las políticas fiscales,
tributarias y monetarias

Lamentablemente para nuestro país, la
política fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos
períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado
de implantar paquetes económicos que reactiven la
economía venezolana, pero lamentablemente fallan al no
poder controlar el Gasto Público y mucho menos se ha
creado una cultura tributaria en los ciudadanos y empresas
Venezolanas.

Durante los períodos de bonanza petrolera que
vivía el país y hasta la llegada del viernes negro,
la costumbre por parte de los gobiernos; era tener un enorme
gasto público producto de un abultado número de
subsidios y regalías; y una política de
endeudamiento demasiado arriesgada, y como los ingresos por
concepto de exportaciones petroleras eran suficientes para cubrir
el gasto público, realmente no se desarrollo nunca una
política económica y menos una política
tributaria eficiente y adaptada a la realidad del país y
modernizada. La modernización llegó muy tarde, hace
apenas unos 15 o 20 años los instrumentos fiscales
utilizados en las políticas económicas eran pocos,
mal implantados y muy difíciles de controlar,
obteniéndose una gran pérdida por los altos niveles
de evasión fiscal que se presentaban.

Luego del viernes negro, y por causa de políticas
económicas que no han sido diseñadas para adaptarse
a la realidad de nuestro país, la política fiscal
ha sido mal planteada y mal ejecutada. Se ha intentado aplicar
serias medidas en materia económica pero han perdido
efecto; primero por falta de continuidad en las políticas
aplicadas, es decir, muchas veces dentro de un mismo periodo
gubernamental hemos visto cambios en las políticas
aplicadas, y apenas toman control los nuevos gobiernos
inmediatamente son cambiados los planes económicos, con
esto solo se logra un sistema inestable que no es capaz de
asimilar un lineamiento cuando se le impone una nueva
dirección. En segundo lugar por carecer de un
planteamiento que busque primero, controlar el gasto
público a través del mejoramiento y
simplificación del sector público y crear un
Sistema Tributario eficiente, para luego poco a poco pero con
paso firme y sostenido lograr la reactivación
económica que tanto requiere Venezuela.

En Venezuela, la posibilidad de un Estado como el que
tuvimos en las últimas décadas ya no es viable, por
la sencilla razón de que el país no se puede
permitir ese lujo. La sinceración de la economía es
y seguirá siendo la única salida. Los controles
excesivos, los subsidios, el proteccionismo, el paternalismo
estatal y el Estado empresario, conllevan altos grados de
ineficiencia y terminan imponiendo un elevado costo a la
sociedad. Esos costos tienen que salir de alguna parte
(endeudamiento). Las políticas económicas que
caracterizaron la política económica venezolana
entre 1974 y 1994 arrojaron una hiperinflación alimentada
por un drástico y continuado deterioro en el valor de
nuestro signo monetario.

Política Fiscal Actual: El actual
gobierno venezolano, según su propuesta económica
propone una reducción del gasto público, y una
modificación al tratar de reducir el gasto corriente, a
través de reestructuraciones en todos los organismos
oficiales para hacerlos más eficientes y menos costosos, y
por su parte aumentar el gasto de capital, para crear la
infraestructura necesaria para comenzar la reactivación
económica. El presupuesto fiscal del año 2000,
tiene un nivel de gasto total acordado de Bs. 17.878 millardos,
equivalentes al 24,2% del PIB, aumentando su nivel en 1,5 puntos
del PIB con respecto al presupuesto de 1999. De este total de
gasto, el 84,5% se concentra en los siguientes ministerios:
Finanzas, del Interior y Justicia, Educación, Cultura y
Deporte, Salud y Desarrollo Social, Infraestructura y
Defensa.

En referencia a la clasificación económica
del gasto, el mismo presenta una orientación que
está en sintonía con los lineamientos
estratégicos de este Programa Económico. Los gastos
corrientes se ubican en monto de Bs. 12.718 millardos,
equivalentes al 17,3% del PIB, creciendo en tan sólo 0,3
puntos del PIB con respecto al año precedente. Los de
capital, se sitúan en Bs. 2.967 millardos, equivalentes al
4,0% del PIB, superando en más de 1,1 puntos del PIB al
gasto presupuestado del año 1999, y por último, las
aplicaciones financieras, dentro de las cuales se encuentran la
amortización de préstamos, alcanzan un monto de Bs.
2.192 millardos, equivalentes al 3% del PIB, presentando una
variación con respecto al año pasado de 0,1 puntos
del PIB.

Por otra parte, en materia de gestión tributaria
propone una reestructuración del actual Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), para
aumentar la recaudación y evitar la evasión de
impuestos. Así como la aplicación de una serie de
instrumentos de recaudación que permitan reducir el
déficit fiscal. En este sentido, el presupuesto fiscal
para el año 2000, fija como meta en los ingresos
ordinarios de origen no petrolero un monto de Bs. 8.561
millardos, equivalente al 47,8% del total de ingresos, mejorando
su participación en 5,7 puntos porcentuales con respecto
al nivel alcanzado en 1999. Los ingresos fiscales originados por
la actividad petrolera, excluyendo las transferencias al Fondo de
Inversión para la Estabilización
Macroeconómica (FIEM), se estiman en Bs. 4.211 millardos,
equivalentes al 23,6% del total de ingresos fiscales.

Esto luce muy bien en el papel, pero ha sido un factor
común observar excelentes propuestas económicas por
parte de los distintos gobiernos venezolanos que luego se pierden
en la intrincada e ineficiente red burocrática, o
simplemente no son capaces de cumplir las metas que son trazadas,
en otras ocasiones, y debido a nuestra gran dependencia de las
exportaciones petroleras, los planes se ven afectadas por
variaciones en los precios del petróleo, e incluso por
crisis ocurridas en otros países que crean un efecto
dominó, afectando a las economías más
vulnerables como la nuestra.

Instrumentos Fiscales: Los economistas
de finanzas públicas consideran que el sector
público tiene tres ramas de actividades o tres funciones
principales:

– La función de
estabilización y crecimiento, que se interesa en mantener
el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes
inclinaciones en el empleo y la actividad económica y
severos ataques de inflación, así como asegurar una
adecuada tasa de crecimiento económico; – La
función de distribución, que se refiere a la
adecuada distribución de la renta entre los diversos
grupos de la economía y, – La función de
asignación, que se relaciona con la eficiente
asignación de recursos en toda la economía. Cada
una de estas funciones representa no solamente un objetivo
legítimo de política gubernamental sino
también un importante aspecto de desarrollo
económico.

Las tres metas del sistema tributario
señaladas anteriormente, con frecuencia están en
conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos
globales, forzando así a los formuladores de
políticas a escoger entre las mismas al tomar sus
decisiones de política tributaria. Más importante
en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario
eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento
económico y crean un menor impacto sobre las decisiones
para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de
distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos
de equidad de la sociedad.

Por ejemplo generalmente se considera que
los impuestos sobre la renta sirven a los objetivos de
distribución bastante bien, ya que la renta constituye una
buena medida de la capacidad de pagar y los impuestos sobre la
renta pueden ser prontamente adaptados a las circunstancias
individuales y graduados de acuerdo con la renta, las altas tasas
marginales de impuestos, sin embargo, pueden tener efectos de
incentivos adversos, haciendo los impuestos sobre la renta menos
favorables en términos de eficiencia. Los impuestos a las
ventas se perciben con efectos contrarios. Un IVA, que se aplica
de manera uniforme a todas las formas de consumo puede tener una
puntuación alta en lo que respecta a la asignación
pero una baja calificación en lo que respecta a
distribución, ya que afectaría más
fuertemente a las personas y familias de bajos
recursos.

Además los instrumentos tributarios
también difieren en las demandas que se hacen a la
administración tributaria así como en la
característica de cumplimiento. Los impuestos basados en
transacción tienden a ser más fáciles de
administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de
medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los
impuestos que pueden ser recaudados a través de
retención serán más fácilmente
administrados que aquellos que requieren la presentación
de declaración de impuestos.

 En caso de incumplimiento, factores tales como la
oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la
evasión tributaria, los riesgos de detección, y las
sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto
a otro.

Los formuladores de políticas generalmente
recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema
de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger
una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar disposiciones
particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en
un intento por resolver los conflictos de metas.