Los principios del procedimiento administrativo peruano

Introducción

EL ESTADO Y SUS
FUNCIONES

1.1.- ETIMOLOGÍA DE ESTADO.

El origen de la palabra Estado nos remonta hasta Roma
para quienes lo entendían como res publica o Civitas,
posteriormente acuñaron la palabra "imperium" como
concepto de Estado que es imperio o potestad de mandar. En el
Derecho Germano se denominó al Estado "Reich" que
significa mando de un príncipe.

Como palabra "Estado", en sentido moderno fue
acuñado por Nicolás Maquiavelo en su obra "El
Príncipe".

"Tal acepción de la palabra "stato", derivada de
la voz latina "status", que expresa un orden
………el término "stato" dio
expresión a todas las formas, fueran republicanas,
monárquicas o tiránicas, o bien aplicadas a
sólo una ciudad o a toda una región sometida a una
misma autoridad."

Históricamente fue el poder quien creo el Estado,
éste ha pasado por las fases de Estado-Imperio (pueblos
sometidos por grandes imperios para la lucha u
organización social), Ciudad-Estado (aparece en Grecia y
Atenas, donde cada ciudad forma un Estado soberano y el individuo
permanece inactivo ante el poder) y Estado-Nación
(nacimiento del Estado de Derecho).

1.2.- ORIGEN DE LA SEPARACIÓN DE
PODERES

Antiguamente Aristóteles en su libro "La
Política", sostenía que en un gobierno
debería estar compuesta por una asamblea deliberante (la
que legisla), el mando (el soberano) y la justicia (jueces).
Locke, en su obra "Ensayo sobre el Gobierno Civil", ciñe
su concepción a dos poderes: Legislativo y Ejecutivo,
demostrando que la división de poderes es garantía
para la libertad. Bolingbroke expuso la necesidad de un
equilibrio de poderes en un gobierno mixto con control
recíproco de los poderes de un Estado.

Siendo Montesquieu, quien completa a los anteriores, al
postular que es necesaria la repartición de poderes en
tres partes (ejecutiva, legislativa y judicial), evitando
acciones arbitrarias.

"La división de poderes en tres (legislativo,
ejecutivo y judicial) y su adscripción a instituciones
diferentes es garantía, según Montesquieu, contra
un gobierno tiránico y despótico. "Todo
estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de
personas principales de los nobles o del pueblo ejerciera los
tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las
resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las
diferencias entre particulares."

1.3.- CONCEPTO DE ESTADO.

El Estado es una sociedad política que posee
autonomía, organizada y debidamente estructurada que
conllevan a un buen desarrollo coexistencial de la vida moderna;
por tanto está presente en todas las actividades del
individuo en cuanto su formación, producción e
intercambio de bienes y servicios; siendo imposible la existencia
social fuera del Estado. Cabe mencionar, también, las
funciones concretas y primordiales del Estado como son, la
conservación desorden social, la defensa contra agresiones
externas, administración de justicia, servicios civiles,
educación, desarrollo económico y social,
etc.

El Estado otorga validez formal al Derecho asegurando su
cumplimiento a través de sus órganos
jurisdiccionales.

Constituyen elementos del Estado: Pueblo, Territorio y
Nación.

1.4.- FINALIDAD DEL ESTADO.

La finalidad del Estado está orientado a la
satisfacción de las necesidades comunes dentro del marco
del ordenamiento jurídico establecido en el Texto
Constitucional; esto es, su fin estriba en el bien común
público, como la Seguridad Interna ( garantizando
coexistencia entre de los hombres) y Externa ( protegiendo a la
sociedad de la agresión extranjera); y el Bienestar
General (satisfaciendo necesidades colectivas, supliendo o
promoviendo la economía del país a través de
las actividades de Fomento y Prestacional). Entendiéndose
como bien común, al bien social que favorece la existencia
y desarrollo del individuo en comunidad, puesto que es otorgado
por el Estado colectivamente y no individualmente.

1.5.- ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.

La Administración Pública está
relacionada con la palabra Estado, puesto que es éste,
quien a través de los órganos que lo componen,
siendo más específicos, del Poder Ejecutivo; cumple
la triple función de tutela, suplencia y promoción
protegiendo los derechos individuales, supliendo iniciativa
privada y promoviendo el progreso social.

Dentro de las actividades que cumple la
administración pública, son:

1.5.1.- Actividad de policía o
limitación.- Fiscaliza, controla y asegura la
seguridad y el orden adecuando el comportamiento al
interés público, otorgando licencias o permisos
párale desempeño de particulares.

1.5.2.- Actividad Prestacional.- Maneja bienes y
servicios públicos obligatorios, destinados a satisfacer
necesidades de la comunidad.

1.5.3.- Actividad de Fomento.- Acciones que
estimulan a la actividad de particulares a través de la
subvención y el subsidio.

1.5.4.- Actividad Normativa.- Emisión de
leyes normativas secundarias complementarias.

1.5.5.- Actividad Sancionadora.- Sanción
por infringir las normas, protegiendo a los particulares
administrados de actos arbitrarios.

1.5.6.- Actividad Cuasi jurisdiccional.- Resuelve
controversias entre particulares, entre éstos y entidades
del Estado mediante el proceso trilateral.

Estas funciones están sujetas al control de dos
organismos: El Parlamento (que ejerce control político
basándose en el principio de legalidad) y el Poder
Judicial (encargado de la revisión actos administrativos y
de los procesos constitucionales).

"El concepto de administración pública es
eminentemente dinámico, como si dijéramos el Estado
en movimiento, en acción permanente, actuante en
vivo.

Por Administración se entiende al conjunto de
órganos encargados de cumplir las múltiples
intervenciones del Estado moderno y de prestar los servicios que
el Estado atiende".

1.6.- DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo como rama del Derecho
Público interior regula las diversas actividades
administrativas del Poder Ejecutivo, Legislativo e Instituciones
Públicas no Estatales, dentro de un marco normativo,
respetando y garantizando los intereses comunes respecto de los
intereses particulares.

Funciones del
Estado

Ningún órgano estatal está dedicado
específicamente a ejercer una sola función; la
Constitución reconoce la existencia de cuatro:

2.1.- Función Normativa.- Elabora reglas
jurídicas de carácter general, abstractas e
impersonales; individuales, concretas y personales. Hay
función normativa típica formal y de contenido, en
la expedición de una ley, y hay función legislativa
material, en la expedición de un Reglamento.

2.2.- Función Administrativa.- Conduce y
orienta al Estado en los servicios estatales internos y externos;
garantizando el cumplimiento de las normas, donde ninguna
autoridad puede realizar actos administrativos o reglamentarios
que no estén contemplados dentro del marco
jurídico. Hay función administrativa típica
al nombrar empleado público, y hay función
administrativa material en la Resolución Legislativa que
confiere ascensos a militares.

2.3.- Función Jurisdiccional.-Resuelve
quejas, demandas y denuncias jurídicas en concordancia con
las características expuestas en el norma, resoluciones
que no pueden ser revisados por otro poder del Estado. Hay
función jurisdiccional típica en un fallo del
juzgado, y hay función jurisdiccional material en una
resolución ministerial o suprema producto de un
reclamo.

2.4.- Función Contralora.- Comprueba,
compara, supervisa, evalúa y anula actos administrativos o
legislativos contrarios a la Constitución,
basándose en el principio de legalidad. Control interno
que opera con la con la Contraloría General de la
República.

Antecedentes de
los principios del Derecho Administrativo

Por primera vez en nuestro ordenamiento procesal
administrativo se han consignado de manera clara y precisa cuales
son los principios orientadores del procedimiento administrativo
nacional. Estos principios, en buena parte, estuvieron
discretamente ocultos en los diversos textos legales o
manifiestamente expresados en otros, como es el caso de la Ley
25035, y constituían por lo general garantías a
favor de la administración que a favor del
administrado.

Sin embargo lo más trascendente que aporta la ley
que 27444 es que ve el procedimiento administrativo desde la
óptica del administrado en tanto que las anteriores
disposiciones normativas veía el procedimiento desde la
óptica de la autoridad. El enfoque que se tenga del
procedimiento es de vital importancia. Si entendemos que el
procedimiento busca excitar la facultad declarativa de la
administración para obtener un derecho, una
concesión o presentar una legítima oposición
entonces pueden concluir que el procedimiento debe contener el
mayor número de garantías y facilidades para el
administrado, cuanto más si este no tiene la
condición de súbdito sino el de generador
originario del poder con que se ha investido a la
administración. El D.S. 006-67-SC (21 Noviembre de 1967)
Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
fue el primer dispositivo que disciplinó el procedimiento
administrativo en el Perú, este texto señalaba que
los principios del procedimiento tres: era Celeridad, Simplicidad
y Eficacia (art. 34), lo cual puede traducirse como:
rápido, sencillo, y eficiente; la pregunta lógica
que nos hacemos todos es ¿Para qué? Indudablemente
para los fines del Estado, o para la voluntad de la autoridad que
lo encarna, también introdujo, entre otros, la facultad
Pro Actione del instructor, el principio de la Doble Instancia y
la Doble Vía, entre otros, los cuales estaban contenidos
en el articulado de la norma legal.

Este dispositivo tuvo sus antecedentes en la Ley de
Procedimientos Administrativos de España (17 de Julio de
1958) y veía a la norma administrativa desde la
óptica de la autoridad, al promulgarse en el año
31967 estaba muy influenciada por la doctrina del Contencioso
Administrativo, que puede sintetizarse en la crítica que
del pensamiento imperante en esa época hace B. Fiorini al
señalar que se concreta a dejar hacer a la
administración pública todo lo que quiera, y que
sea la función judicial quien lo corrija.

La ley 25035 (10 Junio de 1989) Ley de
Simplificación Administrativa y su reglamento D.S.
070-89-PCM (01 Septiembre de 1989) al pretender modernizar al
Estado introdujo los principios de Desconcentración de los
Procesos Decisorios, la Presunción de Veracidad,
Eliminación de Exigencias y Formalidades Costosas y, La
Participación de los Ciudadanos en el Control de la
Prestación de los Servicios Públicos,
posteriormente el Decreto Legislativo 757: Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada (13 Noviembre de 1991)
introdujo el tema de la eliminación de las restricciones
administrativas para las inversiones mediante la
unificación de los procedimientos administrativos de las
organizaciones públicas en un texto publicable denominado
Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) que
no es un instrumento creador de procedimientos, ni de tasas, sino
una recopilación de las mismas, además introdujo
garantías de naturaleza tributarias relacionadas
principalmente al tema de las Tasas.

Con todas estas disposiciones era muy complicado el
accionar en la vía administrativa, por eso la Ley 26111
(30 Diciembre de 1992) Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos modificó el D.S. 006-67-SC y
estableció su nueva denominación sustituyendo la
palabra " Reglamento "por la de " Ley ", sin embargo no
integró las normas vigentes y su Texto Único
Ordenado D.S. 002-94-JUS (28 Enero de 1994) para salvar ese
defecto señala en el artículo 32 que " Asimismo,
son aplicables los principios generales previstos en el
artículo 2 de la Ley 25035, Ley de Simplificación
Administrativa " pero sigue declarando que los principios que
rigen al procedimiento son los de simplicidad, celeridad y
eficacia, aun cuando mantiene tímidamente ocultos en su
articulado los principios de la Doble Instancia y Doble
Vía, Imparcialidad del instructor, así como errores
conceptuales como confundir proceso con procedimiento (Art. 24),
interesado con administrado (Art. 56).

3.1.- LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

La Ley de Procedimiento Administrativo General N°
27444 ha establecido el rol de los principios que orientan al
procedimiento administrativo general, la Norma IV In Fine del
Título Preliminar señala que estos tienen la
siguiente finalidad:

a) Sirven de criterio interpretativo para resolver las
cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las
reglas de procedimiento, en consecuencia la administración
pública deberá tener presente los principios
durante todo su accionar, para que este sea válido. Ahora
bien, surge el problema, ¿Estos principios se
aplicarán solamente en la emisión de los actos
administrativos? ¿Serán aplicables también
al emitir actos de administración? En una
conversación que sostuve con el Dr. Danós –
uno de los autores del texto de la ley – me decía
que es un tanto difícil establecer diferencias entre actos
administrativos y actos de administración, en razón
de lo cual la ley 27444 ha preferido utilizar el término
actos de administración interna, y el numeral 1.2.1 del
Título Preliminar señala que los principios
generales de esta ley rigen también a los actos de
administración interna, entendiéndose como tales
los destinados a organizar o hacer funcionar sus propias
actividades o servicios, en consecuencia, estos actos
continuarán siendo discrecionales pero esta
discrecionalidad estará limitada por los
principios.

b) Sirven como parámetro para la
generación de otras disposiciones procedimentales. La
Norma II del Título Preliminar señala que las
autoridades deben tener presente los principios del Procedimiento
Administrativo así como los derechos y deberes de los
sujetos del procedimiento establecidos en esta ley cuando
reglamenten procedimientos especiales.

c) Sirven para suplir los vacíos que se presenten
en el ordenamiento administrativo para lo cual se
recurrirá a las fuentes supletorias del Derecho
Administrativo y las normas de otros ordenamientos siempre que
estos sean compatibles con su naturaleza o finalidades tal como
lo expone la Norma VIII del Título Preliminar, esto
claramente quiere decir que las normas que pueden ser invocadas
son UNICAMENTE las de Derecho Público y no las de Derecho
Privado por tener una finalidad y una naturaleza jurídica
diferente.

La peculiaridad que introduce la ley es que estos
principios no son concluyentes ni limitados, deja abierta la
posibilidad para que nuevos y mejores principios puedan
aplicarse, tal como lo expone la Norma IV del Título
Preliminar.

La pregunta lógica que todos se habrán
formulado es ¿y cuáles son esos otros principios?
… la Norma V del Título Preliminar señala en su
numeral 2.10 que son " los principios del Derecho Administrativo
"También podemos señalar que se han consignado 16
principios en el Título Preliminar de la ley 27444, de
estos seis son nuevos: Legalidad, Debido Procedimiento,
Razonabilidad, Informalismo, Conducta Procedimental, y
Predictibilidad; los demás como Oficialidad,
Imparcialidad, Presunción de veracidad, Celeridad,
Oficialidad, Verdad Material, Participación, Simplicidad,
Uniformidad, y Control Posterior ya se encontraban en la
normatividad que disciplinaba al Derecho administrativo procesal
tanto en la ley 26111 como en la Ley 25035, sin embargo no se
aprecia la presencia expresa de otros como por ejemplo: La
Gratuidad, Tuitividad, Doble Instancia y Doble Vía,
Escritoriedad, Flexibilidad, y aun cuando no han sido
expresamente enunciados encontramos su espíritu en algunos
artículos de la nueva ley.

Cada vez que cada uno de nosotros vamos a una entidad
pública a efectos de conseguir alguna licencia,
autorización o certificado para poner o constituir alguna
empresa, estamos poniendo en marcha el procedimiento
administrativo.

Este procedimiento administrativo está compuesto
por etapas, requisitos, reglas y plazos, pero ¿Qué
hacer ante la acción o inacción del funcionario
público o ante el abuso o arbitrariedad de mismo en
perjuicio de nosotros? Esta pregunta se la hizo el legislador no
solo normando las etapas, requisitos, reglas y plazos, sino
también plasmó normativamente reglas o principios
rectores que se aplican al procedimiento
administrativo.

Estos principios están contemplados en la ley
27444, que es la ley de procedimiento administrativo general, en
la parte del título preliminar. Cabe mencionar que esta
lista que se presenta a continuación no es una lista
cerrada, sino abierta, debido a que la sociedad está en
continuo movimiento y evolución.

Estos principios son:

3.1.1.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El articulo IV numeral 1.1 de la ley 27444 dice:
"Las autoridades administrativas deben actuar con respeto
a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los
fines para los que les fueron conferidas."

También se le conoce como Objetividad Normativa,
sin embargo existe una diferencia sustancial entre uno y otro
concepto, pues la objetividad normativa nos lleva
únicamente a la necesidad de justificar legalmente las
disposiciones que se emiten, en tanto que la legalidad es un
concepto mucho más amplio por el cual no solo se debe
sustentar legalmente el acto administrativo sino que existe la
obligación de integrar el derecho, en otras palabras se
espera que el acto emitido no solo sea legal, sino que
además de sustentarse en la norma legal esta esté
integrada dentro del marco normativo general de modo que se
actúe con justicia.

Aquí encontramos una notable influencia del jus
naturalismo en el pensamiento del gestor de la ley, pues al decir
del maestro Javier Hervada la norma legal no siempre es una norma
justa cuando afirma " A nuestro juicio, el positivismo
jurídico ha demostrado suficientemente su impotencia para
alcanzar tal objetivo (refiriéndose a la incapacidad de
proteger la dignidad y la libertad del hombre) y, lo que es
más, ha colocado a la ciencia del derecho en la tesitura
de dar plena validez jurídica a los atentados contra el
hombre con tal de que se revistan del ropaje formal de ley " (
HERVADA, Javier " INTRODUCCION CRITICA A LA TEORIA DEL DERECHO
NATURAL " Edit. Universidad de Piura 1999, Pág. 11)
También podemos decir de este principio que recoge los
postulados de la doctrina de la Justicia Administrativa, que como
bien afirma Fiorini no pretende que la administración
pública haga justicia sino simplemente que actué
con justicia .En este sentido la Norma IV del Título
Preliminar señala que las autoridades deben actuar con
respeto a la Constitución, la Ley y al derecho.

Es de suponerse que la finalidad del procedimiento
administrativo es la de emitir el Acto Administrativo,
éste para su validez requiere, entre otros, de un
requisito esencial: La Legalidad. El acto así emitido no
solo debe sustentarse en normas vigentes, debe además
integrar el derecho, respetar el ordenamiento constitucional, y
ser emitido conforme a las facultades expresas que estén
atribuidas al órgano emisor, en caso contrario se incurre
en nulidad, ya sea por el contenido ilegal (artículo 10
Inc. 1) o por la incompetencia del órgano emisor, que
puede ser por la materia, el grado, el territorio, el tiempo o la
cuantía. (Artículo 80).

Este principio supone que no existen facultades
presuntas sino únicamente las que de manera expresa
confiere la norma legal a los entes y a los órganos que la
conforman, pero además el principio de legalidad exige que
estas facultades sean ejercitadas únicamente dentro de los
fines que persigue el ente que

ejercita una facultad, en consecuencia un acto
ejercitado con arreglo a las facultades que otorga la ley puede
ser nulo si este es contrario a los fines que el ente
persigue.

Es decir, cada funcionario público debe limitar
su actuación a lo señalado en la
constitución y la ley, de no hacerlo, sea esto por
acción u omisión, estaríamos ante faltas
administrativas, civiles y penales.

3.1.2.- PRINCIPIO DEL DEBIDO
PROCEDIMIENTO.

El articulo IV numeral 1.2 de la ley 27444 dice:
"Los administrados gozan de todos los derechos y
garantías inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se
rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable
sólo en cuanto sea compatible con el régimen
administrativo"

El principio del Debido Proceso tiene su equivalente en
el Derecho Administrativo en el principio del Debido
Procedimiento, algunos piensan que este último es una
consecuencia de aquél, en realidad no están muy en
lo cierto ya que se ha venido confundiendo lo que es proceso con
procedimiento, confusión que la Ley 27444 ha resuelto
definitivamente. Bacacorso señala "Procedimiento es
también la secuencia de actos que se ejecutan dentro de la
poliforme actividad del Estado, pero se resuelven mediante el
acto administrativo (resolución), obteniendo un
pronunciamiento" (BACACORSO, Gustavo: "DERECHO ADMINISTRATIVO DEL
PERU, Tomo II, Pág. 580) en tanto que se reserva el nombre
de PROCESO a estos mismos actos cuando son ejecutados por el
órgano jurisdiccional, con una notable diferencia en la
naturaleza jurídica de ambos.

Este principio pretende otorgar a los administrados
todas las garantías de un procedimiento con las siguientes
características:

a) Imparcialidad del instructor del procedimiento,
condición que no encontramos enunciada expresamente en la
Ley Orgánica del Poder Judicial.

b) Derecho del administrado a exponer libremente sus
argumentos, con las limitaciones propias de la conducta
procedimental.

c) Libertad de actuación procedimental, que
faculta al administrado a realizar toda actuación que no
esté expresamente prohibida (Art. 54)

d) Derecho a ofrecer y producir pruebas.

e) Derecho a obtener una decisión motivada y
fundamentada en derecho.

f) Derecho a no ser sometido a procedimiento diferente
de los previamente establecidos, ni a exigencias no consignadas
de manera expresa en el Texto Único de Procedimientos
(Art.37)

g) Declaración de autonomía
jurídica, que se manifiesta en que el Debido Procedimiento
se rige por las reglas del Derecho Administrativo en consecuencia
no son aplicables las reglas del Derecho Procesal Civil, que pese
a ser una disciplina del Derecho Público,
únicamente se aplicará cuando sea compatible con el
régimen administrativo, en consecuencia este enunciado
persigue evitar que procesalicen al procedimiento administrativo
con las consecuentes molestias que ello representa.

Este principio es similar al que existe en el proceso
jurisdiccional, no por el hecho que la administración
pública tenga el ius imperium tienen que estar
desprotegidos los administrados, estos poseen derechos como el
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Si
no se respetan dichos derechos se podría cuestionar dicho
procedimiento administrativo.

3.1.3.- PRINCIPIO DE IMPULSO OFICIO.

El articulo IV numeral 1.3 de la ley 27444 dice:
"Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realización o práctica
de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y
resolución de las cuestiones
necesarias".

También se le conoce en la dogmática como
Principio de Oficialidad y se refiere a la obligación del
instructor del procedimiento de iniciar y mantener la
dinámica procedimental sin la necesidad de expresa
petición de parte.

Este principio comprende:

a) Capacidad de iniciar un procedimiento de oficio, ya
sea por orden de la superioridad, por dar cumplimiento a un deber
legal – que puede emerger de la norma legal o de un mandato
judicial en el caso de las demandas de cumplimiento – o por
mérito de una denuncia. (Art. 103 y 104)

b) Obligación del instructor de dirigir e
impulsar el procedimiento.

c) Obligación del instructor de ordenar o
practicar los actos para el esclarecimiento y resolución
del procedimiento.

d) La obligación de emitir una resolución
motivada y fundamentada en el plazo respectivo (Art.
142)

3.1.4.- PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.

El articulo IV numeral 1.4 de la ley 27444 dice:
"Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando
creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones,
o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido."

Este es un principio nuevo que se le conoce
también como "proporcionalidad" y está propiamente
referido a las resoluciones que al resolver un asunto determinado
debe mantener "la debida proporción entre los medios a
emplease y los fines públicos que debe tutelar a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido" (Título Preliminar
Norma IV, Numeral 1.4). El origen de este principio lo
encontramos en los elementos del Acto Administrativo (causa,
objeto, forma y finalidad), concretamente lo encontramos en el
Objeto y es así que la razonabilidad es uno de sus
requisitos del Acto Administrativo junto con la licitud, la
certeza y determinación concreta, la posibilidad
física y, la moral. El Dr. Danós Ordoñez
señala que este principio "postula la adecuación
entre medios y fines, de modo que la Administración
Pública no debe imponer ninguna carga, obligación,
sanción o prestación más gravosa que la que
sea indispensable para cumplir con las exigencias del
interés público". (DANOS ORDOÑEZ, Jorge
"COMENTARIOS AL PROYECTO DE LA NUEVA LEY DE NORMAS GENERALES DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS" Themis 39, Pág. 237) Hay
una consideración adicional colocada en el numeral 1.4 de
la Norma IV de Título Preliminar, y es la que se refiere a
la emisión del acto administrativo conforme a la
competencia del órgano emisor lo cual no corresponde
propiamente a este principio sino al principio de legalidad toda
vez que la competencia surge únicamente por mandato de la
ley, pero además se exige que el ejercicio de la
competencia se efectúe UNICAMENTE conforme a los fines que
persigue el ente administrativo, los cuales son notorios porque
están expuestos en la Constitución o en su
respectiva ley orgánica. Este principio utiliza de manera
inconfundible las constructos fines, facultades y cometidos;
entendemos por FINES o FINALIDADES son los motivos o razón
de ser de los entes u organismos públicos estos fines
están "…delimitados por distintos criterios
filosóficos; dichas finalidades pueden ser lograr el bien
común, asegurar la vida en sociedad, satisfacer
necesidades colectivas, alcanzar la justicia social, mantener el
poder de un grupo hegemónico, etcétera." (MARTINES
MORALES, Rafael "Derecho Administrativo, Primer Curso" Edit.
Harla, México1992, Pág. 2000.) Se entiende por
FACULTAD a la "aptitud o legitimación que se concede a un
funcionario para actuar según la competencia del
órgano por cuenta del cual externa su voluntad" (Loc.Cit.)
Se entiende por COMETIDOS a "las tareas que el Estado decide
reservarse, por medio del orden jurídico las cuales
están orientadas a la realización de sus fines. Es
decir, son los grandes rubros de la actividad del poder
público tendiente a realizar sus fines. Por ejemplo,
preservar el ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver
conflictos entre particulares, prevenir y sancionar conductas
delictuosas, regular la actividad económica,
etcétera." (MARTINES MORALES, Op.Cit).

Este principio implica que la facultad que tiene el
funcionario público de calificar infracciones, imponer
sanciones o limitación a los administrados debe ser
proporcional a la infracción cometida, a los daños
cometidos, a la gravedad de la conducta , entre otros
parámetros, como ejemplo por una infracción leve no
se debe imponer una sanción grave.

3.1.5.- PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD.

El articulo IV numeral 1.5 de la ley 27444 dice:
"Las autoridades administrativas actúan sin ninguna
clase de discriminación entre los administrados,
otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurídico y con atención al interés
general."

Por este principio de persigue evitar el trato
diferenciado por acepción de persona, ya estaba consignado
en los artículos 10 y 108 del D.S. 002-94-JUS Texto
Único Ordenado de la Ley de Procedimientos
Administrativos, sin embargo era necesario que se eleve a rango
de principio no solo para mantener la concordancia con el
artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de 1993, que
consagra la igualdad ante la ley, sino porque el trato
diferenciado o favoritismo es una práctica presente en las
administraciones públicas. Este principio
comprende:

a) Igual trato y tutela a todos los administrados en el
procedimiento.

b) Resolución de los casos de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente.

c) Atención el interés general,
refiriéndose a la finalidad del Acto

Administrativo.

Los administrados deber ser tratados y tutelados por
igual, no se puede hacer distinciones por razones de sexo,
condición económicas y otras, no hacerlo
implicaría ir en contra de lo señalado en la
Constitución, siendo pasible el funcionario público
de las responsabilidades civiles, administrativas y
penales.

3.1.6.- PRINCIPIO DE INFORMALISMO.

El articulo IV numeral 1.6 de la ley 27444 dice:
"Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en
forma favorable a la admisión y decisión final de
las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales
que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que
dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés
público."

Aparentemente se confunde este principio con el de
Tuitividad, sin embargo no es así toda vez que el
informalismo se orienta a interpretar la norma en forma favorable
para la admisión de las pretensiones del administrado,
así como para viabilizar la decisión final, esto se
refiere claramente a evitar los requisitos innecesarios en los
procedimientos administrativos, tanto al inicio como al momento
de resolver, evitando de esta manera no solo cargas innecesarias
sino también requisitos y formalidades que bien pueden
interpretarse como obstáculos para el inicio y la
tramitación de un procedimiento.

Este principio es una garantía a favor del
administrado de modo tal que sus intereses no se verán
afectados por exigencias formales, sin embargo la norma
prevé que en cualquier caso estas exigencias "… pueden
ser subsanadas dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa
no afecte derechos de terceros o el interés público
" (T.P.Norma IV numeral 1.6) Particularmente este último
añadido me parece un absurdo pues si se ha declarado AB
INITIO que no deben exigir requisitos innecesarios para la
admisión, IN FINE se dispone que IN ITINERE se puede
exigir la subsanación de aquello que inicialmente se
prohibió exigir, lo cual en mi criterio es un contra
sentido y se puede prestar para el ejercicio de una
práctica distinta de los objetivos de la Ley.

Por regla no se pueden exigir ningún otro
requisito que aquellos que están recogidos en el TUPA, sin
embargo debemos preguntarnos ¿De dónde surge el
contrasentido antes mencionado? Sin duda se refiere a las
exigencias que pueden surgir de la necesidad de un mayor
esclarecimiento cuando exista una parte opositora, o cuando surja
una duda razonable; en este caso el procedimiento deja de
simplificarse para tornarse en un procedimiento SENSU STRICTO por
la necesidad de absolver la oposición, cuando la hubiera,
con la consiguiente obligación de emitir una
resolución fundamentada.

En todo procedimiento administrativo existe la
posibilidad de que el administrado cometa errores en el
procedimiento iniciado, los mismos que pueden ser
subsanados.

3.1.7.- PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE
VERACIDAD.

El articulo IV numeral 1.7 de la ley 27444 dice:
"En la tramitación del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones
formulados por los administrados en la forma prescrita por esta
Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta
presunción admite prueba en
contrario."

Este es un principio bastante conocido y tiene su
antecedente en la Ley 25035, en realidad no se trata de una
presunción LATO SENSU por la cual habría que dar
crédito a todo lo que señale el administrado, cosa
inaceptable en nuestro país donde existe la nefasta
costumbre de usar la mentira como instrumento de defensa, se
entiende más bien este principio en forma restringida
otorgando la presunción de veracidad únicamente a
los documentos y a las declaraciones de los administrados,
siempre que los presenten en la forma de ley:

Documentos fedateados y declaraciones juradas por
escrito.

Es lógico suponer que existiendo el antecedente
señalado UT SUPRA el legislador debía tomar sus
providencias, y efectivamente lo ha hecho al señalar que
esta presunción tiene la naturaleza JURIS TANTUM, es decir
que admite prueba en contrario, en consecuencia las declaraciones
juradas y otros documentos que se presenten como medios de prueba
en el procedimiento administrativo deben ser verificados como
parte de un control posterior sin paralizar la
tramitación.

Una de las facultades de la administración es
poder fiscalizar posteriormente la documentación
presentada por el administrado, en el caso de que sea falso puede
la administración denunciarlo en la vía penal,
independientemente de las sanciones administrativas y
civiles.

3.1.8.- PRINCIPIO DE CONDUCTA
PROCEDIMENTAL.

El articulo IV numeral 1.8 de la ley 27444 dice:
"La autoridad administrativa, los administrados, sus
representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la
colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del
procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe
procesal."

Este principio persigue el orden y la buena conducta
dentro del procedimiento administrativo, se espera que los
administrados, sus representantes, los abogados, y en general
"… todos los partícipes del procedimiento…"
refiriéndose también al instructor, a los peritos,
agentes de la administración en general, testigos y otros,
guarden el respeto mutuo, colaboren al desarrollo del
procedimiento y realicen sus actuaciones guiados por la buena
fe.

Se ha incorporado además una regla que
prohíbe cualquier interpretación de la norma en
contra de la buena conducta procesal, ya sea a favor de la
administración o a favor de los administrados.

Este principio se debe entender en el sentido que los
administrados deben adecuar su comportamiento al respeto mutuo,
la colaboración y la buena fe, evitando la mala fe, el
entorpecimiento o la falta de respeto en las etapas en que se
desarrolla el procedimiento administrativo.

3.1.9.- PRINCIPIO DE CELERIDAD.

El articulo IV numeral 1.9 de la ley 27444 dice:
"Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su
actuación de tal modo que se dote al trámite de la
máxima dinámica posible, evitando actuaciones
procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros
formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al
debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento."

La actual normativa ha introducido nuevas regulaciones
que disciplinan al procedimiento administrativo como por ejemplo
mayor amplitud de medios probatorios, mayores formalidades para
los actos administrativos así como para las
notificaciones, sin embargo se persigue que el procedimiento sea
dinámico y que se eviten las actuaciones que puedan
dificultar el desarrollo normal del procedimiento, como por
ejemplo los informes abundantes, gaseosos e inconsistentes, o las
providencias retardadas al expediente, se persigue por el
contrario estructurar un procedimiento directo, ágil, sin
mayores formalidades, ni actuaciones innecesarias, de modo tal
que se pueda llegar a una decisión en un tiempo
razonable.

Igualmente, se ha dispuesto que la mayor parte de los
procedimientos conformadores (aquellos que se realizan para
obtener una licencia, autorización, Etc.) sean
procedimientos de aprobación automática y los
procedimientos de calificación posterior o de silencio
administrativo negativo sean los menos.

Otra de las medidas que obedecen a este principio es que
el procedimiento debe durar un máximo de 30 días
hábiles, CONTRARIO SENSU los procedimientos deben
resolverse antes de los 30 días, decir fijar plazos
menores sin que esto menoscabe la función de control ni
desnaturalice los fines propios de los entes
administrativos.

Al igual que en proceso judicial donde se indica que
justicia que tarda no es justicia, en el procedimiento
administrativo se debe de desarrollar dentro de un plazo
razonable, evitando actuaciones de ,mala fe por las
partes.

3.1.10.- PRINCIPIO DE EFICACIA.

El articulo IV numeral 1.10 de la ley 27444 dice:
"Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización
no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la
decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados.

En todos los supuestos de aplicación de
este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las
formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía
de la finalidad pública que se busca satisfacer con la
aplicación de este principio."

Este principio persigue que el procedimiento
administrativo cumpla los fines para los cuales ha sido creado,
esto es el pronunciamiento oportuno, fundamentado en derecho y
dentro de una secuencia procedimental pre establecida. Esto
implica la eliminación de los formalismos que no incidan
directamente sobre el fin que persigue el procedimiento o no
"determinan aspectos importantes en la decisión final, ni
disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen
indefención al administrado" como se lee en el texto de la
Ley.

Este principio debe tenerse en cuenta tanto en la
emisión de las normas legales que aprueban nuevos
procedimientos, como al momento de ordenar u ofrecer pruebas, en
los procedimientos nuevos deben eliminarse cualquier requisito
innecesario, por ejemplo las fotografías para obtener una
licencia de funcionamiento, puesto que lo que se autoriza es la
realización de una actividad, y esta actividad puede ser
desarrollada directamente por el propietario del negocio o por
interpósita persona, en consecuencia nos preguntamos
qué rol juega la fotografía del propietario si este
no va a conducir el negocio, o que tan importante puede ser la
fotografía de un empleado como lo es el administrador si
es una persona de confianza cuya permanencia frente a un negocio
es por tiempo impredecible, igual caso ocurre con las personas
jurídicas de accionariado amplio, habría que
precisar Cuál de los accionistas debe colocar su
fotografía, pero esto indudablemente desnaturaliza el fin
que persigue una comuna que emite una licencia, y es de controlar
dos cosas:

Que el local esté ubicado en la zona conforme, y
que el local cuente con las instalaciones necesarias para el
funcionamiento solicitado, igualmente resulta indiferente para
los fines del control municipal exigir como requisito que se
acredite el régimen de tenencia o propiedad de un local
para fines comerciales pues esto únicamente interesa a la
relación que pueda surgir entre los propietarios y sus
inquilinos, que son relaciones privadas diferentes de las
relaciones de Derecho Público, puede surgir con justicia
la interrogante lógica ¿Y qué ocurre si un
local ha sido alquilado para fines de vivienda y el inquilino lo
destina a local comercial? La respuesta lógica será
¡y que le importa a la Administración Pública
es! El Estado no controla el cumplimiento de los contratos, esa
es una relación de Derecho Privado que compete UNICAMENTE
al propietario y a su inquilino, y en caso de que el propietario
se sienta defraudado por el uso indebido de su propiedad,
distinto del uso pactado, debe resolver el contrato por los
medios que ya conocemos.

Igualmente creo que es inoficioso exigir la escritura de
constitución de una empresa como requisito para obtener la
licencia de funcionamiento ya que las municipalidades no tienen
dentro de sus fines el control de los estatutos de las empresas,
sino únicamente la prestación y control de los
servicios públicos.