Procedimiento contencioso administrativo objetivo de nulidad o exceso de poder

Introducción

El tema que nos toco analizar fue el Procedimiento
Contencioso Administrativo Objetivo de Nulidad o Exceso de Poder,
el mismo que al principio no podíamos identificarlo el
objetivo del subjetivo plenamente, ya que nos parecía
igual el uno es al individuo y el otro a la norma.

El fin que persigue el tutelar la Norma Jurídica
Objetiva y lo que se persigue es la anulación de Acto
Administrativo emitido por autoridad competente que abusa de su
poder, y los mismos que puedan afectar derechos subjetivos del
demandante.

El Tribunal Contencioso Administrativo lo que hace es un
examen exhaustivo de la legalidad del acto administrativo que es
debidamente impugnado, el mismo deberá cumplir el debido
proceso, ya lo que se busca es la nulidad del acto en defensa de
la legalidad objetiva, ya que la administración debe
respetar la legalidad y que esta este subordinada al derecho, la
misma que se resolverá en sentencia y que tiene efectos de
anulación.

El proceso contencioso administrativo objetivo de
nulidad o exceso de poder, lo que persigue es la
impugnación de aquellos actos normativos expedidos por la
administración que afectan a un ente , el tiempo para
demandar es de tres años, en cambio del subjetivo es solo
por el afectado dentro de los 90 días

Aunque toda actuación de los Órganos y
Entidades que integran la Administración Pública o
de personas jurídicas semipúblicas se las
consideran legítimas, porque tienen como meta el bien
común, el brindar un servicio a la colectividad, muchos
son los casos en los cuales los administrados se han visto
obligados a hacer uso de los recursos contenciosos ante claros
abusos o excesos de poder de los mencionados organismos, buscando
la anulación de reglamentos, actos y resoluciones
impugnados por vulnerar sus derechos o intereses, por contener
vicios legales o buscando el reconocimiento de esos derechos
negados parcial o totalmente.

De esos casos es que vamos a tratar en el presente
trabajo realizado por nuestro grupo integrado por los estudiantes
Viviana Villamar Pérez, León Andrade Terán,
Carolina García Velasco y Néstor Torres
Álvarez que tiene como tema: "El procedimiento contencioso
administrativo de nulidad o exceso de poder", el cual ha sido
dividido en cuatro capítulos, correspondiendo el
desarrollo de un capitulo a cada estudiante miembro del grupo, en
todos ellos se empezará dando los conceptos
jurídicos básicos, citando a grandes juristas y
doctrinarios, luego se verá lo normativo, citando a las
leyes vigentes, después se revisara lo adjetivo, lo
procedimental y posteriormente se analizará el juicio
contencioso administrativo número 49-07-3 en el que los
demandantes son la Cámara Marítima del Ecuador y la
Asociación de Exportadores de banano del Ecuador y los
demandados El Ministerio de Trabajo por ser el órgano del
cual proviene el acto y el Procurador por ser el representante y
defensor del Estado y sus instituciones, este es un típico
ejemplo del abuso o exceso de poder por parte de la
Administración Pública contra los administrados,
luego se darán las conclusiones a las que llegamos y
daremos las recomendaciones pertinentes con las que contribuimos
como futuros abogados a la solución de los conflictos
jurídicos, nosotros creemos que si todos aplicamos
correctamente los "Principios de aplicación de los
derechos" dados en el artículo 11 de la
constitución vigente alcanzaremos la seguridad
jurídica y la paz en todos los ámbitos para poder
crecer, desarrollarnos y llegar al bien vivir.

CAPÍTULO I

Ejercicio de la
jurisdicción contencioso administrativa; excepciones;
resoluciones administrativas que causan estado

VIVIANA VILLAMAR PEREZ.

1.1.- PROCEDENCA DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.

1.2.- LESIÓN DE DERECHOS O
INTERESES.

1.3.-EXCEPCIONES A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA.

1.4.- RECURSO OBJETIVO EN LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

1.4.1.-EFECTO DEL RECURSO
OBJETIVO.

1.5.- RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE
CAUSAN ESTADO.

1.1.- PROCEDENCA DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

En el Estado contemporáneo el desarrollo de la
libertad y el derecho han sido bases para modificar conceptos del
derecho administrativo, permitiendo establecer las dimensiones de
la relación entre administrado y administración, no
solo verticalmente, en sometimiento del segundo al primero, sino
que han alcanzado madurez suficiente como para aplicar las nuevas
técnicas al funcionamiento del estado, limitando el
ejercicio del Gobierno sometidos al principio de legalidad y
tutela jurídica los que garantizan la posición
jurídica del administrado , sin afectar por ello el
cumplimiento de las finalidades del Estado para la
comunidad.

Más que concepto debemos decir que los recursos
contenciosos administrativos tienen como fin establecer la
legalidad objetivamente o subjetivamente violada no considerada
por la administración y por ello impugnada ante el
órgano judicial competente para asegurar la regularidad de
las actividades públicas mediante el control que este hace
de dichas funciones.

El procedimiento administrativo es la primera
garantía para el administrado, quien sabe que por ello la
Administración solo puede desenvolver su actividad en el
marco de la legalidad para que sus actuaciones sean legitimas y
tengan efectos coercibles. Para García y Fernández,
el sistema de recursos contra los actos y disposiciones emanados
de la Administración constituye un segundo círculo
de garantías, gracias a ellos el administrado goza de la
facultad de impugnar los actos, hechos y contratos
administrativos que lesionan sus intereses, accionando hasta
lograr que sean revisados, anulados, modificados o reformados.
Finalmente el tercer círculo de garantías
corresponde a los jueces y Tribunales quienes deben pronunciarse
sobre las impugnaciones hechas, una vez que las mismas fueron
para recurrir de lo que la Administración, en sede
administrativa, no resolvió en interés del derecho
y del individuo.

En el Ecuador el juzgamiento de las disputas de los
ciudadanos y ciudadanas con el Estado se ventilan en la
jurisdicción contenciosa administrativa.

La principal clasificación de las actuaciones de
la administración sometidas a esta jurisdicción es
la que consta originalmente en la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa(L.J.C.A), expedida en 1968: Recurso de
Plena Jurisdicción o Subjetivo ampara un derecho subjetivo
del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido
como tal o parcialmente por el acto administrativo que se trata
el tiempo para interponer este recurso será de tres
meses(90 días), contados desde el día siguiente al
de la notificación de la resolución administrativa
que haya causado estado y tal cual se reclama; Recurso de
Anulación, Objetivo o Por Exceso de Poder esta
conceptualizado como el recurso que "Tutela el cumplimiento
de la norma jurídica objetiva, de carácter
administrativo", como determina Rafael Bielsa el objeto del
Recurso es restablecer el imperio de la legalidad , se
podrá proponer la demanda hasta en el plazo de tres
años, a fin de garantizar la seguridad jurídica. En
los casos que sean de materia contractual y otras de competencia
de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo,
se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco
(5) años. El Recurso de Lesividad, la declaratoria de
lesividad es un acto administrativo por el que una entidad
administrativa considera dañino para los intereses
públicos, un acto previamente dictado por ella misma, que
es favorable a los interesados, con el fin de poder solicitar su
anulación ante la justicia.

Con posterioridad, se añadió el
conocimiento de ejecución de créditos fiscales, o
seccionales que proceden de resoluciones firmes de
Contraloría General del Estado.

La reforma de la Ley de Modernización del Estado,
añade a la competencia de la jurisdicción de lo
contencioso administrativa, el conocimiento de los "actos,
contratos, hechos administrativos, reglamentos expedidos,
suscritos o producidos por las entidades del sector
público". ( Art.38 Ley de
Modernización").

Las etapas del proceso contencioso administrativo,
según nuestra ley son: una primera o inicial, constituida
por tres momentos, la presentación de la demanda "La
parte demandante viene a ser la que formula una
pretensión, esto es la que acciona; y la parte demandada,
aquella contra quien se la intenta" , en este caso la
administración que dictó el acto que ejecutó
el hecho o que incurrió en omisión, y su
calificación; la citación, la administración
es citada a juicio, en forma ordinaria, en su representante
legal. Si el acto administrativo proviene del Ejecutivo, o si, en
general la acción se propusiere contra el Estado o sus
instituciones se citara al Procurador General del Estado. Y la
contestación.

La segunda etapa es la probatoria, durante la cual se
deducen las pruebas y que no siempre ocurre, ya que en las
cuestiones de derecho se pueden obviar. La prueba es
principalmente instrumental y pericial. La absolución de
posiciones no es admisible respecto de la Administración
Pública.

La tercera etapa llamada resolutoria o de sentencia
comprende dos momentos el de alegar bajo autos para sentencia y
el de resolver al poner los autos sobre sentencia, que es cuando
el proceso llega a su clímax. La sentencia solo tiene
efectos respecto a las partes.

Independiente de las etapas anteriores es la
ejecución de sentencia, que puede estar pendiente en caso
de producirse el recurso de casación y de haberse
consignado una fianza que impida que se ejecute la
sentencia.

Inicialmente la reclamación interpuesta en sede
contenciosa administrativa debía hacerse agotando toda
vía administrativa, sin haber logrado una
resolución favorable, lo cual implica que dicha
resolución hubiere causado estado (Art.31 LITERAL C). Con
la ley de Modernización del Estado en su art. 38 se
refiere que no se exigirá como requisito previo para
iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del
sector público la proposición del reclamo y
agotamiento en la vía administrativa.

1.2.- LESIÓN DE DERECHOS O
INTERESES

Considerando el artículo 2 de la ley de la
jurisdicción contenciosa administrativa, que armoniza con
el primero y lo completa al limitar la acción a quienes
tienen interés directo en razón de derechos
vulnerados o lesionados por el acto impugnado, al preceptuar
cuando procede interponer el recurso, subjetivo u objetivo,
contra las resoluciones administrativas, para que esta
hipótesis jurídica se produzca, el texto prescribe
así:

"Art.2.- también puede interponerse el
recurso contencioso administrativo contra resoluciones
administrativas que lesionen derechos particulares establecidos
por una ley, cuando tales resoluciones hayan sido adoptadas como
consecuencias de alguna disposición de carácter
general, si con esta se infringe la ley en la cual se originan
aquellos derechos".

Del texto anterior fluye la facultad de interponerse el
recurso contencioso administrativo, siempre que se produzcan dos
situaciones: la primera, que con la resolución se lesionen
derechos particulares establecidos por una ley; la segunda, que
la impugnada resolución sea consecuencia de una
disposición de carácter general, que infrinja la
ley en la que se originan los derechos particulares antes
citados. Cuando el acto administrativo cumpla una de estas
hipótesis, es procedente interponer el recurso contencioso
contra aquellas resoluciones administrativas que afectan o
vulneran derechos particulares otorgados por una ley,
lesión jurídica que debe establecerse por el actor,
quien al fundamentar el recurso esta en obligación de
precisar lo que concede a la disposición el
carácter general, fijando con propiedad los derechos que
la resolución afecta.

Esto constituye base determinante, con el
artículo anterior, para definir el ámbito y
alcances de las dos clases de recursos contenciosos
administrativos.

.3.- EXCEPCIONES A LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Dado el amplio espectro de situaciones inmersas en el
espacio jurídico-administrativo-público es
más práctico sustraer de él, aquello que de
acuerdo con el artículo 6 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, no corresponden a
tal jurisdicción, a saber:

a) Las cuestiones que, por la naturaleza de los actos de
los cuales procede o de la materia sobre que verse, se refieren a
la potestad discrecional de la administración y que
según el artículo 7 de la misma Ley,
son:

Las disposiciones de carácter general relativas a
la salud e higiene públicas, sin perjuicio del derecho a
las indemnizaciones a que puedan dar lugar tales disposiciones,
las resoluciones sobre concesiones que se solicitaren de la
administración salvo las que se hallen regladas por la ley
y las decisiones que nieguen o regulen gratificaciones o
emolumentos no prefijados por una ley o reglamento, a los
funcionarios que presten servicios especiales.

En relación con el tema de la discrecionalidad,
en Resolución No. 257-02 expedida el 25 de julio de 2002
dentro del juicio seguido por Jaime Izurieta Maldonado contra el
Municipio Metropolitano de Quito, la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (ACTUAL CORTE
NACIONAL DE JUSTICIA ) dijo:

PRIMERO: […] El juez en todos los casos, de
todos los actos administrativos sometidos a su
consideración, deberá primero examinar si se han
cumplido con los elementos reglados establecidos por la ley. Y en
cuanto a los elementos discrecionales será de su
obligación aplicar los métodos para su
control.

Al respecto cabe señalar que las técnicas
de reducción y control judicial de la discrecionalidad,
que poco a poco ha venido elaborando la doctrina y consagrando la
jurisprudencia, sobre todo del Consejo de Estado Francés y
del Tribunal Supremo Español, que fueran
magníficamente resumidas por Eduardo García de
Enterría, en su célebre conferencia dictada en la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Barcelona el 2 de
marzo de 1962 y publicada en su opúsculo intitulado:
«La lucha contra las inmunidades del poder»,
el cual constituye un clásico y obligada referencia de la
doctrina administrativa actual, son: 1. el control del fin y la
desviación de poder; 2. el control de los hechos
determinantes; 3. el control de los conceptos jurídicos
indeterminados; y, 4. el control de los principios generales de
derecho. A estas técnicas habría que añadir
el originado en la jurisprudencia francesa actual consistente en
el control del costo beneficio. Únicamente cuando los
elementos discrecionales pasan por los filtros de los
métodos antes señalados se puede sostener por parte
del juez que el acto es legal.

b.) Las cuestiones de carácter civil o penal
pertenecientes a la jurisdicción ordinaria y las que, por
su naturaleza, sean de competencia de otras
jurisdicciones.

"La referencia a la jurisdicción penal es, sin
duda, la menos problemática, dada la categórica
delimitación de la materia a través del
Código Penal y de las leyes especiales". El
artículo 1 de aquel Código establece que "las leyes
penales son todas las que contienen algún precepto
sancionado con la amenaza de una pena"; y el articulo 10
ibídem, dispone que *son infracciones los actos imputables
sancionados por las leyes penales, y se dividen en delitos y
contravenciones según la naturaleza de la pena peculiar*.
Por su parte, el artículo 16 del Código de
Procedimiento Penal (C.P.P) establece lo siguiente: **solo los
jueces y tribunales penales establecidos de acuerdo con la
Constitución y las demás leyes de la
república ejercen jurisdicción en materia penal**
La lectura de estos artículos exime de cualquier
comentario respecto de la delimitación de la competencia
entre los jueces penales y administrativos. Estos de ninguna
manera, tienen atribución de juzgar delitos ni de ejercer
el ius puniendi.

c.)Las cuestiones que se susciten en relación con
los actos políticas de gobierno, como aquellos que afecten
a la defensa del territorio nacional, a las relaciones
internacionales, a la seguridad interior del Estado y a la
organización de la fuerza pública, sin perjuicio de
las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya
determinación corresponde a la jurisdicción
contenciosa administrativa.

El Tribunal de Garantías Constitucionales
resuelve suspender la vigencia y declara inconstitucional este
literal a.

Al respecto la ex Corte Suprema de Justicia emano una
Resolución:

"Por lo expuesto, Administrando Justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley,
revocándose la resolución sometida a la sala, se
desecha la demanda". (RScsj.5/95:30mar-1995. R.O 679;
20-abr-1995).

1.4.- RECURSO OBJETIVO EN LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

Según nuestra ley de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, este recurso objetivo, llamado
también de anulación o por exceso de poder, es la
herencia más propia de la escuela francesa. Esta
conceptualizado en el tercer inciso del art, .3 de la ley antes
citada, este propone la protección del derecho objetivo y
del interés legitimo, por cuya razón se lo llama
precisamente contencioso objetivo o de ilegitimidad.

Por tanto lo que se reclama en esta acción no es
el reconocimiento de un derecho subjetivo, civil o administrativo
cuando ese acto adolece de un vicio legal y lesiona un
interés legítimo del accionante. En este caso
entonces el acto afirma simplemente que un determinado acto
administrativo es ilegal, que infringe una norma superior de
derecho, a fin de que el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo declara su nulidad.

En tal sentido la pretensión no consiste en la
afirmación de unos hechos o de una cosa jurídica
con base en la cual se reclama un derecho sino exclusivamente que
se declara que un acto administrativo carece de valor
jurídico, por ser contrario a las normas de superior
jerarquía, por los motivos que se señalan en la
demanda; el vicio también puede consistir en la
infracción de una regla de competencia por
usurpación, exceso o desviación de poder, en la
irregular expedición del acto o en la falsa
motivación.

Los vicios que determinan su anulación se reduce
a tres: incompetencia; omisión o violencia de forma;
ilegalidad del contenido del acto. El objeto del proceso es
siempre el mismo, ya que su único fin es anular totalmente
un acto.

Respecto de todos (erga ommes). Se trata de una
sanción contra la transgresión de normas positivas
obligatorias para la Administración Pública y aun
cuando haya interés diferencial entre quien promueve la
acción y los terceros el fin de la acción de
anulación es siempre asegurar la legalidad para todos los
administradores.

Cuando no hay interés legítimo lesionado
directo o personal y actual, no procede acción, sino
denuncias en cuyo caso el tribunal es incompetente.

La ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa no regula especialmente el procedimiento
indispensable para el ejercicio de la acción de
anulación, el lineamiento doctrinal estriba en que tal
procedimiento es sumario entonces, el escrito inicial debe tener
la estructura de la demanda según el juicio de
carácter objetivo esto se debe explicarse la causa
pendiente y el petitum.

Si el tribunal, estima que la demanda es oportuna puede
requerir informe y documentación de la
Administración pública. Los plazos deben ser
breves.

Cabe resaltar la base legal del Articulo 65 inciso
segundo de la ley Jurisdicción Contención
Administrativa donde los casos que sean materia del recurso
contencioso de anulación u objetivo se podrá
proponer la demanda hasta el plazo de tres(3) años. Cuando
existan casos que sean de materia contractual y otras de las
competencias de los Tribunales Distritales de lo Contencioso
Administrativo, se podrá proponer la demanda hasta en el
plazo de cinco (5) años.

Quien propone el recurso objetivo, debe legitimar su
comparecencia probando un interés legítimo, directo
y actual para demandar la anulación del acto; evidenciando
que promueve su acción ante el derecho objetivo violado,
que precisa se declare la nulidad del acto y se tutela la
prevalencia de la norma, observando los preceptos que impone la
legalidad vigente, con el objetivo de restringir la autoridad
administrativa al obrar reglado que fundamenta la legitimidad de
sus decisiones, base de toda sociedad
democrática.

Por lógica jurídica, la norma se acata o
no. la dicotomía es clara, se observa y cumple o, existe
inobservancia e incumplimiento; en Estado Constitucional de
derechos y Justicia Social no puede ampararse el exceso de poder,
por ello el establecimiento de este recurso es la base para el
imperio de la legalidad.

1.4.1.-EFECTO DEL RECURSO
OBJETIVO

Como determina el Art. 3 de la ley de la
jurisdicción, el recurrente con el recurso objetivo al
deducir su acción debe solicitar al Tribunal la nulidad
del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.

El acto administrativo viciado de nulidad recibe una
sanción en nuestro ordenamiento administrativo
jurídico, que no puede admitir una actuación contra
la legalidad establecida; en consecuencia de producirse el
recurso objetivo, el efecto inmediato es la nulidad de la
resolución o del procedimiento, conforme prescribe el Art.
59 de la ley de la Jurisdicción, el mismo que dice:
"…Art. 59.- Son causas de nulidad de una resolución
o del procediendo administrativo:

• A) La incompetencia de la autoridad,
  funcionario o empleado que haya dictado la resolución
  o providencia.

• B) La omisión o incumpliendo de las
  formalidades legales que se deben observar para dictar una
  resolución o iniciar un procedimiento, de acuerdo con
  la ley cuya violencia se denuncia siempre que la
  omisión o incumplimiento cause gravamen irreparable o
  influyan en la decisión…".

La ilegalidad en el hecho o acto, para todos los
estamentos de la sociedad, es sancionada con el efecto de la
nulidad que torna ineficaces los mismos; en el campo del Derecho
Administrativo cobra mayor fuerza por que trastoca el principio
de legalidad, a tal grado que concede al particular un plazo
mandatario, en la ley Contenciosa Administrativa artículo
65 noventa (90) días cuando está afectado el
derecho subjetivo por el acto viciado, haciendo caducar el
derecho del accionante si este no ejerce la facultad de impugnar
que la ley le concede en el recurso de pleno derecho.

En el recurso de anulación u objetivo el mandato
se torno en un imperativo de tal magnitud que no determina plazo
algunos para accionar aceptando que el recurso objetivo se
proponga en cualquier tiempo; tres años art. 65, toda vez
que una ilegalidad rebasa el interés particular para
efectuar a la generalidad que no puede sanearse por que
daría cabida a una ley injusta.

Están las transcendencias de esta
categoría de actos, hechos o contratos generados por el
incumpliendo de una norma jurídica objetiva de
carácter general, que no es suficiente aparecer legitimado
entre quienes pueden comparecerse al proceso, según lo
faculta el Art. 23 de la Ley de Jurisdicción, para que se
pueda incoar acción ; puesto que se exige al accionante
probar su interés directo y establecer como el
incumplimiento le ha causado gravemente daño irreparable o
influyó en la decisión la autoridad
administrativa.

No podemos finalizar este asunto sin recurrir al
profesor de la Universidad de Paris, Georges Vedel (Derecho
Administrativo, obra citada, págs. 380, 381, 459), que
atribuye al recurso objetivo o de anulación las
características de ser, con exclusión de cualquier
otro, la anulación de una decisión ejecutoria de
sus motivos se reducen todos a la ilegalidad (lato sensu) de la
decisión recurrida; determinando que el recurso se reduce
especialmente a un contencioso de anulación por exceso de
poder. Este tratadista define al "recurso por exceso de poder"
como que el mismo "es la acción mediante la cual toda
persona que tenga interés puede provocar la
anulación de una decisión ejecutiva por el juez
administrativo en razón de la ilegalidad de esta
decisión.", completando esta idea al enumerar las
variedades de la ilegalidad que hacen la violación del
derecho por la Administración, a saber: incompetencia,
vicio de forma, desviación de poder y violación de
la ley, todas recogidas en nuestra legislación contenciosa
Administrativa en el Capítulo VI de la ley de la
materia.

1.5.-RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE
CAUSAN ESTADO.

Se dice que ha causado estado cuando un acto o
resolución no son modificables en sede administrativa o se
han agotado, facultativamente, los recursos tendientes a su
modificación. Estas pretensiones, en materia contenciosa
administrativa pretenden obtener una decisión final del
órgano judicial competente y la tutela efectiva de un
derecho violado.

Los términos causar estado que se utiliza en
derecho público, significa que el acto administrativo es
perfecto, definitivo y que es firme, inamovible e irrevocable en
sede administrativa. Los actos administrativos que causan estado,
dictados por autoridad competente, que deciden sobre el fondo de
una cuestión planteada, una vez agotados todos los
recursos dentro del procedimiento administrativo tienen fuerza
ejecutoria.

La ley de la jurisdicción contencioso
administrativo, estipula:

Art.5.-"LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE
CAUSAN ESTADO.- Las resoluciones administrativas
causan estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en la
vía administrativa, sean definitivas o de mero
trámite, si estas últimas deciden directa o
indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga
término a aquella o haga imposible su
continuación".

La decisión administrativa causa estado desde que
se hace conocer al administrativo el fondo de la cuestión
planteada y una vez resuelta no es susceptible de recurso alguno.
Al encontrarse firme y definitivo un acto administrativo se habla
de la decisión administrativa que causa estado con fuerza
obligatoria.

La referencia de que la decisión administrativa
causa estado no es de carácter absoluto sino relativo.
Esto significa que la decisión puede ser revisada,
modificada o extinguida por medio de la justicia administrativa,
cuya competencia la tiene el Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo.

CAPÍTULO II

Acción
contenciosa administrativa objetiva: desde la demanda hasta la
contestación de la demanda

POR: LEÓN ANDRADE
TERÁN

2.- DEMANDA

2.1.- PRESENTACIÓN DE LA
DEMANDA.

2.2- CONTENIDO DE LA DEMANDA.

2.3.- DOCUMENTOS ADJUNTOS A LA
DEMANDA.

2.4.-DEMANDA
OBSCURA-IRREGULAR-INCOMPLETA

2.5.- CALIFICACIÓN DE LA
DEMANDA

2.6- CITACIÓN DE LA
DEMANDA

2.7.- CONTESTACIÓN A LA
DEMANDA

2.8.- CONTENIDO DE LA
CONTESTACIÓN.

2.9.- CONTESTACIÓN SOBRE CUESTIONES
DE DERECHO.

2. DEMANDA

Según Manuel María Diez, en su libro de
Derecho Administrativo: "La demanda es el escrito por el cual
inicia la acción procesal. Deberá interponerse ante
el órgano judicial competente, por la persona que sea
parte, tenga capacidad personal y legitimada para iniciar el
proceso de que se trate y frente a la persona que el demandado
estime legitimada positivamente."[1]

El órgano especializado de la
función judicial con la atribución y
competencia para conocer las impugnaciones de los reglamentos,
actos y resoluciones administrativas y el deber jurisdiccional de
resolverlas en única instancia son los Tribunales
Distritales de lo Contenciosos Administrativo: Nº1 con sede
en Quito, integrado por dos salas; con sede en Guayaquil
integrado por una sala Nº 3; con sede en Cuenca por una sala
Nº 4 y con sede en Loja una sala la Nº5.

Los Recurrentes son aquellas personas naturales o
jurídicas que interponen un recurso contencioso contra un
reglamento, acto o resolución administrativa que lesiona
directamente sus derechos e intereses o cuando la mencionada
resolución es adoptada como consecuencia de alguna
disposición que infringe la ley en la que se originan
aquellos derechos.

Los sujetos pasivos de la acción
podrán ser: la Administración del Estado, las
entidades de la Administración local o régimen
seccional compuestas por los doscientos veinte y un municipios
(221), los establecimientos públicos regulados por leyes
especiales, personas jurídicas semipúblicas,
personas jurídicas de derecho privado que presten un
servicio social o público, inclusive según el
artículo 24 de la Ley de la jurisdicción
Contenciosa Administrativa, la demanda podrá ser propuesta
contra las personas naturales o jurídicas que se
beneficien con derechos de los actos o disposiciones objeto de la
impugnación.

La demanda o acción busca el cumplimiento de la
norma jurídica objetiva y tiene como fin la nulidad del
acto impugnado, por adolecer de vicio legal, estamos ante un
recurso de anulación, objetivo o pro exceso de poder. Con
la presentación de la demanda que es el acto inicial del
proceso contencioso administrativo, el administrado afectado
ejerce su derecho.

Tomamos para el análisis el juicio contencioso
administrativo Nº 49-07-3 OBJETIVO DE NULIDAD O EXCESO DE
PODER.

2.1.- PRESENTACIÓN DE LA
DEMANDA.-

La demanda debe presentarse ante EL
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo dentro del
término que la ley establece; noventa ( 90) días
para el recurso de plena jurisdicción o subjetivo,
contados desde el día siguiente de la notificación
de la resolución y en el caso de anulación u
objetivo, el término es tres(3) años, para
garantizar la seguridad jurídica.

En materia Contractual y otros de
competencia del Tribunal, se podrá proponer la demanda
hasta el plazo de cinco (5) años.

El Recurso de Lesividad la demanda debería
proponérsela igual dentro del término de los
noventa días de haber sido expedida la resolución
que ha declarado un acto lesivo, sin embargo, en el
artículo 97 del Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función
Administrativa (ERJAFE) habla del plazo de tres meses para la
interposición de la demanda. Debiendo consecuentemente
primar por la jerarquía de la ley, el término de
los noventa días, previsto en la Ley de
Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Será presentada en días hábiles que
son todos días del año excepto los feriados o de
descanso obligatorio desde las ocho de la mañana hasta las
cinco de la tarde.

2.2.- CONTENIDO DE LA DEMANDA.-

El proceso inicia con la demanda, según lo que
establece el artículo 30 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y deberá
contener:

• a) La designación del Tribunal Distrital
  de lo Contencioso Administrativo del lugar del domicilio del
  administrado afectado.

b) El nombre del actor e indicación de su
domicilio y lugar donde deben efectuarse las notificaciones
posteriores.

c) La designación del demandado y el lugar donde
debe ser citado.

d) La designación de la autoridad, funcionario o
empleado de quien emane la resolución o acto
impugnado.

e) Los fundamentos de hecho y de derecho expuestos con
claridad y precisión.

f) La pretensión del demandante.

g) La indicación de haber precedido la
reclamación administrativa del derecho, en los casos
expresamente señalados por la ley, ante los funcionarios
competentes, y su denegación por parte de
éstos.

El inciso segundo del artículo 18 de la Ley de
Modernización del Estado (L.50-PCL. RO.349; 31 de
dic-1993), reformado por el artículo 16 de la Ley para la
Promoción de la Inversión y de la
Participación Ciudadana dispone: "No se exigirá
requisito previo para iniciar cualquier acción judicial
contra las instituciones del Estado el agotamiento o reclamo en
vía administrativa. Este derecho será facultativo
del administrado, siempre que lo ejerciera dentro del
término de noventa días".

h) La enunciación de las pruebas que el actor se
propone rendir.

i) La firma del actor y del Abogado (a) patrocinador de
la demanda

En esta clase de juicios la demanda debe ser clara,
completa y precisa; no se podrá cambiar o reformar la
demanda en lo principal.[2]

Para el presente análisis juicio 49-07-3
propuesto por CAMAE, Cámara Marítima del Ecuador y
la Asociación de de exportadores de Banano, AEBE contra el
Ministro de Trabajo y Empleo del Ecuador y Procuraduría
General del Estado en el Ecuador año 2007.

a).- Los actores: CPNV (SP) Jaime
Rodríguez Hidalgo, Presidente de la Cámara
Marítima del Ecuador (CAMAE) y el Abogado Eduardo Ledesma
García, Director Ejecutivo de la Asociación de
Exportadores de Banano del Ecuador (AEBE), a su vez estas
asociaciones representan a los Operadores Portuarios de Carga en
embarque de banano en buques de alto bordo y a los exportadores
de frutas, indican su domicilio y lugar donde deben efectuarse
las notificaciones posteriores.

b).- Se designa al demandado.- Los organismos y
personas que pudieran beneficiarse o pudieran tener
interés directo e indirecto de que se mantengan los
efectos del Acto Administrativo impugnado: El Ab. Antonio
Gagliardo Valarezo, representante legal por ser la máxima
autoridad del Ministerio de Trabajo y Empleo de aquella
época y se indica la dirección de sus despacho
ministerial debe ser citado, El Procurador General del Estado en
la persona del Director Distrital del Guayas de la
Procuraduría General del Estado en el 6to piso del
Edificio del Banco Central del Ecuador Sucursal mayor de
Guayaquil. Para la diligencia de citación en Quito se
deprecará al Tribunal Distrital Nº1 de lo Contencioso
Tributario con sede en Quito.

c) la designación de la autoridad: En el
presente caso se presentó en el Tribunal Distrital de lo
Contencioso Admnistrativo Nº2 con sedeen la ciudad de
Guayaquil, aunque el lugar en donde se origina el impugnado
Acuerdo Ministerial 00465 es Quito, sus efectos se han generado
en los puertos marítimos de embarque de fruta exportable,
la mayoría ubicados en Guayaquil, en donde están
los domicilios de los accionantes; la CAMAE Y AEBE sus
representantes y sus representados.

d) Los fundamentos de hecho: Comienza enumerando
y explicando con precisión los hechos que sirven de
antecedentes: los acuerdos ministeriales que incrementan
los salarios de trabajadores de proceso de embarque y desembarque
de frutas en buques de alto bordo:00095 publicado en el registro
oficial Nº 535 del 15 de marzo del 2002; 000086 publicado en
R.O Nº 25 del 19 de febrero del 2003; 000094 publicado en el
R.O. Nº11 DEL 5 DE Mayo del 2005 que incrementa los salarios
en un 5%. El 23 de noviembre del 2005 con acuerdo ministerial
Nº 151 el Ministro de Trabajo y Empleo dispone conformar una
Comisión Sectorial con el objeto de revisar y fijar
remuneraciones en el área ya mencionada que regirán
a partir del 1 de enero del 2006. La Comisión por
mayoría aprueba un incremento del 25%, EL Acuerdo
Ministerial Nº 00465 publicado el 23 de noviembre del 2006,
indica que dicho incremento deberá pagarse en forma
retroactiva desde el primero de enero del mismo año
(2006), tornando contablemente inmanejable el desembolso.
Fundamentos de Derecho.- El artículo 69 del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva establece que todos los que se
consideren afectados por un Acto Administrativo podrán
acudir al respectivo Tribunal Distrital de los Contencioso
Administrativo para impugnar aquellos actos que los afectan. El
Código del Trabajo en su artículo 117 que el Estado
a través del CONADES o Consejo Nacional de Salarios
establecerá anualmente el sueldo de los trabajadores
privados. El artículo 118 del mismo código
establece que a la falta de consenso de dicho Consejo, El
Ministerio del Trabajo fijará el incremento equivalente al
índice de precios al consumidor establecido para la
entidad pública. E s el INEC que fue del 3.14% pero el
Ministerio incrementó en un 25%.

La Constitución de la
República nos dice en su artículo 24 numeral 13 no
habrá motivación si e la resoluciones no se
enunciaren normas o principios jurídico en los que se haya
fundamentado.

f) la pretensión del demandante.-
Claramente se indica que la pretensión es conseguir la
anulación del acuerdo ministerial Nº 00465 en R.O
Nª 403 del 23 de noviembre del 2006 que incrementa en un 25%
las tarifas o salarios de los trabajadores o estibadores en el
proceso de embarque o desembarque de fruta en los buques de alto
bordo en los puertos marítimos ecuatorianos. La vía
para sustanciación de este proceso es la que establece la
Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativo en su
capítulo IV Del Procedimiento Contencioso Administrativo,
en sus artículos 22 en adelante. La cuantía
indeterminada.

g) L indicación de haber precedido la
reclamación administrativa del derecho, en los casos
expresamente señalados por la ley, ante los funcionaros
competentes y su denegación por parte de éstos.
Ante esto la Ley para la Promoción de la Inversión
y de la Participación Ciudadana en su artículo 16
que reforma la modernización del Estado
dispone:

"No se exigirá requisito previo para iniciar
cualquier acción judicial contra las instituciones del
Estado el agotamiento o reclamo en vía administrativa.
Este derecho será facultativo del administrado, siempre
que lo ejerciera dentro del término de noventa
días".

En nuestro caso se indica que sin ser requisito previo
se presentó un recurso de Apelación de la
decisión de la mayoría ante el Presidente del
CONADES y sin llegar a consenso fue ratificado por mayoría
el incremento aduciendo que desde hace algunos años, el
sector patronal no había incrementado los salarios. El 5
de Diciembre del 2006 se presenta ante el Ministro de Trabajo de
entonces el Recurso Extraordinario de Revisión cumpliendo
lo que dice el artículo 178 del ERJAFE, asignándole
el número de trámite Nº 056-PJ-2006 el 02 de
febrero del 2007 a las 14H00 es negado el Recurso de
Revisión con lo que puso fin a la vía
administrativa.

h) Se anuncia que de las pruebas que el actor se propone
rendir serán presentadas en el momento procesal
pertinente, para demostrar los vicios jurídicos cometidos
en el acto administrativo impugnado.

i) La firman el Presidente del CAMAE CNNV (SP) Jaime
Ramírez el Presidente de AEBE abogado Eduardo Ledesma y
del Abogado Patrocinador Dr. Dr. José María Palau
Ostaiza se indica el número del Casillero Judicial del
Abogado patrocinador para recibir futuras notificaciones y se lo
autoriza para suscribir cuantos escritos fueran necesarios en
defensa de los intereses de los patrocinados.

En esta clase de juicios la demanda debe ser clara,
precisa y completa, no se podrá cambiar o reformar la
demanda principal.

2.3.- DOCUMENTOS ADJUNTOS A LA DEMANDA

A la demanda deben acompañarse los siguientes
documentos[3]

• a) Los documentos justificativos de la
  personería cuando no se actúe en nombre propio,
  a menos que se haya reconocido dicha personería en la
  instancia administrativa.

• b) copia autorizada de la resolución o
  disposición impugnada, con la razón de la fecha
  de su notificación al interesado, o, en su defecto, la
  relación circunstanciada del acto administrativo que
  fuere impugnado; y,

• c) Los documentos que justifiquen haber agotado
  la vía administrativa y que el reclamo ha sido negado
  en esta. (…).

Cabe señalar que en la actualidad no es necesario
demostrar que se haya agotado la vía administrativa para
acudir a la vía judicial, según lo que establece el
artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado,
el mismo que en su parte pertinente expresa:

ART. 38.- (…) No se exigirá como
requisito previo para iniciar cualquier acción judicial
contra las entidades del sector público la
proposición del reclamo y agotamiento en la vía
administrativa. Empero, de iniciarse cualquier acción
judicial contra alguna institución del sector
público, quedará insubsistente todo reclamo que
sobre el mismo asunto se haya propuesto por la vía
administrativa.[4]

En el caso se adjunta copia del acuerdo Ministerial
Nº 00465 publicado en el R. O. Nº 403 del 23 de
noviembre del 2006. Copia debidamente certificada de la
Resolución que negó el Recurso Extraordinario de
Revisión, cumpliendo lo indicado en el artículo 31
de la Ley de la Jurisdicción de los Contencioso
Administrativo.

2.4.- DEMANDA –OSCURA-IRREGULAR
–INCOMPLETA.-