Lagunas en la Ley que otorga Pension Alimentaria al Adulto Mayor en Paraguay

Históricamente la vejez ha sido para la mayor parte de la población sinónimo de pobreza en lo económico, inactividad en lo laboral, marginalidad en la vida social y cultural, enfermedad en el ámbito de la salud. Las personas mayores quedaban, por tanto, a expensas de los cuidados que sus familias quisieran y pudieran darles.

Las políticas de bienestar social impulsadas especialmente a partir de la Segunda Guerra Mundial en los países desarrollados, han logrado en apenas 50 años un profundísimo cambio en esa situación, que a su vez ha sido imitado por otros países en vías de desarrollo.

A partir de los años 80, se emprenden acciones que reflejan la importancia que van cobrando las personas adultas mayores a nivel mundial y que las sitúan en un marco normativo de vigencia internacional, tales como: 1982 Primera Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, en Viena-Austria: "Objetivo: Primer Plan de acción internacional sobre el Envejecimiento."

1991 Asamblea General de las Naciones: "Objetivo: Resolución Nº 46/91 Principios de las Naciones Unidas en favor de las personas de edad".

2000 I Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas para Adultos Mayores, Organización Panamericana de la Salud (OPS). "Objetivo: Medidas para enfrentar el cambio demográfico"

2002 "Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, sellando la Declaración Política y el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento", (NN.UU). "Objetivo: Plan de acción para "responder a las oportunidades que ofrece y los retos que plantea el envejecimiento de la población en el siglo XXI y para promover el desarrollo de una sociedad para todas las edades".

2003 I Conferencia Regional, Intergubernamental sobre el Envejecimiento, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). "Objetivo: Se acuerda la estrategia regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, con las respectivas recomendaciones para la acción.

2004 II Foro Centroamericano y Caribeño de Políticas para Adultos Mayores, CEPAL, OPS, UNFPA, BID.

"Objetivo: Seguimiento a la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento aprobada en la Conferencia Regional Intergubernamental sobre Envejecimiento, que se realizó en Santiago de Chile del 2003.

2012 Reunión Regional de Organismos de la Sociedad Civil de América latina y el Caribe sobre Envejecimiento. "Objetivo: Principios y Estrategias de la Sociedad Civil de América Latina y el Caribe"

III Reunión de Seguimiento a la Declaración de Brasilia por los Derechos de las Personas Mayores y el Encuentro Iberoamericano sobre la Situación de los Adultos Mayores. "Objetivo: Intercambio de Experiencia y Análisis de las situación y perspectivas de trabajo en tres temas específicos: cuidados y servicios sociales como parte de la agenda sobre el envejecimiento,

formación y capacitación para la atención a las personas mayores y derechos humanos de las personas mayores".1

En lo atinente al Paraguay, con la entrada en vigencia de la Constitución Nacional de 1992 se produce una transformación en lo social con la consecuente protección al sector de la tercera edad.

1 UES (2012) La política de pensión alimentaria para adultos mayores en el Paraguay. Resultados y desafíos. Asunción: Ministerio de Hacienda – Unidad de Economía Social, pág.17 al 20

La Constitución de Paraguay (1992) presenta 3 artículos importantes que tocan directa y beneficiosamente a las personas mayores. En primer término, el art. 6 que versa sobre la calidad de vida y dice: "La calidad de vida será promovida por el Estado mediante planes y políticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad….". El art. 57 que se refiere muy específicamente al tema que nos atañe y establece que: "Toda persona en la tercera edad tiene derecho a una protección integral. La familia, la sociedad y los poderes públicos promoverán su bienestar mediante servicios sociales que se ocupen de sus necesidades de alimentación, salud, vivienda, cultura y ocio"; y por último el art. 88 concerniente a la no discriminación en el trabajo: "No se admitirá discriminación alguna entre los trabajadores por motivos étnicos, de sexo, edad, religión, condición social y preferencias políticas o sindicales".

Pero no fue sino hasta diez años después que surge una legislación que proteja directamente al adulto mayor. Se promulga la Ley 1885 "De las personas adultas mayores" (2002) que tiene por finalidad tutelar los derechos e intereses de las personas mayores de 60 años. En su artículo 3º se especifican los derechos que esta ley otorga, de entre los que se destacan: El derecho a recibir un trato digno, sin ser objeto de discriminación de ninguna clase, el derecho a la salud, a la vivienda, al transporte, a la educación, a la ocupación y a la percepción oportuna de sus haberes. Menciona también que las personas mayores podrán gozar del pleno ejercicio de sus derechos civiles, comerciales y laborales en igualdad de condiciones.

Este cambio de visión no fue al azar sino producto de varias reuniones con organismos internacionales. El Paraguay ha firmado y ratificado varios documentos internacionales que buscan proteger y garantizar la calidad de vida de las personas adultas mayores y la eliminación de cualquier tipo de discriminación tales como:

• 1- Declaración Universal de los derechos Humanos NNUU (1948)

• 2- El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966)

• 3- La Convención para la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer 1979 (CEDAW)

• 4- Protocolo de San Salvador (1988) ratificado por el Paraguay en 1997.

Este cambio iniciado con los diversos pactos ratificados por el Paraguay y contemplados en su Constitución Nacional dieron sus frutos efectivos hace unos pocos años atrás, el 24 de agosto del año 2009 cuando fue promulgada, la ley Nº 3728/09 "Que establece el derecho a la Pensión Alimentaria para las personas Adultas mayores en Situación de Pobreza"; un adelanto en el ámbito jurídico administrativo paraguayo, de amplia relevancia social.

A través de la mencionada ley se otorga una pensión económica no menor a la cuarta parte del salario mínimo vigente al adulto mayor paraguayo natural, mayor de sesenta y cinco años de edad y en situación de pobreza, residente en el territorio nacional.

Puede afirmarse sin lugar a dudas, que la ley que otorga Pensión Alimentaria al Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay es el primer intento serio por parte del Estado de ocuparse de las necesidades elementales de este sector social, de manera a que los mismos gocen de un envejecimiento digno esta última etapa de su vida.

Finalmente, puede resaltarse como aspecto positivo que en la actualidad el Paraguay cuenta con un marco normativo estructurado en lo atinente a la protección del Adulto Mayor

El Marco normativo e institucional del Paraguay es el siguiente:

• 1- La Constitución Nacional del Paraguay, promulgada en 1992

• 2- La Ley 1885/02 "De las personas Adultas".

• 3- La ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 4- El Decreto Nº 4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley La ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 5- La Resolución MH Nº 254/2010 " Por el cual se establece el Procedimiento Administrativo para la aplicación del Decreto Nº 4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley La ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 6- El Decreto Nº 4876/2010 " Por el cual se modifican los artículos 7º y 11º y se deroga el artículo 8º del Decreto Nº 4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 7- El Decreto Nº 6813/2011 "Por el cual se establecen procedimientos complementarios para la aplicación de la Ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza", a los miembros de los pueblos indígenas.

• 8- El Decreto Nº 7096 "Por el cual se modifican los artículos 6º y 8º del Decreto Nº 6813/2011 "Por el cual se establecen procedimientos complementarios para la aplicación de la Ley

·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza", a los miembros de los pueblos indígenas.

• 9- La Resolución MH Nº 277/2011 "Por la cual se establece el procedimiento administrativo para la aplicación del Decreto Nº 6813/2011 "Por el cual se establecen procedimientos complementarios para la aplicación de la Ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza", a los miembros de los pueblos indígenas, modificado por Decreto Nº 7096/2011.

• 10- El Decreto Nº 7595/2011 "por el cual se establecen normas complementarias a la aplicación del Decreto Nº4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza" , y se modifican las Artículos 2º y 3º del Decreto Nº 6813/2011.

• 11- La Resolución M.H. Nº 122/2012 " Por el cual se aclaran los aspectos del Decreto Nº 8334/2012 relacionados al pago del subsidio previsto en la Ley Nº 3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 12- El Decreto Nº 9904/2012 " Por el cual se establecen Normas Complementarias a la aplicación del Decreto Nº 4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley La ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 13- La Resolución MH Nº 310/2012 "Por la cual se modifica y amplia el artículo 4º de La Resolución

M.H. Nº 122/2012 "Por el cual se aclaran los aspectos del Decreto Nº 8334/2012 relacionados al pago del subsidio previsto en la Ley Nº 3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza".

• 14- La Ley Nº4848/2012 "Que establece el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio 2013" y su Decreto Reglamentario Nº10.480/2013.

A pesar de ello existen cuestiones que necesitan ser revisadas, dilucidadas y por ende, modificadas en la legislación mencionada a fin de mejorar la eficiencia, transparencia e igualdad en el otorgamiento de la Pensión Alimentaria para el Adulto Mayor.

Actualmente, puede afirmarse que la seguridad económica en la vejez es un asunto no resuelto en la región, tanto en términos de medición como de intervención.

Cabe señalar que en la región latinoamericana, destaca el hecho de que el envejecimiento se está dando y se dará en el futuro, aun ritmo más acelerado de lo que ocurrió históricamente hoy en los países hoy desarrollados. Con un escaso desarrollo institucional y con la consecuente incidencia de pobreza, inequidad social y cada vez mayor disminución de apoyo y redes familiares producto de la baja fecundidad. Este envejecimiento paulatino e ineludible de la población se está dando en todos los países, aunque con niveles variables. La población se va

reduciendo mientras el segmento de personas mayores se duplica.2

Se estima que para el año 2050 se proyecta que la población de 60 años o más se triplicara. Esta realidad exige cambios cualitativos en la gestión política y social de nuestro país.

Descripción científica de la legislación que otorga la Pensión Alimentaria al Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay

Puede ubicarse a la legislación que otorga la Pensión Alimentaria al Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay como objeto de estudio de las siguientes ciencias:

2 Revista Mad. Nº 14. Departamento de Antropología. Universidad de Chile, Mayo 2006, pág. 6

• a- Atendiendo al sujeto: Es objeto de estudio y análisis de las ciencias antropológicas y sociales. La primera de ellas orientada a medir el índice de envejecimiento de la población y la segunda a analizar el índice de calidad vida de los adultos mayores según la región.

• b- Atendiendo al objeto: Tomando en cuenta el instrumento para hacer efectivo el otorgamiento de la Pensión al Adulto Mayor en Situación de Pobreza, la ley Nº 3728/09, la misma forma parte del Derecho Administrativo. En este punto cabe precisar los principios del Derecho Administrativo, en especial el principio de legalidad (según el cual todo lo que no está permitido está prohibido) pues se constituye en la principal limitación para el otorgamiento de la Pensión en ciertos supuestos.

• c- Atendiendo a la causa o finalidad perseguida: Que consiste en la obtención de una mejor calidad de vida para los Adultos Mayores en Situación de Pobreza, se ubica a la ley Nº 3728/09 en el marco del Derecho Político. Entendiendo como tal el conjunto de principios teóricos y normas positivas tendientes a dirigir la acción del Estado en beneficio de la sociedad.

• d- Por el campo de acción desplegada: La ley Nº 3728/09 "que otorga Pensión al Adulto Mayor en Situación de Pobreza" se halla en el contexto del derecho civil. Pues asegura el reconocimiento de derechos y garantías civiles a los sujetos privados considerados vulnerables dentro de la sociedad civil.

Identificación de la problemática de La ley Nº 3728/09 que "otorga Pensión al Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay"

Primeramente, la ley Nº 3728/09 otorga una pensión económica no menor a la cuarta parte del salario mínimo vigente al adulto mayor paraguayo natural, mayor de sesenta y cinco años de edad y en situación de pobreza, residente en el territorio nacional (excluyendo del beneficio a los paraguayos naturalizados, lo que se constituye en una deliberada injusticia considerando que existen Extranjeros Adultos Mayores en Situación de Pobreza con varios años de radicación que han trabajado y aportado en el país y no cuentan con una jubilación privada por diversos motivos)

En segundo lugar, la ley del Adulto Mayor en su Artículo 4º establece que: "La asignación pecuniaria mensual se transfiere en calidad de subsidio no reembolsable, intransferible e inembargable, y está condicionado al cumplimento de las reglamentaciones establecidas por la Institución responsable la aplicación de la presente Ley".

La institución responsable según el art. 2º de la misma ley es la Dirección de Pensiones no Contributivas del Ministerio de Hacienda.

Por su parte, la reglamentación está dada mediante Decreto Nº 4552/2011 que en su artículo 16º, 2do párrafo, dispone: "Esta pensión que recibirá el Adulto Mayor en carácter de subsidio tiene las características de intransferible, ya sea por actos entre vivos o mortis causa, inembargable, no reembolsable ni acumulable.

Por no acumulable se entiende que el derecho al cobro de la pensión se genera a partir de su inclusión en planilla de beneficiarios por parte de la Dirección, mediante Resolución Administrativa, por lo tanto no serán considerados haberes devengados desde el ingreso de la solicitud. Tampoco se pagaran haberes atrasados meses no cobrados por el beneficiario". (En lo que respecta a la característica del subsidio de no acumulabilidad, se infiere que la Pensión no tiene efecto retroactivo y tampoco se pagan haberes atrasados por meses no cobrados por el beneficiario. Esta última prescripción del decreto reglamentario, unida al vacío legal de la ley Nº 3728/09, ocasiona un grave perjuicio económico y moral al Adulto Mayor)

A su vez, el Decreto reglamentario Nº 4552/2011 detalla en el artículo 20º, sobre las causales que dan origen a la baja de beneficiarios de la Pensión, con la consiguiente exclusión de la planilla de pagos (pero no regula sobre la reincorporación en planilla, y los casos de excepción a la no acumulabilidad que pueden suscitarse por bajas erróneas cometidas por la Dirección de Pensiones no Contributivas).

En la práctica se presentan frecuentes reclamos de personas que han sido dadas de baja por fallecimiento o deudas con instituciones públicas de manera errónea, y pese a que las mismas han sido reincorporadas en planilla posteriormente dejan de percibir los haberes atrasados, los cuales quedan interrumpidos durante el lapso de comprobación del hecho.

Igualmente, se encuentran beneficiarios que fueron suspendidos en sus pagos por poseer deudas con alguna institución pública y fueron reincorporados por la cancelación de dicha deuda, los mismos solo perciben la pensión por el mes de reincorporación en planilla, quedando impaga la pensión por el tiempo transcurrido de exclusión pese a ver pagado de manera íntegra su deuda.

Por último, si bien el artículo 8º inciso b) de la ley Nº 3728/09 la ley establece que: "La institución responsable de la aplicación de la presente ley es el Ministerio de Hacienda-Dirección de Pensiones No Contributivas que a los efectos de esta ley, tendrá las siguientes atribuciones:… b) Fijar y reglamentar procedimientos, características y requisitos que deben reunir los beneficiarios, precautelando el interés social perseguido en esta Ley", no define específicamente un criterio de selección.

En la práctica actual la selección se encuentra reglamentada por la institución de aplicación. La medición de Pobreza se realiza mediante un censo previo practicado por La Dirección General de Estadísticas y Censos cuyos resultados dejan mucho que desear, produciendo consecuentemente que varios Adultos Mayores en Situación de Pobreza queden excluidos del listado de potenciales beneficiarios.

Por su parte Manuel Ferreira Brusqueti en el marco de una evaluación a la Pensión de Adultos Mayores otorgadas en el Paraguay manifestó: "Resumiendo los aspectos acerca de la concreción del beneficio de la pensión cabe mencionar que se ha detectado debilidades en todo el proceso, que se inicia con la inscripción y que culmina con la adjudicación de la pensión. Para resolver los inconvenientes que emergen en cada una de las fases de este proceso no existe un procedimiento estándar para canalizar los reclamos y resolver las situaciones".3

Sa li da jurídica s ostenible a la s "Lagunas e x is tentes " en la Ley que concede Pensión Alimentaria para el Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay

A través de la ley Nº 3728/09 "Que establece el derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas mayores en Situación de Pobreza" se otorga una pensión económica no menor a la cuarta parte del salario mínimo vigente al adulto mayor paraguayo natural, mayor de sesenta y cinco años de edad y en situación de pobreza, residente en el territorio nacional.

A pesar de que la ley que otorga Pensión Alimentaria al Adulto Mayor en Situación de Pobreza es una innovación y un gran avance por parte del Estado en materia de asistencia social en Paraguay, al ocuparse de las necesidades elementales de este sector social, de manera a que los mismos gocen de un envejecimiento digno esta última etapa de su vida. Existen cuestiones que necesitan ser revisadas, dilucidadas y por ende, modificadas en la legislación mencionada a fin de mejorar la eficiencia, transparencia e igualdad en el otorgamiento de la Pensión Alimentaria para el Adulto Mayor.

3 UES (2012) La política de pensión alimentaria para adultos mayores en el Paraguay. Resultados y desafíos. Asunción: Ministerio de Hacienda – Unidad de Economía Social, pág.128

En otras palabras puede afirmarse que la ley Nº 3728/09 presenta lagunas en cuestiones de suma relevancia que hacen al procedimiento en cuestión, tales como: Primeramente, la ley Nº 3728/09 excluye del beneficio a los paraguayos naturalizados, lo que se constituye en una deliberada injusticia considerando que existen Extranjeros Adultos Mayores en Situación de Pobreza con varios años de radicación que han trabajado y aportado en el país y no cuentan con una jubilación privada por diversos motivos.

En segundo lugar, la ley del Adulto Mayor en su Artículo 4º establece que: "La asignación pecuniaria mensual se transfiere en calidad de subsidio no reembolsable, intransferible e inembargable…Por lo que se infiere que la Pensión no tiene efecto retroactivo y tampoco se pagan haberes atrasados por meses no cobrados por el beneficiario. Esta prescripción ocasiona un grave perjuicio económico y moral al Adulto Mayor

Por otra parte, la ley no define un procedimiento específico a ser aplicado para el otorgamiento de la Pensión; vacío aparentemente subsanado mediante su Decreto Reglamentario Nº 4552/2011 que detalla en el artículo 20º, sobre las causales que dan origen a la baja de beneficiarios de la Pensión, con la consiguiente exclusión de la planilla de pagos.

Pero el mencionado Decreto reglamentario nada dice sobre el proceso que debe seguirse para la reincorporación en planilla, ni sobre los casos de excepción a la no acumulabilidad que pueden suscitarse por bajas erróneas cometidas por la Dirección de Pensiones no Contributivas.

Como consecuencia de ello se presenta usualmente situaciones de personas que han sido dadas de baja por fallecimiento o deudas con instituciones públicas de manera errónea, y que pese a haber sido reincorporadas en planilla posteriormente dejan de percibir los haberes atrasados, los cuales quedan interrumpidos durante el lapso de comprobación del hecho.

Igualmente, se encuentran beneficiarios que fueron suspendidos en sus pagos por poseer deudas con alguna institución pública y fueron reincorporados por la cancelación de dicha deuda, los mismos solo perciben la pensión por el mes de reincorporación en planilla, quedando impaga la pensión por el tiempo transcurrido de exclusión pese a ver pagado de manera íntegra su deuda.

Por último, si bien el artículo 8º inciso b) de la ley Nº 3728/09 la ley establece que: "La institución responsable de la aplicación de la presente ley es el Ministerio de Hacienda-Dirección de Pensiones No Contributivas que a los efectos de esta ley, tendrá las siguientes atribuciones:… b) Fijar y reglamentar procedimientos, características y requisitos que deben reunir los beneficiarios, precautelando el interés social perseguido en esta Ley", no define específicamente un criterio de selección.

En la práctica actual la selección se encuentra reglamentada por la institución de aplicación. La medición de Pobreza se realiza mediante un censo previo practicado por La Dirección General de Estadística, Encuesta y Censos cuyos resultados dejan mucho que desear, produciendo consecuentemente que varios Adultos Mayores en Situación de Pobreza queden excluidos del listado de potenciales beneficiarios.

Las lagunas existentes en la Ley que otorga Pensión Alimentaria para el Adulto Mayor en Situación de Pobreza en Paraguay pueden ser subsanadas de las siguientes maneras:

• 1- La ley debe incluir entre sus beneficiarios a los adultos mayores en situación de pobreza que sea a su vez paraguayos naturalizados siempre y cuando cumplan con requisitos tales como: Un tiempo mínimo determinado de radicación (ejemplo con más de veinte de radicación en el país…), pruebe fehacientemente que ha realizado un trabajo digno en el país por un tiempo determinado.

• 2- La ley debe contemplar expresamente que la asignación pecuniaria mensual debe ser reembolsable en los siguientes casos: Casos de exclusión por error de la Institución encargada de la aplicación de la ley (fallecimientos erróneos, deudas con alguna institución pública falsa) o error de otra institución pública ( cuando el adulto mayor figure como funcionario activo de dicha institución pese a no haber prestado sus servicios en la misma jamás)

• 3- la ley debe regular sobre el procedimiento mínimo a ser aplicado para el otorgamiento de la Pensión y no dejarlo al arbitrio de la Autoridad de aplicación.

• 4- El procedimiento mínimo debe contemplar:
  La institución encargada de identificar y seleccionar a los potenciales
  beneficiarios, el parámetro de medición a ser utilizado y
  sobre quien o quienes recaerá la responsabilidad en caso de comprobarse
  otorgamiento o exclusiones indebidas.

Bibliografía

• 1- El Decreto Nº 4542/2010 " Por el cual se reglamenta la Ley La ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 2- Ley 1885/02 "De las personas Adultas".

• 3- Ley ·3728/09 "Que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza"

• 4- Revista Mad. Nº 14. Departamento de Antropología. Universidad de Chile, Mayo 2006

• 5- UES (2012) "La política de pensión alimentaria para adultos mayores en el Paraguay. Resultados y desafíos. Asunción: Ministerio de Hacienda – Unidad de Economía Social". Asunción, Primera Edición. Edit. UES

Autor:

Mirna Gauto