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Finanzas y presupuesto público: un enfoque




Partes: 1, 2

  1. Introducción
  2. Finanzas y presupuesto público
  3. Impuestos
  4. Aspectos macroeconómicos de las cuentas fiscales
  5. Deuda
  6. Planificación fiscal, tributaria y monetaria
  7. Presupuestos que se elaboran en los distintos niveles del sector público
  8. Esquemas que se utilizan para clasificar, calcular y estructurar el presupuesto de ingresos y gasto público nacional
  9. Organización, funciones y relaciones de las instituciones
  10. Casos
  11. Conclusiones
  12. Bibliografía

Introducción

La elección del régimen cambiario está fuertemente supeditada a los resultados financieros del sector público; en tanto que la elección de los objetivos de la política monetaria debe sujetarse a las características del esquema cambiario vigente. En particular, déficit fiscales recurrentes suelen constituir causa fundamental de desequilibrios que se acentúan cuando el gasto va acompañado de expansiones monetarias. Por esta razón, se considera que Gestiones públicas recurrentemente deficitarias son inconsistentes con el mantenimiento de una paridad cambiaria fija o con la implementación de una banda que no logre compensar los diferenciales de inflación externa-interna.

Venezuela es un país con grandes recursos humanos y recursos naturales renovables y no renovables, recursos que de haber sido canalizados en su momento de manera eficaz y eficiente nuestro país sería hoy día una potencia económica, pero en las últimas dos décadas los resultados económicos han sido decepcionantes debido a la aplicación de políticas económicas erróneas.

No cabe duda que la política económica es el argumento fundamental del Estado para justificar la función reguladora y estabilizadora que este cumple en las naciones que poseen economías modernas; fijando las políticas impositivas, monetarias y cambiarias, así como diseñando las reglas del juego que permitan llevar a cabo eficientemente el presupuesto público de cada año; y permitiendo que el mercado actúe libremente pero respetando estas reglas.

Es la intención de este material representar de la forma más sencilla posible lo que representa las finanzas públicas y de que se encargan, abarcaremos lo que es la política fiscal, la cual comprende la función impositiva y reguladora del Estado en las economías modernas; y especialmente nos referiremos a la Política fiscal aplicada en Venezuela.

Comenzaremos con un breve análisis de las finanzas públicas; se hará un enfoque de la política económica y sus objetivos e instrumentos, para de esta manera comprender lo que significa la política fiscal y monetaria como parte de la política económica de una nación. Luego analizaremos con detalle el significado de la Política Fiscal, destacando sus componentes como los son el gasto publico y la gestión tributaria o función impositiva. De igual manera se explicará los medios para llevar a cabo el gasto público, como lo es el Presupuesto.

Finalmente pasaremos a describir las Instituciones que ayudan al desarrollo económico, la recaudación impositiva, entre otros, especialmente los utilizados en Venezuela.

Finanzas y presupuesto público

GASTO PÚBLICO

Introducción

El gasto público en general tiene un efecto negativo en el crecimiento económico, y por tanto se debe reforzar su focalización en aspectos sociales que contribuyan al bienestar social, enfatizando la importancia del gasto en educación, por su impacto de mediano plazo, y en programas de subsidio directo como las Pensiones Asistenciales o más particularmente en la actual coyuntura, en programas de empleo de emergencia, así como también reducir los gastos innecesarios.

Durante el primer milenio de la era Cristiana no hubo en el mundo crecimiento económico. En esa época la mayoría de los habitantes no mejoraron sus niveles de vida.

Donde se inició el crecimiento sostenido, los Países Bajos en el siglo XVI o Inglaterra en el XIX, se debió fundamentalmente a innovaciones y a un entorno jurídico que garantizó los derechos de propiedad y la paz social. En el siglo XX crecieron aquellos países donde hubo seguridad en los derechos de propiedad, paz y libertad económica.

Dos políticas económicas impidieron el crecimiento sostenido en varios países en el siglo XX. Una, la pretensión de los gobernantes de planificar centralmente la economía en el socialismo real, sistema afortunadamente superado en la mayor parte del mundo. La otra política, todavía vigente en la mente de muchos gobernantes, consiste en incentivar el crecimiento a través del mayor gasto público y el déficit presupuestal.

Los datos empíricos nos demuestran que los gastos deficitarios, financiados con inflación o deuda, tienen efectos negativos netos para la sociedad. Mantener niveles altos de inflación o deuda no significa mayor crecimiento sostenible.

Buscar el crecimiento mediante un déficit presupuestal es ilusorio y, en el mejor de los casos, transitorio. Aunque políticamente puede ayudar a un partido a ganar elecciones, perjudica tarde o temprano a los electores, que creyeron en el estado como fuente directa de crecimiento. Un gobierno puede ayudar al crecimiento al mantener la paz, el respeto a la propiedad, mínimas reglamentaciones y un bajo costo fiscal para los ciudadanos.

Un estudio de Libertad y Desarrollo determinó que tanto el gasto total como el gasto en consumo en bienes y servicios como porcentaje del PGB tienen un efecto negativo y significativo en el crecimiento de la productividad. La estimación indica que un aumento de 10% en el gasto total hace disminuir la tasa de crecimiento de la productividad del sector privado en 1,87 puntos porcentuales en promedio anual y un aumento similar en el gasto de consumo hace disminuir la tasa de crecimiento de la productividad en 2,17 puntos porcentuales en promedio anual.

Este presupuesto del gasto público debiera orientar los recursos a áreas de mayor rentabilidad social, en que el gasto fiscal tenga un impacto efectivo en el bienestar, tales como educación, seguridad y empleos de emergencia. Asimismo, se debe eliminar o reducir con una política de austeridad áreas del presupuesto como los bienes y servicios de consumo que pueden ser evitados y todas aquellas inversiones innecesarias.

Análisis Beneficio – Costo

En un análisis beneficio-costo se debe explicar la rentabilidad social de un proyecto en términos de generación de empleo  o ingresos  (por ejemplo: costo por puesto de trabajo generado, aumento de ingresos esperado debidos a la capacitación, comparada con el costo de la misma).  Indicar otros beneficios complementarios del proyecto.  De ser posible hallar el Valor Presente Neto y la tasa interna de retorno del proyecto. Además se deben explicar las estrategias de recuperación de costos que le den sostenibilidad al proyecto y permitan aumentar el impacto. En este mismo análisis de incluirse la explicación de los montos, el origen y los usos de los fondos de contrapartida ofrecidos; además, se debe fundamentar que los costos administrativos están acotados a límites razonables y que la mayor parte de los recursos se transfiere efectivamente a los beneficiarios.

Existen leyes que regulan de manera integral el endeudamiento externo e interno del Sector Público, estableciendo requisitos y procedimientos necesarios para la aprobación de operaciones de Endeudamiento Externo e Interno, operaciones de cobertura de riesgo y operaciones de renegociación, así como otras disposiciones de carácter general y complementario sobre aspectos diversos asociados al endeudamiento público.

Tales requisitos y procedimientos son los mismos que se encuentran vigentes a la fecha, en aplicación de la Ley N° 27424, Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2001. Entre ellos, por su importancia y haber sido incluida recién a partir de la mencionada Ley, cabe resaltar la disposición que autoriza a algunos organismos a celebrar operaciones de cobertura de riesgo, como swaps de monedas y/o tasas de interés, la misma que resulta necesaria para una eficiente administración de la Deuda Pública, en el contexto de la creciente complejidad y desarrollo de los mercados de capitales internacionales.

El monto máximo de concertación que se autoriza en la Ley, constituye un límite referencial para las operaciones de endeudamiento que el Gobierno Central puede acordar o garantizar en el ejercicio fiscal respectivo, para cubrir sus necesidades de financiamiento y de las Instancias Descentralizadas, así como de otras entidades del Sector Público. El monto de operaciones que finalmente sean concertadas con cargo a tal autorización, depende de diversos factores, como los relacionados con el cumplimiento de los requisitos establecidos para aprobar las operaciones y las políticas que bajo condiciones específicas disponga el gobierno.

Para establecer el monto para el Apoyo a la Balanza de Pagos, así como la emisión de bonos internos para fondeo, se ha considerado el requerimiento de recursos del Sector Público, estimado empleando las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y que se encuentra determinado básicamente por las obligaciones del servicio de la deuda, así como la eventualidad de ingresos por privatización menores a los previstos.

Respecto al monto de concertaciones para proyectos, teniendo en cuenta las limitaciones en el gasto público, y por tanto en el desembolso de créditos para proyectos, se ha establecido la conveniencia de evitar en lo posible la concertación de operaciones en el año 2003, a fin de evitar incrementar el nivel ya elevado de saldos no desembolsados de créditos vigentes; por lo cual, la propuesta, tanto por la fuente externa como por la interna, obedece solo a la necesidad de contar con el marco legal que permita la gestión y eventual concertación de operaciones sin recurrir a la

emisión de normas de urgencia.

Las concertaciones externas e internas que se efectúen con cargo a los montos autorizados, estarían generando desembolsos para el Apoyo a la Balanza de Pagos (preferentemente créditos), que permitirán completar los recursos necesarios para financiar la atención del servicio de deuda en el año. Tales desembolsos implican requerimientos para el pago de intereses en el mismo año.

Análisis de Programas Específicos

La planeación es el proceso a través del cual deberán fijarse las prioridades, los objetivos, las previsiones básicas y los resultados que se pretenden alcanzar por el Programa de Desarrollo Social.

La planeación permite vincular la operación e instrumentación de los programas específicos con los objetivos generales establecidos en el Programa. En ella participarán los grupos sociales involucrados, a través de un proceso de consulta pública impulsada por las dependencias y entidades de la Administración, conforme a lo dispuesto por la ley de Participación Ciudadana y la ley de Planeación para el Desarrollo.

Los criterios de ejecución del Programa de Desarrollo Social especificarán anualmente las estrategias para alcanzar sus objetivos, y serán la base para la presupuestación del gasto público en Desarrollo Social; en ellos se contendrá:

  • El gasto público destinado al Desarrollo Social, procurando que mantenga siempre incrementos reales;

  • Las prioridades en materia de Desarrollo Social; así como, las condiciones mínimas en las áreas de educación, salud, nutrición e infraestructura social básica, que requieren los habitantes del Distrito Federal;

  • Los objetivos, que se pretenden alcanzar en cada uno los aspectos de las acciones para el Desarrollo Social; y

  • El monto del gasto que se ejercerá en cada uno de los aspectos de las acciones para el Desarrollo Social.

Impuestos

Incidencia impositiva

La incidencia impositiva es el estudio para determinar quien soporta la carga de un impuesto (o carga fiscal). Los impuestos que crea el gobierno pueden imponerse legalmente a los compradores o a los vendedores, pero ¿quién soporta la carga fiscal? Para contestar esta pregunta es necesario descomponer nuestro análisis en tres pasos:

1. Investigar si la disposición legal del impuesto afecta a la curva de demanda o a la curva de oferta

2. Investigar hacia adonde se desplaza la curva

3. Analizar como se afecta el equilibrio inicial

En la elección de un sistema impositivo confluyen varios objetivos de política económica. De esta forma, no puede juzgarse una estructura tributaria simplemente por su incidencia distributiva. Este es, sin duda, uno de sus aspectos esenciales, pero no deben descuidarse otros elementos que hacen a la elección de un buen sistema tributario. En principio éste debe cumplir adecuadamente una de sus funciones esenciales: la recaudatoria. Los impuestos son la forma de financiar los gastos por lo que resulta obvio que una estructura de impuestos progresiva y eficiente, pero de bajo poder de recaudación, no es de mucha utilidad. Otro de los principales objetivos es minimizar las distorsiones que éste pueda generar, e incluso solucionar algunas ocasionadas por "fallas de mercado".

Muchas veces los objetivos de equidad, eficiencia y poder recaudatorio no son todos compatibles y es tarea de quien hace política económica elegir la mejor combinación entre ellos.

El tema de la incidencia tributaria es una cuestión sumamente importante y difícil de tratar. Es importante por cuanto es la pieza esencial para completar el efecto de la acción estatal sobre la distribución del ingreso vía política fiscal. Sin una idea clara de quiénes son los que finalmente sufren las consecuencias económicas de los impuestos, es imposible evaluar la acción estatal en lo que respecta al objetivo "equidad". La cuestión de la incidencia tributaria es, sin embargo, difícil de abordar, ya que requiere de estudios más detallados sobre las condiciones de todos los mercados, o al menos, de varios mercados claves.

Esta sección debe verse, simplemente, como un acercamiento a la incidencia tributaria, y por lo tanto los resultados que se presentan deben ser tomados como hipotéticos. De ninguna manera deben sacarse conclusiones de política apresuradas en base a estos resultados. Por último, es aconsejable la realización de estudios más integrales y exhaustivos que permitan tener una idea más acabada de la incidencia del sistema tributario.

A continuación realizamos algunas consideraciones sobre el financiamiento y posteriormente presentamos los supuestos en los que se basa nuestra estimación. En primer lugar, la hacienda pública se forma con una serie de recursos, pero hemos acotado el financiamiento del gasto social a la parte impositiva. Por lo tanto, se excluye la deuda que finalmente es pagada con impuestos. Esta cuestión incorporaría problemas de incidencia intergeneracional que son muy difíciles de evaluar.

En segundo lugar, la estructura tributaria de cada nivel de gobierno es distinta, y sería necesario computar la incidencia para cada uno de ellos.

En tercer lugar, si trabajáramos con la estructura impositiva que financia cada gasto sería necesario computar la incidencia distributiva de cada impuesto. Es decir, se trataría de ver quienes son los que realmente pagan los impuestos. Puede ocurrir que el impacto de un impuesto sea diferente a su real incidencia sobre el ingreso real de una persona. El "impacto" hace referencia al responsable legal del pago del impuesto. Este, sin embargo, puede trasladar parte o la totalidad de la carga del impuesto a otros agentes económicos. Por lo tanto, la incidencia impositiva se refiere al efecto final del tributo sobre quienes realmente sufren la carga económica del impuesto. Se deduce que la incidencia de un impuesto depende de las condiciones de oferta y demanda de los mercados de bienes, servicios y factores. Si bien resulta relativamente simple en teoría, el cómputo de la incidencia no es en la práctica una tarea sencilla. Un enfoque ideal sería el de estimar un modelo de equilibrio general donde simultáneamente se determinen los parámetros en todos los mercados. Dada la escasez de información disponible, este camino es inviable. Otra alternativa es estimar con modelos de equilibrio parcial las condiciones de mercados particulares. Aunque más sencilla, esta alternativa tampoco resulta fácil de implementar. Son pocos los estudios sectoriales con resultados robustos para el caso argentino e incluso a nivel mundial.

En cuarto lugar, un aspecto importante resaltado en la teoría económica es el carácter distorsivo de los impuestos. Esto hace referencia al hecho que los tributos modifican el comportamiento de los agentes económicos, quienes cambian sus conductas para eludir el impuesto. Al computar el "costo" del impuesto, no debe olvidarse el daño adicional, producto de la distorsión. Tal distorsión (llamada "peso muerto del impuesto") depende de las elasticidades de oferta y demanda. En general, en la mayoría de los estudios sobre el tema se ignora este aspecto, lo cual responde a la dificultad en estimar el monto del costo de la distorsión y en discernir quienes son los que finalmente sufren sus consecuencias.

Por último, la evasión introduce un problema adicional en este tipo de trabajos. En principio lo que se trata de medir es la incidencia tributaria real y no la potencial (la planeada por las autoridades). Interesa saber quienes pagan los impuestos y no quienes deberían pagarlos. El problema radica, obviamente, en la dificultad para saber quienes pagan y quienes evaden.

Nuevo equilibrio

La cantidad de equilibrio disminuye. El precio que pagan los compradores se incrementa, mientras que el precio que reciben los vendedores disminuye. Un análisis de incidencia muestra que ambos, los compradores y los vendedores pagan el impuesto. ¿Quién soporta la mayor carga impositiva? La respuesta depende de la elasticidad-precio de la demanda.

Si la demanda del producto es inelástica la mayor carga fiscal recae sobre los compradores, mientras que si la demanda del producto es elástica ésta recae principalmente sobre los productores (vendedores). Pero ¿qué sucede cuando el impuesto se cobra legalmente a los vendedores? El análisis de éste impuesto es similar, la única diferencia es que se desplaza la curva de oferta. Esto es, disminuye.

La incidencia impositiva también depende de la elasticidad-precio de la oferta. Cuando la oferta es elástica y la demanda inelástica, la mayor carga fiscal la reciben los compradores. Cuando la oferta es inelástica y la demanda elástica, la mayor incidencia impositiva se va hacia los vendedores. En conclusión podemos decir que la incidencia fiscal es mayor en aquella parte del mercado con la menor elasticidad, es decir, si la demanda es más inelástica que la oferta, entonces la mayor parte de la carga fiscal recae sobre los compradores y, si la oferta es más inelástica que la demanda, entonces la mayor parte de la carga fiscal recae sobre los vendedores.

Eficiencia Económica

En la mayoría de las empresas comerciales, la eficiencia económica es el factor primordial que determina el tipo de sistema empleado. No existen muchas personas dispuestas a dedicarse a una actividad sin percibir una remuneración en dinero que se considere satisfactoria. El término eficiencia económica es mal empleado muy frecuentemente ya que se ignora el significado de este concepto: Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA costos muy bajos, Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA altísima producción, Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA máxima eficiencia biológica.

El gasto público se financia primordialmente mediante los impuestos. Estos afectan múltiples aspectos de la actividad económica, y por lo tanto, debe considerarse detenidamente su diseño. Tres características son de especial relevancia:

  • En tanto que los impuestos afectan los incentivos, pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia económica

  • Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia económica.

  • El impacto diferencial de los impuestos en los distintos sectores de la población se relaciona con la problemática de la equidad o justicia. Dentro de la equidad existe un triple desafío. Primero, la búsqueda de la equidad horizontal, es decir, igual tratamiento a sujetos u objetos imponibles parecidos. Segundo, el cumplimiento de objetivos de equidad vertical, que implica que aquéllos que tienen una mayor capacidad contributiva efectivamente paguen proporcionalmente más. Y finalmente, la interacción entre la búsqueda de mayor equidad y sus consecuencias sobre la eficiencia económica.

  • Un sistema tributario ideal debería tener una gran eficacia recaudatoria , que incluye la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales y bajos costos de hacerlas cumplir. Esta es una consideración importante en la medida que es afectada por y tiene influencia en la eficiencia y la equidad del sistema impositivo.

Dadas las características específicas de cada impuesto en cuanto a eficiencia económica, equidad horizontal y vertical y eficacia en la recaudación, se propone:

  • 1. Eliminar los impuestos más distorsivos.

  • 2. Modificar aquéllos impuestos que serán centrales en el sistema tributario.

  • 3. Crear impuestos para reforzar la recaudación, especialmente a nivel provincial.

Impuestos óptimos

La teoría de impuestos óptimos (con tasa variable) se inicia con Mirlees (1971), que mediante un modelo simple, especial (sólo un bien de consumo; consumidores con preferencias idénticas, sólo diferentes en sus salarios; trabajo en esencia homogéneo), estudia por primera vez en forma rigurosa la vieja discusión sobre los efectos (recaudación, distribución, eficiencia) del impuesto al ingreso.

Los impuestos óptimos consisten en gravar más al bien complementario (o menos substituto) del exento y gravar menos al bien más substituto del exento. En 1975 Dixit indicó que el resultado de Corlett y Hague y de Meade parecía no cumplirse cuando los bienes gravables son más de dos, y en 1984 Schenone, Rodríguez y Mantel demostraron esta conjetura de Dixit. La existencia de bienes no susceptibles de ser gravados es una noticia muy desalentadora. Por su causa, un impuesto uniforme sobre todos los bienes gravables no es, en general, óptimo. La estructura tributaria óptima, en cambio, consiste en una tasa para cada bien que depende, en general, de las elasticidades-precio cruzadas entre ese bien y todos los demás bienes de la economía.

Estructura impositiva en Venezuela

El Código Orgánico Tributario afirma en cuanto a la estructura impositiva:

  • Las prórrogas y demás facilidades para el pago de impuestos no se aplicarán en los casos de obligaciones provenientes de tributos retenidos o percibidos, así como de impuestos indirectos cuya estructura y traslación prevea la figura de los denominados créditos y débitos fiscales.

  • La compensación no será oponible en los impuestos indirectos cuya estructura y traslación prevea las figuras de los denominados débito y crédito fiscales, salvo expresa disposición legal en contrario. La imposibilidad de oponer la compensación será extensible tanto al débito y crédito fiscales previstos en la estructura y traslación del impuesto indirecto, como a la cuota tributaria resultante de su proceso de determinación.

La flexibilidad fiscal abarca conceptos como la estructura impositiva, la competitividad impositiva, presiones sobre gastos del Sector público y la capacidad operativa del sector gubernamental en general y el total de equilibrios fiscales del mismo. También se toma en cuenta la política fiscal, el objetivo del endeudamiento del sector público y sus implicancias inflacionarias. Standard & Poor´s, como la mayoría de las calificadoras internacionales-, considera relevante que los Gobiernos tengan un moderado Gasto Público que evite excesivas presiones impositivas al resto de los agentes económicos. De allí se desprende el concepto de competitividad impositiva, ya que las inversiones eligen destinos sin gran presión tributaria.

Podemos apreciar que la flexibilidad fiscal que evalúan las calificadoras está en línea con los argumentos neoclásicos que pregonan los organismos internacionales de crédito. No se observa en la calificación de Standard & Poor´s un análisis cualitativo de las erogaciones gubernamentales ni una evaluación de las situaciones fiscales primarias sin intereses de deuda de los países, lo cual denota que se busca calificar el potencial de recursos para afrontar el pago de obligaciones.

La política fiscal en Venezuela no sólo es volátil, adicionalmente no se utiliza como un instrumento para contrarrestar los efectos adversos del ciclo económico. La alta volatilidad de los resultados macroeconómicos es incrementada por la tendencia más bien procíclica de la política fiscal. Este sesgo procíclico ha sido particularmente acentuado en las coyunturas recesivas, aumentándose así aún más las fluctuaciones del producto y el empleo en las oportunidades en que severos shocks negativos impactaron la economía tanto desde el sector externo como desde los ámbitos internos.

Aspectos macroeconómicos de las cuentas fiscales

En lo macroeconómico es urgente despejar completamente el tema del desequilibrio de las cuentas fiscales y la amenaza de impuestos. Durante los últimos años se ha hecho crecer el gasto público más allá de lo que ha crecido el producto en promedio y eso ha validado la permanente amenaza de nuevas alzas impositivas, lo cual ha minado la confianza y explica en parte la debilidad de las tasas de inversión.

No es evidente que un mayor activismo fiscal permita resolver el problema del desempleo. El sector privado representa casi cuatro quintas partes de la economía y una proporción aún mayor del empleo. Lo que ocurra con el empleo en el país depende fundamentalmente de lo que haga el sector privado y de su interés en invertir. El gobierno puede paliar transitoriamente la situación de los cesantes o apoyar la reactivación con inversiones y programas especiales, pero si el sector privado no invierte ni contrata, sus esfuerzos resultarán infructuosos.

Este dilema está bien reconocido en la literatura económica. La condición fundamental para que un mayor déficit fiscal genere mayor actividad y empleo de manera sostenida es que éste no presione al alza a las tasas de interés; de lo contrario, el aumento en el costo del crédito reducirá el consumo, la inversión privada, la actividad y el empleo. Tal condición se cumple sólo en circunstancias muy especiales.

En efecto, la prudencia en el manejo de las cuentas fiscales es hoy considerado como un aspecto clave de la conducción económica en los llamados "países emergentes" y una garantía de su estabilidad futura. Abandonar esta prudencia significaría arriesgar una reversión de las positivas condiciones financieras que hoy favorecen una recuperación del consumo, la inversión y el empleo.

La experiencia muestra que los desequilibrios fiscales perjudican, más que lo que favorecen, una acción efectiva del Estado en el largo plazo. La efectividad del Estado en la reducción de la pobreza, la generación de oportunidades, el fomento productivo, la ciencia, la cultura y la participación ciudadana no depende tanto de lo que se gasta en un año como de la posibilidad de aplicar políticas con consistencia y persistencia suficiente para producir cambios duraderos. Los desequilibrios fiscales son seguidos de dolorosos ajustes cuyas primeras víctimas son la inversión, los empleados públicos y los grandes programas sociales. Las rondas de recortes de gastos debilitan gravemente la efectividad de programas y servicios públicos.

Cuando las finanzas públicas son fuente de inestabilidad macroeconómica, de ineficiencia o clientelismo es la propia validez de la acción del Estado la que queda en cuestión. Administrar los fondos fiscales con prudencia, eficiencia y transparencia no es contradictorio con el carácter progresista del gobierno del Presidente Lagos, sino una expresión de ello. Significa valorar la importancia del Estado como promotor del bien común y actor del proceso de desarrollo; significa reconocer la existencia de fallas en el mercado y la necesidad de una acción pública eficaz para corregirlas; significa administrar los recursos públicos reconociendo que se está ejerciendo una de las funciones más importantes de una democracia; significa sentir la obligación decanalizar los recursos públicos hacia quienes más lo necesitan. Por eso, la responsabilidad fiscal no es sólo patrimonio del equipo económico, pertenece al conjunto del gobierno y al país.

IMPACTOS MACROECONÓMICOS DE LAS POLÍTICAS: FISCAL, TRIBUTARIA Y MONETARIA

La Política Fiscal es de gran importancia para el desarrollo económico de cualquier nación, esta debe ser adaptada a las realidades de cada nación, cuidadosamente estudiada y ser aplicada con la más estricta disciplina, a fin de lograr los objetivos de crecimiento económico y desarrollo que persigue la Teoría Económica.

Si el objetivo es reducir la demanda agregada, una actuación fiscal más restrictiva quizá no lo consiga. Por el contrario, una acción de esa naturaleza puede tener consecuencias expansivas por sus efectos sobre la riqueza y sobre las expectativas acerca de los impuestos futuros. Una contracción presupuestaria reduce los tipos de interés a largo plazo e incrementa el valor de mercado de las acciones, de los bonos y de los inmuebles, lo que estimula el consumo y la inversión. Al mismo, en el escenario de un presupuesto equilibrado, un recorte adicional del gasto público tendría efectos expansivos si los hogares y las empresas le interpretan como una disminución de sus obligaciones fiscales futuras. En este caso, su riqueza neta presente crecerá y el gasto privado se verá estimulado. Con todos los matices que se quiera, el comportamiento de la economía española durante estos últimos años responde bastante a este enfoque. Ahora bien, si se acepta que los impactos fiscales son absorbidos mediante ajustes de precios y salarios, también debe aceptarse que esos ajustes son cambios de nivel de una sola vez, distribuidos a lo largo del tiempo, y no cambios en una inflación sostenida. En suma, la política fiscal unas veces produce los resultados predichos por los modelos keynesianos y otras, la mayoría, no. Japón es un caso de libro de esta afirmación. Una expansión fiscal hiperagresiva no ha logrado sacar al país de la depresión. Por tanto, la cautela se impone.

La rehabilitación de la política fiscal como arma anticíclica abre el portillo a la discrecionalidad, al ajuste fino. Si se considera eficaz una restricción fiscal para eliminar los desequilibrios provocados por una demanda boyante, igualmente ha de asumirse su eficacia en el caso contrario, una demanda insuficiente. Cuando se admite este criterio, el genio de la discrecionalidad sale de la botella. Para evitar esa peligrosa derivación la macroeconomía prekeynesiana asumió la regla del patrón oro y la del presupuesto equilibrado. Esas reglas son todavía válidas. El mayor servicio a la estabilidad macroeconómica consiste en crear un marco institucional capaz de reducir la incertidumbre en una economía que tiende a autorregularse. Este es el único camino para evitar las situaciones de inconsistencia temporal creadas por las políticas discrecionales. La superioridad de las reglas sobre la discrecionalidad es a la postre la distinción esencial entre los economistas keynesianos y los liberales.

Las críticas tradicionales a la política fiscal discrecional son de sobra conocidas: su tramitación es lenta, tarda tiempo en surtir efecto etc. Sin embargo existe una objeción más profunda. Por desgracia carecemos del conocimiento preciso del ciclo y del funcionamiento de la economía para tomar ese tipo de decisiones sin el riesgo de cometer errores graves y costosos. En la práctica, el activismo incorpora una visión benevolente del Estado conforme a la cual éste actuará para conseguir la estabilidad independientemente de si esto comporta un estímulo o una restricción. La asunción de esta hipótesis resulta poco realista. La combinación de una información incompleta por parte del gobierno sobre las variables relevantes con las restricciones políticas a las que aquel se enfrenta crea serios riesgos de que las acciones anticíclicas desestabilicen en lugar de estabilizar la economía. De ahí que la discrecionalidad sea una expresión clara de la fatal arrogancia hayekiana.

Desde esta óptica, la apuesta por un menor gasto público o por unos impuestos más bajos no radica en el impacto coyuntural de esas iniciativas, sino en la sólida convicción de que sus consecuencias a medio y largo plazo se traducen en mayor crecimiento económico, riqueza y bienestar para todos.

En cuanto a la Política Tributaria, se puede afirmar que el desarrollo del país será sólido en la medida en que se erradique la informalidad tributaria. Ella no sólo causa una menor recaudación fiscal; también genera una competencia desleal que perjudica a las empresas debidamente constituidas y, en el campo laboral, crea un submundo en el que se paga menos y se niega el derecho a la seguridad social y a la jubilación.

Pero también es necesario que el Estado no imponga tasas tributarias tan elevadas. De ahí la necesidad de evaluar la actual estructura tributaria. También es inevitable revisar los aranceles de importación, en especial los de insumos y bienes de capital. Su actual estructura perjudica a los productores nacionales y les impide competir en el exterior.

Hay que tender hacia una política tributaria permanente que no sea alterada por los cambios políticos. Se deberá, pues, fijar tasas impositivas quinquenales que den una clara proyección al contribuyente e inversionista. Éstas sólo podrán modificarse de mediar una real justificación y luego de un adecuado debate público. El régimen de Impuesto a la Renta no debe desalentar la reinversión.

El sistema tributario debería proveer al gobierno con ingresos suficientes para cumplir sus objetivos legítimos sin destruir los incentivos para trabajar, ahorrar e invertir.

De estos cinco fundamentos básicos del crecimiento económico, el último es quizás el más descuidado, especialmente por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, los

impuestos son extremadamente importantes, una parte importante de los costos de producción,

y del costo de vida. Todas las economías más exitosas en la historia del mundo, sin excepción,

han puesto un cuidado muy especial en mantener las tasas tributarias marginales lo más bajas

posibles, particularmente en las recompensas al ahorro y a la actividad empresarial.

La tarea difícil de la política tributaria es elevar los ingresos en forma tal que cause el menor daño posible a la economía. Eso significa diseñar un sistema tributario que preserve los

incentivos individuales para la actividad productiva, incentivos para el empresariado y para trabajar, ahorrar, invertir, aprender, inventar y crear.

Se colige entonces que un sistema tributario que penaliza el ingreso adicional penalizará también la producción (por ejemplo, el crecimiento económico). El gobierno, lo mismo que las empresas, debe competir en la producción del mayor valor al costo más bajo posible. En realidad, el costo del gobierno es a menudo uno de los costos más grandes de hacer negocios, indiferentemente si el costo parece recaer sobre el negocio mismo, o sus clientes, trabajadores o accionistas. Los países en los cuales el costo del gobierno es demasiado alto encontrarán más difícil atraer y retener capital físico, capital financiero y capital humano. Así como los llamados "paraísos fiscales" atraen inversiones e inmigrantes, los países con sistemas tributarios castigadores enfrentan "fuga de capitales" y "fuga de cerebros". Las altas tasas impositivas a menudo ahuyentan la inversión extranjera y causan que los ahorros nacionales se escapen a otros países. Esto es lo se conoce como "fuga de capitales." Altas tasas tributarias pueden aún ocasionar que mucha de su gente más preparada e industriosa emigre a otros países. Esto es lo que se llama "fuga de cerebros". Las altas tasas tributarias siempre causan que mucha de la economía desaparezca de los ojos del recaudador de impuestos. Este fenómeno tiene diferentes nombres en diferentes países, tales como economía "sombra", "informal" o "sumergida".

Las dificultades a la hora de poner en práctica una Política Monetaria suficientemente preventiva en el nuevo entorno macroeconómico tendrían menor importancia si -como parece plausible- la necesidad de prevención monetaria también fuera menor. En primer lugar, al estar las expectativas de inflación mejor ancladas, los bancos centrales disponen de más tiempo para evaluar la situación económica antes de actuar, sin correr el riesgo de que la inflación experimente una subida significativa.

Por supuesto, este mayor margen de maniobra existe siempre que los desequilibrios no se acumulen y requieran posteriormente medidas correctoras más costosas. En segundo lugar, y como se afirma a menudo sobre la base de la experiencia de Estados Unidos, el intervalo de transmisión de la política monetaria a la demanda agregada puede haberse acortado gracias a

los avances tecnológicos y a los cambios experimentados en los mercados financieros. La adopción de sistemas de gestión de existencias "just-in-time" (es decir, a medida que van llegando los pedidos) es un ejemplo de decisiones de inversión ante cambios en las condiciones económicas. Además, una mayor participación de las familias en los mercados bursátiles podría haber potenciado el efecto-riqueza sobre el consumo (véase el capítulo II).

Las mismas reflexiones que suscita el endurecimiento de la política monetaria se aplican a la relajación de la misma. Además, la suavización monetaria afronta otras dificultades motivadas por ciertas asimetrías que podrían afectar a la dinámica de la economía.

En la economía de hoy en día, la política monetaria ha de seguir enfrentándose a nuevos retos, que podrían estar menos claros que en periodos anteriores de lucha contra una inflación elevada e inestable. Es necesario que los bancos centrales permanezcan tan alerta como siempre. Un importante riesgo derivado del nuevo entorno macroeconómico es que la introducción de medidas preventivas podría ser ahora algo más difícil, a causa de la dinámica cambiante de la economía y de consideraciones de tipo político. En concreto, resulta una paradoja que, con unas expectativas bien ancladas alrededor de una inflación baja y apuntaladas por la credibilidad de los bancos centrales, los desajustes subyacentes entre la demanda y la oferta puedan tardar más en manifestarse en la inflación general. En estas condiciones, existen motivos para creer que a la hora de instrumentar la política monetaria, podría ser útil asignar una ponderación algo mayor a los cálculos de desequilibrios financieros, especialmente al incremento excepcionalmente rápido del crédito y del precio de los activos, que señalan dichos desajustes. Sin embargo, hay que seguir profundizando en el análisis para comprender la dinámica de la economía en el nuevo entorno y para extraer conclusiones sólidas de política monetaria.

Deuda

Teoría

La deuda es el vínculo en virtud del cual una persona, denominada deudor, se compromete a pagar a otra, denominada acreedor, una suma determinada de dinero o ciertos bienes y servicios específicos. Las deudas se originan normalmente cuando los acreedores otorgan préstamos a los deudores, que éstos entonces se comprometen a devolver en cierto plazo y bajo determinadas condiciones. Entre estas últimas la más corriente es la que fija la tasa de interés que habrá de devengar el préstamo.

Las economías modernas se basan en gran parte sobre las deudas a corto o largo plazo que contraen los particulares, las empresas y el Estado. Sólo las transacciones de menor cuantía suelen pagarse en efectivo pues para casi todas las demás se emplean diversas formas de crédito. Las deudas, por lo general, quedan legalmente registradas mediante el uso de instrumentos mercantiles específicos: pagarés, letras de cambio, bonos, etc.

Deuda Interna

La deuda pública o deuda interna es el volumen a que ascienden los préstamos obtenidos por el Tesoro Público de un país, de los bancos, entidades económicas y personas particulares a cambio del reembolso de sus capitales, transcurrido un período de tiempo determinado, y del consiguiente pago de sus intereses.

Deuda Externa

Documentada en moneda extranjera y colocada en los mercados financieros internacionales, independientemente de que parte de las obligaciones emitidas pudiesen encontrarse en poder de residentes venezolanos.

La Deuda externa es un fenómeno bastante reciente y, sin embargo, su papel en el marco político y económico internacional de este último cuarto de siglo ha sido fundamental. Su primera y más importante etapa es la del préstamo, en la década de los 70. En ella, los petrodólares (excedente de liquidez en dólares de los países exportadores de petróleo), la recesión en EEUU y Europa y, hasta fines de 1979, las bajas tasas internacionales de interés, ofrecen a los países económicamente subdesarrollados un marco idóneo para el acceso fácil a créditos abundantes y baratos. Los principales prestamistas, la banca comercial privada, ve en estos préstamos la mejor manera de rentabilizar el capital, y considera a los Estados clientes privilegiados (un Estado no puede declararse insolvente).

Partes: 1, 2

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