Análisis del sistema de resposabilidad patrimonial del Estado Español y El Dominicano

Introducción

Este trabajo recoge, brevemente el desarrollo de la Responsabilidad Civil de la Administración y sus agentes, en República Dominicana y, en forma compara con el Reino de España, del cual, si bien, no somos recipiendarios directos por la vía de la normativa positiva en el siglo XIX, a mediados del siglo XX nos convertimos en copistas y, en la Constitución del 2010, afinamos directivas fundamentales.

Reseña histórica de lLa responsabilidad patrimonial en RD y en el Reino de España

La responsabilidad civil, en el país, siempre ha estado contenido en el Código Civil, de origen francés, en los artículos 1382 al 1385; históricamente ésta ha sido demandada a las personas jurídicas y físicas, privadas.

La eficacia de esta garantía ante las actuaciones de la Administración Pública por la situación subordinada de la Justicia, es cuestionable. Esa situación no mejoró con la creación de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa mediante la Ley 1494, tampoco con la Ley 344, que se encarga exclusivamente del pago de los bienes expropiados y no de los daños emergentes en el proceso.

En realidad es la Ley 13-07 que inicia en el área administrativa la idea de hacer responsable, ante ésta a la Administración y a sus funcionarios por el incumplimiento de las sentencias y, en particular, su consagración nace de la garantía constitucional establecida en el artículo 138  de la Constitución Dominicana, que luego regula la Ley 107-13.

En España la Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones públicas fue reconocido legalmente luego de entrado el siglo XX, en primer momento por vía jurisprudencial y, únicamente, respecto a los funcionarios que hubiesen causado el daño, luego se reconoció mediante la Ley 9 de abril del 1842, donde se estableció la indemnización de los daños materiales ocasionados por la guerra y la Ley sobre Expropiación Forzosa de 1954 establecidos en los artículos 121 y 122 denominada Indemnización por otros daños la cual está vigente.

Elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial

Según quedó establecido mediante jurisprudencia emitida por la 3ra. sala del Tribunal Supremo de España, de fecha 20 de mayo de 1998, los elementos constitutivo de la responsabilidad patrimonial son: a) La lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente; b) La lesión se define como daño ilegítimo; c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

En República Dominicana responsabilidad patrimonial queda sujeta al derecho común establecida en los  Art.1382-1385 del Código Civil, en lo que concierne a la responsabilidad civil delictual y cuasidelictual, y artículos 1146-1155 del mismo Código, en lo que concierne a la responsabilidad civil contractual, quedando como elementos constitutivos de la Responsabilidad Patrimonial del Estado los siguientes: a) Una actividad administrativa que se manifieste como un hecho generador. b) Un daño o deterioro o disminución del patrimonio o bienes de otro. c) El nexo causal, que permite vincular el daño con la conducta del sujeto causante. Vistos estos elementos  podemos decir que son similares a los que se rigen en el sistema Español.

El carácter directo

El sistema español de Responsabilidad Patrimonial se caracteriza por su responsabilidad directa, en el cual la Administración responde directamente, sin necesidad de identificar al funcionario cuya actuación produjo el daño; en consecuencia la acción de responsabilidad se ejercita contra la Administración no contra el funcionario. No siendo así en el sistema Dominicano de Responsabilidad Patrimonial, ya que tanto a nivel constitucional como legal, la Administración y el funcionario actuante responden conjunta y solidariamente con sus bienes amparado en en el artículo 148 de la Constitución Política de la República Dominicana del 6 de enero de 2010 consagra que, "Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica."; así como el  artículo 58, en sus párrafos I y II, de la Ley 107-13 que establece que, "Párrafo I. Cuando en la producción del daño intervengan diversos entes públicos, la responsabilidad será solidaria entre ellos, sin perjuicio del posterior ejercicio de la acción de regreso. Párrafo II. Los entes públicos y sus funcionarios serán conjunta y solidariamente responsables por los daños ocasionados por una actuación u omisión administrativa antijurídica siempre que medie dolo o imprudencia grave."

Carácter unitario

Otras de las características del sistema de responsabilidad patrimonial Español es su carácter unitario y de alcance general. En la República Dominicana es igual; el artículo 57 en su párrafo IV de la Ley 107-13 establece que "Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se regirán por la presente ley, salvo en aquellos supuestos en que normas sectoriales que sean también de aplicación a la Administración Pública establezcan un régimen especial de responsabilidad.", así como el artículo 3 de la Ley 13-07 donde establece que, "Contencioso Administrativo Municipal. El Juzgado de Primera Instancia en sus atribuciones civiles, con la excepción de los del Distrito Nacional y la Provincia de Santo Domingo, serán competentes para conocer, en instancia única, y conforme al procedimiento contencioso tributario, de las controversias de naturaleza contenciosa administrativa que surjan entre las personas y los Municipios, entre las que se incluyen las demandas en responsabilidad patrimonial contra el Municipio y sus funcionarios por actos inherentes a sus funciones, con la sola excepción de las originadas con la conducción de vehículos de motor, así como los casos de vía de hecho administrativa incurrido por el Municipio. Al estatuir sobre estos casos los Juzgados de Primera Instancia aplicarán los principios y normas del Derecho Administrativo y sólo recurrirán de manera excepcional, en ausencia de éstos, a los preceptos adecuados de la legislación civil." ; aunque se pudiera interpretar que existen otros regímenes especiales para conocer de las demandas de responsabilidad patrimonial  cuando se trata de materia municipal, no es así, ya que en estos casos los referidos tribunales actúan en materia administrativa. Son en esencia tribunales contenciosos administrativos de primer grado y solo porque no se han creado los nuevos.

Carácter objetivo y subjetivo de la responsabilidad patrimonial

La característica más distintiva y plena del sistema de Responsabilidad Patrimonial Español es su carácter objetivo, desligado e independiente de toda idea de culpa o negligencia, la Administración responde siempre por los daños ocasionados a los particulares por el funcionamiento normal o anormal del servicio público. Para que se reconozca no se debe acreditar la existencia de una conducta culpable de los agentes públicos, sino, únicamente, que el daño es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

En cambio en nuestra legislación el artículo 57 de la Ley 107-13 reza que, "El derecho fundamental a la buena administración comprende el derecho de las personas a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos como consecuencia de una acción u omisión administrativa antijurídica. Corresponde a la Administración la prueba de la corrección de su actuación." quedando establecido que la responsabilidad patrimonial es de carácter subjetivo habiendo responsabilidad con falta, ésta supone necesariamente la culpabilidad o intencionalidad de la administración o su funcionario.

La responsabilidad objetiva de la Administración en RD se reconoce excepcionalmente en los casos en que se verifiquen los denominados "riesgo excepcional o daño especial" términos identificados  en la doctrina administrativa y en la ley 107-13 en su artículo 57 párrafo I que establece que, "Excepcionalmente, se reconocerá el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados incluso en ausencia de funcionamiento irregular, a la vista de las circunstancias del caso y, en especial, de la naturaleza de la actividad generadora de riesgos o de la existencia de sacrificios especiales o singulares en beneficio de la generalidad de los ciudadanos, derivados del ejercicio lícito de potestades administrativas." y párrafo II que "No son imputables a la Administración los daños derivados de fuerza mayor. Se considera como tal a aquellos eventos inevitables ajenos al ámbito de actuación administrativa."; para establecer la responsabilidad es necesario demostrar la presencia del daño y la relación de causalidad entre el hecho o acción ejercida y el daño. Para indemnizar el perjuicio solo basta con demostrar la realización de una acción o la omisión y el nexo de causalidad entre ese actuar o esa omisión y el daño.

La responsabilidad  tiene que ser probada por el reclamante  para poder ser indemnizada tal como lo establece  el artículo 59 de la Ley 107-13 "Son indemnizables los daños de cualquier tipo, patrimonial, físico o moral, por daño emergente o lucro cesante, siempre que sean reales y efectivo. La prueba del daño corresponde al reclamante." y en los casos de responsabilidad patrimonial contractual y extracontractual  el art. 58 párrafo II establece que, "En el caso de daños sufridos con ocasión de la ejecución de una obra pública o la prestación de un servicio público concesionado, la indemnización se exigirá en todo caso de la Administración por cuenta de la cual se llevó a cabo la actividad, actuando como codemandado el contratista o concesionario. Será de aplicación el régimen de responsabilidad extracontractual regulado en este Título, debiendo abonar la indemnización aquel que hubiera causado el daño. A tales efectos, responderá la Administración si el daño deriva de un defecto en el proyecto elaborado por la Administración o de una orden dada por ella. En caso contrario, responderá el contratista o concesionario. Conocerá en todo caso de la acción la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que quepa deducir acción de responsabilidad civil contra el contratista o concesionario ante los tribunales civiles" y expresado por jurisprudencia del Tribunal Superior Administrativo mediante sent. No.52-08 de fecha 30/05/2008 de la 2da. Sala, donde se establece que el recurrente demostró la existencia del daño imputado, por lo cual hubo indemnización quedando a facultad soberana del juez la apreciación y establecimiento del monto de los daños y  perjuicios ocasionados:

"Que en cuanto a los daños y perjuicios que alega la recurrente haber sufrido, para valorar los causados por el recurrido el tribunal ha constatado la existencia de un daño imputable a éste, un perjuicio causado por la terminación unilateral y arbitrario del contrato y una relación causa a efecto entre el daño y perjuicio causado. Que la recurrente reclama por dicha reparación la suma de RD$ 40,000.000.000, sin embargo, este tribunal es soberano para apreciar los daños y perjuicios causados, por lo que fija dicho monto de reparación en daños y perjuicios en la suma de cinco millones de pesos (RD$5,000.000.00) a ser pagada por el Ayuntamiento a la parte recurrente."

La responsabilidad patrimonial del Estado y demás entes públicos, así como de sus funcionarios, es una consecuencia de la cláusula del Estado de Derecho que la Constitución  Dominicana proclama. Es por ello que los entes públicos deben reparar a las personas por los daños que sufran en su patrimonio derivado de las acciones u omisiones ilegales de la autoridad pública, como también de las que se originen de su actuación lícita. Es esta una particularidad de la responsabilidad del derecho público, ya que al lado de una responsabilidad subjetiva, existe también una responsabilidad objetiva, cuando en los casos de actuación lícita quien sufre la lesión o perjuicio en sus bienes y derechos no tiene la obligación de soportarlo.

De los procedimientos

En RD no contamos un reglamento de aplicación para la Ley 107-13 la cual no prevé un procedimiento específico para ejercer la reclamación de Responsabilidad salvo en su  en su artículo 57, párrafo IV, que establece que, "Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial se regirán por la presente ley, salvo en aquellos supuestos en que normas sectoriales que sean también de aplicación a la Administración Pública establezcan un régimen especial de responsabilidad.", por lo cual tenemos que suplirnos de la Ley 13-07 para los procedimientos y interposición de los recursos administrativos, y medidas cautelares y del derecho común.

Fecha: 30-05-2016

Santo Domingo,Capital De La República Dominicana

Autor:

Profesor Dr. Marcos Francisco Masso Garrote.

Maestrante Greisy Altagracia Rijo Gómez.