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Gestión local y plan de desarrollo municipal (Argentina)



Partes: 1, 2, 3, 4

  1. Introducción
  2. La planeación
  3. Plan de desarrollo municipal
  4. Propuesta metodológica para la elaboración del plan de desarrollo municipal
  5. Anexos
  6. Referencias bibliográficas

Con la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo -Ley 152 de 1994, que fija los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, se obliga al Municipio a elaborar un plan de desarrollo para cada período de gobierno, lo que permite que se inserte en el ejercicio de la planeación y disponga de un instrumento guía para la acción de las instituciones públicas y privadas del Municipio; donde se establezcan los objetivos de desarrollo del Municipio, las metas que se pretenden alcanzar y los medios y recursos técnicos, financieros y humanos requeridos.

La prioridad que tienen los alcaldes, una vez iniciada su administración, es abordar la formulación del Plan, ya que éste se constituye en el eje central de toda su gestión. El documento que se presenta es una alternativa metodológica para que las Administraciones Municipales cuenten con información general sobre planeación, y dispongan de una herramienta para abordar de una manera esquemática y ágil la elaboración del Plan.

El propósito de la presente guía, es el de aportar al proceso de fortalecimiento institucional de los Municipios, elementos que permitan el ejercicio oportuno de una gestión orientada a resultados en el marco de su misión y competencias, así como el de contribuir a una efectiva formulación de los Planes de Desarrollo en términos de coherencia, pertinencia y claridad de objetivos, estrategias y programas; de modo que respondan a las aspiraciones y propósitos colectivos.

De acuerdo con lo expresado, la metodología presenta en la primera parte, conceptos generales sobre la planeación y el proceso planificador. En la segunda parte, se describe todo el proceso general del Plan de Desarrollo, considerando las diferentes etapas, el cronograma general del proceso y el procedimiento para su elaboración, y en la tercera parte se presenta la propuesta metodológica para la elaboración del plan, con el esquema del Razonamiento Lógico.

Igualmente se muestran anexos que permiten abordar otros aspectos que se considera son necesarios en el proceso planificador local.

Es de anotar que esta propuesta metodológica parte de otras metodologías planteadas para períodos anteriores, con actualizaciones en lo relacionado con la normatividad, y revisiones basadas en la ampliación de conceptos de importancia en la planeación – gestión, en la planeación estratégica situacional o razonamiento lógico, y en la experiencia de los municipios que en alguna medida las han retomado.

En su labor de apoyo a las administraciones municipales, y acorde con las funciones de concurrencia, complementariedad e intermediación, que por la Constitución y la Ley se le han otorgado al Departamento, el Gobierno Departamental pone a disposición de los Alcaldes y de su Administración, esta versión de la Metodología para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, como una alternativa para abordar y mejorar el proceso planificador en el Municipio y con el objetivo de contribuir a consolidar paulatinamente los procesos de descentralización y autonomía Municipal.

Introducción

La consagración del Municipio como ente territorial cuya función básica debe ser la planificación del desarrollo de su jurisdicción, hace que los Municipios deban transformarse permanentemente, buscando la eficacia y eficiencia en todas las acciones, con el objetivo último de garantizar el bienestar de su población.

El planificar, permite reducir el número de decisiones tomadas sólo por intuición y por lo tanto, manejar la incertidumbre que implica dirigir un Municipio, donde se deben tomar decisiones, tanto a corto, como a mediano y a largo plazo, es decir, tomar las decisiones del hoy, pero también decisiones del futuro que por ende implican mayor incertidumbre. El Alcalde debe convertirse en líder del Municipio y conciliar, es decir, establecer correspondencia del corto y el largo plazo, para así, tomar decisiones de carácter administrativo.

Con la Ley 152 de 1994, se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, dándole una gran importancia a la planeación y al mismo plan, ya que se entiende por Ley orgánica la que regula el ejercicio de la actividad legislativa, es decir, que es una Ley de Leyes, por encima de las demás Leyes, pero por debajo de la Constitución.

En la Ley se establecen los principios rectores de la planeación y los contenidos, pautas, procedimientos y plazos para la elaboración de los planes, siendo éstos de importancia, ya que se está regulando el ejercicio de la planeación y se están dando las bases para que las entidades territoriales aborden el ejercicio planificador.

Como aporte en el ejercicio planificador, también se definen en la Ley, las autoridades e instancias de planeación, y se determina su conformación y funciones, lo que es un aspecto a resaltar, ya que se da la incorporación del punto de vista de la sociedad en la formulación del Plan a través de los Consejos Territoriales de Planeación.

Si se considera la planeación como un proceso mediante el cual se toman decisiones y como un proceso continuo y sostenido, la planeación del desarrollo en las entidades territoriales debe ser una de las funciones básicas para la correcta gestión y ejecución de los asuntos municipales, junto con la organización para el seguimiento y la evaluación del desarrollo.

Con la promulgación de la Ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, se experimenta un gran cambio en los procesos de planeación, especialmente, por la incorporación de la dimensión espacial del desarrollo, por la visión del largo plazo y por el logro de un desarrollo sostenible del municipio.

En este sentido, los Planes de Desarrollo Municipales, deberán tener en cuenta los instrumentos, planes y en general los procesos de concertación y de largo plazo adelantados tanto en nivel nacional como departamental y subregional, así como los contenidos del Plan de Ordenamiento Territorial (Ley 388 de 1997), el cual establece en el mediano y largo plazo las acciones territoriales, estableciendo propósitos de desarrollo económico, social y ambiental, concertados con las comunidades.

El plan de desarrollo en el nivel Municipal, pasa a convertirse entonces en el instrumento guía para la acción de los Municipios, en el cual se expresan los resultados de un proceso de planeación concertada entre los diversos sectores de la población local, y como tal se constituye en la base de los procesos de planeación.

La planeación

1.1. PLANEACIÓN Y GESTIÓN

La Constitución Nacional de 1991, fundamentada en el principio de que "Colombia es una república unitaria, democrática, descentralizada, participativa y pluralista ….", (artículo 1), establece como fines esenciales del Estado entre otros los de: "… Servir a la comunidad y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (artículo. 2).

En este marco constitucional, en el Título XI "De la organización territorial", Capítulo 3" del Régimen Municipal, artículo 311, "Al municipio como entidad fundamental de la División Político Administrativa del Estado le corresponde …", ordenar el desarrollo del territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes".

Fue así como el proceso de descentralización y modernización del Estado generado en la década de los 80, no sólo hizo énfasis en el fortalecimiento de los gobiernos municipales, sino que fortaleció la democracia local, mediante mecanismos para fomentar una mayor participación de la comunidad. En este sentido, las medidas descentralizadoras apuntan principalmente a:

  • Incrementar los ingresos locales, tanto propios como de transferencia, con miras a garantizar una mayor inversión en servicios y obras requeridas por la población para fortalecer su base económica.

  • Definir las funciones a cargo de los municipios y clarificar su responsabilidad.

  • Fortalecer la autonomía territorial y elevar el protagonismo de los ciudadanos, con el fin de potenciar respuestas efectivas que reduzcan las desigualdades de la población.

Las medidas políticas buscan:

  • Establecer una relación más directa entre gobernantes y gobernados, que conduzca a una gestión más eficiente y comprometida con las necesidades de la población.

  • Ampliar los espacios democráticos y de participación de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de su localidad.

En general puede decirse como lo plantea Uribe (1998), que hablar de planeación en Colombia significa plantearse un proceso social y político continuo, permanente y sostenible, orientado a la identificación de una serie de objetivos, metas, procedimientos y recursos disponibles, que respondan a los fines y propósitos políticos, sociales, económicos, ambientales y de equidad, que hayan sido propuestos en un momento dado por la sociedad.

De otro lado, es importante tener en cuenta, que si bien puede decirse que con el Plan se avanza en el proceso de la planeación, no ha sido muy clara la inserción real de éste en la gestión del desarrollo, ya que se ha encontrado que algunos municipios siguen manejando los presupuestos independientes del Plan de Desarrollo, olvidando que en última instancia el plan se concreta en los presupuestos y en los recursos que verdaderamente se ejecuten; se adelantan proyectos no contemplados en el Plan; no se consultan los planes municipales al momento de aprobar los presupuestos y asignar recursos de cofinanciación; y en muchas ocasiones no se encuentra un compromiso permanente por parte de todas las Secretarías y los entes del Municipio. (Ruiz, 1999)

Es importante por lo tanto, tener claro que es necesario avanzar en la búsqueda de que el Plan de Desarrollo se convierta verdaderamente en una herramienta para la planeación – gestión en los entes territoriales y que por ende sea el verdadero motor de desarrollo territorial, donde se considere como lo plantea Forero, que no debería existir una diferenciación temporal entre planeación y gestión, en la medida en que lo que tiende a establecerse es una estructura permanente de toma de decisiones.

1.1.1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA PLANEACIÓN

  • ? CAMBIOS QUE INTRODUJO LA CONSTITUCIÓN DE 1991 A LA PLANEACIÓN

Es de resaltar el cambio conceptual que se le ha impartido a la Planeación en el país a partir de la Constitución de 1991. Anteriormente el mayor problema que presentaba la planeación era el divorcio permanente entre la planeación y la presupuestación. Se definían planes de desarrollo para la Nación, los Departamentos y los Municipios, con unos criterios netamente técnicos, pero desvinculados de la realidad fiscal y financiera en los diferentes niveles del gobierno.

La planeación se realizaba por separado: el ordenamiento físico – espacial de un lado y la planeación de las inversiones o de los recursos económicos del Estado, de otro.

El sistema tradicional de planificar los recursos, se basaba en programar unidades de gasto, o sea, definir en que se gastaban los recursos, sin importar que no se tuvieran proyectos, ni necesidades reales.

Con la concepción de la planeación en el sistema actual, se planifican los objetivos (que se quiere lograr) y estrategias (cómo se va a lograr), para definir posteriormente a qué proyectos se le asignan los recursos o se gestionan los que falten.

Según Palacios (1995), muchos fueron los cambios que la Constitución generó, considerando que, entre los que más afectan a la planeación regional y municipal se deben resaltar:

  • La descentralización política, administrativa y financiera que reorganizó y distribuyó las cargas y responsabilidades entre los diferentes entes territoriales.

  • La posibilidad de que el sector privado intervenga y participe en actividades que antes se consideraban exclusivos de los entes públicos.

Los aspectos específicos en los cuales se produjeron cambios a la planeación como resultado de la Constitución, son los siguientes:

Obligatoriedad de la Nación y las Entidades Territoriales de elaborar Planes de Desarrollo

La Constitución Política de Colombia, en el artículo 339, establece que "Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones. En la parte general se señalarán

los propósitos y objetivos de largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del gobierno. El plan de Inversiones, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, Planes de Desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la Ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

Participación Ciudadana

Al considerarse en la Constitución que uno de los fines fundamentales del Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación", se trata no sólo de transformar al país de una democracia representativa hacia una democracia participativa, sino de fortalecer la planeación, toda vez que su ejercicio permite mantener la cohesión de las comunidades, mejorar su niveles de vida y por ende, avanzar en su desarrollo.

En cuanto a la planeación, la Constitución definió la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo a través del Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación, como entes de carácter consultivo, integrados con representantes de los diferentes sectores del Municipio y establecidos a través de una Ley, ordenanza o acuerdo Municipal, según el caso.

Se considera también la participación de la ciudadanía a través de la Juntas Administradoras Locales de elección popular (artículo 318) en la elaboración de los planes y programas de desarrollo, en la vigilancia y control de la prestación de servicios públicos, y en la formulación de propuestas de inversión y de distribución de las partidas globales que se les asigne en el presupuesto municipal, entre otras.

Consolidación del Sistema Nacional de Planeación

El Sistema Nacional de Planeación, constituido por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación (art. 340), fue pensado como un instrumento fundamental para la consolidación de las localidades, constituyéndose en núcleos de la estructura social, económica y política del país. En este contexto el sistema adquiere importancia como conjunto de relaciones entre los Consejos, las autoridades de planeación y las corporaciones públicas.

La función principal del sistema, es la de constituir una instancia consultiva del Gobierno para la elaboración de los Planes de Desarrollo, garantizando así, que se vincule el Plan Nacional de Desarrollo con las entidades territoriales.

El sistema de planeación en el marco de la autonomía, debe asegurar el ejercicio de la planeación en cada nivel, concentrándose en los asuntos que son de su competencia y de acuerdo con las características de la planeación local, regional y nacional. En esta perspectiva de articulación, el nivel inferior debe tener los medios para intervenir en la formulación de las políticas y los planes del nivel superior, pero igualmente debe acoger sus orientaciones y prioridades.

Con la exigencia de la participación activa de los actores sociales organizados en la formulación de los planes de desarrollo, mediante la conformación de los Consejos territoriales de Planeación, (art. 341 al 344 de la Constitución), se plantea un cambio radical en el esquema de la planeación que se venía realizando en el país, cambio que implica repensar no solo el método, sino los mecanismos e instrumentos para el ejercicio de la planeación participativa.

Obligatoriedad del cumplimiento del Programa de Gobierno

La Constitución establece en su artículo 259, que "quienes elijan Gobernadores y Alcaldes, imponen como mandato al elegido, el programa que presentó al inscribirse como candidato"; es lo que se ha denominado el Voto Programático, reglamentado posteriormente por la Ley 131 de 1994.

Dado que el programa de gobierno debe plasmarse en un Plan de Desarrollo, se considera entonces que ésta es la primera fase del mismo.

Planeación como proceso

La Carta Política señala la obligatoriedad de estructurar un sistema de evaluación de gestión y resultados de la administración pública. Igualmente asigna la responsabilidad a los organismos departamentales de planeación, de realizar la evaluación de gestión y resultados de los planes de desarrollo, tanto de cada departamento, como de los municipios de su jurisdicción.

Se considera entonces la planeación como un proceso en el que se diagnostica, se formula el plan, se ejecutan las acciones y se evalúan resultados con el fin de realizar ajustes.

La sostenibilidad ambiental

Desde el planteamiento de los principios fundamentales previstos en el Título I de la Constitución, se establece la obligatoriedad de proteger las riquezas naturales de la Nación. Posteriormente en el artículo 80, se considera que el Estado planificará el aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar un desarrollo sostenible.

DESARROLLO LEGISLATIVO

Ley 9 de 1989 – Ley de Reforma Urbana. Aunque es anterior a la Constitución de 1991, está vigente, ya que la Ley 388 de 1997 la modificó pero no la derogó.

Ley 38 de 1989 – Ley Orgánica del Presupuesto, crea el Banco de Proyectos Nacional -BPIN, define los bancos de proyectos y fija plazos para reglamentar su funcionamiento. La Ley 152 de 1994 define la creación de los bancos de proyectos a todas las entidades territoriales y define la prioridad a los proyectos inscritos en el Banco para acceder al Sistema Nacional de Cofinanciación.

Ley 99 de 1993 – Medio Ambiente. Por la cual se crea el Ministerio del medio Ambiente, se ordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones. Define mecanismos claros para la planificación bajo el principio constitucional de la sustentabilidad ambiental.

Ley 100 de 1993 – Seguridad Social. Se establece el Sistema de Seguridad Social en el país, el cual puede estar integrado, entre otros, por entidades promotoras de salud, instituciones prestadoras del servicio de salud, empleadores, trabajadores y organizaciones independientes.

Ley 101 de 1993 – Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero. Por la cual se estimula la participación de los productores agropecuarios y pesqueros a través de sus organizaciones; también plantea la obligación de crear las UMATA y la creación de los consejos municipales de desarrollo rural. Con la Ley 607 de 2000, se modifica la creación y funcionamiento de las UMATA y se fortalecen estos Consejos.

Ley 105 de 1993 – Ley de Transporte. Se dictan responsabilidades sobre infraestructura de transporte, recursos, concesiones y Planes Territoriales de Transporte.

Ley 115 de 1994 – Ley General de la Educación. Señala las normas generales para regular el servicio público de la educación.

Ley 131 de 1994 – Ley Estatutaria del voto Programático. Se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones. En desarrollo del artículo 259 de la Constitución, se entiende por voto programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido, el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado en la inscripción de su candidatura.

Ley 134 de 1994 – Mecanismos de Participación Ciudadana. Crea los espacios de participación política y participación ciudadana, y reglamenta la Ley 131 de 1994. Regula la revocatoria del mandato y consagra la integración de las veedurías ciudadanas para ejercer vigilancia sobre los planes y programas que desarrollen los gobernantes. Igualmente, dicta normas sobre los mecanismos de participación, iniciativa popular, referéndum, consulta popular y cabildo abierto, entre otros.

Ley 136 de 1994 – Ley de Régimen Municipal. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Con la Ley 617 de 2000 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, se adiciona la Ley orgánica de presupuesto y se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización. En general se consideran aspectos relacionados con la categorización de las entidades territoriales, el saneamiento fiscal, la creación de municipios y racionalización de los fiscos municipales y departamentales, las reglas para la transparencia de la gestión, los alivios a la deuda territorial, y se dictan otras disposiciones.

Ley 141 de 1994 – Regalías. Se regula el derecho del Estado de percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y se establecen las reglas para su liquidación y distribución. La Ley 756 de 2002, modifica la Ley 141, establece criterios de distribución y dicta otras disposiciones.

Ley 142 de 1994 – Régimen de Servicios Públicos. Se establece el régimen de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

Ley 152 de 1994 – Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Es la norma básica de planeación en el país, en ella no sólo se reglamenta el contenido del plan de desarrollo, sino que se definen las autoridades e instancias nacionales y territoriales de planeación; así como también, los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento de los planes de desarrollo.

Ley 160 de 1994 – Sistema Nacional de Reforma Agraria. Orientada hacia el desarrollo rural campesino y sus posibilidades de acceder a la propiedad de la tierra.

Decreto 1865 de 1994 – Armonización de la gestión ambiental. Los planes de desarrollo, en su componente ambiental, se adelantarán con la asesoría de las Corporaciones Autónomas y debe presentarse a éstas, para que se revise y se constate su armonización con los planes de la región.

Ley 181 de 1995 – Ley del Deporte. Se dictan las disposiciones para el fomento del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.

Ley 358 de 1997 – Capacidad de Endeudamiento. Modifica el endeudamiento de los municipios, cuyo monto debe establecerse de acuerdo con la capacidad de pago por cada sector.

Ley 388 de 1997 – Desarrollo Territorial. Entre los objetivos que se plantean en la Ley, se encuentra el establecimiento de mecanismos que permitan al Municipio promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural y la prevención de desastres, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. Además, se plantea en la Ley, que los Municipios deben adoptar un plan de ordenamiento territorial (al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994) como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.

Ley 397 de 1997 – Cultura. Se refiere al patrimonio cultural de la nación, a los derechos de los grupos étnicos, al fomento de estímulos a la creación, a la infraestructura y a las casas de la cultura, entre otros aspectos.

  • Ley 563 de 2000 – Veedurías ciudadanas Se refiere a la vigilancia sobre el proceso de gestión pública frente a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales y legislativas.

Ley 614 de 2000. Se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los Comités de Integración Territorial para la adopción de los planes de ordenamiento territorial.

Acto legislativo 01 de 2001, Ley 715 de 2001, Decreto 159 de 2002.- Sistema general de participaciones de las Entidades Territoriales. Establece los porcentajes de asignación de recursos.

Ordenanza 013 de 2002 Política de Equidad de Género para las Mujeres. Instrumento orientador de la planeación y la gestión del desarrollo local y subregional, para concertar con los actores sociales y políticos, objetivos, estrategias y acciones de desarrollo que sirvan a la incorporación de las mujeres a la ciudadanía plena.

Ley 812 de 2003 – Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 "Hacia Un Estado Comunitario". Traza políticas del orden nacional que se deben acoger en el nivel municipal en los Planes de Desarrollo.

Ley 819 de 2003 – Normas orgánicas del presupuesto para la transparencia fiscal. Establece que se debe elaborar un marco fiscal de mediano plazo programado mínimo para un período de 10 años. Se establece igualmente un plan financiero que es parte fundamental del marco fiscal que debe ser presentado anualmente, siendo exigible a partir de la vigencia de la Ley para los departamentos y municipios de categorías especial, 1 y 2, y para municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005. El plan financiero establece la capacidad de inversión del municipio en el mediano plazo, para ejecutar los programas y proyectos identificados en el plan de desarrollo, de acuerdo con las prioridades establecidas y con las posibilidades reales de financiación. Para la elaboración del Plan de Desarrollo deberán considerarse las proyecciones y metas establecidas en el marco fiscal de mediano plazo, que se constituye en el instrumento que guía la gestión fiscal de la Entidad Territorial.

1.1.2. LA PLANEACIÓN COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN

MARCO GENERAL

La planeación desde siempre ha sido la herramienta que permite el logro de los objetivos trazados al emprender una gestión; sin embargo, no en todos los niveles del Estado se ha tenido esta conciencia, presentándose muchas veces grandes improvisaciones.

Si se entiende como gestión el proceso permanente de planeación, ejecución y evaluación de la acción en función de los objetivos y metas del Plan de Desarrollo de una entidad territorial, es claro que la planeación deja de ser un proceso estático para convertirse en dinámico, continuamente retroalimentado por la evaluación, y facilitador de la toma de decisiones. (DNP, 1995).

La gestión pública por lo tanto, es una noción de gran importancia en la administración de un Municipio, ya que se entiende como el proceso que articula estratégicamente las acciones de una entidad a su misión y objetivos, de acuerdo con las prioridades fijadas en los planes de desarrollo, con el propósito

de garantizar la mayor coincidencia entre las decisiones derivadas de la planeación y las acciones reflejadas en el presupuesto (Sarmiento, 1995).

Es decir, que se puede entender la planeación, como el primer momento de la gestión pública en el que se identifican, ordenan y articulan de manera concertada, un conjunto de estrategias para alcanzar determinadas metas.

Luego de que en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 se considerara la obligatoriedad de las entidades territoriales de realizar Planes de Desarrollo, puede decirse que se avanza en la estructuración de una cultura de la planeación, ya que mediante este instrumento los alcaldes pueden:

Ordenar las actividades a desarrollar de acuerdo con sus compromisos de gobierno y las competencias municipales.

Priorizar los gastos y las inversiones de acuerdo con las metas a cumplir.

Armonizar los programas y proyectos del nivel nacional, departamental y subregional con los del nivel municipal, con el fin de encontrar fuentes de apoyo financiero y de asesoría técnica.

Tener Consistencia de los programas y proyectos planteados en el plan de desarrollo, con las proyecciones de los recursos financieros con que cuenta el municipio.

Concertar con las comunidades, gremios y diferentes actores sociales, los propósitos de la administración municipal.

Articular las acciones de los diferentes niveles de gobierno nacional, departamental y municipal.

Igualmente, para el desarrollo de una buena gestión, como lo plantea el Departamento Nacional de Planeación, los elementos a tener en cuenta corresponden a:

Claridad en la formulación de los objetivos, metas, acciones, proyectos y actividades a ejecutar por parte de la administración municipal.

Voluntad y compromiso de la administración municipal con las acciones y actividades programadas para el logro de los objetivos y metas de bienestar y desarrollo.

Capacidad institucional del municipio en el diseño, ejecución y obtención de resultados del plan de desarrollo, en términos de la misión y la disponibilidad de recursos físicos, humanos, tecnológicos y financieros.

Transparencia en el desarrollo de las acciones y en el manejo de los recursos de la entidad.

LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

La Planeación debe ser un proceso de construcción de interés colectivo y de consenso. La elaboración del plan de desarrollo municipal debe enmarcarse en estos conceptos, pues de lo contrario quedará relegado a un documento inconsulto e irrealizable, con la única función de cumplir una norma.

Se debe tener muy presente la planeación participativa como pilar fundamental para la formulación y el desarrollo del Plan, que no es más que un proceso de definición de consensos donde participan diversos actores sociales con visiones e intereses diferentes que apuntan a obtener un interés colectivo. Éste debe ser construido en forma participativa, ya que sólo funciona si la ciudadanía ve reflejados sus intereses, propuestas y anhelos en él.

En el cuadro siguiente se muestra una comparación entre el enfoque de la planeación tradicional y la participativa.

PLANEACIÓN TRADICIONAL

PLANEACIÓN PARTICIPATIVA

Vertical e impositiva: de arriba hacia abajo

Horizontal y concertada: de abajo hacia arriba

Tecnicista: realizada por expertos

Dialogada: promueve diálogos de saberes

Sectorial

Integral

Se hace por requisito legal: importa la forma

Se reconoce como una necesidad real: importa el contenido

Prioriza la inversión sectorial

Prioriza la inversión social

Asigna responsables pero no asume responsabilidades

Asume responsabilidades y compromiso social

Homogenizante y unificadora

Reconoce la diversidad y respeta la diferencia

Excluyente

Incluyente

Autoritaria

Democrática

Distancia el Estado y la sociedad civil

Acerca el Estado y la sociedad civil

Reconoce una población objetivo beneficiaria del Plan

Reconoce actores sociales como sujetos activos de desarrollo

Responde a un Estado interventor

Promueve un Estado facilitador

Desconoce las condiciones concretas y específicas

Parte de las condiciones concretas y particulares

Genera desconfianza en las instituciones

Construye relaciones de confianza

Promueve confrontación e imposición de poderes

Promueve tolerancia y convivencia pacífica

Confrontación e imposición

Recupera gobernabilidad

INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN PARA LA GESTIÓN

Programa de Gobierno: es el instrumento primario de planeación, a partir del cual se estructura el Plan de Desarrollo que orientará la gestión de los próximos cuatro años.

Plan Estratégico: es la construcción colectiva de un conjunto ordenado y sistémico de grandes líneas estratégicas de acción, que se convierten en políticas de Estado y se concretan en proyectos y acciones específicas, ajustables en el tiempo y direccionadas con un propósito común. Se formulan a largo plazo y deben ser el producto de un acuerdo amplio entre todos los actores (gobierno, sector privado, ONGs, redes sociales), quienes se comprometen en procura de una visión compartida acerca de su futuro y deciden enfocar sus acciones en aquellas cosas que son prioritarias para materializar dicha visión.

Políticas públicas: son un conjunto de criterios orientadores de la gestión, fundadas en una postura ética sobre el desarrollo humano, que guían las decisiones de los entes territoriales y de las organizaciones sociales

Plan de Desarrollo: instrumento de gestión para la administración, a través del cual se definen los objetivos, estrategias y metas, que se lograrán mediante la formulación de proyectos a los cuales se les asignan recursos específicos para su ejecución. Los Planes de Desarrollo son de obligatorio cumplimiento y corresponde a las Oficinas Departamentales de Planeación, realizar la evaluación de gestión y resultados.

Plan de Ordenamiento Territorial: tiene una connotación de más largo plazo, dentro del cual deberá situarse la acción del mandatario de turno y debe constituirse en la guía de los gobiernos sucesivos. El ordenamiento del territorio comprende un conjunto de acciones político – administrativas y de planificación física concertadas, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio.

Planes sectoriales: plantean directrices para los sectores, y se constituyen en insumos fundamentales para los programa de gobierno y los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, ya que muestran un panorama, si se quiere más completo, de cada sector, así como acciones más concretas.

Plan de Acción: es el módulo básico y práctico de la planeación, siendo el medio para enfrentar los problemas seleccionados por las administraciones municipales a través de acciones específicas. Es el instrumento con el cual se materializa la ejecución del plan de desarrollo y su período de duración es de un (1) año; es propio del ente u organismo que ejecuta.

REFERENTES E INSUMOS PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL

Los Planes de Desarrollo deben tener en cuenta otros insumos generados desde los propios municipios, así como referentes de los niveles superiores; considerando procesos de largo plazo y estrategias de concertación que se hayan formulado. Para el caso específico del Departamento de Antioquia se tienen algunos referentes importantes que deben tenerse en cuenta al formular el Plan de Desarrollo Municipal, como es el caso de:

Plan Nacional de Desarrollo: define objetivos, estrategias y metas para el período de gobierno, y en general estrategias de desarrollo en el nivel nacional, que obviamente involucran el nivel regional y municipal.

La visión departamental: la visión que se formuló para el departamento en el marco del proyecto Visión Antioquia Siglo 21, como un proceso de concertación entre diferentes actores del desarrollo de que "en el año 2020, Antioquia será la mejor esquina de América, justa, pacífica, educada, pujante y en armonía con la naturaleza", debe ser el reto a asumir por parte de todos los actores del Departamento.

Plan Estratégico de Antioquia – PLANEA: éste es un proceso de planificación de carácter social y estatal, que a partir de la visión de Antioquia al 2020, busca orientar los procesos de desarrollo del Departamento, definiendo de manera participativa y concertada variables claves y líneas estratégicas como grandes orientaciones para el logro de los objetivos definidos. Las Líneas estratégicas definidas corresponden a: construcción del tejido social; promoción del cambio para un desarrollo humano, equitativo y sostenible; articulación e integración territorial de Antioquia; y revitalización de la economía.

El PLANEA, y en general los proyectos estratégicos de futuro, permiten configurar agendas de negociación de proyectos entre las regiones y el gobierno nacional e incidir en la formulación de políticas públicas nacionales conformes a las características y necesidades de las regiones y a sus proyectos de desarrollo (PLANEA, 2003).

  • Pacto social por la Convivencia y el Desarrollo para una Paz Incluyente y Participativa: en el proceso de la Asamblea Constituyente de Antioquia, se definieron acuerdos que conforman el núcleo del gran pacto social, a través de la aplicación de una agenda que en general comprende los siguientes elementos programáticos: fortalecer la gobernabilidad con participación democrática; contribuir a la búsqueda de un camino de solución política del conflicto armado, con participación de la sociedad civil, haciendo de Antioquia un Laboratorio de Paz; promover una educación y una cultura de paz en Antioquia; y emprender la construcción e implementación de un modelo de desarrollo a escala humana integral, sostenible, sustentable y diverso.

  • Programa de Gobierno Departamental: en vista de la simultaneidad en la formulación de los Planes de Desarrollo Departamental y Municipales, el Programa de Gobierno se constituye en un insumo fundamental para la formulación y concreción del plan de desarrollo municipal.

  • Perfiles e información subregional: aproximación de la realidad subregional, que incorpora fortalezas, oportunidades, debilidades, y amenazas; la visión; las áreas claves de desarrollo; y los proyectos estratégicos. Aporta información fundamental para los procesos de planificación subregional y local, y se convierte en la carta de navegación y el reto para la gestión del desarrollo.

Es importante tener en cuenta los resultados de ejercicios planificadores en el nivel subregional, como es el caso del cruce de los programas de gobierno de los Alcaldes, donde se pueden observar coincidencias y propuestas comunes para cada subregión. Igualmente, el resultado de los talleres subregionales para la formulación del Plan de Desarrollo Departamental 2004 – 2007, donde se definieron o convalidaron las visiones subregionales y se plantearon los principales problemas con sus causas y operaciones.

  • Planes de desarrollo municipales anteriores y evaluación de los planes: permiten visualizar la situación económica, social y financiera del municipio, así como el cumplimiento y avances de los programas y proyectos de la administración saliente.

LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA Y EL RAZONAMIENTO LÓGICO

La Planeación debe ser mirada en forma integral, de tal manera que se articule la Planeación estratégica de largo plazo con los planes de mediano plazo (Planes de Ordenamiento Territorial), y éstos con los planes por períodos de gobierno (Planes de Desarrollo) y sus instrumentos de ejecución (Planes de Acción, proyectos y/o acciones de gestión).

Para conformar un sistema de planificación pública se requiere combinar varios métodos, según sea la jerarquía y complejidad de los problemas abordados en los distintos niveles del sistema organizativo.

Cualquiera que sea la metodología a utilizar, la planeación debe permitir seleccionar los objetivos de una administración y determinar las políticas y estrategias necesarias para alcanzar los objetivos en virtud de las metas.

La planificación es la principal herramienta de gobierno para pensar y crear futuro; lo cual implica:

  • Pensar antes de actuar, es decir, pensar sistemáticamente con método.

  • Explicar cada una de las posibilidades y analizar sus ventajas o desventajas.

  • Proponer objetivos.

  • Proyectar para el futuro.

La planeación es por lo tanto un proceso dinámico, concertado, participativo, secuencial y lógico, mediante el cual se toman decisiones para la correcta gestión y ejecución de los asuntos municipales, junto con la organización para el seguimiento y evaluación de esas acciones.

Al realizar un ejercicio de planeación, se establece por lo tanto:

  • PARA DÓNDE VAMOS imagen objeto, visión y misión.

Partes: 1, 2, 3, 4

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