El Ministerio de
Obras Públicas Servicios y Vivienda (MOPSV) es el órgano rector en materia de
caminos. Tiene la atribución de formular, coordinar, promover y ejecutar las
políticas y normas del sector. El Vice ministerio de Transportes, dependiente
de este ministerio debe promover políticas y estrategias para la red vial
fundamental, y supervisar y fiscalizar la planifi canción de construcción de
carreteras de esta red. De acuerdo al Decreto Supremo que define la estructura
organizativa del poder ejecutivo, el Vice ministerio debe además priorizar la
integración comunitaria vecinal en el desarrollo de la infraestructura vial.
El otro actor
importante del sector público es la Administradora Boliviana de Carreteras
(ABC), que sustituye al antiguo Servicio Nacional de Caminos (SNC). Esta es una
institución autárquica, bajo tuición del MOPSV, encargada de la planificación y
gestión de la red vial fundamental, incluyendo la construcción, el
mantenimiento, la conservación y la operación de esta red y sus accesos. Los
recursos con los que cuenta la ABC comprenden principalmente las asignaciones
del Tesoro General de la Nación, y los de la Cuenta Nacional de Carreteras.
Esta última está
destinada a la conservación y obras de mantenimiento rutinario, y está
constituida por las recaudaciones de peaje en la Red Vial Fundamental y el 15
por ciento de los recursos provenientes del Impuesto Especial a los
Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).A pesar de los avances en la expansión de
la red vial en el país, todavía la densidad de caminos es muy baja, y no se
cuenta con un sistema que vincule a todas las capitales de departamento con
caminos asfaltados. La falta de recursos para el mayor desarrollo y
mantenimiento de la red vial ha sido un obstáculo para el desarrollo de las
comunicaciones camineras.
FINANCIACIÓN Y ARREGLOS INSTITUCIONALES
PARA MEJORAR LA INFRAESTRUCTURA VIAL QUE AYUDE A REDUCIR LA POBREZA
DESCRIPCIÓN DE LOS MUNICIPIOS POBRES
Existen dos fuentes
principales de medición de la pobreza en Bolivia. La primera es el Censo de
Población y Vivienda de 2001.
La mayoría de los
municipios tienen un porcentaje alto de población con necesidades básicas
insatisfechas. Existen pocos municipios con una población no pobre importante.
Los municipios menos pobres, son
principalmente las capitales de departamento y los municipios que se encuentran
en el eje central.
La segunda fuente de
información sobre pobreza es la Unidad de Análisis de Políticas Económicas
(UDAPE).
La primera etapa de la
metodología consiste en la estimación de un modelo de gasto en las encuestas de
hogares. El error de estimación se descompone en dos partes, una parte
relacionada con aspectos ocasionales y otra con errores idiosincráticos. En la
segunda etapa los parámetros estimados en el modelo del error ocasional y la
simulación de errores aleatorios se aplican a los datos del censo de población
y vivienda, para obtener estimados del gasto de consumo en cada municipio
(UDAPE, 2009). Con estos datos UDAPE calcula la familia de indicadores FTG
(incidencia de la pobreza, severidad de la pobreza y brecha de la pobreza).
En base a las anteriores
mediciones UDAPE concluye que con la línea de pobreza moderada baja, la
incidencia de pobreza para el censo del 2001 es del 56 por ciento, mientras que
la pobreza con línea alta es del 71 por ciento. 44 por ciento. La brecha de la
pobreza también es elevada (no sólo la pobreza está muy extendida, sino que los
niveles de consumo de los pobres están muy por debajo de la línea de pobreza).
La brecha de pobreza promedio es de 0,24 con línea baja y de 0,32 con línea
alta. UDAPE ha generado además mapas de pobreza, encontrando que la pobreza
está distribuida sistemáticamente en algunas regiones y municipios.
Con la línea de
pobreza baja los municipios menos pobres son Cochabamba y Santa Cruz de la
Sierra, con una incidencia de 19,7 y 22,3 respectivamente. Con la línea de
pobreza alta Cochabamba sigue siendo el municipio con menor incidencia de
pobreza (43 por ciento), pero Santa Cruz ocupa el cuarto lugar (48,8 por
ciento). Como destaca UDAPE, existen algunos municipios con relativa baja
incidencia de la pobreza que no son capitales de departamento, como el
municipio de Colcapirhua, que tiene una incidencia de 26,1 cuando se utiliza la
línea de pobreza baja.
2.2. CAMINOS Y POBREZA EN BOLIVIA
Con datos sobre las
carreteras provenientes del Instituto Geográfico Militar (IGM) se ha calculado
un indicador de densidad de caminos, dividiendo los kilómetros de caminos entre
la superficie de los municipios. La densidad promedio de caminos en los
municipios de Bolivia es de 0,12 kilómetros por kilómetro cuadrado. Si distinguimos
la densidad de caminos por región, el altiplano es la región donde los
municipios tienen en promedio una mayor cantidad de caminos por kilómetro
cuadrado (0,143), en segundo lugar se sitúan los valles (0,106) y por último
los llanos (0,094).
La teoría postula que
los caminos están relacionados con el desarrollo. Así diversos estudios
muestran que las regiones más desarrolladas también son las regiones que
muestran una mejor infraestructura de comunicaciones.
Cuando se utiliza al
NBI como el indicador de pobreza todas las variables son significativas y
poseen el signo correcto. En particular una mayor densidad de caminos está
asociada a menor pobreza, y una mayor distancia a la red fundamental (que
vincula las capitales de departamento) está asociada a mayor pobreza. Dado que
en este caso el indicador de pobreza es el de necesidades básicas
insatisfechas, los resultados nos muestran que la vinculación caminera del
municipio, así como la densidad de caminos en el municipio, mejoran los
indicadores de salud, educación, saneamiento y vivienda.
Cuando utilizamos el
conjunto de indicadores de pobreza FTG analizamos la relación entre el consumo
de las familias y la red vial. En estos casos la densidad de caminos es
significativa y tiene el signo esperado; una mayor densidad de carreteras está
asociada a una menor incidencia, severidad y brecha de la pobreza. En cambio la
distancia a la red fundamental no tiene un efecto significativo sobre la
incidencia, la severidad y la brecha de la pobreza, en los casos en los que la
línea de la pobreza se establece con el criterio de línea alta, o moderada.
Solamente cuando se construyen los indicadores FTG con el criterio de pobreza
extrema la distancia a la red fundamental es significativa, y tiene el signo
esperado. La distancia a la red fundamental parece ser importante entonces
solamente para explicar la pobreza extrema.
2.3. DISPONIBILIDAD DE RECURSOS EN LOS
MUNICIPIOS POBRES
La disponibilidad de
recursos ha sido una de las limitantes más importantes para la construcción de
caminos. Adicionalmente, las necesidades de inversión en este sector son de
grandes proporciones.
Además, de acuerdo
con la Ley que rige a las autonomías municipales, los municipios tienen bajo su
responsabilidad el financiamiento, construcción y mantenimiento de los caminos
vecinales y muchos de los caminos que serían necesarios construir para ayudar a
combatir la pobreza tienen esa característica, porque vinculan a poblaciones
cercanas de un mismo municipio o cumplen con la función de enlazar sus rutas
con las redes principales de carreteras. Algo más del 40 por ciento, en
promedio, de los recursos que disponen los municipios en Bolivia se originan en
la coparticipación del 5 por ciento de los tributos nacionales. La otra fuente
importante de recursos municipales es en la actualidad la transferencia de una
parte establecida por ley de la renta de la explotación de los hidrocarburos,
el Impuesto
Directo a los
Hidrocarburos (IDH); un tercio de los ingresos municipales proviene de esta
fuente. En los departamentos productores de hidrocarburos, los ingresos por
este concepto pueden llegar a ser más de la mitad de las recaudaciones de
algunos municipios. Los recursos propios que recaudan los municipios por
impuestos que son de su dominio (el impuesto a los inmuebles, a los vehículos y
a las transferencias de estos bienes, además de tasas y patentes que requieren
aprobación legislativa) apenas contribuyen, siempre en términos de promedio,
con una cuarta parte de todos los ingresos municipales. Por razones
primordialmente políticas, los municipios descansan más en la coparticipación
de tributos nacionales y en las transferencias del gobierno central, y
aprovechan muy poco de su capacidad de recaudación propia, aunque es
interesante destacar que tan sólo 20 de los 327 municipios declaran no haber
recaudado nada por concepto de ingresos propios en la gestión 2008.
Es importante señalar
que los municipios, con excepción del de la ciudad de La Paz, no tienen acceso
al crédito de largo plazo de instituciones financieras internacionales. Tampoco
han accedido al financiamiento local, sea este bancario o del mercado de
capitales. El único otro complemento a los recursos descritos antes es el de
las donaciones de países cooperantes, pero éstas normalmente responden a las
prioridades de los donantes, son en algunos casos para gastos de una sola
gestión, y aquella destinada a proyectos o por programas está dirigida a
sectores que no incluyen a la infraestructura vial.
2.4. INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA VIAL
Los planes de
inversión de los gobiernos central y departamental en otros sectores distintos
al de infraestructura vial sugieren que es reducido el espacio para incrementar
el volumen de recursos hacia la construcción de carreteras. Es posible, sin
embargo, mejorar en algo la asignación de recursos hacia determinados
proyectos, aunque muchos de ellos tienen una importancia comprobada tanto desde
el punto de vista del interés nacional como el del interés sudamericano. Para
Bolivia tiene un valor estratégico importante facilitar el tránsito desde el
Este de Sudamérica hacia el Pacífico. Las rutas que pasan por Bolivia son las
más cortas para muchos centros regionales de producción, aunque existen
alternativas que no transcurren por territorio boliviano y que serían encaradas
en caso que Bolivia no logre hacer su parte en los esfuerzos de integración de
la infraestructura regional. No cabe duda que si Bolivia concretara algunos de
estos proyectos, éstos tendrían externalidades significativas en muchas
regiones en las que predomina la pobreza. La cuestión será entonces acercar
esas regiones a las carreteras que se van construyendo y para ello el aporte
municipal puede ser importante.
No existen muchas
investigaciones de alcance nacional que midan las preferencias de la población
respecto a sus principales necesidades.
2.5. EL SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA
Todas las entidades del
Estado, incluidas las autonomías y todas las personas naturales o jurídicas que
reciban recursos del Estado deben sujetarse a las normas que rigen los sistemas
de gestión de los recursos públicos. La inversión pública es una actividad
transversal a varios de los sistemas que define la ley: los recursos para la
inversión se consignan en el sistema de presupuestos, el financiamiento de la
inversión debe conformar las normas de tesorería y crédito público, y, en su
ejecución, la inversión está sujeta a las normas de los demás sistemas, en
particular a los de contabilidad, de programación de operaciones y de
adquisiciones. Esta característica de la inversión ha hecho necesaria la
dictación de una norma específica para la programación y ejecución de las
inversiones públicas bajo la tuición de un órgano rector que entre sus
atribuciones tiene la de “Aprobar y establecer las metodologías para la
formulación, evaluación y administración de proyectos, determinar los criterios
básicos que deben aplicarse para decidir sobre la asignación de recursos y
definir parámetros para valoración de beneficios y costos que deberán aplicar
todas las instituciones del sector público para el desarrollo de sus Proyectos
de Inversión”.
Consecuentemente, la
discusión y las decisiones sobre las bondades y priorización de proyectos de
inversión pública responden, sobre todo, a las capacidades de ejercer presión
de los grupos interesados en uno u otro proyecto. En estas circunstancias es
difícil introducir criterios que, por ejemplo, asignen una adecuada
priorización a los proyectos de inversión destinados a la lucha contra la
pobreza.
Las recomendaciones
en cuanto al contenido de los estudios de demanda y oferta, así como las
consideraciones que deben tenerse en cuenta respecto del impacto del proyecto
en la producción agrícola y las demás externalidades que deben considerarse al
computar los beneficios y costos en la evaluación económica del proyecto,
parecen conformar criterios generalmente aceptados en la materia. Sin embargo
habría que observar dos aspectos: el primero es que en la metodología planteada
no existen referencias específicas a otras formas en las que el proyecto podría
contribuir a la reducción de la pobreza. El otro aspecto que debe mencionarse
es que aun mejorándose la guía para la formulación y evaluación de proyectos en
Bolivia, se ha descuidado la capacitación del personal que debería estar
encargado de esta tarea. Esto es especialmente cierto en los municipios más
pobres. Si bien hay una obligación concurrente de las prefecturas para suplir
algunas de estas deficiencias, es también evidente que en esas instancias se
tropieza con casi las mismas difi cultades. Sin ingresar al detalle de cada
caso, podría decirse también que algo similar sucede con las guías y normas que
están en vigencia para la formulación y evaluación de proyectos en educación,
salud, energía y saneamiento básico.
2.6. EVALUACIÓN DE LOS FONDOS DE GARANTÍA
EXISTENTES EN EL PASADO
El proceso de
descentralización, que se inició en Bolivia mediante la ley de Participación
Popular de 1994, transfirió una serie de recursos y obligaciones de gastos a
los municipios.
Frente a mayores
obligaciones, varios municipios recurrieron al endeudamiento. El gobierno
nacional estableció entonces el Plan de Readecuación Financiera (PRF) a través
del D.S. 25737. Este plan consistió en la reprogramación de la deuda acumulada
y el acceso a fondos de financiamiento para el pago de la deuda a proveedores
privados. En contrapartida los municipios que se acogían a este programa debían
establecer un Fondo de Garantía, que consistía en un fondo de fideicomiso, al
que se destinaban parte de los recursos de coparticipación tributaria. Mientras
durase este programa se prohibió la constitución de otros fondos de garantía.
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA RETIRAR BARRERAS
A LOS CAMINOS DE LOS POBRES
LA PLANIFICACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN DE
LOS DIRECTAMENTE BENEFICIADOS
En Bolivia no existe
un sistema de planificación que integre los planes y proyectos municipales con
los planes y proyectos de los departamentos y de estos con el nivel nacional.
Las normas al respecto hacen referencia a la necesidad de una debida
coordinación en el proceso de formulación de planes de desarrollo, sin embargo,
en los hechos, ésta se deja a la voluntad política de los actores involucrados
en cada caso. De otra parte, la participación ciudadana en la formulación de
planes municipales es todavía incipiente y se da en la etapa de consideración
de los planes operativos anuales. Como resultado, el país no cuenta con un plan
plurianual de inversión en infraestructura que identifique las obras que
tendrían más impacto en la erradicación de la pobreza y que atiendan las
necesidades más sentidas de la población beneficiaria. En consecuencia se
sugiere elaborar un Plan Maestro de Caminos para Erradicar la Pobreza, emulando
el Plan Maestro de Carreteras que por más de tres décadas, y con las debidas
actualizaciones, ha servido en Bolivia como una guía efectiva para las
decisiones de inversión en la red fundamental de carreteras. Este plan debería
contener una guía para la formulación y evaluación de proyectos incorporando
metodologías y criterios para medir el impacto de los proyectos en la reducción
de la pobreza. Como es usual en estos casos, se abarcarían las fases de
pre-inversión e inversión, pero también el mantenimiento de caminos. El
contenido principal de este Plan debería ser la identificación de los caminos
vecinales que vinculen a las poblaciones más pobres con la red fundamental de
carreteras y con zonas de mayor actividad comercial y de servicios.
3.2. UNIDAD DE ELABORACIÓN,
CONTRATACIÓN, Y GESTIÓN DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Uno de los obstáculos
a la concreción de infraestructura en los municipios más pobres es la escasez
de personal calificado para realizar tareas como las de formular, evaluar,
licitar y supervisar proyectos de inversión. Se sugiere la creación de entes
ejecutores regionales (que por ejemplo atiendan a los municipios de dos o tres
departamentos/regiones colindantes), y que cuenten con el personal capacitado
para realizar las tareas antes citadas. Estos entes serían descentralizados de
los municipios, estarían dirigidos por un consejo conformado por personal
técnico independiente, designado por las prefecturas departamentales y se
financiarían con un aporte del 1 por ciento de las obras a su cargo, más un
subsidio por el mismo monto de la prefectura departamental y otro igual del
gobierno central.
Estos entes también
capacitarían al personal de los municipios en los que se realizan los proyectos
y tendrían una vida definida de diez años o un plazo similar en el que se
puedan transferir las capacidades desarrolladas a los municipios involucrados.
La gestión de estos entes sería auditada externamente además de estar sujeta a
los controles propios del Estado. Publicarían mensualmente sus estados
financieros en el Internet y presentarían informes trimestrales a cada
municipio al que le presten servicios.
FONDOS MULTIMUNICIPALES
Una de las
conclusiones que se obtienen de los resultados empíricos de este trabajo es que
los municipios que están más cerca de la red fundamental son también los
municipios con menor pobreza extrema. Esto tiene la implicación de que la
construcción de caminos que mejoren el acceso a la red fundamental puede
reducir la pobreza extrema. No obstante, es claro que para la mayoría de los
municipios un esfuerzo aislado es insuficiente pues la conexión con la red
fundamental requiere atravesar el territorio de otros municipios. Esto
introduce el clásico problema de las externalidades. Los municipios invierten
en caminos menos de lo que sería socialmente deseable, pues sólo consideran los
servicios que les benefician directamente, y no toman en cuenta la utilidad
para los municipios vecinos. La inversión en caminos debería entonces evaluarse
en un ámbito geográfico más amplio, en el que se consideren los beneficios a
toda la región. El esquema de las mancomunidades provee un marco institucional
en el que se podrían decidir las inversiones en caminos. Se puede pensar
alternativamente en Fondos multimunicipales para caminos, a los que los
municipios aporten parte de sus recursos, y sean complementados con ingresos
provenientes del gobierno central, de manera que sirvan para la construcción de
caminos regionales para el acceso a la red fundamental. Adicionalmente, esta
forma de gestionar los fondos municipales para la construcción de caminos puede
generar importantes economías de escala, de manera de hacer posible que los
caminos de acceso a la red fundamental sean administrados desde un ente con
capacidades técnicas adecuadas.
3.4. REVALORIZAR LA CAPACIDAD FINANCIERA
MUNICIPAL
Desde una perspectiva
general del país la razón principal para no invertir en caminos en la medida en
la que se demandaría, radica en su escasa disponibilidad de recursos.
Pero esta limitante
probablemente no sea la principal para explicar por qué no se invierte más en
caminos que ayuden a disminuir la pobreza, especialmente si consideramos que
los municipios tienen saldos disponibles para inversiones en cantidades más que
suficientes para encarar proyectos de infraestructura vial. La escasa
utilización de la capacidad financiera real de los gobiernos locales, incluido
su potencial de apalancamiento financiero acudiendo a entidades de
financiamiento multilateral o bilateral, o al mercado de capitales doméstico,
podría ser aprovechada mejor, a partir de las normas de endeudamiento para los
gobiernos sub-nacionales que bien puestas en práctica y complementadas con
regulaciones claras sobre las emisiones públicas de deuda y sus garantías,
pueden aumentar los fondos disponibles para las inversiones en caminos y al
mismo tiempo prevenir episodios de sobreendeudamiento que debiliten la
solvencia de los entes deudores.
3.5. RIESGO DE NO PAGO DE LAS OBRAS
PÚBLICAS Y MECANISMOS DE GARANTÍA
Uno de los factores
que influye en aumentar los costos de las obras de infraestructura en Bolivia
es que en muchos casos las empresas ajustan sus propuestas de precios por un
factor que les da cierta compensación por los retrasos que deben experimentar
en el cobro de las planillas de avance de las obras que ejecutan. Además, en
algunos casos, existe el riesgo de que las obras se paralicen porque la entidad
que hizo la contratación en un año determinado no cuenta con el presupuesto
suficiente al año siguiente. Existen también demoras injustificadas que pueden
dar pie a cobros irregulares para acelerar los pagos. Por todas estas
razones se debería establecer un mecanismo de garantía e inclusive un fondo de
pago de las obras contratadas, con criterios estrictos de evaluación para
acceder a él. Este fondo se alimentaría con la asignación de un porcentaje de
los recursos de coparticipación tributaria que le corresponde a cada municipio
y que por ley deben gastarse en un 85 por ciento en inversiones. Sería
administrado en fideicomiso por la entidad financiera que maneja las cuentas
fiscales de los municipios, tendría criterios precisos de inscripción de
acreencias y límites concretos de cobertura así como formas de verificación del
avance y calidad de las obras. Los montos asignados, los comprometidos y los
efectivamente pagados serían auditados por entidades de primera línea y hechos
públicos en el Internet en un portal administrado por la entidad bancaria a
cargo del fideicomiso.
3.6. MECANISMO DE PARTICIPACIÓN PRIVADA
Los modelos de
asociación pública-privada en infraestructura de carreteras son viables en
obras grandes en las que inclusive es posible considerar el cobro por su
utilización. Estos modelos son casi imposibles de replicar en obras de pequeña
escala como las que podrían necesitarse para atender a regiones en las que la
pobreza es prevalente. Sin embargo, no es impensable encontrar alguna forma de
incentivar la participación privada. En Bolivia se dan casos de empresas
agrícolas, mineras, forestales y petroleras que deben construir sus propios
caminos para acceder a las zonas donde tienen sus operaciones y, además, estas
mismas empresas realizan inversiones de apoyo a las comunidades en las que
trabajan, muchas veces como obras de asistencia, pero también como obras que
forman parte de sus acciones de responsabilidad social empresarial.
En donde sea posible,
se sugiere crear un mecanismo de incentivo tributario por el cual las empresas
privadas que tienen inversiones en zonas de pobreza, puedan realizar
inversiones que vayan más allá de servir sus propios intereses, en una suerte
de asociación pública-privada, con el gobierno prefectoral o central e inclusive
asociados con los propios. Municipios y comunidades en emprendimientos de
construcción o mantenimiento de Obras viales. Estas inversiones deberían contar
con la evaluación económica y social que justifique el incentivo que reciban.
Con las variantes del caso, este mismo modelo puede seguirse para la ejecución
de inversiones en otras áreas de infraestructura, por ejemplo riego,
electrificación e inclusive salud y educación.
CAPITULO III
Suficiencia y eficacia de la inversión en Bolivia, (1989-2009)
MARCO TEÓRICO. INVERSIÓN Y SU APORTE AL
CRECIMIENTO
De acuerdo a la
literatura, existe una relación entre el crecimiento económico y la inversión,
sus aspectos positivos y como puede haber una contribución mutua entre estos
dos. También existe una relación entre el crecimiento del PIB y el stock de
capital. En la parte negativa del FBK y el incremento del PIB, solo puede
considerarse como métodos con resultados positivos a corto plazo, al igual que
estos llegan a un punto en el que se demora el aumento del capital en
convertirse en aumento de producto.
EL ROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL
CRECIMIENTO
En las últimas
décadas, se han publicado artículos y libros sobre calidad de vida debido al
crecimiento económico, con ayuda de la política y la sociedad local. La
calidad es una herramienta que garantiza la eficiencia de todo sistema e
incluso la vida de diferentes naciones del mundo, sin embargo, la forma que ha
sido empleada de forma internacional, se nota que hay países que no gozan de
una buena calidad en la actualidad. La sociedad pobre de muchos países exige
mayores ingresos por parte de sus empresas, además, exigen todos los beneficios
que requiere una persona natural, como mejoras en el sistema educativo, medico,
judicial, entre otros. El detalle que es normalmente revisado el gasto fiscal y
la inversión pública, con el fin de determinar los efectos en la productividad
y los costos en el sector privado.
1.2. SINERGIAS DE LA INVERSIÓN
PRIVADA Y PÚBLICA
En un sistema
económico puede haber dos tipos de ambientes, el microeconómico y
macroeconómico, lo que facilita la toma de decisión, también puede haber los
aspectos que perjudican el bienestar de la sociedad, como tarifas, impuestos o
trabas burocráticas. Se nota los términos de desplazamientos hacia adentro y
afuera que sostienen la inversión pública de la región local, dicha inversión
es la que determina la demanda y la oferta de bienes, lo cual ha sido revisado
por economistas en muchos países, específicamente aquellos en desarrollo.
1.3. APORTE DE LA INVERSIÓN AL
DESARROLLO
Cuando consideramos
el tema de desarrollo se habla de la gente y del bienestar que alcanzan, lo que
implica la capacidad o aptitud de cada individuo para darle forma a su vida. A
nivel general y empírico en décadas pasadas, se ha considerado al crecimiento
económico acelerado como el principal indicador del desarrollo, sin embargo,
Sen (1988) y Adelman (1975) han demostrado que considerar el crecimiento
económico medido en las cuentas nacionales como Proxy para el desarrollo no es
totalmente cierto. El concepto de “Bienestar” como patrón de medida del
desarrollo va más allá del de crecimiento ya que incluye:
ü Consumo.
ü Desarrollo sostenible del medio ambiente.
ü Calidad, distribución y estabilidad del
crecimiento.
En suma, la búsqueda
del desarrollo debe implicar un proyecto económico de largo plazo, en el que se
busque el bienestar y la “Calidad del Crecimiento”. Convencionalmente,
numerosos estudios han llegado a identificar como “Principios del Desarrollo”
tres aspectos fundamentales:
a)
Enfocarse en todos los activos:
capital humano, capital natural y capital físico.
b)
Ocuparse y dedicarse de los
aspectos distributivos en el transcurso del tiempo.
c)
Hacer hincapié en el
fortalecimiento del marco institucional para una gobernabilidad acertada.
2. EVIDENCIA EMPÍRICA – BOLIVIA
Durante los pasados
20 años Bolivia ha realizado multiplicidad esfuerzos, e implementado variedad
de instrumentos de política pública para impulsar su desarrollo lamentablemente
la evidencia empírica muestra que no se han alcanzado los objetivos deseados.
Frente a estos problemas estructurales irresueltos en Bolivia, es pertinente
preguntarse: ¿Por qué durante los últimos 20 años no se pudo avanzar más en
generar bienestar y reducir la pobreza? ¿Por qué a pesar de la relativa
estabilidad política y ciertos equilibrios básicos en la macroeconomía, no se
logró mayor desarrollo? Sin duda que hoy, uno queda tentado de calificar al
pasado de escaso progreso. Sin embargo, una adecuada valoración implica revisar
de dónde se venía antes de 1989 y cuál ha sido el proceso que ha acompañado la
multiplicidad de transformaciones políticas y económicas que han impactado
débilmente al bienestar y al desarrollo del país.
2.1. LA VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO
El crecimiento de los
noventa en Bolivia, según el Banco Mundial, redujo la pobreza y mejoró los
indicadores sociales especialmente los de salud y educación. Los avances en
cuanto a la estabilidad económica a principios de los noventa, favorecieron la
mayor afluencia de inversión extranjera directa y el mayor acceso al
financiamiento externo. Desde 1985 las reformas económicas implementadas en el
país han tenido resultados positivos en materia de estabilidad macroeconómica,
avances a nivel institucional y logros en la inserción del país en la economía
global.
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB AÑOS 1989 – 2009
Periodo
El sub periodo de
menor crecimiento fue entre 1999 y 2003 el cual puede estar asociado a
inestabilidad política y conflictividad. El de mayor expansión es el
periodo 1994-1998 debido a la IED que aportó con capital y tecnología al
producto. El excepcional contexto internacional hasta el primer semestre del
2008 con precios atípicamente altos en materias primas, permitió alcanzar un
crecimiento promedio de 4,7 por ciento entre 2006 y 2009 cifra ligeramente
inferior a lo obtenido entre 1994 y 1998. Lo señalado responde particularmente
a factores externos que se desataron con la crisis internacional y en
particular la caída de la demanda mundial de materias primas junto con la baja
del precio del petróleo, cuyo impacto es muy importante en el precio del gas
que Bolivia exporta. En el gráfico 1 se aprecia el límite superior de
crecimiento del 5 por ciento y la mayor parte de los datos correspondientes a
la tasa de expansión del producto se encuentran por debajo de ella. La línea
inferior corresponde a un ajuste de tendencia polinomial que refleja lo
ocurrido; una desaceleración particularmente clara en 1999, que también coincide
con el contexto externo, debido a un menor desempeño en países vecinos como el
Brasil que sintió el impacto del efecto Samba; la ruptura de la paridad en
Argentina y otras dificultades que llegaron desde México con el efecto
Tequila. En general, un contexto de precios internacionales poco auspicioso.
La desaceleración que
toco fondo en 1999 alcanzó un mayor dinamismo nueve años después, llegando al
máximo en 2008 para luego volver a perder impulso en el 2009 con la crisis
reciente. Se partió en 1989 con un nivel de crecimiento de 3,8 por ciento,
moderadamente bajo de acuerdo a los estándares de la región. Luego se bajó
hasta un mínimo en 1999 para recuperarse hasta llegar en 2008 a una situación
bastante similar a la que se tuvo al inicio del periodo. ¿Cuál es la relevancia
de esta discusión en torno a la inversión y su suficiencia o
eficacia? Más adelante se medirán estos conceptos y en particular el
segundo implica valorar el efecto de la inversión en el crecimiento. Hasta ahí
todo bien, sin embargo, la pregunta inmediata es si la inversión es un
determinante de la expansión del producto en Bolivia o existen otras variables
importantes.
Y más dinámico que
permitió llegar a 8,4 por ciento del PIB, cifra un punto porcentual menor a la
máxima del periodo, registrada en 1992. Pero quizás igual de importante es que
esto permitió suplir la deficiencia en la inversión privada. Los
crecientes ingresos fiscales asociados a la renta del gas tienen relación
con la subida a partir de 2005 y permitieron que parte de la bonanza
fiscal sirviera de factor de impulso al crecimiento (ver gráfico
3).
En el gráfico 4
se presenta la relación entre la inversión pública y el total del Presupuesto
General de la Nación (PGN). El gráfico permite medir el esfuerzo real que
significó para el sector público la asignación de recursos para gastos de
capital; en la medida que este ratio es alto, ello implica que una mayor parte
de los ingresos y fi nacimiento se dedicaron a gastos de capital. En
contraste, un ratio bajo implica que una parte más relevante se destinó a otros
componentes de gasto como el corriente.
En este caso, se
aprecia que la tendencia durante el periodo de análisis ha sido hacia la baja.
Si se comparan las cifras más recientes contra las del inicio del periodo
evaluado (19901994) se concluye que independientemente de los niveles en valor
absoluto, el esfuerzo de asignar mayores recursos a la inversión pública ha
bajado. Este dato es importante pues refleja implícitamente que el gasto
corriente ha venido ganando espacio; las holguras fiscales que se
dedicaron al gasto de capital al inicio de los años noventa se han venido
cerrando pese a la bonanza fiscal. 2.3. El “desencuentro” entre la
inversión pública y privada
Uno de los aspectos
centrales del análisis es la evolución de la inversión privada que incluye
tanto a la doméstica como la externa. El gráfico 5 refleja la
evolución de la inversión pública y privada, ambas como porcentaje del PIB. Se
empleó un gráfico con escala dual a efectos de poder contrastar las
direcciones en la evolución de las dos variables de manera más explícita. En el
gráfico 5 se aprecia la subida de la inversión privada total durante la
década de los años noventa, partiendo en 3,4 para llegar a 18,1 por ciento del
PIB. Luego de llegar a ese pico, la tendencia se revirtió y esta variable
comenzó a disminuir en la década de los dos mil para estancarse en 2006 en 7
por ciento del PIB. En el gráfico se tiene además la evolución de la
inversión pública que permite nuevamente apelar al concepto de ¨desencuentro¨.
En los años noventa la inversión privada subía, mientras la inversión pública
se contraía. En la siguiente década paso exactamente lo contrario. En
consecuencia, no hubo en estos 20 años un periodo en el que ambas inversiones
hubieran crecido juntas y contribuido de manera concurrente al crecimiento
económico y la mejora de otros indicadores sociales. Al contrario, entre 1999 y
el 2003 ambas variables tuvieron la misma pendiente pero hacia la disminución;
se acompañaron una a la otra en la bajada y no se complementaron en la subida.
Con la información
presentada hasta aquí se puede plantear un primer argumento importante en
relación a la suficiencia de la inversión:
ü Durante los años 90 hubo un importante flujo de
inversión privada (en su mayoría extranjera) con una limitación grande en la
inversión pública, proveniente de un problema de ingresos fiscales que en
el fondo no está aún resuelto.
ü En franco contraste, en la década de los 2000 pasó lo
opuesto. Una subida importante en la inversión pública y la contracción de la
inversión privada. Sobre este último punto se ha escrito bastante en el país en
relación a temas de clima para la inversión y variables como la incertidumbre,
falta de seguridad jurídica, ausencia de apoyo al sector privado y otros
factores que desincentivaron la inversión privada. La teoría y extensa
evidencia empírica ha demostrado que debe darse una complementariedad entre la
inversión pública y privada. En ese marco, lo explicado párrafos arriba
configura el concepto de “desencuentro” entre las inversiones, donde no
hubo ocasión, en que ambas, inversión pública y privada se movieran juntas y
con tendencia positiva. Hubo un momento que se movieron juntas, pero fue
únicamente para la contracción
2.4. INVERSIÓN Y PIB DEPARTAMENTALES
El cuadro 2 refleja
la asignación de inversión en dólares corrientes para cada departamento durante
todo el periodo de análisis. Para el conjunto se tiene US$ 13.500 millones
invertidos en los 20 años considerados y del total acumulado entre 1989 – 2009,
Santa Cruz (19,5 por ciento), La Paz (18,1 por ciento) y Cochabamba (14,5 por
ciento) recibieron más de la mitad de los recursos de la inversión pública
total acumulada del periodo (52,1 por ciento). Pando (2,1 por ciento) y Beni (5
por ciento) son los departamentos que recibieron en total bajos niveles de
inversión, probablemente por su baja densidad poblacional. Sin embargo, no se
debe olvidar que son departamentos con potencial productivo. Adicionalmente,
departamentos que aportan al PIB minero como Oruro (6,2 por ciento) y Potosí
(8,8 por ciento) no recibieron apoyo en términos de la inversión pública.
Tarija (11por ciento) llama la atención con un importante flujo de
recursos de inversión en el periodo de estudio, sin embargo, no refleja
en correspondencia desarrollo a nivel regional. En suma, los datos en valores
nominales reflejan a primera vista una concentración de recursos en los
departamentos del eje central del país. Sin embargo, incorporando las
dimensiones de población y producto, se podrían establecer diferentes
resultados tal como se apreciará más adelante.
Inversión acumulada
(Millones de dólares) Departamentos 1989 2009 1989-2009 Pando 0,9 23,8 289,2
Chuquisaca 26,6 119,7 987,7 Cochabamba 39,3 142,8 1.950,5 Beni 16,6 73,0 673,7
Potosí 7,6 182,1 1.185,7 La Paz 47,4 315,7 2.447,4 Tarija 26,4 155,0 1.489,3
Oruro 7,0 109,0 843,0 Santa Cruz 74,2 278,9 2.629,1 Nacional y otros 88,1 39,5
1.004,9 Total 334,0 1.439,4 13.500,5 Fuente: Viceministerio de Inversión
Pública y Financiamiento Externo (VIPFE).
2.5. INVERSIÓN DEPARTAMENTAL
Las asignaciones de
inversión pública departamental han sido heterogéneas. En promedio, en el
periodo 2001 – 2009 la inversión en Pando representó 2,7 por ciento del total.
En contraste, la mayor asignación correspondió a Santa Cruz que recibió, en
promedio 19,4 por ciento del total de la inversión. A La Paz se dedicó el 17,1y
Cochabamba recibió el 13,1 por ciento del total de la inversión pública
nacional. Un importante componente de la inversión pública estuvo orientado a
inversión en infraestructura, especialmente dirigida a la construcción de
caminos y carreteras como también a escuelas y hospitales. Durante este
periodo Beni, Pando, Oruro y Potosí recibieron los niveles más bajos de
inversión. Chuquisaca y Tarija se encuentran al medio de la escala y los
departamentos del eje concentraron el 49,7 por ciento de la inversión pública
departamental total. En el gráfico 6 se puede apreciar que los
departamentos del eje (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) recibieron recursos de
inversión comparables a los que recibieron el resto de los seis departamentos.
El gráfico 6 también refleja que la tendencia de la inversión
pública total está marcada por las asignaciones de recursos a los departamentos
del eje central. Por ejemplo entre 1989 a 1993 la inversión pública del eje
superaba al de los demás departamentos, esto se acentuó de mayor forma entre
1993 y 1999 en donde la brecha de inversión era cada vez superior y solamente
entre el 2005 y 2008 la inversión pública destinada a los 6 departamentos que
no corresponden al eje central supero al total de inversión asignada a La Paz,
Cochabamba y Santa Cruz.
A partir de lo
analizado no se puede concluir respecto a la eficiencia distributiva por
dos razones importantes. Primero, la asignación de inversión pública no debe
responder a un principio de equidad solamente. Es decir, no se trata de asignar
igual monto por unidad territorial. Una adecuada asignación es mucho más que
dividir el presupuesto entre 9 para que todos
Reciban igual
porción. Es cierto que una parte importante de la inversión pública se dirige a
la prestación de servicios directos a la ciudadanía y en consecuencia interesa
la asignación per cápita y no así el valor absoluto. Sin embargo, es importante
que las asignaciones de recursos provenientes de la inversión busquen paridades
de acuerdo al potencial de las regiones y su rol en una estrategia de
desarrollo de largo plazo. Por ejemplo, Pando reporta poco aporte al PIB y
tiene limitada población actual. Con todo, en perspectiva y dentro una
estrategia de largo plazo, puede ser relevante por su vocación productiva en
términos de castaña, maderas o cueros. Frente a esto, poco o nada se ha
avanzado en su infraestructura caminera. Segundo, existe un componente de la
inversión pública que tiene una visión mayor a la departamental. Por ejemplo,
las vías de interconexión fronterizas y los llamados corredores de exportación
junto a muchos otros proyectos no pueden obedecer a la lógica de equidad
departamental. Tercero, la inversión pública, particularmente en
infraestructura obedece a una decisión sobre el impacto que tendrá en términos
económicos en su área de influencia. Es decir, un proyecto de vía tiene
mayor impacto si alrededor de él existen áreas productivas que serán
vitalizadas con la carretera. Ciertamente existen muchas aspiraciones
regionales pero todas deben competir por escasos recursos buscando lograr el
mayor efecto positivo sobre el resto de la economía. En suma, la inversión
pública debe estar inscrita en una visión nacional de desarrollo, una prioridad
de retorno económico regional, nacional, la complementariedad con la inversión
privada (crowding in), y un criterio de equidad per cápita. En línea con lo
señalado, el cuadro 5 presenta la inversión per cápita para el periodo de
análisis en dólares corrientes. Es interesante contrastar las cifras de partida
con las de llegada. Para el país en su conjunto la inversión per cápita subió y
con mucha fuerza a partir del año 2005. En 1989 existió un rezago importante en
Pando, Oruro, Potosí, mismo que ha logrado mejorarse sustancialmente a lo largo
de los años.
EVIDENCIA ECONOMÉTRICA
3.1. INDICADORES DE EFICACIA DE LA
INVERSIÓN PARA EXPANDIR EL PRODUCTO
En la presente
sección se discute la eficacia de la inversión para lograr crecimiento
económico y se parte del concepto que la inversión permite la creación de valor
agregado y esa es su contribución al crecimiento del producto. Sin embargo,
existen dos aspectos que vale la pena estudiar. El primero tiene relación con
el peso que tiene cada uno de los componentes de inversión en el total
invertido. Es decir, cuánto es privada y cuánto es pública y si existen
diferencias en esta composición en función del grado de desarrollo de los
países. Segundo, importa saber cuál de las dos categorías de inversión es más
efectiva en impulsar crecimiento del PIB y cuales las razones para uno u otro
resultado. La evidencia empírica sobre las elasticidades o como hemos llamado
en este trabajo “Eficacia” de la inversión es limitada en general o
inexistente para el contexto nacional.
CAPITULO IV
Tamaño, estructura y eficiencia del gasto público en Bolivia
ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO EN BOLIVIA
El sector público
boliviano está estructurado en diferentes niveles de gobierno. El Sector
Público No Financiero (SPNF) está compuesto por el Gobierno General y por las
empresas públicas. El Gobierno General por su parte comprende al Gobierno
Central, las prefecturas, los gobiernos municipales y la seguridad social. El
Gobierno central además comprende al Tesoro General de la Nación (TGN), el
Servicio Nacional de Caminos (SNC), el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) y
las universidades estatales, entre las más importantes (UPF, 2006). A pesar de
las reformas ejecutadas a partir de 1985, dirigidas a racionalizar el tamaño
del sector público en Bolivia, la participación del gasto público en la
economía es una de las más elevadas de América Latina. De acuerdo al informe
del Banco Mundial (2006), entre 1997 y 2005 el gasto total del sector público
en Bolivia llegó a ser en promedio un 31por ciento del PIB. Solamente Colombia,
entre los países seleccionados, tiene un mayor nivel de gasto que Bolivia.
GASTO TOTAL
El gasto público en
Bolivia se mantiene elevado, a pesar de las significativas reducciones
observadas en los últimos 16 años, como consecuencia de las reformas
estructurales ejecutadas en la década de los 9. El gasto público representaba
en promedio un 43,2 por ciento del PIB. Este porcentaje se redujo en forma
continua hasta llegar a 29,7 por ciento en el periodo 2001-2006. La caída en el
gasto se explica en forma casi exclusiva por la reducción del gasto de las
empresas públicas, las cuales fueron transferidas al sector privado a través de
los procesos de privatización y capitalización. De esta forma, el gasto total
de las empresas públicas, como porcentaje del producto, se redujo de 43,2 por
ciento para el periodo 1990-1993 a solamente 4 por ciento para los años
2001-2006. El otro componente del gasto público que experimentó un cambio
importante en el periodo bajo análisis ha sido el ejecutado por los municipios.
Debido a las reformas de descentralización y participación popular, los
municipios obtuvieron una mayor participación en la ejecución del gasto
público, habiendo aumentado el gasto municipal de 1,4 por ciento del producto
en el periodo 1990-1993 a 5 por ciento en el periodo 2001-2006.
GASTO DE CAPITAL
Si bien el nivel del
gasto corriente en Bolivia se encuentra entre los más elevados del grupo de
países seleccionados, es el gasto de capital el que es significativamente más
elevado, junto al de Colombia y Venezuela. Las reformas estructurales
ejecutadas en Bolivia durante la década de los 90, han modificado
sustancialmente la forma en la que se ejecuta la inversión pública en el país a
nivel institucional, aumentando la inversión ejecutada por el gobierno general
y reduciéndose la ejecutada por las empresas públicas La participación de las
empresas estatales en el total de la inversión pública se redujo
sustancialmente, pasando de 41,7 por ciento del total de la inversión pública
en el periodo 90-93, a solamente 1,3 por ciento en el periodo 2001-2006.
Las prefecturas
también aumentaron su participación en el total de la inversión pública, aunque
en una menor proporción al de los municipios. Las prefecturas pasaron de
invertir en promedio un 18,5 por ciento del total de la inversión pública en el
periodo 90-93, a un promedio de 20,3 por ciento en el periodo 2001-2006.
Finalmente, la inversión ejecutada por el gobierno central se mantuvo
prácticamente en los mismos niveles durante todo el periodo analizado,
situándose en promedio alrededor del 36 por ciento de la inversión pública
total.
El incremento de la
inversión pública a nivel descentralizado se originó básicamente en las
reformas de la Participación Popular y en la Descentralización Administrativa,
las cuales transfirieron competencias y recursos a los gobiernos sub-nacionales
para que éstos ejecuten una mayor proporción de la inversión pública.
De acuerdo al Banco
Mundial (2206), la asignación sectorial de la inversión pública ha
experimentado algunos cambios importantes en los últimos años. El sector social
comprendía hasta el año 2002 el mayor porcentaje de la inversión pública total
(alrededor de 46 por ciento) (ver cuadro 7), constituido principalmente por la
inversión en educación y saneamiento básico. A partir de 2003, el sector de
infraestructura comienza a cobra más importancia en la inversión pública,
llegando el 2006 a representar un 56,5 por ciento de la inversión total,
constituida principalmente por inversiones en caminos y carreteras.
EL ESTADO EMPRESARIO
Las empresas públicas
en Bolivia han jugado un rol importante en el modelo de desarrollo aplicado a
partir de 1952, en el cual se le asignó al Estado un rol fundamental en la
producción, inversión y en la generación de empleo en sectores productores de
bienes y servicios. De esta forma, el sector público boliviano se constituyó, a
través de distintos mecanismos, en propietaria de alrededor de un centenar de
empresas que operaban en diferentes sectores de la economía, como es el caso de
los hidrocarburos, minería, transporte aéreo, ferrocarriles,
telecomunicaciones, electricidad, manufacturas, hotelería, agua potable, servicios
financieros, etc.
En los sectores
monopólicos productores de recursos naturales para la exportación, operaban
empresas tales como YPFB (hidrocarburos) y COMIBOL (minería). También en los
sectores monopólicos, el sector público participaba en actividades industriales
que añadían valor agregado a la producción de materias primas exportables, como
es el caso de la fundición de minerales (Vinto) y la refinación de productos
derivados del petróleo (YPFB).
Finalmente, el estado
también participaba en forma directa en la creación de empresas en el sector
industrial manufacturero, con el objetivo de promover la generación de empleo.
De esta forma, la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) y las Corporaciones de
Desarrollo Regional eran dueñas de empresas productoras de cemento (FANCESA),
industrialización de leche (PIL), refinación de azúcar (Guabirá y Bermejo),
planta de baldosas y cerámica (FABOCE), fábrica de aceites comestibles
(Villamontes), fábrica de vidrios planos, etc. Además, con el objeto de apoyar
el desarrollo productivo y la generación de empleo, el estado cumplía funciones
de banca de desarrollo, a través del Banco Agrícola, Banco Minero y Banco de
Estado.
Los bajos niveles de
capitalización de las empresas a principios de los años 80 se debieron a los
insuficientes niveles de inversión realizados por las mismas. Las empresas
públicas fueron vistas por los diferentes gobiernos como vehículos para
financiar gasto e inversión pública en otros sectores de la economía. Los
excedentes generados por las empresas eran transferidos al gobierno general
para financiar inversión en infraestructura física, gasto en salud y educación,
e inversión para promover la industrialización del país. Estas transferencias
no solamente extraían los excedentes de las empresas, sino que también aquellos
recursos obtenidos por las empresas a través de endeudamiento externo. De esta
forma, las empresas públicas incurrían en situaciones de déficit constantes, se
caracterizaban por una administración ineficiente, empleo redundante,
sobreendeudamiento y escases de recursos para financiar su propia formación
bruta de capital fijo.
Entre 1993 y 1997 se
ejecutó la capitalización de las empresas públicas más grandes: YPFB
(hidrocarburos), ENTEL (telecomunicaciones), ENDE (energía eléctrica), ENFE
(ferrocarriles) y LAB (transporte aéreo). El objetivo de esta reforma fue la de
lograr la ampliación y modernización de estos sectores estratégicos,
abriéndolos a la inversión privada para promover un incremento sustancial en
los flujos de inversión. Para lograr éste objetivo, el proceso de
capitalización tuvo dos componentes fundamentales:
i. El traspaso de las
5 empresas estatales más grandes a inversionistas privados, mediante un esquema
de capitalización, el cual no transfería al inversionista estratégico las
acciones existentes, sino que generaba una emisión primaria de nuevas acciones
de las empresas, las cuales eran adquiridas por los socios estratégicos con
compromisos de inversión de estos aportes dentro de la empresa. Las acciones existentes
con anterioridad al proceso de capitalización constituían el 50 por ciento del
patrimonio de la nueva empresa resultante del proceso, mientras que el aporte
del socio estratégico correspondería al 50 por ciento adicional. De esta forma,
el aporte del socio estratégico no fue al Estado, sino que se quedó dentro de
la empresa, yendo a financiar nuevas inversiones, con lo que se amplió la
capacidad productiva de la empresa y se logró la transferencia de tecnología de
punta requerida.
ii. La creación de un
marco normativo de regulación y supervisión para el funcionamiento de las
empresas en los sectores capitalizados. Estos sectores habían permanecido
mayoritariamente bajo el control del Estado, con una restringida participación
privada en varios de ellos, siendo la normativa existente al momento de la
capitalización poco favorable a la inversión privada. Las leyes sectoriales
creadas como parte del proceso de capitalización, así como la ley de creación
del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), buscaron redefinir el
funcionamiento de dichos sectores, creando una nueva estructura de organización
industrial para cada uno de ellos. Para cada sector se definió una estructura
de integración vertical que garantizara una mayor eficiencia en el
funcionamiento del sector, definiéndose en cada caso la vigencia de libre
competencia o de un monopolio regulado. Las leyes sectoriales establecieron la
estructura e integración vertical de cada industria, con reglas claras para
evitar la existencia de subsidios cruzados entre los diferentes segmentos de
cada industria.
También fueron
transferidas a manos privadas a través de privatizaciones directas, la empresa
de fundición de Vinto, las plantas de refinación de hidrocarburos y las
distribuidoras de carburantes, que habían quedado en manos del Estado después
del proceso de capitalización. Sin embargo, en los últimos años y debido a
cambios en las percepciones políticas vigentes en el país, y en parte quizá a
la fatiga de las reformas, el actual gobierno nuevamente está tratando de
retomar una estrategia de desarrollo basada en una participación mayoritaria
del Estado en la economía. A partir de 2002, debido a las condiciones políticas
imperantes, se han adoptada una serie de medidas que han revertido a manos del
sector público algunas empresas previamente transferidas al sector privado,
como es el caso de la empresa de agua potable de Cochabamba (2002), la empresa
de agua de La Paz (2005), la empresa de fundición de Vinto (2006), la empresa
de refinación de petróleo (2007) y las empresas de distribución de carburantes
(2006). Las acciones de las empresas petroleras capitalizadas (Andina, Chaco y
Transredes), pertenecientes a los bolivianos y que se encontraban depositadas
en los fondos de pensiones, han sido transferidas a YPFB como una forma de
restablecer la participación directa de la empresa estatal en la cadena de
producción de hidrocarburos. Además, el gobierno sostiene permanentemente que
continuará con este proceso de reversión de las demás empresas capitalizadas y privatizadas
a manos estatales.
IMPACTOS DE LAS REFORMAS
Para evaluar la
conveniencia de la estrategia actual del gobierno, de revertir el proceso de
reformas ejecutado en los años 90, y de esta forma retornar a un esquema de
mayor participación del sector público en la economía, es necesario evaluar
cuál ha sido el impacto de las reformas de los años 90 a diez años de su
ejecución. A pesar que en el país existe una percepción mayoritariamente
negativa sobre el impacto de las reformas estructurales, un análisis objetivo
basado en resultados concretos de las mismas nos muestra que también han
existido aspectos altamente positivos resultantes de este proceso. En esta
sección se analiza el impacto de las reformas desde un punto de vista
macroeconómico y sectorial.
a. Impactos
macroeconómicos de las reformas
La transferencia de
las empresas públicas a manos privadas ha tenido una serie de impactos
macroeconómicos, siendo los más destacados los impactos sobre el déficit y
deuda pública, y sobre la inversión. Primero, la transferencia de las empresas
al sector privado tuvo un impacto sobre el tamaño del déficit fiscal y sobre el
monto de la deuda pública. Las empresas públicas presentaban, antes de la
capitalización, serios problemas de gestión administrativa-financiera, lo que
se tradujo en constantes situaciones de déficit. Como se mencionó
anteriormente, el déficit de la empresa minera COMIBOL contribuyó
significativamente a generar el elevado déficit fiscal registrado en la primera
mitad de la década de los 80. El gobierno vio a COMIBOL y YPFB como vehículos
para obtener excedentes, los cuales deberían ser transferidos al Estado para
financiar inversión y gasto público en otros sectores de la economía.
Segundo, como
resultado de la capitalización de las empresas públicas, los niveles de
inversión en las mismas se incrementaron considerablemente. Los montos de
inversión comprometidos por los inversionistas estratégicos durante el proceso
de capitalización alcanzaron a US$ 1.671 millones. Sin embargo, la inversión realizada
por estas empresas para el periodo 1995 a 2003 alcanzó a US$ 2.762,2 millones,
es decir US$ 1.090,6 millones (65,2 por ciento) más que lo inicialmente
comprometido (ver cuadro 10). Los mayores montos de inversión realizados por
las empresas capitalizadas se dieron en el sector de hidrocarburos, con una
inversión total de US$ 1.789,2 millones, es decir US$ 954,2 millones (114,3 por
ciento) más que lo comprometido.
b. Impactos
sectoriales de las reformas
En esta sección se
analizan los aspectos más importantes de los marcos de regulación y supervisión
sectoriales creados a partir de las reformas estructurales ejecutadas y los
impactos sectoriales del proceso en términos de la ampliación de la capacidad
productiva sectorial y de la oferta de bienes y servicios para cada uno de
ellos. Como se explicó anteriormente, la estrategia de capitalización de las
empresas públicas requirió la creación y reingeniería de los marcos de
regulación que deberían normar el funcionamiento de los sectores con
posterioridad a la reforma. Estos marcos regulatorios deberían adecuarse a la
nueva organización industrial creada para cada uno de los sectores, mediante
las leyes sectoriales y decretos reglamentarios correspondientes.
YACIMIENTOS PETROLÍFEROS FISCALES BOLIVIANOS (YPFB)
YPFB fue creada en
1936 para cumplir las actividades de exploración, explotación, transporte,
refinación y comercialización de hidrocarburos. Al momento de su
capitalización, YPFB dominaba el comportamiento del sector de hidrocarburos en
Bolivia, aunque la inversión privada se había incrementado a través de
contratos de operación y riesgo compartido. Sin embargo, el sector en su
conjunto enfrentaba problemas de bajos niveles de inversión, la producción de
petróleo era apenas suficiente para abastecer la demanda interna, y la
producción de gas insuficiente para satisfacer la creciente demanda interna y
los volúmenes de exportación comprometidos en el contrato de compra-venta de
gas natural al Brasil. Para el traspaso de YPFB al sector privado, la empresa fue
dividida en 3 partes, creándose para este efecto dos empresas de exploración y
explotación (Chaco y Andina), y una de transporte (Transredes). Las actividades
de refinación y distribución quedaron inicialmente en poder del Estado, pero
fueron posteriormente transferidas al sector privado a través de
privatizaciones directas. Como parte complementaria de la capitalización, se
aprobó la Ley de Hidrocarburos (Ley Nº 1689), la cual establecía las reglas que
regulaban la otorgación de concesiones para exploración y explotación de
campos, obligaciones tributarias, fijación de precios y tarifas, sistema de
supervisión sectorial, etc.
A pasar de estos
resultados favorables, y debido a la percepción de la población de que los
beneficios de este proceso no beneficiarían a los bolivianos, las propuestas
contrarias a la reforma ganaron apoyo político, lo cual llevó a diferentes
gobiernos a proponer medidas dirigidas a revertir este proceso. En este
sentido, el año 2005 se aprobó la nueva Ley de Hidrocarburos (Ley Nº 3058), la
cual establece la refundación de YPFB como una empresa con una participación
activa en la cadena de producción de hidrocarburos. Posteriormente, el año
2006, el Decreto Supremo denominado de “Nacionalización”, establece que las
acciones de las empresas petroleras en poder los fondos de pensiones pasen a
poder de YPFB. El año 2007 el Estado boliviano compró a la empresa brasileña
Petrobras las tres plantas de refinación de hidrocarburos que habían sido
previamente privatizadas.
EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD (ENDE)
Antes de la
aplicación de la capitalización del sector eléctrico, ENDE y la empresa privada
Corporación Boliviana de Electricidad (COBEE) se constituían en las dos
empresas más grandes del país encargadas de la generación y transporte de
electricidad. La distribución era realizada por empresas locales que operaban
en forma monopolista. Las operaciones de ENDE incluían la generación y
transmisión dentro del Sistema Interconectado Nacional (SIN), el cual proveía
de electricidad a ocho compañías distribuidoras regionales en las ciudades
capitales de departamento. ENDE también proveía de electricidad directamente a
empresas mineras en varios departamentos. Las operaciones de COBEE incluían la
generación de electricidad en los departamentos de La Paz y Oruro.
La nueva organización
industrial creada por la Ley de Electricidad dividió el sector en tres
sectores: generación, transporte y distribución, no pudiendo participar ninguna
empresa en más de una de estas actividades, con el objeto de evitar subsidios
cruzados. Además, en la etapa de generación, ninguna empresa puede participar
con más del 30 por ciento de la generación total de electricidad del país. La
Ley también establece la existencia de un monopolio regulado en la fase de
transmisión y distribución, estableciéndose por ley las forma de fijación de
las tarifas de transmisión y distribución.
Como consecuencia de
la reestructuración del sector eléctrico, la inversión en el sector aumento
significativamente. Entre 1996 y 2002 la inversión fue de US$ 645,3 millones,
de los cuales 60,7 por ciento fue a la generación, 1,8 por ciento a la
transmisión y 37,5 por ciento a la distribución. Estas inversiones
incrementaron la capacidad instalada de producción de electricidad del país, de
una potencia efectiva de 707 MW en 1997 a 978 MW en 2002, de las cuales 45,5
por ciento correspondía a energía hidroeléctrica y 54,5 por ciento
termoeléctrica.
EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES S.A. (ENTEL)
Con anterioridad a la
implementación de las reformas introducidas al sector de las
telecomunicaciones, el sector estaba controlado por la empresa estatal ENTEL,
la cual tenía una posición monopólica en los servicios de telefonía de larga
distancia (nacional e internacional), servicio de télex, telegrafía y telefonía
rural. La telefonía local estaba en manos de 15 cooperativas ubicadas en las
capitales de departamento y en algunas otras poblaciones de elevada
concentración de habitantes. La empresa privada, Telecel, cubría los servicios
de telefonía móvil en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz.
La estructura
tarifaria era bastante distorsionada, ya que existía elevados costos de
instalación (US$ 1.500) y una tarifa básica mensual de entre US$ 2,93 para el
uso residencial de telefonía y US$ 9,82 para el uso comercial. En 1995, Bolivia
llevó a cabo la reforma del sector de telecomunicaciones, la cual comprendía,
además de la capitalización de la hasta entonces Empresa Nacional de
Telecomunicaciones (ENTEL), la puesta en vigencia de un nuevo marco jurídico y
regulatorio, mediante la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones, a partir
del cual se estableció la nueva estructura de funcionamiento del sector. En una
primera etapa de transición, tanto ENTEL como las cooperativas telefónicas
obtuvieron derechos de exclusividad para sus actividades por seis años,
regulación tarifaria, y exigencias de metas de expansión, calidad y
digitalización de sus servicios.
En resumen, del
análisis realizado en esta sección, se pueden extraer las siguientes
conclusiones:
i)
Los procesos de capitalización y
privatización ejecutados durante la década de los 90, han reducido
significativamente el rol del empresario del sector público boliviano, con
resultados favorables sobre el déficit fiscal y el endeudamiento público;
ii)
Las reformas estructurales
ejecutadas han propiciado una mayor participación del sector privado en
sectores que anteriormente se encontraban en manos del sector público, para lo
cual se crearon marcos regulatorios sectoriales que promovieran una mayor
inversión privada; ii) las reformas ejecutadas han producido algunos resultados
positivos importantes, en forma de mayores niveles de inversión, mayor
eficiencia en el funcionamiento de los sectores y mayor acceso de la población
a los bienes y servicios producidos
iii)
Sin embargo, las medidas adoptadas
en los últimos años para revertir el proceso de privatización y capitalización,
transfiriendo nuevamente las empresas a manos estatales, ya han producido un
deterioro importante en los flujos de inversión en estos sectores, reduciendo
la producción de bienes y servicios para el mercado interno y generando
incumplimientos en los contratos de exportación de gas natural; iv) finalmente,
el país está destinando importantes recursos públicos para re-comprar las
empresas que habían sido privatizadas, pudiendo éstos ser utilizarlos en
inversiones en las áreas social y de infraestructura.
EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE SERVICIOS
PÚBLICOS
A partir de las
reformas estructurales aplicadas desde 1985, el sector público en Bolivia ha reducido
sustancialmente su participación directa en la economía como Estado empresario
y ha asumido un rol mucho más subsidiario, focalizando sus actividades en la
provisión de servicios de apoyo a los ciudadanos y empresas. En este sentido,
las actividades estatales se han concentrado principalmente en las siguientes
áreas:
a)
Administración del sistema de
regulación y supervisión necesarios para garantizar las operaciones del sector
privado, y normar las relaciones entre el Estado, consumidores y empresas privadas
b)
Promoción del desarrollo
productivo y competitivo del país, mediante funciones de fomento y apoyo a las
exportaciones, promoción a la inversión, apoyo al desarrollo del sector
financiero, desarrollo e innovación tecnológica, capacitación técnica, dotación
de infraestructura de transporte, garantizar la seguridad jurídica y derechos
de propiedad, certificación de calidad, etc.
c)
Promoción del desarrollo humano y
social, mediante la provisión de servicios básicos de educación, salud,
vivienda, seguridad social, saneamiento básico. En esta sección se analizan las
instituciones a través de las cuales el sector público cumple con las funciones
de regulación y supervisión, y la de apoyo al desarrollo productivo. En la
sección 5 se analizan las instituciones de apoyo al desarrollo humano y social.
4.1. REGULACIÓN SECTORIAL Y FINANCIERA
Como se explicó
anteriormente, la estrategia de desarrollo aplicada a partir de 1985, mediante
la cual se transfiere al sector privado la responsabilidad principal en la
producción de bienes y servicios, ha demandado la creación de marcos legales
para la regulación y supervisión de las relaciones entre las empresas, los
consumidores y el Estado. A partir de 1985, se ha creado un sistema de
normativa y supervisión que regula las actividades empresariales, tanto en los
sectores productores de bienes y servicios (SIRESE), así como en los de
intermediación financiera (SIREFI). A continuación se analizan los aspectos más
importantes de ambos sistemas.
a) Sistema de
Regulación Sectorial (SIRESE)
El SIRESE regula y
supervisa las actividades de las empresas que operan en los sectores de
telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transporte y saneamiento
básico. El SIRESE tiene como funciones la de regular, controlar, supervisar las
actividades de estos sectores, asegurando que funcionen eficientemente,
protegiendo los intereses de los usuarios, de los prestadores de servicios y
del Estado. El SIRESE se compone de una Superintendencia General y cinco
superintendencias sectoriales (hidrocarburos, telecomunicaciones, electricidad,
transporte y saneamiento básico). De acuerdo a la Ley del SIRESE, las
superintendencias poseen personalidad jurídica de derecho público, con
jurisdicción nacional, autonomía de gestión, técnica, administrativa y
económica. Además, el nombramiento de los Superintendentes general y
sectoriales está a cargo del Presidente de la República, quien elige de ternas
propuestas por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Cámara de
Senadores. El Superintendente Sectorial tiene un periodo de funciones de cinco
años.
b) Sistema de
Regulación Financiera (SIREFI)
A partir de 1985,
Bolivia inicia un proceso de liberalización financiera, que incluye el cierre
de la banca estatal, independencia del banco central, liberalización de las
tasas de interés y creación de un marco de regulación y supervisión prudencial
que normara el funcionamiento del sector bancario y de intermediación
financiera. Como resultado de este proceso, se creó el Sistema de Regulación
Financiera (SIREFI), el cual está compuesto por la Superintendencia General, la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF), Superintendencia de
Pensiones, Valores y Seguros (SPVS) y la Superintendencia de Empresas. Las
actividades de intermediación financiera de los bancos, mutuales, asociaciones
de ahorro y préstamo, fondos financieros privados son supervisadas por la SBEF.
La SBEF supervisa el cumplimiento, por parte de las entidades reguladas, de la
normativa prudencial vigente, la cual se ajusta a las normas de Basilea en lo
que se refiere a la adecuación de capital de las entidades bancarias, criterios
para la calificación de cartera, obligación de constituir previsiones por
cartera incobrable, requerimiento mínimo de reservas de liquidez.
La SBEF logró un alto
grado de autonomía acorde con las prácticas consideradas óptimas
internacionalmente. La ley también mejoró los mecanismos para resolver crisis
bancarias e introdujo mecanismos para mejorar la capacidad de la SBEF para
supervisar el sistema. La regulación y supervisión de otras entidades de
intermediación financiera, como es el caso de los fondos de pensiones,
compañías de seguros y agentes de la bolsa de valores son supervisadas y
reguladas por la SPVS, la cual, al igual que la SBEF cuenta con personería
jurídica de derecho público, con jurisdicción nacional e independiente de
gestión, legal, administrativa y económica.
La creación del
sistema de regulación sectorial y financiera, fue realizada teniendo como
objetivo contar con superintendencias que funcionen en forma autónoma,
independientes de presiones políticas, con independencia financiera y
administrativa, y cuenten con la capacidad técnica necesaria para cumplir en
forma adecuada con sus funciones. De esta forma, las leyes generales y sectoriales
que regulan el funcionamiento del SIRESE y del SIREFI, contemplan que la
elección de los superintendentes sea realizada por el Presidente de la
República, sobre la base de una terna propuesta por el Congreso. Este
procedimiento demanda necesariamente un acuerdo político entre los diferentes
partidos políticos sobre los potenciales candidatos a superintendentes, lo cual
garantiza una mayor estabilidad de los superintendentes en sus cargos.
En la práctica sin
embargo, la disposición referida al proceso de la elección de los
superintendentes no se ha cumplido, ya que la mayoría de las superintendencias
del SIRESE y SIREFI tienen superintendentes interinos nombrados políticamente
por el gobierno sin la previa aprobación del Congreso, como establece la ley.
Esto reduce en forma importante la independencia y la autonomía de las
instituciones reguladoras.
4.2. SERVICIOS DE FOMENTO A LA
PRODUCCIÓN Y AL DESARROLLO COMPETITIVO
Las
funciones de apoyo a la producción están dirigidas fundamentalmente a apoyar el
desarrollo industrial del país, con el objetivo de diversificar la producción,
generar empleos y elevar el nivel de ingreso de la población. Esta función la
desempeña el Estado boliviano a través de una serie de instituciones y
programas públicos que varían desde el área del financiamiento, investigación y
desarrollo de tecnología, fomento a las exportaciones, promoción de
inversiones, dotación de infraestructura pública de transporte y programas de
capacitación. En esta sección se presentan las instituciones públicas que
operan en cada una de estas áreas de apoyo al sector privado, analizándose el
ámbito de acción de cada una de ellas.
a. Acceso a
financiamiento
Para
ampliar el acceso al financiamiento de actividades públicas y privadas, el
Estado ha contado y cuenta con diferentes instituciones que financian proyectos
de inversión bajo diferentes modalidades. Los fondos de desarrollo, como es el
caso del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional de
Inversión Productiva y Social (FPS), financian actividades de entidades
públicas, como ser municipios, prefecturas y empresas estatales.
El FNDR es
una institución pública, no bancaria, de carácter descentralizado, que financia
proyectos de desarrollo para los municipios, prefecturas, entidades
descentralizadas, cooperativas que presten servicios públicos, empresas
públicas, mixtas y otras que se consignen en los convenios bajo condiciones
específicas.
El FPS es
una entidad de derecho público, de fomento y sin fines de lucro,
descentralizada, bajo tuición del Ministerio de Participación Popular, con
competencia de ámbito nacional, operaciones desconcentradas, personalidad
jurídica propia, autonomía de gestión administrativa, técnica y financiera.
El FPS
cofinancia la ejecución de proyectos de los municipios en los sectores de:
educación, salud, saneamiento básico, energía rural, recursos naturales y medio
ambiente, caminos vecinales, fortalecimiento institucional, desarrollo rural,
etc.
El estado
también cumple funciones de banca de segundo piso a través del Fondo de
Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF) y
de la Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO), que canalizan crédito al sector
privado a través del sistema financiero.
El
FONDESIF, es una institución estatal de intermediación de recursos financieros,
que instrumenta políticas en el sector micro financiero, canalizando recursos a
entidades especializadas en microcrédito que apoyan actividades económicas de
la población de menores ingresos y priorizan el desarrollo del sector
productivo en áreas rurales y periurbanas.
b.
Investigación tecnológica en sectores productivos
El Estado
también es proveedor de una amplia gama de servicios dirigidos a apoyar el
desarrollo tecnológico de sectores productivos, como es el caso de los sectores
agropecuario e industrial. Para este efecto han sido creados diferentes
programas de apoyo a la producción agropecuaria, como es el caso del Programa
Nacional de Riegos (PRONAR) y el Programa Nacional de Semillas (PNS), el Sistema
Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA) y Servicio Nacional de Sanidad
Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria (SENASAG).
El PNS,
dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente
(MDRAyMA), realiza las labores de certificación, fiscalización, asistencia
técnica y capacitación para productores agrícolas. El programa basa sus
acciones en la participación pública y privada.
El SIBTA,
dependiente del MDRAyMA se constituye en un sistema interinstitucional
encargado de la planificación, promoción y ejecución de proyectos de innovación
tecnológica agropecuaria, forestal y agroindustrial a nivel nacional y
regional.
El SIBTA
fue creado como un modelo de articulación entre el sector público y privado,
conducente a la modernización tecnológica y la innovación en el sector
agropecuario, agroindustrial y forestal, a través de la creación de fundaciones
privadas de interés público y naturaleza mixta.
El
SENASAG, dependiente del MDRAyMA tiene la función de proteger la condición
sanitaria del patrimonio productivo agropecuario y forestal así como garantizar
la inocuidad alimentaria, mediante la administración de sistemas cuarentenarios
animal y vegetal, sistema de vigilancias epidemiológicas e epifitiológicos, de
la instalación del laboratorio de diagnóstico y análisis zoo- y fitosanitario,
y la atención de emergencias zoo- y fitosanitarias.
En el área
de apoyo a la microempresa, el Estado cuenta con el Servicio de Asistencia
Técnica (SAT), dependiente del Ministerio de Trabajo, que es el encargado de
proveer financiamiento para actividades de promoción (asistencia a ferias,
material de promoción, etc.) y/o desarrollo productivo (asistencia técnica,
etc.), orientadas a beneficiar a las microempresas bolivianas, sean estas
enfocadas o no a la exportación.
c. Fomento a las
exportaciones y promoción de la inversión
En el área
de la promoción de exportaciones, el Estado cuenta con el Centro de Promoción
Bolivia (CEPROBOL), que es una institución descentralizada dependiente del
Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de la ejecución de la política de
promoción de exportaciones. Para este efecto, el CEPROBOL cuenta con una Red
Externa de oficinas comerciales propias, una Red Interna de oficinas regionales
y un conjunto de técnicos encargados de la gestión de los programas de
promoción.
d.
Infraestructura pública de transporte
Otro
aspecto fundamental en el que el estado participa en el apoyo al desarrollo
productivo del país es a través de la dotación de infraestructura de
transporte, en sus diferentes modalidades. Para este efecto, el Estado cuenta
con la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), creada sobre la base del
Servicio Nacional de Caminos (SNC), que es una entidad de derecho público,
autárquica, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con autonomía de
gestión técnica, administrativa y económico-financiera, de duración indefinida
bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda. La ABC
tiene la función de planificación y gestión de la Red Vial Fundamental, y la
participación en la ejecución de obras en los caminos de acceso a la misma. La
ABC (ex–SNC) es responsable de la ejecución del 35 por ciento de la inversión
total del SPNF, lo que equivale a un 1,8 por ciento del PIB. Más o menos la
mitad del total de inversión pública en infraestructura es ejecutada por la ABC
y sus oficinas regionales o prefecturales, siendo el resto ejecutado por los
municipios. La ABC es también la encargada de elaborar el Plan Maestro de
Transporte por Superficie (PMT), definido como un instrumento de planificación
de la infraestructura de transporte, que determina los programas de inversión
en mantenimiento y construcción de nuevas carreteras.
e.
Instituciones de capacitación
En el área
de la formación y capacitación de recursos humanos, el Estado cuenta con todo
el sistema de universidades estatales, que están distribuidos en los nueves
departamentos del país. Existen 10 universidades públicas autónomas, que tienen
alrededor de 200.000 estudiantes. Las universidades públicas cuentan con
autonomía legal, pudiendo elegir sus autoridades máximas a través de la
votación directa de alumnos y profesores. Además, las universidades cuentan con
un presupuesto asignado automáticamente, consistente en un 5 por ciento de los
ingresos de los impuestos nacionales. La autonomía universitaria es una de las
más reales y consolidadas de entre todas las instituciones públicas. Sin
embargo, el sistema de universidades estatales ha enfrentado problemas de baja
eficiencia por la excesiva duración de los estudios, deficiencias de
infraestructura académica y científica, programas de estudio obsoletos, bajo
porcentaje de personal académico con título de postgrado y a tiempo completo, y
una muy baja interacción con el mundo empresarial.
En
síntesis, las diferentes instituciones a través de las cuales el sector público
cumple con su función de proveedor de servicios públicos, presentan en términos
formales algún grado de autonomía de gestión, financiera y técnica. Sin
embargo, en la práctica, la mayor parte de ellas está expuesta a los frecuentes
cambios políticos por los que atraviesa el país, que restringe sustancialmente
un funcionamiento eficiente de las mismas.
EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE
SERVICIOS BÁSICOS
Otras de
las funciones fundamentales que cumple el Estado es la de proveer servicios
básicos, sobre todo a los segmentos más pobres de la población. Bolivia ha
asignado más recursos a los sectores sociales en los últimos 10 años y ha
logrado avances significativos en la obtención de mayor equidad en el gasto
social (ver cuadro 11). El crecimiento del gasto social ha sido particularmente
importante en el periodo 1995-2002, pasándose de una participación del gasto
social en el PIB de 12,4 por ciento en 1995 a uno que representaba el 19,9 por
ciento del PIB en 2002. En el periodo 2003 a 2005 se observa una caída en el
gasto social hasta 18,4 por ciento del PIB en 2005. Como resultado de esta
tendencia, la participación del gasto social en el total del gasto público se
incrementó de 36,3 por ciento a 55,4 por ciento, en parte también por la
significativa caída del gasto de las empresas públicas, como resultado de la
capitalización y privatización.
EDUCACIÓN
Como se vio
anteriormente, el sector de educación es el que tiene una mayor participación
en el gasto social total del sector público, alcanzando a poco más de un 7 por
ciento del PIB en el 2005. Aproximadamente, el 86 por ciento de este gasto es
destinado a los salarios de los maestros y es administrado por el gobierno
central. En total, los empleados del sector educativo representan más del 50
por ciento de todos los empleados del sector público, siendo maestros entre un
80 por ciento a 90 por ciento de los mismos. Bolivia está cerca de lograr la
educación primaria universal, lo cual constituye un logro importante que
contribuirá a reducir la pobreza del país en el largo plazo. Sin embargo, a
pesar que el acceso a la educación primaria se ha incrementado enormemente en
Bolivia, la asistencia a la escuela primaria sigue siendo baja en algunos
municipios pobres y aislados geográficamente; las tasas de abandono y
repetición de cursos siguen siendo altas y la calidad del aprendizaje en la
escuela primaria es baja.
SALUD
El sector público en
Bolivia destinó aproximadamente el 18,5 por ciento del gasto público total del
SPNF y el 3,4 del PIB en el sector salud en 2005. El 80 por ciento del gasto
público total en salud corresponde a gasto de personal.
El Ministerio de
Salud, que es cabeza del sector, es fuertemente dependiente de fuentes
temporales o irregulares para el financiamiento de sus programas. Un porcentaje
elevado de los recursos para financiar sus principales programas estratégicos
viene de la cooperación internacional o de transferencias de las cajas de
salud. Programas importantes como el Programa Ampliado de Inmunización (PAI),
la lucha contra el Chagas, malaria o tuberculosis dependen casi completamente
de este tipo de fuente, siendo las contribuciones del TGN casi marginales.
Las reformas
ejecutadas en el sector y el incremento en el presupuesto destinado al mismo,
han producido mejoras significativas en los indicadores de salud. Bolivia ha
logrado avances importantes en la cobertura de intervenciones prioritarias de
salud, como el parto atendido por personal médico profesional que se elevó de
32 por ciento a 62 por ciento entre 1996 y 2005, atención prenatal,
inmunización y tratamiento de enfermedades diarreicas y pulmonía en niños
menores de 5 años. Esto se tradujo en una reducción en la tasa de mortalidad
materna de 416 por 100 mil en 1989 a 229 por 100 mil en 2003. La tasa de
mortalidad infantil también se redujo de 99 muertes por cada 1.000 nacidos
vivos en 1989 a 54 por cada mil nacidos vivos en 2003.
5.3. AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO
Los
niveles de cobertura registrados durante el último decenio han mejorado debido
a la recuperación de los niveles de inversión pública (30 por ciento de la
inversión social en 2004) y privada destinados a financiar sistemas de agua
potable y alcantarillado, y el proceso de urbanización que ha vivido el país.
Bolivia
está en camino de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) en agua
y saneamiento. La tasa de acceso actual a los servicios de agua potable se
encuentra alrededor del 83 por ciento. Los niveles de inversión en agua y
saneamiento alcanzan a aproximadamente US$ 75 millones por año, de los cuales
los municipios gastan alrededor de US$ 15 millones en promedio por año.
Han
existido dos experiencias de concesión de los servicios de agua en el país,
correspondientes a las ciudades de Cochabamba y de La Paz. Ambas experiencias
han terminado en última instancia con una reversión de las concesiones a manos
del estado. En el caso de la empresa Aguas del Illimani, que tuvo entre 1996 y
2005 la concesión de administrar la provisión de agua en la ciudad de La Paz y
El Alto, se ha negociado la terminación de dicho contrato debido a presiones
sociales y políticas, al existir una percepción mayoritariamente negativa por
parte de la población sobre el desempeño de esta empresa privada en la
provisión de agua. Sin embargo, al evaluar objetivamente los resultados del
desempeño de la empresa, se observa que durante el periodo de administración de
este servicio por parte de Aguas del Illimani, el número de nuevas conexiones
realizadas en la ciudad de El Alto, ha sido mayor a todas las conexiones que
hasta antes de la concesión se habían realizado en esta ciudad (Banco Mundial,
2005).
SEGURIDAD SOCIAL
Bolivia
también ha dado importantes pasos para transferir al sector privado la
administración de la seguridad social de largo plazo. La reforma de pensiones
ejecutada en 1996, sustituyó el antiguo sistema de reparto simple (“pay as
yougo”), por un sistema de capitalización individual, administrado
privadamente. El sistema de reparto cubría el seguro social de largo plazo,
incluyendo la jubilación, el riesgo profesional, discapacidad y muerte, y era
un sistema mixto, conformado por un pilar público, administrado por el Fondo de
Pensiones Básicas (FOPEBA), y un pilar privado constituido por los fondos
complementarios (FONCOMs) organizados sectorialmente por los trabajadores.
6. PROBLEMAS QUE LIMITAN LA EFICIENCIA DEL
GASTO PÚBLICO
De acuerdo
al análisis realizado en las secciones anteriores, se puede observar que el
estado en Bolivia desempeña una variedad de funciones a través de diferentes
entidades del sector público. Se vio también que Bolivia tiene uno de los
niveles más elevados de gasto público en la región. Sin embargo, no existen
mecanismos claros que garanticen la eficiencia con que los recursos públicos
son gastados. En esta sección se analizan los principales factores que reducen
la eficiencia del gasto público en Bolivia.
6.1. FASE DE PLANIFICACIÓN Y
EJECUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO
Uno de los
principales problemas que incide en una baja calidad del gasto público en
Bolivia, está dado por el hecho que el Presupuesto General de la Nación (PGN)
no se constituye es una herramienta efectiva de planificación y control. Esto
es así debido a que el proceso de elaboración, aprobación y ejecución del
presupuesto del sector público tiene lugar dentro de un entorno institucional
débil, sujeto básicamente a consideraciones políticas. La elaboración y
aprobación del presupuesto está muy influida por presiones políticas y luchas
de poder, lo que normalmente resulta en una sobre estimación del mismo. En este
sentido, existe una tendencia a la sobreestimación en las proyecciones de
ingresos, con el propósito de dar cabida a las diferentes demandas de gasto
provenientes de las diferentes regiones y sectores que participan directa e
indirectamente en la aprobación del presupuesto. Durante el proceso de
aprobación parlamentaria del PGN, el Congreso incrementa el presupuesto del
gasto en forma habitual, en función a las demandas y presiones sectoriales. Por
este motivo, es común que la ejecución del presupuesto tienda a diferir
notablemente de lo presupuestado, razón por la cual el Congreso aprueba ex-post
los cambios introducidos en la ejecución, a través de la aprobación de un
presupuesto reformulado a finales de la gestión del presupuesto. Tradicionalmente,
el Ministerio de Hacienda realiza el seguimiento de la ejecución del
presupuesto público utilizando el Programa Financiero acordado con el FMI, y no
el PGN.
Adicionalmente,
no existe un sistema de información que integre las operaciones de todas las
instancias de gobierno general, a nivel central y descentralizado, dentro de un
solo sistema que permita una gestión pública eficiente. El gobierno ha
introducido el denominado sistema de gestión de la información financiera del
gobierno (SIGMA) en la administración central y existen planes para
reproducirlo en los niveles inferiores de gobierno, sin embargo este proceso
puede ser muy costoso e ineficiente, debido a la poca flexibilidad de este
sistema.
6.2. FASE DE SEGUIMIENTO DE
LA EJECUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO
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