Desenvolvimento local, política pública e sociedade civil: Estratégias dos atores e potencialidades (página 2)

O Programa Comunidade Ativa foi lançado pelo Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, em 2 de julho de 1999, como uma nova estratégia para superar a pobreza e promover o desenvolvimento por meio da indução ao "Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável - DLIS", inspirado na Agenda 21 Local, metodologia aprovada pela Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992.

A proposta de Governo "Avança Brasil" diz que o DLIS é "um novo modo de promover o desenvolvimento, que contribua para a melhoria da qualidade de vida das populações das pequenas cidades e favoreça o surgimento de comunidades mais sustentáveis - que sejam capazes de suprir suas necessidades mais imediatas, despertar ou descobrir suas vocações, expandir suas potencialidades e incrementar o intercâmbio externo aproveitando-se de suas vantagens locais.

Para tanto, o governo federal poderá e deverá valer-se de experiências bem sucedidas de orçamento e planejamento participativos; gestão coordenada de políticas públicas; capacitação de agentes locais de desenvolvimento - da área pública e de organizações não-governamentais; integração e convergência de ações administrativas; parcerias com entidades da sociedade civil e setores empresariais.

Da mesma forma, numerosas iniciativas em curso deverão constituir um quadro de referência para estimular a participação de estados e municípios, associações sociais e empresas, a fim de levar adiante na prática o conceito de desenvolvimento local integrado e sustentável.

Essa estratégia pressupõe a assimilação de novas formas de planejamento e gestão. Implica apoiar programas de capacitação para a formação de multiplicadores de iniciativas, lideranças e agentes locais, que incorporem a perspectiva do desenvolvimento local integrado e sustentável. Significa reforçar nas agências regionais do governo federal a figura dos agentes de articulação municipal - aproveitando-se das experiências já existentes -, e apoiar programas de gestão em políticas públicas partilhadas.

A principal diretriz para enfrentar a nova realidade do campo e das pequenas cidades é implantar um conjunto de políticas identificadas nos planos de desenvolvimento integrado, elaboradas em parceria entre o governo federal, os governo estadual, o Sebrae, as comunidades e o poder público local".

Para implementar esta estratégia de desenvolvimento local o governo federal cria em 1999 o Programa Comunidade Ativa, na Secretaria-Executiva do Programa Comunidade Solidária. O objetivo da Comunidade Ativa é promover o desenvolvimento social por meio da indução ao DLIS, da capacitação das comunidades carentes para a descoberta de suas vocações e potencialidades e para a elaboração participativa de suas agendas de prioridades, da articulação e da convergência de ações de governo e da celebração de parcerias com a sociedade civil.

A missão da Secretaria-Executiva da Comunidade Solidária, encarregada de coordenar o Programa Comunidade Ativa em âmbito nacional, é a de ser uma instância indutora e parceira do município na alavancagem de seu desenvolvimento social.

A proposta de desenvolvimento local é implementada por meio de uma Agenda Local, que deriva do Plano de Desenvolvimento Local, elaborado por um Conselho ou Fórum de Desenvolvimento Local. Os Estado e os municípios foram convidados a aderir a um Termo de Parceria. Desta forma, a Secretaria Executiva da Comunidade Solidária, em nome do governo federal, os governos dos estados e os governos dos municípios têm um papel estratégico na execução do programa Comunidade Ativa/Sebrae

O modelo de gestão do Comunidade foi definido de forma a: (i) favorecer a criação e a manutenção de um ambiente de integração e de contínua troca entre os diversos parceiros; (ii) proporcionar uma maior agilidade na execução das ações; (iii) permitir o contínuo monitoramento das ações e a constante avaliação dos resultados; e, (iv) facilitar a realização dos ajustes necessários à otimização do processo.

O arranjo institucional de gestão proposto pelo Programa estabelece uma rede de relacionamentos articulados em torno de seis atores:

É desta forma que a capacitação da Comunidade Ativa e dos atores locais constituem a alma (e um conceito chave) de todo o processo de implantação do DLIS. Como previsto no documento do governo federal, nada será feito se os atores locais não forem capacitados para a gestão local, isto é, se não aprenderem a fazer diagnósticos, elaborar, executar, monitorar e avaliar projetos, prestar contas, articular atores e programas e negociar interesses e opiniões diversos, animar as comunidades no seu processo de emancipação. Os agentes promotores do desenvolvimento que serão capacitados no nível local devem ser os participantes da etapa de sensibilização, os membros do Conselho ou Fórum de Desenvolvimento Local e os membros da Equipe Gestora Local.

Em resumo, a estratégia operacional de implantação da Comunidade Ativa e do DLIS nas localidades implica a realização de quatorze passos, assim cronometrados em um período de um ano:

Após este décimo terceiro passo o Sebrae imaginava encerrada a sua participação na localidade. Esperava-se que, a partir deste momento, o Gestor Local do Proder-Especial fosse absorvido pelo Fórum de Desenvolvimento Local, não estando mais subordinado ao Sebrae, transformando-se apenas num canal voluntário de acesso aos produtos do Sebrae. Para isto, o Proder-Especial seria sempre avaliado interna e externamente de duas maneiras: (i) avaliação de desempenho e (ii) avaliação de impacto.

A opção pelo desenvolvimento sustentável teve forte ressonância no novo direcionamento estratégico do SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), a partir do lançamento do Proder-Especial - Programa Especial de Emprego e Renda, em 1999. O discurso da instituição sugere colocar em prática entre seus propósitos o desenvolvimento sustentável dos pequenos negócios. Através do Proder-Especial o SEBRAE busca incentivar o empreendedorismo, apoiando negócios que gerem empregos ou ocupações produtivas e renda em comunidades, preferencialmente naquelas onde prevalece um baixo índice de desenvolvimento.

É nesse sentido que o Proder-Especial vai aparecer como o Programa do SEBRAE especialmente desenhado para atuar como um vetor de sustentabilidade econômica em processos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável da política pública do Governo Federal.

Para o Sebrae, o conhecimento das potencialidades, das vocações (atividades potenciais) e vantagens comparativas locais (condições que sustentam as atividades vocacionais) apresenta-se como exigência básica para o processo de desenvolvimento. Este conhecimento é necessário a fim de que os agentes públicos e privados, inclusive os diversos segmentos econômicos e empresariais, definam os empreendimentos e as formas adequadas e atualizadas de comportamento e participação. No que se refere especificamente aos empreendedores, sobretudos das micro e pequenas empresas, é fundamental que eles se estruturem visando: a) maior capacitação no tocante ao aumento de competitividade; b) melhor inserção no mercado; e c) maior participação no atendimento de segmentos tradicionais de demanda e na identificação de demandas específicas.

Dessa perspectiva, o papel do SEBRAE é reforçado com a importância da implantação de programas de geração de emprego e renda, na linha do DLIS. Esta nova estratégia da instituição vem atualizar o debate da participação dos agentes sociais locais nos processos de aprendizado dos problemas sócio-técnicos e suas causas, como sujeitos participativos da sua própria investigação e responsáveis pela definição das suas prioridades, da agenda e do plano de desenvolvimento local.

Nesta nova aliança do Sebrae com o Governo Federal, o Proder-Especial busca despertar e incentivar o empreendedorismo e apoiar os micro e pequenos empreendimentos individuais e coletivos, com o fito de viabilizar novos negócios que gerem empregos ou ocupações produtivas, renda e riqueza, preferencialmente para as populações de localidades com baixo índice de desenvolvimento.

O Proder-Especial deve levar em conta outros pressupostos [não-econômicos] da prosperidade econômica como o capital social (os níveis de organização e participação da população), o capital humano (os níveis de escolaridade e de capacitação profissional, e as condições e a qualidade de vida) e a boa governança (a capacidade de governo e os níveis de accountability - transparência e prestação de contas). Nesta concepção, empresas eficientes somente floresceriam sustentavelmente quando as condições sociais, culturais, ambientais, físico-territoriais e político-institucionais fossem adequadas.

Sob essa nova ótica, o Proder-Especial adquire relevância para o conjunto do processo do trabalho técnico desenvolvido no processo de capacitação do Fórum de Desenvolvimento Local, pois deveria enfatizar a necessidade de identificação das potencialidades, explorar as vantagens econômicas locais e as oportunidades de investimentos, apontar as restrições, dificuldades e desvantagens do negócio, bem como identificar os agentes e as lideranças interessados em participar no processo de implantação do DLIS. Esta participação legitimada pela comunidade seria a ação social indispensável para a implantação real do Proder-Especial nos municípios.

Este levantamento das potencialidades, vocações e vantagens locais é conduzido pelo SEBRAE através de um diagnóstico (técnico-) participativo, elaborado por uma equipe de consultores engajada nas discussões de cada Fórum de Desenvolvimento Local. Com o apoio do Comunidade Ativa, a elaboração do diagnóstico ocorre no processo de capacitação de cada Fórum - em São Paulo através da parceria com a Fundação Prefeito Faria Lima / Cepam, Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal -, que se apoia em metodologias participativas para incentivar a participação e sugestões dos Fóruns Locais na elaboração das potencialidades locais.

Este diagnóstico deve contempar um leque de questões que são levantadas nas informações oficiais dos municípios, mas deve contar sobretudo com as questões apresentadas pelos Fóruns, como nos resultados dos municípios a seguir.

O Programa Comunidade Ativa foi implantado através de seleção de cinco municípios escolhidos em cada estado da federação, que tivessem como indicador estatístico o menor índice de Desenvolvimento Humano (IDH). No estado de São Paulo, os cinco municípios escolhidos foram: Capão Bonito, Ribeirão Branco, Apiaí, Itaporanga e Sete Barras. Os três primeiros municípios estão localizados na Região de Governo (RG) de Itapeva, o quarto e o quinto nas RGs de Registro e Avaré. Exceção do município de Sete Barras que pertence à Região Administrativa de Registro, os outros quatro pertencem à Região Administrativa (RA) de Sorocaba. Dos cinco municípios três fazem parte da Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHI) do Alto Paranapanema - Capão Bonito, Ribeirão Branco e Itaporanga -, e dois deles da Ugrhi Iguape/Litoral Sul - Apiaí e Sete Barras.

A tabela 6 apresenta as ações prioritárias por tipo de atividade, definidas na elaboração dos Planos de Ação e das Agendas Municipais pactuadas em cada um dos municípios. Os números na tabela informam as treze principais ações escolhidas pelo município, de um total de vinte. A principal atividade escolhida foi a Agricultura e a principal ação pactuada foi a "formação de equipe multidisciplinar para capacitação e assistência técnica aos pequenos produtores rurais". As ações na área do turismo não foram consideradas prioritárias. Apesar destas coincidências, é evidente as diferenças de prioridades definidas na Agenda por cada Fórum de Desenvolvimento Local. Isto se explica pelas diferenças de estratégias e de interesses dos atores em solucionar metas de curto e médio prazo na construção do desenvolvimento. Por exemplo, enquanto a ação n° 1 escolhida é quase a mesma para todos os municípios, em Sete Barras a prioridade número 1 é a regularização da terra, que é a oitava na escala de prioridades do município de Apiaí, a sétima em Capão Bonito e a sexta em Ribeirão Branco.

Tabela 6.
Planos de ação e agenda local por tipos de atividade
Municípios do Programa Comunidade Ativa e de Desenvolvimento Local do Sebrae
Ano 2000

Fonte: Fóruns de Desenvolvimento Local. Pesquisa Direta.

Mesmo havendo prioridades diferentes escolhidas pelos Fóruns, é possível destacar tipos de ações comuns a vários municípios, importante para a gestão do Programa nos níveis do Sebrae, dos governos municipais, estadual e federal. Assim, na atividades "Agropecuária" e "Associativismo" predominam as ações de caráter técnico/organizacional, enquanto que nas atividades de "Infra-estrutura" predominam as ações de suporte para o desenvolvimento local que dependem de forte atuação do poder público municipal. Nas atividades de "Política Social" foram incluídas as ações de caráter coletivo e comunitário que abrangem setores da educação, saúde e saneamento a cargo dos governos municipal e estadual. Para aumentar as oportunidades de "Emprego e Renda" predominaram as ações relativas à capacitação e qualificação profissional de trabalhadores e empreendedores, praticamente de todos os setores da economia local. Nas atividades de "financiamento de linhas de crédito", predominaram as ações relativas a adaptação das linhas às características da produção agrícola local. Na atividade de "Turismo e Meio Ambiente", as ações estão voltadas para a criação e capacitação de conselhos de turismo voltados para o agroturismo rural.

É importante ressaltar que, de maneira geral, a maior parte das ações estão relacionadas com a atividade produtiva baseada na agricultura de subsistência. Dessa maneira fica comprovado o poder de alavancagem do setor agrícola, como determinante do desenvolvimento e como atividades geradoras de emprego e renda.

A partir dessas demandas locais, a estratégia de atuação do Programa Sebrae de Desenvolvimento Local está sendo direcionada para atender algumas ações comuns para os 5 municípios, enfatizando:

Por outro lado, apesar dos municípios contarem com uma infra-estrutura bastante precária, uma alternativa que vem sendo apoiada é o desenvolvimento do Turismo Rural e do Ecoturismo, com o uso de pequenas propriedades rurais para o uso turístico, através do uso mais intensivo dos Parques existentes na região localizados em Áreas de Proteção Ambiental. Paralelamente, estão sendo avaliadas as reais possibilidades para o desenvolvimento do artesanato regional.

Finalmente é importante ressaltar as ações de Capacitação para a Gestão Local, que embora não priorizadas pelas Agendas, são fundamentais para o Desenvolvimento Local. Desta forma, o Sebrae está disponibilizando para as comunidades cursos como o "Líder Cidadão" e "Saber Empreender", com objetivo de estimular o surgimento de líderes e empreendedores.

O objetivo deste trabalho foi mostrar a pertinência teórica e prática da tentativa experimental de implantação pelo governo brasileiro de uma visão denominada de "desenvolvimento local integrado e sustentável" (DLIS), através do Programa Comunidade Ativa em parceria com o Sebrae.

Mostramos que inerente a esta visão de desenvolvimento subjaz um movimento de mudança social em curso, como sendo um resultado agregado da ação humana cooperativa, consciente e intencional no território, introduzindo o papel ativo da sociedade civil e das comunidades locais. Desta forma, mercado, Estado e sociedade se apresentam como atores capazes de promoverem o desenvolvimento e as mudanças sociais. Diferente de uma fatalidade entre estatismo e mercado, as alternativas do desenvolvimento hoje podem ser um resultado de uma escolha geopolítica, nos níveis nacional e/ou regional e/ou local, mas também supranacional. Como foi visto, os agentes econômicos existentes mostraram possuir um conhecimento prático útil das condições e das disposições locais, crucial para um processo de adaptação de reformas apropriadas pelos próprios atores.

É nesse sentido que o renascimento do meio local e regional como lugares da organização econômica, cultural e política vai estar no centro das novas possibilidades para a renovação da vida em sociedade comunitária e solidária. É nesse ambiente que a criação de novas entidades locais e de novas ações democráticas - como apresentadas na proposta do DLIS - estão em perspectivas. A questão do sucesso não se mede pelo número de ações escolhidas pelos Fóruns, mas pela mudança institucional e eficaz da participação da sociedade, que é lenta. Esta questão contradiz a rapidez concebida inicialmente pelo Programa, de três meses de capacitação e ao todo pouco mais de um ano.

Escolhidas as agendas locais pactuadas entre os parceiros do Programa, os Fóruns Locais começam a enfrentar novas dificuldades, principalmente a de garantir a coordenação política necessária ao processo de implantação da proposta do DLIS, na prática com integração débil e sustentabilidade incerta. Nesse campo a situação é crítica.

Mesmo que haja saldos positivos como o lançamento do programa de fruticultura (Apiaí), de pequenas empresas (Ribeirão Branco), de cooperativa de mulheres na área rural (Capão Bonito) e de associações (Sete Barras), a integração entre os parceiros deixa muito a desejar. Segundo informações do Programa Comunidade Ativa, enquanto o Ministério e a Secretaria Estadual da Agricultura vem se questionando sobre quem fornece o recurso para a prioridade 1 dos Fóruns Locais - formar equipe multidisciplinar para a prestação de serviço de assistência técnica aos produtores rurais -, os fóruns municipais ficam esperando de braços cruzados.

Do ponto de vista do debate da pertinência da política pública local, é preciso responder algumas perguntas: Como o conjunto das formas institucionais podem engendrar um novo regime de desenvolvimento local? Como as instituições em processo de criação esboçadas na nova política pública de desenvolvimento local no Brasil podem elas engendrarem "regularidades parciais" que conduzam no médio prazo à coerência da arquitetura institucional de conjunto? Difícil e ainda cedo para responder.

Do ponto de vista das possibilidades das formas institucionais analisadas do Estado brasileiro no Programa Comunidade Ativa, em parceria com o Sebrae, a expectativa requer eficiência e coordenação nas relações entre Estado, mercado e sociedade. Até o presente momento os resultados mostram os primeiros passos do grau de organização débil alcançado pelas autoridades públicas procurando se inserir na dinâmica econômica local e na rotina das comunidades locais. Constatamos que a configuração do Programa vem sendo dotada de uma maior complexidade de compromissos em matéria de descentralização da estratégia de desenvolvimento e das formas de organização do Estado brasileiro no território nacional. Por um lado, as relações entre sujeitos políticos e agentes econômicos locais podem introduzir mudanças em matéria de democratização, de taxação, de acesso aos serviços coletivos produzidos ou organizados sob a égide do Estado. Por outro lado, em se tratando de um experimento de curto prazo, o estudo do Programa Comunidade Ativa não autoriza a-priori a viabilidade e a coerência social das instituições do DLIS e de seus suportes, uma vez que uma instituição reguladora não é dada de improviso mas se obtêm pela aprendizagem.

O comportamento dos agentes econômicos, a percepção das políticas e as mudanças institucionais não são automáticas. A aprendizagem é um processo de médio e longo prazo que influencia o caráter do sistema econômico e suas performances. A aprendizagem participa na redefinição das arquiteturas, não apenas na seleção pela eficiência econômica, mas engajando a questão da compatibilidade social entre compromissos que não são de improviso institucionalizados. Desta forma é posta a questão das relações entre economia, direito e ética. Uma instituição só é viável se ela é coerente com a arquitetura institucional de conjunto da sociedade, quer dizer, com o tipo de desenvolvimento econômico nacional. Portanto, uma política voluntarista e burocrática por si só não garante as saídas de uma iniciativa reformadora.

O grande desfio de legitimação do Programa é se manter em localidades de baixo desenvolvimento econômico e social, com grau reduzido de participação coletiva nos processos decisórios. A análise das potencialidades e vantagens setoriais dos municípios paulistas são menores que as restrições apresentadas, muitas delas estruturais, impostas a praticamente todas as sociedades locais. Os municípios apresentam graves problemas de competitividade, de precariedade da infra-estrutura de transportes, de baixa tecnologia empregada nas atividades, esta última em grande parte devido ao baixíssimo grau de instrução dos pequenos empresários e produtores locais. Estes problemas tornam-se mais graves pela falta de regularização de propriedades (rurais), pela falta de acesso a capacitação e ao crédito, criando obstáculos primários ao desenvolvimento.

Pelo enraizamento e tradição da produção local, algumas atividades constituem oportunidades concretas de desenvolvimento econômico local (produção de banana, tomate, feijão, milho). Pela localização geográfica, o Ecoturismo é sempre mencionado como uma oportunidade econômica em todos os Fóruns de Desenvolvimento Local, através de atrações turísticas como hotéis fazenda, montanhas, cavernas, cachoeiras, corredeiras etc. No entanto, a falta de estrutura e divulgação apontam fatores que dificultam o desenvolvimento do turismo local.

Finalmente, a questão colocada para o futuro do Programa nesses municípios, ou outros de perfis semelhantes, é saber das condições de resposta desses municípios ao processo de aprendizado decorrente das incitações voluntaristas da política pública do Estado, encarnada na proposta do "Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável". Seria ela capaz de transformar a mentalidade dos indivíduos, técnicos de governos e atores coletivos para apostarem em uma política local desenvolvimentista para o país que ultrapasse os projetos mirabolantes e eleitoreiros de curto prazo?. A discussão está aberta.

• BENKO, Georges (2000), "La recomposicion de los espacios", in Geographicalia, 38, pp. 5-12.
• BOYER, Robert (1998), État, Marché et Developpement: une nouvelle synthese pour le XXIème siecle?, In Cepremap, n. 9907, Paris.
• FRANCO, Augusto de (1999), Por Que Precisamos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável?, Brasília, mimeo.
• GILLY Jean-Pierre et PECQUEUR Bernard (1995), "La dimension locale de la régulation", in BOYER Robert et SAILLARD Yves (éds.), Théorie de la régulation. L'état des savoirs, La Découverte, Paris, p. 304-312.
• KHERDJEMIL B. (1998), Mondialisation et Dynamiques des Territoires, L'Harmattan, Paris.
• MÜLLER, Geraldo (2000), "Regiao: descentralização na globalização", in REDES, Santa Cruz do Sul, Edunisc, v. 5, n.2, p. 9-25, maio/ago.
• OFFE, Claus (1999), "Reforma do Estado e Trabalho", in Relações de Trabalho Contemporâneas, Maria Regina Nabuco e Antônio Carvalho Neto (orgs.), Instituto de Relações do Trabalho, PUC Minas.
• PECQUEUR, Bernard (2000), Le Développement Local, Ed. Syros, 2ème édition, Paris.
• PIRES, Elson L.S., SEKIGUCHI, Celso (1995), "Agenda para uma economia política da sustentabilidade: potencialidades e limites para o seu desenvolvimento no Brasil". In Cavalcanti, Cloves (org.). Desenvolvimento e Natureza: Estudos para uma sociedade sustentável. Ed. Cortez, São Paulo.
• SECRETARIA-EXECUTIVA DO PROGRAMA COMUNIDADE SOLIDÁRIA. Documento de Referência do Programa Comunidade Ativa: Uma Estratégia de Indução ao Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável, Brasília, setembro de 1999.
• SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas. Proder-Especial. Um Vetor de Sustentabilidade Econômica em Processos de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável / Augusto de Franco, coordenador, Brasília, Ed. SEBRAE, 1999.