El derecho de agua en Chile, asignación inicial y reforma: problemas en la Araucanía, un caso empírico (página 2)

A comienzo de los años 90
llegó al país un joven profesional estadounidense
para hacer un trabajo sobre el mercado de derechos de agua en
Chile, con el cual obtendría el grado de doctor. A partir
de sus primeros artículos, en el año 1993, Carl
Bauer se ha convertido en lectura y cita obligada de los
estudiosos de esta materia. Ello, porque fue el primero que con
evidencias empíricas advirtió sobre los problemas
que estaba generando el código de aguas, llamando la
atención sobre aspecto como: acaparamiento4 y
especulación, mercado casi inexistente, efectos
ambientales negativos, problemas culturales y de equidad. (Bauer,
1993)

De acuerdo con los trabajos revisados, posteriormente a
Bauer muchos estudios se han realizado, desde distintos puntos de
vista, casi todos en la zona norte, la gran mayoría en las
cuencas del Elqui y el Limarí, en la Región de
Coquimbo, las cuales tienen particularidades especiales. El
desarrollo agrícola de la región de Coquimbo, ha
estado condicionada no sólo por las características
naturales de la zona, si no que, además por la
construcción de grandes obras de riego, entre las que se
cuentan embalses de regulación y conducción,
realizadas y financiadas por el Estado (Valenzuela, 2006)
incluido el embalse La Paloma, todavía bajo
administración de la Dirección de Obras
Hidráulicas del MOP.

Algunos autores han considerado que al introducir un
sistema de mercado para la asignación del derecho de agua
hay que considerar varios factores, de modo que el mercado pueda
funcionar con fluidez, al efecto, uno de los aspectos más
importantes tiene que ver con la asignación inicial (Lee y
Juravlev, 1998)

3 Mensaje Presidencial Nº 283-325 a
la H. Cámara de Diputados, 02 de diciembre de
1992.

4 El término "acaparamiento" no se utiliza en
economía. Sin embargo, una de las acepciones del
diccionario de la Real Academia de la Lengua Española es:
Adquirir y retener gran cantidad de género comercial
para dominar el mercado.

El mencionado proyecto de ley que modificaría el
código de aguas, presentado por el Ejecutivo en el
año 1992, había sufrido una serie de indicaciones.
Así, en el año 1996 se introdujo la idea del cobro
de una patente por el derecho de aprovechamiento de agua que no
se utilizara.

En momentos en que se discutían, en el Congreso
Nacional, las modificaciones al código de aguas,
Gómez-Lobo y Paredes (2001) realizan un análisis
teórico del punto de vista de los principios
económicos en que se funda el código de 1981, para
lo cual se supone: un mercado competitivo y que no existen
costos de transacción. Concluyen que el cobro de
patente por no uso introduce un factor de ineficiencia dado que
se está eliminando el valor relativo al no uso, que es una
de las opciones para cualquier agente. Consideran que para
inducir mayor eficiencia resultaría más adecuado el
cobro de un impuesto general por la posesión de derechos
de aguas, similar al impuesto territorial. Se reconoce
además que pueden existir situaciones de
acumulación de derechos como estrategia para restringir la
oferta en un mercado paralelo, lo que generaría
ineficiencia en el mercado paralelo, en el de aguas y, una mala
asignación del recurso en general. (Gómez-Lobo y
otro, 2001) Los argumentos en contra del cobro de patente por no
uso, señalan por otra parte que además ello no
aseguraría que el recurso se asigne a quienes más
lo valoran no evita el acaparamiento ni la especulación.
(Domper, 2006)

Otros estudiosos del tema vaticinaban en cambio que, los
efectos de las modificaciones sobre la política para la
gestión de recursos hídricos del país,
plasmada en el código de 1981, serán
prácticamente nulas, dado que ya no quedan derechos
disponibles en las cuencas hidrográficas del país,
la imposibilidad de contabilizar las obras existentes y lo
difícil que será, técnica y financieramente,
para la Dirección General de Aguas, construir un catastro
con uso de TIC (Tecnología de la Información y
Comunicación) y de ocurrir, tardarían muchos
años. (Hadjigeorgalis, 2002)

La asignación inicial en el código del
año 1981 se realiza sin ninguna restricción
o condición. En efecto, cualquier persona puede pedir, al
Estado, la cantidad de agua que desee, sin siquiera especificar
el objetivo de dicha solicitud. Se requiere sólo las
especificaciones técnicas que definen al Derecho, realizar
las formalidades de procedimiento que indica la Ley5 y el
organismo competente, la DGA, está obligado a constituir
el derecho si se ha cumplido con el procedimiento adecuado,
existe disponibilidad del recurso y no se perjudica el derecho
(de agua) de tercero, constituido previamente. Posteriormente, el
modelo supone que el mercado se encarga la asignación
(reasignación) óptima.

5 Para
mayor información sobre constitución de derechos de
aprovechamiento de agua, ver: artículo 140 y siguientes
del Código de Aguas. También ver: Modificaciones al
Código de Aguas.
http://www.dga.cl/index.php?option=content&task=category&sectionid=23&id=141&Itemid=349

El 16 de junio del año 2005 fue publicado en el
Diario Oficial la Ley 20.017 que modificó al código
de aguas de 1981, aprobado por la unanimidad del Congreso
Nacional. Respecto de la asignación inicial no se
introducen modificaciones sustantivas. Lo esencial y realmente
significativo está en la incorporación del cobro
de una "patente" (tributo) por no uso del derecho de
aprovechamiento de agua (exención a caudales menores) con
el fin de obligar a quienes detentaran tales derechos, a
lanzarlos al mercado, donarlos o bien renunciar a ellos. Este
cobro, diferenciado según el tipo de derecho y
ubicación geográfica, aumenta al doble a partir del
quinto año y se cuadruplica a partir de décimo
año. La contabilización del cobro se hace a partir
del 1º de enero del año 2006. El objetivo es liberar
recursos de agua y evitar el almacenamiento de derechos y poder
de mercado que provoque una escasez ficticia.

Consecuentemente con lo anterior, el 15 de enero del
año 2008 se publicó, en el Diario Oficial, la
Resolución DGA Nº 3239 de fecha 27 de diciembre de
2007, que fija el listado de derechos de aprovechamiento afectos
al pago de patente, el monto a pagar y caudales
involucrados.

El objetivo del presente trabajo es realizar un
análisis sobre los efectos de la aplicación del
código de aguas de 1981 en la Región de La
Araucanía, el cobro de patente por no uso introducido con
la reforma de 2005, desde el punto de vista de la teoría
económica. Para ello, se describe en forma general el
funcionamiento de una cuenca hidrográfica y su rigidez, se
analiza el modelo en tiempo discreto del especulador y, se
consideran los cobros por no uso publicados en el Diario Oficial
el 15 de enero del año 2008.

Las aguas subterráneas no son consideradas en
este trabajo, puesto que la asignación inicial se
restringe al dueño del suelo y a diferencia de lo que
ocurre en el norte de Chile, en la Región de La
Araucanía existe una demanda marginal. Este estudio se
ocupa sólo de la asignación inicial del modelo de
gestión de recursos hídricos de 1981, pues muchos
autores como Lee y Juravlev (1998) establecen que el
fenómeno de acaparamiento y especulación
se relacionan directamente con la asignación inicial. Por
lo quedan fuera del alcance de este estudio, aún cuando el
mercado de agua queda condicionado por la asignación
inicial. (CEPAL 1995) y (Peña, 1998)

tanto, análisis sobre
funcionamiento del mercado de aguas o los costos de
transacción,

El presente trabajo está organizado de la
siguiente forma: en la sección dos se hace una
descripción del funcionamiento del sistema hídrico
considerando el derecho de aprovechamiento y las restricciones
del sistema; en el capitulo tres se realiza un análisis
del problema o dilema del especulador en cuanto a almacenar o
vender; en la sección cuatro se realiza una
discusión del problema en La Araucanía a causa de
la asignación inicial del derecho de aprovechamiento de
agua, así como, la relación con la reforma
de

2005, su aplicación y la teoría
económica; en el capítulo cinco se analizan los
problemas generados a varias comunas de La Araucanía con
la asignación inicial de derechos de agua, como resultado
de la aplicación del Código de Aguas de 1981 y; en
la última sección, se presentan las conclusiones de
este estudio.

2.- El Sistema
Hídrico, el Derecho de Aprovechamiento y sus
Restricciones.

Pensemos en una cuenca hidrográfica de nuestro
país y un cauce natural que nace en algún punto de
la cordillera de Los Andes, desarrollándose en
dirección general hacia el océano pacífico,
cauce que se constituye en el drenaje central de la cuenca. Al
comienzo, se verá un determinado volumen de agua por
unidad de tiempo, "caudal". A medida que se avanza en su
recorrido, veremos que su caudal aumenta, producto de afluentes
y/o aportes subterráneos. Al llegar al mar, veremos que su
caudal es muchísimas veces mayor que en su origen. Por
simplicidad, supondremos que tales caudales, en régimen
natural (sin considerar Derechos) se mantienen constantes durante
todo el año.

Por otra parte, un Derecho de Aprovechamiento de Agua
"No Consuntivo" (que no se consume) es aquel autoriza a
una persona a tomar cierta cantidad de agua en un punto de un
cauce natural y obliga devolverlo en otro punto, en igual
cantidad y oportunidad.- generalmente aguas abajo del primero. A
su vez, el Derecho de Aprovechamiento "Consuntivo" (que
se consume) es aquel que autoriza a extraer cierta cantidad de
agua de un cauce, en un determinado punto, sin la
obligación de devolverlo. Conviene aclarar que la ley no
impide, a este último tipo de derecho, la
devolución al cauce. Tampoco existen equivalencias ni
transformaciones de un tipo de derecho no consuntivo a otro
consuntivo o viceversa.

De acuerdo con las definiciones anteriores, se infiere
que al otorgar un derecho no consuntivo se produce una
restricción en toda la cuenca, desde el punto de
captación hasta sus nacientes, para otorgar otros derechos
consuntivos y, no se producen restricciones para
otorgar nuevos derechos aguas abajo del punto de
devolución; además, hay sólo restricciones
para otros derechos no consuntivos entre la captación
hasta la devolución del primero. En cambio, al constituir
un derecho consuntivo, se producen restricciones en toda
la cuenca para la constitución de nuevos derechos
consuntivos, tanto aguas arriba del punto de captación
hasta sus nacientes, así como, aguas abajo de la
captación hasta desembocar al mar, al menos, parcialmente.
La constitución de derechos consuntivos no produce
restricción para otorgar nuevos derechos no consuntivos
aguas arriba del punto de extracción. Cada vez que al
organismo encargado del recurso hídrico, en este caso, la
Dirección General de Aguas, se le solicita un nuevo
derecho (asignación inicial), éste debe hacer un
estudio de "disponibilidad del recurso" de la cuenca,
para saber si existen recursos disponibles para satisfacer la
solicitud y verificar que no se afectan derechos de terceros.
Entendemos por disponibilidad del recurso, al
resultado de la diferencia entre los caudales en régimen
natural en el punto de captación solicitado, por medio de
metodologías especiales de la hidrología, y la suma
de los derechos otorgados asociados a la solicitud en
cuestión, esto es, el caudal que queda después de
restar al caudal, en régimen natural, los derechos de
terceros, los cuales de acuerdo con la Ley no pueden ser
afectados, al constituirse un nuevo derecho o con motivo de
algún traslado de ejercicio de
algún derecho existente, dentro de una cuenca
dada.

Reflexionando sobre las consideraciones anteriores y
suponiendo que un agente constituye un derecho de aprovechamiento
de agua (de cualquier tipo) en un punto del drenaje central (o
cauce central) de la cuenca, por la totalidad de las aguas que
pasan por dicho punto, no queda ninguna posibilidad de constituir
nuevos derechos consuntivos, aguas arriba del punto de
captación señalado desde sus nacientes. Ahora bien,
si este agente constituye el derecho en el cierre de la cuenca o
la subcuenca, por todas las aguas antes de su afluencia al mar o
a otro río, como ha ocurrido en varios cauces del sur de
Chile, sencillamente no se puede constituir ningún otro
derecho consuntivo en toda la cuenca por falta de
disponibilidad. Esto es, junto a la asignación
inicial del bien, se concede intrínsicamente poder de
mercado sobre esa cuenca o subcuenca, lo que significa que las
condiciones de competencia perfecta que supuso el modelo de
gestión hídrica, devienen irreales. Este
último caso no afectaría a solicitudes por derechos
no consuntivos, los que, de acuerdo a sus características,
en general tienen menos restricciones para su constitución
o asignación inicial.

Ahora bien, siguiendo con el razonamiento,
imaginemos que existen unos 100 Derechos constituidos en una
cuenca con una distribución en el plano relativamente
homogénea, que completan la disponibilidad total del
recurso. Si se desea trasladar un derecho (traslado de ejercicio
del derecho de aprovechamiento, Art. 163 y siguientes del
Código de Aguas) desde cualquier punto, hacia aguas abajo,
no existirá mayor dificultad, lo que se tomaba arriba, se
deja escurrir y se capta más abajo. Sin embargo, si se
desea trasladar un derecho hacia aguas arriba del punto de
extracción original, el problema es de complejidad mayor y
hay que hacer un nuevo estudio de disponibilidad para el nuevo
punto de extracción solicitado, del mismo tipo y con la
misma profundidad que cuando se otorga un derecho de agua nuevo.-
asignación inicial. Esta complejidad aumenta, cuando en
medio hay derechos no consuntivos, eventuales, discontinuos,
caudales ecológicos y/o además se desea cambiar de
fuente dentro de la cuenca y, más aún, si se
consideraran los llamados flujos de retornos, invocados por
algunos autores. (Donoso, 1998)

Es cierto, como se señaló más
arriba, que para la constitución de derechos no
consuntivos hay menos restricciones, aún cuando en
la cuenca no queden derechos consuntivos disponibles. Sin
embargo, hay que agregar que cuanto más derechos se vayan
constituyendo dentro de una cuenca (no consuntivos en este caso)
más rigidez, para traslado de derechos, se le irá
introduciendo a esta cuenca.

Lo descrito en este punto es lo que muchos
hidráulicos denominamos la "rigidez del sistema
hídrico" que dificulta el traslado de los derechos
dentro de una cuenca y por ende impone una rigidez al
funcionamiento de un mercado de agua. Esto es, la
localización del punto de extracción establecido en
la asignación inicial, intrínsicamente le asigna un
grado de inflexibilidad en relación a los otros derechos;
fenómeno que no obedece a la ley de la oferta y la
demanda. Esta dificultad es similar al que se presentó
en la aplicación de un sistema de permisos transables para
control de contaminación en los ríos Delaware y
Willamette, EE UU, (Brill et al, 1984) y lo mismo se
verificó en la aplicación de un sistema de mercado
para control de la contaminación en el río
Bío Bío (Saavedra y López, 2006), a lo que
ellos llaman: "localización dependencia",
refiriéndose en esos casos a la localización de la
descarga efluente de la fuente contaminante.

3.- El Problema
del Especulador.

En el modelo de gestión de recursos
hídricos chileno, el agua puede ser considerada un
commodity, sujeto a las fuerzas de la oferta y la demanda, dentro
de un mercado sin regulación. (Valenzuela 2006)

Uno de los problemas, que han planteado varios autores
acerca del código de aguas de 1981, es el que se
generaría especulación, "acaparamiento" o
almacenamiento de derechos de aprovechamiento de agua para ser
vendidos a mayor precio en el futuro y por tanto, en el presente
no los utilizan e impiden que otros puedan utilizarlos como
insumos para producir bienes o servicios que la sociedad
requiere. El almacenamiento lo conocemos en la antigüedad
desde tiempos remoto, así ocurrió en el antiguo
Egipto, según narra la Biblia en el capítulo 41 del
Génesis, después del sueño del Faraón
con las siete vacas gordas y las siete vacas flacas, quien por
consejo de José, ordenó almacenar los excedentes en
época de abundancia para ser vendidos en época de
escasez.

En economía, la especulación o el
especulador (términos peyorativos en el lenguaje
común) tiene su origen en el "comercio de
futuros" dentro del mercado de los commodities, que es una
forma de inversión que implica especular al suponer que el
precio de un commodity va a subir o a bajar en el futuro. Visto
así, el especulador es un tomador de riesgos y en un
mercado competitivo provee liquidez (Masters, 2008). Tanto en
commodities agrícolas, así como, en el caso de los
recursos naturales extinguibles, los precios y costos (de
extracción, transporte o bodegaje) determinan diferentes
conductas o decisiones de almacenamiento (Saborío,
2004).

El almacenamiento puede ser concebido como un proceso de
producción con tecnología simple.- el proceso
transforma bienes disponibles en tiempo presente, a bienes
disponibles para el futuro.- (Bobenrinth, 2004). Para nuestro
caso, esto significa que, hay agentes que realizan
trámites administrativos para adquirir Derechos de
Aprovechamiento de Aguas, los guardan o almacenan con la
esperanza de vender en el futuro a un precio mayor. Nótese
que hablamos de un bien, derecho de propiedad
raíz, inscrito en el Conservador de Bienes
Raíces, que es un "derecho para aprovechar o captar
agua" de una fuente determinada y con características
específicas, por lo que, almacenar "Derechos de
Aprovechamiento de Agua" no significa necesariamente que se
almacenen moléculas de agua para ser enajenadas en un
año seco.- normalmente las aguas que, correspondiendo a un
Derecho, no se utilizan se pierden en el
océano.

Lo anterior, puede ser asimilado al modelo
clásico de expectativas racionales con variaciones de
inventarios para precios de commodity almacenables. Modelo
dinámico en tiempo discreto que supone un mercado
competitivo de equilibrio parcial, aunque Eugenio Bobenrieth
(2004) nos aclara que la misma lógica se puede extender
para un mercado no competitivo y, para algunas versiones de
equilibrio general. Un agente racional almacena bienes o guarda
derechos de agua, con un horizonte de inversión para un
sólo periodo de tiempo, al final del cual debe tomar una
nueva decisión.- vende o almacena.- este es el problema o
el dilema del especulador.

La decisión del agente racional será
almacenar.- si el precio presente del bien, más el
costo de almacenar es menor que el precio esperado para el
siguiente periodo. Por el contrario, la decisión
será vender.- si el precio presente del bien,
más el costo de almacenamiento del mismo es mayor o igual
que la expectativa de precio del bien en el tiempo
futuro.

Para nuestro caso, el agente económico
almacenará el derecho de agua, si el precio
presente del derecho de agua, más el costo de almacenarlo,
es menor que el precio esperado para este mismo derecho en
el futuro o siguiente periodo. El agente vende el derecho de
agua, si el precio presente más el costo de mantenerlo
o almacenarlo, es mayor que el precio que espera para el
futuro por ese derecho de agua.

4.-
Asignación Inicial del Derecho, La Araucanía y la
Reforma de 2005.

La publicación en el Diario Oficial de fecha 15
de enero del año 2008, que contenía un listado de
cobro de patente por no uso de derechos de aguas, muestra que en
la región de La Araucanía hay más de 1.223
m3/s sin uso o almacenados, lo que equivale a un cobro total
anual, mayor a las 27.195 UTM, esto es $ 969.447.360 pesos
chilenos6 , lo que equivale a unos 1.925.608 dólares
americanos7 . (Ver Tabla Nº 1) Los derechos involucrados en
este listado, para la región de La Araucanía,
fueron asignados al amparo del código de 1981. Este
importante volumen de agua involucrado explica el hecho que, en
la sequía 2007-2008, los caudales de los principales
ríos de la Región registraron un déficit del
orden del 50% y sin embargo, las bocatomas de todo tipo, captaron
los caudales habituales sin dificultades para sus procesos
productivos e

6 Considerando la UTM del mes de julio
2008, esto es, $ 35.648.

7 Precio del dólar a $ 503,45
(12-07-2008)

igualmente se apreciaban significativos caudales
pasantes aguas abajo de las bocatomas, aguas que finalmente
terminaban en el océano8 . Esto quiere decir que existe
escasez real de derechos, pero no de agua. Dicho de otra manera,
se evidencia una escasez de disponibilidad del recurso (derechos)
para satisfacer la demanda de derechos, a la DGA, por alrededor
de 1000 solicitudes anuales9 (promedio de los últimos 4
años) y un escaso mercado para la reasignación de
los derechos, por lo que, este fenómeno no tiene
relación con la escasez real del recurso agua en la
región de La Araucanía.

Ahora bien, si analizamos la situación
anteriormente descrita, desde el modelo del especulador explicado
en la sección 3.- del presente trabajo, encontramos
lo siguiente: se almacenan derechos de agua en La
Araucanía porque el precio presente por un derecho de agua
determinado, más el costo de almacenarlo, es inferior al
precio esperado en el futuro.

Fuente: Elaboración
propia

Tabla Nº 1.- Cuadro cobro de
patente, por no uso, derechos de aguas superficiales por
Región 2008

Por otra parte, debemos considerara que la demanda de
agua a nivel mundial se ha multiplicado por seis desde principios
de siglo pasado. Por otra parte, no todos los países ni
las regiones de las mismas disponen de la misma cantidad de agua
lo cual, en el futuro, podría ser una fuente
sistemática de conflictos (Franquet, 2005). En la
Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente en
Dublín 1992, se llegó a 9 Datos DGA de La
Araucanía.

8 Información Comité
Regional para la Sequía de La Araucanía.

la conclusión que el agua dulce era no
sólo un recurso finito, sino además vulnerable.
Agreguemos a esto, fenómenos como el calentamiento global
y hechos como el generado en Barcelona durante el verano
recién pasado que debió importar algunos barcos con
agua para el abastecimiento de su población. Así,
la percepción ciudadana es que el agua será cada
día más escasa. Entonces, parece razonable pensar
que el precio del derecho de agua esperado será
significativamente superior al precio en el presente.

De acuerdo con el diseño del modelo de
gestión de 1981, en materia de agua, el costo de
almacenamiento de un derecho de agua es cero. Por lo tanto,
en este escenario el especulador almacena cuando el precio
presente en menor que el precio futuro (en valor presente) y como
se sabe que la percepción ciudadana es que para el futuro
el agua será más escasa, significa que el derecho
de agua tendrá un precio futuro mayor. Entonces, existe un
incentivo para que el propietario de un derecho de agua
siempre almacene, lo que resulta coherente con los
más de un millón doscientos mil litros por
segundo en derechos de agua almacenados que muestra la
Resolución DGA Nº 3239/2007, que fijó el
listado de derechos para cobro de patente, lo que podría
tener consecuencias en el funcionamiento del mercado reasignador.
La decisión que se adopte para la asignación
inicial puede tener un impacto considerable sobre el
funcionamiento eficiente de la comercialización de los
derechos de agua, como medio principal de reasignación del
recurso. (Lee y Juravlev, 1998)

Considerando lo anterior, el cobro de una patente o
tributo por un derecho de agua que se almacena (que no se usa)
establecida en la Ley 20.017 de 2005, puede ser considerado como
agregar un costo al almacenamiento, por lo que, resulta una
medida correcta desde el punto de vista del modelo del
especulador. Ahora bien, suponiendo completo cumplimiento (o no
elusión)10 y para saber si los valores cobrados, como lo
estipula le Ley, es suficiente incentivo para que el agente
propietario de un derecho, use el agua que su derecho representa,
los transfiera o los devuelva, habrá que esperar un tiempo
para un análisis y opinión seria sobre
esto.

Es necesario destacar que, los temores de algunos
autores, en cuanto que la DGA no tenía cuadros
técnicos, recursos financieros y tecnológicos para
un inventario de derechos de aprovechamiento de agua,
(Hadjigeorgalis, 2002) resultaron infundados, toda vez que se
pudo hacer la publicación de cobros del 2008 (por segundo
año consecutivo) sin mayores contratiempos, en base al
Catastro Público de Aguas, CPA, con 23 recursos

10 Existiría un vacío legal
por la cual se estaría evadiendo el pago de patente. Ver
Estrategia. Sección ámbito empresarial,
página 14. y Diario La Tercera. Sección negocios,
página 30. Ambos del 02-07-2008. de reconsideración
presentados, de los cuales, tan sólo 3 recursos fueron
acogidos. Para ello, un equipo de fiscalizadores, con
instrumentos de prueba en terreno, pudieron verificar los cobros
que se ajustaban a derecho.11

5.- Los Otros
Problemas de La Araucanía con la Asignación
Inicial.

En la Figura Nº 1, se puede ver la disponibilidad
del recurso con datos de lo que ocurría en La
Araucanía a julio de 2004. Este mapa se realizó en
base a los estudios de disponibilidad que contienen los
expedientes de solicitudes de derechos de aprovechamiento de
agua, a la DGA, en la región de la
Araucanía.

Fuente: Elaboración
propia

Figura Nº 1.- Croquis de
disponibilidad en La Araucanía a julio de
2004.

11 Informes de la Unidad de
Fiscalización DGA de la Araucanía.

La zona de color rojo y verde, corresponden a las dos
principales cuencas de la región: Imperial y
Toltén. Las áreas de color anaranjadas a parte de
las cuencas de las regiones vecinas, la cuenca del río
Bío Bío por el nororiente y del río Valdivia
por el sur. En las áreas rojas y anaranjadas no quedan
derechos consuntivos permanentes, esto es, derechos para
riego o cualquier otro consumo con un nivel de seguridad
aceptable.12

Dicho de otra forma, no hay recursos
consuntivos permanentes disponibles para constituir nuevos
derechos.

Este croquis advertía lo que estaba pasando en La
Araucanía, en cuanto a acaparamiento de derechos de agua.
Al margen de las causas señaladas en la sección
anterior, se producen en varias subcuencas de la región de
La Araucanía, una absoluta rigidez o bloqueo que impide el
desarrollo de comunas completas. Tal es el caso de la comuna de
Lonquimay, la que se ubica dentro de la cuenca del río
Bío Bío.

En la comuna de Alto Bío Bío,
región del Bío Bío, están las
centrales hidroeléctricas. Ralco y Pangue que tienen
derechos por todas las aguas permanentes y casi todas las
eventuales, del río Bío Bío, que pasan por
sus centrales. Esta situación limita toda posibilidad de
desarrollo a la comuna de Lonquimay; pueden existir muchos
derechos consuntivos a la venta, aguas abajo de la central Ralco,
pero ninguno de ellos puede ser trasladado a la comuna de
Lonquimay, debido a las razones explicadas en el capitulo 2 de
este trabajo, situación mostrada en esta Figura Nº 1.
Algo similar ocurría con cuatro derechos seguidos
solicitados por una hidroeléctrica en el río
Toltén, cuyo último retorno se localiza al llegar a
Teodoro Schmitd, lo que significaba limitar el desarrollo de
cinco comunas completas, como Pitrufquén, Gorbea,
Villarrica, Pucón, Curarrehue, así como,
parcialmente otras cuatro comunas de la Región. Todos los
derechos de aguas a que nos hemos referido en este
párrafo, se trata de derechos no consuntivos para
generación eléctrica, cuyas empresas, al menos las
del río Bío Bío, no pretenden especular con
el agua, es más, existen dos centrales en plena
operación. Lo que si podemos decir con claridad es que, el
diseño del modelo de gestión hídrica de 1981
no previó este hecho, pues la autoridad no podía
limitar la asignación del recurso en tanto hubiera
disponibilidad, de acuerdo al código del año 1981
no se podían considerar situaciones como las descritas en
este acápite. La Ley 20.017 (reforma del 2005) si
otorgauna facultad presidencial especial, en esta
materia, pero sólo, si se trata de solicitud de derechos
no consuntivos.

12 Seguridad aceptable, para este
trabajo, considera a los de ejercicio permanente, ya que, de
acuerdo con la Ley un derecho de ejercicio permanente
significa que ante una baja de caudal en el cauce, el agua se
reparte a prorrata entre ellos. Sin embargo, el ejercicio
eventual sólo puede ser utilizado después
que los permanentes se encuentren completamente
satisfechos, esto es, muy bajo nivel de seguridad.

La Araucanía no sólo está
afectada por grandes derechos no consuntivos, muchos de los
cuales no se utilizan, como lo muestra el listado publicado en el
Diario Oficial del 15 de enero de 2008, si no que, existen
derechos consuntivos en el cierre de cuenca, como es el caso de
la cuenca del río Chol Chol, en el cual existen tres
derechos consuntivos por grandes caudales (dos a nombre de una
misma persona) que limita absolutamente las posibilidades de
desarrollo relacionado con aguas superficiales para consumo, a
las comunas de: Chol Chol, Galvarino, Lumaco, Purén y la
mayor parte de las comunas de Traiguén y Los Sauces.
Comunas, todas ellas, que constituyen el llamado secano interior,
cuya única fuente de agua es la cuenca del río Chol
Chol.

Como se señala en la sección
1.- de este trabajo, la mayoría de los estudios que
muestran la existencia de un mercado de aguas, con algún
nivel de actividad, sobre todo en lo que respecta a arriendos de
derechos , se han realizado en cuencas, como la del
Limarí, en la cual existía un sistema artificial
flexible con embalses y una red de canales de riego, mucho
antes del código de 1981, por lo tanto, la
asignación inicial se realizó bajo otras
políticas o modelos (u otros códigos de agua). Algo
similar ocurre en la cuenca del Elqui.

Lo anterior, evidencia que hubo un mal
diseño en cuanto a la asignación inicial de los
recursos de agua, en el modelo de gestión de recursos
hídricos del año 1981 y, que la Ley Nº 20.017
pretende corregir esa falla, la que influye significativamente en
el funcionamiento del resto del modelo de gestión plasmado
jurídicamente en el Código de Aguas del año
1981.

6.-
Conclusiones.

Se efectuó un análisis sobre los
efectos de la aplicación del código de aguas de
1981 en la Región de La Araucanía, la
introducción del cobro de patente por no uso contenido en
la reforma de 2005, considerando la teoría
económica. Para lo cual, se describe en forma general el
funcionamiento de una cuenca hidrográfica, se analiza el
modelo del especulador en tiempo discreto y, se consideran los
cobros por no uso publicados en el Diario Oficial del 15 de enero
del año 2008.

Considerando la teoría económica, el
modelo de gestión de recursos hídricos de 1981
contiene un incentivo para que el agente económico
siempre almacene derechos de agua y, la aplicación
del cobro de una patente por el no uso de derechos que considera
la Ley 20.017, resulta absolutamente correcta para anular ese
incentivo perverso.

Del análisis se desprende que el modelo de
gestión de recursos hídricos, plasmado en el
código de aguas de 1981, tiene fallas o deficiencias en su
asignación inicial con consecuencias graves para el
desarrollo, en lo particular, de varias comunas de la
Región de La Araucanía que implique agua para
consumo (derechos consuntivos), así como, puede tener
consecuencias para el desarrollo del "mercado
reasignador".

Los análisis sobre lo que ocurre en algunas
cuencas de La Araucanía permiten intuir que las
condiciones de competencia perfecta, que supuso el modelo de
gestión de recursos hídricos de 1981, devienen
irreales.

Por otra parte, la rigidez del sistema
hídrico limita el traslado del ejercicio del derecho, por
lo que, resulta razonable pensar que cualquier modelo de
gestión de recursos hídricos, debería
considerar mecanismos para encontrar la asignación
óptima, o al menos acercarse a ella, en la
asignación inicial del derecho de aprovechamiento de
agua.

Los modelos en general, no son otra cosa que, una
forma de acercarse a la realidad. Si un modelo supone o predice
determinados resultados o fenómenos ante ciertas
políticas o incentivos y las evidencias muestran lo
contrario, significa sencillamente que ese modelo no interpreta
la realidad. De otra forma, como Humberto Peña lo dice
refiriéndose a la normativa, podemos decir que muchos
economistas chilenos ignoraron u olvidaron "las cuestiones
más elementales de la hidrología, como es la
continuidad del ciclo hidrológico o el carácter
aleatorio de las variables hidrológicas".
(Peña, 1996a)

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Autor:

Marcos Saavedra
Brofman

Magíster en Economía de Recursos
Naturales y del Medio Ambiente, Universidad de
Concepción-Chile. Magíster en Gerencia
Pública, Universidad Mayor-Chile. Ingeniero Civil
Industrial, Universidad Autónoma de Chile. Ingeniero
Geomensor, Universidad de Concepción-Chile. Actual
Director Regional de Aguas de la Región de La
Araucanía. Manuel Bulnes 897, 8º piso, Temuco.
Teléfono (56-45) 462265.

E-mail:

saavedra.brofman@gmail.com

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