La descentralización constitucional subvertida bajo las directrices del poder nacional en Venezuela (página 2)

En tal sentido, García (1993, 437), se refiere a la mera delegación que se hace a funcionarios o denominados agentes del poder central, de competencias que pertenecen a éste, lo que viene a traducirse en la ampliación de facultades de los órganos estatales encargados de la administración local conforme la legislación española o municipal acorde al ordenamiento jurídico venezolano.

Formas de Organización en los Estados Modernos.

En cuanto a la estructura, Lares (1998, 431), expone los tipos de organización.

Las diferentes formas de organización administrativa que adoptan los Estados modernos puede reducirse a dos tipos fundamentales, a saber: la centralización y descentralización. En cuanto a las formas de Estado y la descentralización, según sea el tipo de estructura interna del poder institucionalizada jurídicamente, surgen las diversas formas de Estado: el llamado estado unitario, el cual es uno en su estructura de poder y el estado complejo o compuesto que acoge en su seno varios sub-tipos y que se organiza como un sistema vertebrado integrado por una pluralidad de centros de decisión político- legislativa que están jurídicamente normados.

Centralización Administrativa.

Refiere Lares (2002, 432), en lo relativo a la centralización administrativa, en su forma rigurosa, que no admitirá en todo el territorio nacional más que una sola persona pública estatal, el cual tomaría a su cargo la obligación de dar satisfacción a todas las necesidades de interés general. Esta forma de centralización en grado extremo, no admitiría la existencia de las entidades menores territoriales (los Estados y Municipios) dotadas de personalidad jurídica, ni tampoco la de los institutos autónomos.

Del Estado Centralizado a la Descentralización.

Expone Restrepo (2000, 5) en cuanto al Estado centralizado hacia la descentralización (respecto a Colombia), como una de las transformaciones más importantes inducidas por el proceso de descentralización, es el tránsito de un sistema institucional relativamente centralizado y rígido a otro, plural y flexible. Las demandas por una sociedad más pluralistas han destapado los diques sobre los cuales se mantuvo el Estado unitario centralizado. En la actualidad se practica y se reclama profundizar más el pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, político, étnico y cultural.

Por otra parte, el autor en referencia (2000, 4), adentrado desde el punto de visto colombiano como ya se referenció, expresa que desde hace una veintena de años nadie se proclama abiertamente enemigo de la descentralización; ninguna fuerza legal o en la ilegalidad, y todo el espectro político de "derecha" a "izquierda" se dicen amigos de la descentralización, solapadas por tal unanimidad se esconden las disputas por la definición de una descentralización más radical, con mayor autonomía o incluso, la creación de un Estado federal. ¿Pero cuáles son los contenidos sociales y políticos de tales proyectos? Se opina que, las propuestas tecnocráticas, empresariales, sociales y comunitarias, las de los políticos tradicionales y nuevos, de los representantes de fuerzas regionales y hasta de la insurgencia se debaten por definir el contenido social y político de un régimen más descentralizado.

Continúa el autor supra mencionado, (2000, 4), así como la descentralización determina las posibilidades de construcción de la democracia y el desarrollo, la dinámica de la guerra o la paz condiciona totalmente el futuro de la descentralización en Colombia. La última inquietud que arroja el debate al proceso de descentralización es si éste sirve para ambientar la paz o para ayudar a disolver la unidad del país en medio de la guerra.

Distribución de Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Desde otra perspectiva geográfica Flores, (2004, 435), describe desde la perspectiva española, la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. La delimitación del reparto competencial, es decir, las funciones que van a ejercer las comunidades autónomas- es uno de los elementos esenciales para comprender el Estado autonómico español. Se trata también de un tema complejo, delimitado por las normas constitucionales, por los estatutos de autonomía, por las leyes estatales de fijación de bases, delegación y transferencia de competencias, por las sentencias del Tribunal Constitucional que resuelven los conflictos de competencias y por los decretos de transferencias de funciones y servicios.

En un resumen acelerado puede decirse que la división competencial obedece al criterio de competencias exclusivas y competencias compartidas: 1. Materias reservadas íntegramente a la competencia estatal. A ellas debe añadirse aquellas materias que las comunidades autónomas no hayan asumido (la denominada cláusula residual), aparte de que el derecho estatal quedará, en todo caso, como supletorio del derecho de las comunidades autónomas. 2. Materias reservadas exclusivamente a la competencias de las comunidades autónomas, las cuales "podrían asumirlas", a través de sus estatutos de autonomía si así lo desean (como la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda, la agricultura y la ganadería, o la cultura y el patrimonio). 3. En tercer lugar existe un amplio elenco de materias "compartidas", en las que tanto el Estado como las comunidades autónomas intervienen, si bien en distintos niveles. En este elenco se incluyen materias tan importantes como la sanidad o la educación.

Concluyendo el autor, que en este caso corresponde al Estado establecer la legislación o la normativa básica a partir de la cual las comunidades autónomas pueden ejercer sus funciones normativas y de ejecución. La complicación ha estado en definir el alcance de conceptos como legis lación o de esa normativa básica, una labor que ha recaído en manos del tribunal constitucional a través de su jurisprudencia.

El Estado-Nación.

Relativo a la conceptualización Borja (1988, 23), aporta lo siguiente; El Estado-nación se ha entendido hasta ahora como sinónimo de concentración y centralización del poder, entre otras razones porque esa fue una de las principales vías para su consolidación, pero a partir de los años 70 la centralización multiplica los costos sociales, no favorece las economías de aglomeración y provoca que el Estado sea percibido como un ente agobiante y omnipresente, burocrático y despilfarrador. El siglo XX supuso la emergencia de una serie de circunstancias que favorecieron la centralización político-administrativa de los Estados. En primer lugar, la concentración del capital y de las actividades económicas que prefieren a los poderes centrales como interlocutores para la consolidación de sus intereses. En segundo lugar, la actividad económica del Estado, referida a la banca nacional, correos y comunicaciones, obras públicas, ordenación del territorio y urbanismo, etc., son funciones desarrolladas preferentemente desde los poderes centrales. En tercer lugar, las funciones sociales destinadas a garantizar la cohesión de la población, se desdoblan en aspectos tales como la educación, la cultura, la sanidad y los servicios sociales. Estas funciones han sido impulsadas y desarrolladas desde el Estado central ya que es el único capaz de garantizar unas condiciones de igualdad entre todos los ciudadanos y disponen de los recursos humanos y financieros suficientes para su puesta en marcha.

Por último, indica el mismo autor (1988, 28), que tradicionalmente los partidos políticos de izquierdas también han sido agentes centralizadores ya que han desconfiado en muchas ocasiones de los poderes locales por considerarlos como más vulnerables a la corrupción y a la manipulación de los caciques o las elites económicas y sociales locales. Tras señalar las circunstancias y los agentes centralizadores no podemos obviar los aspectos positivos de la centralización como superación de desequilibrios sociales, económicos y territoriales causados por las primeras fases del capitalismo. La centralización como decíamos más arriba ha servido para la consolidación del Estado-nación y del Estado de Derecho garantizando la igualdad formal a todos los ciudadanos.

La Descentralización.

Para Bourret (2001, 34-37) la necesidad de una descentralización responsable radica en que se debe garantizar que los modos de decisión permitan la participación en la elección de los dirigentes y en la elección de las actividades de regulación. Por otro lado, los actores públicos deben ser sensibles a las preferencias de los ciudadanos y rendir cuentas de sus actuaciones. La descentralización no es sólo una receta para la

Modelos Liberales de Estados.

Siguiendo la tesis de Fukuyama (2004, 10), "en el mundo en desarrollo los gobiernos débiles, incompetentes o inexistentes son fuente de graves problemas", critica la reforma de la liberalización económica en los países en desarrollo porque cargaron las tintas en la reducción drástica de la actividad estatal (o de su alcance) sin reforzar desde un punto de vista, los aspectos instituciona les y democráticos de las estructuras del Estado. En Washington prevalecía la convicción de que el único peligro era no impulsar la política de liberalización a pesar de saber que ciertos países presionados para que las aplicaran no gozaban de las instituciones estatales adecuadas para soportarlas. Han sido necesarias crisis económicas como la de Asia (Tailandia y Corea del Sur) en 1997-1998 y los problemas de Rusia para percibir los problemas que acarrean la importación de modelos liberales a unos Estados aún no consolidados.

Principios de los Procesos de Descentralización.

De su importante aporte, Thöening (2005, 692), plantea que, ante esta problemática, la de encontrar el nivel y el ente político-administrativo capaz de responder a los principios de los procesos de descentralización al mismo tiempo que corresponder con las exigencias de la gestión pública local, una de las propuestas para las políticas de reorganización local y supra local ha venido de la mano de las fusiones o reagrupaciones de municipios (o comunas, como es el caso de Francia). Sin embargo, las fusiones son vividas como auténticas amenazas por las comunas y municipios y éstos prefieren la complejidad de las estructuras supramunicipales y hacer frente al reto de la aplicación del principio de coordinación (entre distintos niveles territoriales, entes y actores públicos y privados), que les abre ciertas posibilidades de supervivencia, que perder definitivamente su autonomía. Lo más sorprendente, para el caso francés, es que este entramado de colectividades territoriales y entes de cooperación intercomunal da buenos resultados, tanto la cooperación entre diferentes niveles como la co-financiación (a través del establecimiento de contratos con el Estado o con los consejos regionales y, la elaboración de planes que corresponden además en el tiempo con los planes europeos, por tanto, son estrategias a largo plazo). Las razones se resumen en que se promueve el esfuerzo por parte de los agentes públicos en el sentido de buscar los mecanismos que garanticen su papel (es decir, que les permita su supervivencia y justifique su presencia), buscan soluciones consensuadas y negociadas que sean capaces de satisfacer a los distintos partenaires y todo esto sin descuidar las fuentes que garantizan su legitimidad frente a los ciudadanos.

El Estado Unitario.

Expone Montero, (2009, 15), que después de una lenta maduración que se ha dado en el Estado boliviano posterior a un excesivo centralismo, en el cual se han emprendido avances significativos para descentralizar la estructura política y administrativa que a la larga ha generado el deseo de las regiones de ganar libertad y de autogestión, ha sido necesario implantar un sistema que vaya más allá de una descentralización administrativa, sin embargo, menor que un Estado Federal, ello en virtud, de no haber alcanzado aún la unidad estatal plena ni una madurez democrática y política deseada que permita una transición tan brusca.

Continúa la autora y expone que, el Estado unitario cuenta con un solo centro de decisión política y jurídica, con los tres poderes básicos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial y las atribuciones de cada uno de estos son aplicables en todo el territorio nacional, no pudiendo ser reemplazables por instancias similares en ningún nivel estatal. Refiriéndose por otra parte, al Estado Federal como aquel donde el poder estatal es compartido por el gobierno central y los gobierno locales; de esta forma existen varios centros de dirección jurídico-política, siempre existiendo un poder supremo.

El Principio de Federalismo.

Por su parte, para el autor Elazar (2009, 8), utilizar el principio de federalismo no necesariamente quiere decir que se establezca un sistema federal, sino que las características teóricas del federalismo son similares a dicho sistema pero que en la práctica varían dependiendo del país y el tipo de gobierno en el que se las implemente. La esencia del federalismo no se basa en una estructura particular sino en las relaciones entre los participantes de un sistema político. Es así que para el autor el federalismo es un fenómeno que proporciona muchas opciones para la organización de la autoridad política y el poder; siempre y cuando se desarrollen relaciones apropiadas así como las instituciones y estructuras políticas adecuadas que sean consistentes con los principios federales, de otra manera el sistema federal no funcionará.

Continua señalando el autor (2009, 15) que es necesario entender e identificar algunas definiciones para poder concebir en un sentido amplio y completo lo que significa federalismo, puesto que hoy en día existen variadas formas del mismo a través del mundo entero. Confederado, federación, estado asociado y mercado común de arreglo son aplicaciones modernas del federalismo que han ido evolucionando junto con los partidos políticos y las unidades políticas. Explica claramente que es por eso que no podemos pretender establecer características básicas del federalismo a través del tiempo puesto que es un concepto dinámico y cambiante como lo es el Estado y sus actores principales.

El Federalismo.

Para Behrens (2005, 21), El federalismo es una forma de Estado "en que los integrantes de la federación son entes gubernativos con todos los poderes del Estado propios, incluido el Poder Judicial y los órganos de control gubernamental e incluso entes regulatorios, si los hubiera." Pueden existir variaciones dentro de los estados federalistas, dependiendo de las características de los Estados. A pesar de las variaciones que puedan existir, todo Estado Federal sin importar sus variaciones, cuenta con las siguientes características: 1) Las secciones territoriales que forman parte del Estado no son soberanas. 2) Alto grado de descentralización jurídico – político, ya que se permite a cada territorio aprobar su constitución y leyes mientras no vayan en contra de la Constitución Federal. 3) Administración propia de justicia mediante juzgados regionales. 4) La intervención de autoridades del gobierno central sólo se da en asuntos de secciones territoriales y en casos constitucionalmente permitidos.

La Descentralización desde un Enfoque Económico.

Referencia el autor, Samuelson (1954, 25), una aproximación de lo que es la descentralización pero desde un enfoque más económico. Estudia la descentralización desde la perspectiva de la asignación para la provisión de bienes públicos, señala que no necesariamente (el gobierno central) genera o invierte en bienes públicos que la ciudadanía quiere o necesita y que al mismo tiempo existen manejos inadecuados de los recursos usados para la provisión de estos servicios.

Sistemas Unitarios.

El autor Palma (1983, 33), luego de analizar los Estados Latino Americanos observa cómo los estados nacionales se conformaran a partir de un centro dominante y sin contrapeso desembocando en sistemas unitarios con un excesivo centralismo. Bajo esta observación señala que incluso un estado unitario puede ser descentralizado en dos ámbitos: ya sea funcionalmente (universidades, iglesias…) en las cuales no se proporciona participación política, o territorialmente la cual permite ampliar las oportunidades de participación política. Su principio es la elección de autoridades territoriales y su ejercicio se da a través de la planificación participativa: "gestión democrática y técnica de los ciudadanos en el ejercicio de las competencias de sus órganos regionales y locales."

Continúa comentando el autor, (1983, 29), que lo fundamental para que este ejercicio de ciudadanía funcione adecuadamente, es asegurar junto con las competencias transferidas un nivel de recursos similar al que estuviera gastando el gobierno central, en la región o municipio, antes de la descentralización.

La Descentralización desde el Punto de Vista Político.

Por otro lado, Borja (1986, 30), uno de los autores que más incidencia ha tenido en América Latina puesto que enfocó la descentralización desde un punto de vista político, con su estudio realizado en 1986. Según este autor a pesar de que la centralización ha tenido aspectos progresistas, es poco eficiente desde el punto de vista económico, poco equitativa desde el punto de vista social y ineficaz desde el punto de vista político, ya que ha conducido al Estado a un modelo tecno burocrático, lo cual en el caso de América Latina, lo ha vinculado estrechamente a las oligarquías económico sociales, generando así una "expropiación política" de las clases populares y medias.

La Descentralización como Opción Económica.

Elabora Rondinelli, (1989, 33), un marco conceptual en el cual describe a la descentralización como una opción económica, enfatizando que la provisión, el financiamiento, el mantenimiento de los servicios públicos y de la infraestructura representan una parte sustancial del gasto público; pero que en la mayoría de los países en desarrollo se ha puesto en duda la capacidad del gobierno central para proveer estos servicios básicos de manera eficiente y equitativa. Es así que plantea que los gobiernos Locales, las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales podrían jugar un papel más importante para estos propósitos. Según

Rondinelli la descentralización sería "la transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia y recaudación y asignación de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales.

La Descentralización del Gobierno Central.

Según el autor Finot, (2001, 37), la Descentralización del gobierno central hacia los gobiernos locales surge de la crisis del centralismo, que se da por una crisis de eficiencia del gobierno nacional que se da por un endeudamiento creciente, gran déficit económico y falta de atención a las regiones nacionales por el monopolio del manejo de recursos.

Las Relaciones Intergubernamentales.

Las relaciones intergubernamentales según Méndez, (1997, 42), surgen en

Estados Unidos en la década de los treinta y desde ese entonces se definen como "un cuerpo importante de actividades o interacciones que ocurren entre las unidades gubernamentales de toda clase de niveles del sistema federal." Las relaciones intergubernamentales trascienden las relaciones entre nación y estados, así como los aspectos meramente legales y las relacione jerárquicas. Implican también un enfoque orientado a resultados de las políticas públicas.

Participación Popular, Descentralización y Autonomías Departamentales en Bolivia.

Define por su parte, Barbery (2006, 53), en su libro Participación Popular, Descentralización y Autonomías Departamentales en Bolivia, la autonomía como "la existencia constitucional de entes gubernamentales al interior del Estado, regidos por autoridades elegidas democráticamente que ejercen jurisdicción, que tienen capacidad normativa limitada y que administran recursos específicos y competencias determinadas, en al marco de los alcances previstos por una ley especial."

La Situación en los Países de América Latina.

Entre uno de los autores más destacados de Venezuela, Brewer (2001, 7), comenta sobre la situación en los países de América Latina, esta es distinta: por ejemplo, en Colombia sólo existen 1.033 Municipios, con un promedio de 35.818 habitantes por Municipio; en Brasil, con una población 5 veces mayor que la de Colombia, hay 5.000 Municipios, con un promedio de 31.800 habitantes por Municipio. En Argentina existen 600 Municipios, con un promedio de 58.333 habitantes por Municipio; y en Venezuela sólo existen 332 Municipios, con un promedio de 66.667 habitantes por Municipio, entre los mayores promedios del mundo democrático. Así, en contraste con las sociedades democráticas del mundo desarrollado, en cuyos países el Municipio está tan alejado del ciudadano que no hace posible ni real la participación política, que es lo normal en aquellas.

Continúa el autor diciendo, que no existen ni han existido jamás autocracias descentralizadas, por lo que la descentralización es un fenómeno propio de la democratización y una condición de sobrevivencia y perfeccionamiento de las democracias. Venezuela no debería escapar a este fenómeno. Después de 40 años de democracia, para que ésta pueda sobrevivir como régimen político, la organización descentralizada del Estado es ineludible y para ello no necesitamos inventar o trasplantar instituciones constitucionales de otros países. La historia de Venezuela ha estado condicionada tanto por el federalismo como por el municipalismo, aún cuando nunca realizados en democracia efectiva.

El Establecimiento de la Forma de Estado Federal.

El mismo autor (2001, 17) en relación a la necesidad de conservar el Senado y el régimen bicameral del Congreso (Venezuela). El establecimiento de la forma de Estado Federal con efectiva descentralización política, como sucede en todos los países desarrollados y descentralizados del mundo, exigía que se conservara la estructura del órgano legislativo nacional con dos Cámaras, una de las cuales (normalmente, el Senado) fuera el instrumento de participación política igualitaria de las entidades territoriales en la definición de las políticas nacionales. Con voto igual en una Cámara Federal es que puede hablar de igualdad de los Estados. Por ello, estimamos que resultaba necesario e indispensable, en la nueva Constitución y como consecuencia de la reafirmación de la forma federal del Estado, la conservación del Senado y del bicameralismo, de manera que la forma de elección, tanto de Diputados como de Senadores, debía reflejar la representación territorial necesaria. Sin embargo, en un contrasentido federal, el Senado quedó eliminado en la Constitución de 1991, organizándose una Asamblea Nacional Unicameral.

El Proceso Constituyente de 1999.

En otro sentido, Caldera (1992, 24) expresa lo siguiente, si bien el proceso constituyente de 1999 tiene su hito decisivo de inicio con la elección del Teniente Coronel(r) Hugo Chávez Frías como Presidente de la República el 6 de diciembre de 1998, sus antecedentes se remontan a los acontecimientos sangrientos que sacudieron a la ciudad capital (y conocido desde entonces como el "Caracazo" los días 27 y 28 de febrero del año 1989). Una frase célebre del discurso del para entonces senador vitalicio Rafael Caldera, pronunciado en el Congreso el día 1° de marzo de dicho año es sintomática de la relevancia de la fecha para el futuro inmediato del sistema político laboriosamente construido a partir del año 1958: "Venezuela ha sido una especie de país piloto. En este momento es lo que los norteamericanos llaman "show Windows", el escaparate de la democracia en América Latina. Ese escaparate lo rompieron a puñetazos, a pedradas y a palos, los hambrientos de los barrios de Caracas…"

Principio Intangible del Constitucionalismo.

Desde otra perspectiva Rousseau (1993, 38), recoge en su Contrato Social como principio intangible del constitucionalismo: que las leyes no son sino las condiciones de la asociación civil y el pueblo, sometido a las leyes, debe ser su autor; sólo corresponde a los que se asocian en regular las condiciones de la sociedad. El argumento aducido por el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) (producto, a su vez, de la transición) para legitimar el régimen transitorio lo constituyó el manido de la "supraconstitucionalidad", interpretado extensivamente como manto encubridor del maltrato de los principios y valores democráticos de la novedosa Constitución.

El Proceso Constituyente y las Protestas de Calle.

En relación a los sucesos suscitados que se describen en lo sucesivo, Parker (2002, 11), comenta que la lucha entre actores que representan dos proyectos políticos que se oponen ha impulsado una intensa movilización de calle, dándole un protagonismo a las movilizaciones políticamente motivadas que se crecen en relación con las protestas por demandas socioeconómicas, tradicionalmente mayoritarias en la política venezolana de la calle (v. Provea, años 1999 en adelante). En el año 1999 las protestas de motivaciones políticas y civiles fueron incentivadas por el proceso constituyente, que abrió para ciertos actores marginales hasta entonces en la sociedad, la oportunidad de hacer incluir sus intereses y demandas en la nueva Carta Magna. Fue una estructura de oportunidades políticas abierta para sectores como los indígenas, mujeres, evangélicos, pensionados y jubilados, etc., que al calor del proceso se fortalecieron en términos organizativos al utilizar la acción colectiva para hacerse ver y oír de los diputados de la Asamblea Constituyente. Tres años después, las cifras de 2002 revelan un nuevo aumento en la movilización por motivos políticos, que ahora saltan a 30 por ciento del total de protestas. En este caso, las impulsa la exacerbada polarización política que se produce en los meses finales de 2001, por la inconformidad de sectores sociales y económicos con respecto a diversos aspectos de la gestión gubernamental, así como por notorios errores en la conducción política de los partidarios del proyecto "chavista".

Organizaciones Jerarquizadas y los Efectos de la Descentralización.

Comenta Parada, (1996, 36), en el caso de las organizaciones jerarquizadas y los efectos de la descentralización, que lo que ocurre, sin embargo, es que en este supuesto la coordinación se puede entender como una facultad más, entre otras, del mando o jerarquía, mientras que cuando se trata de organizaciones distintas, la coordinación se entiende como un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía que le corresponde a una de aquellas organizaciones sobre las demás, como ocurre en las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas.

Modelo de Municipio Hispano.

En los casos de América Latina según Victory (1999, 17), se adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones y aplicando recetas externas a menudo sin confrontarlas con la realidad regional. El municipio hispano se caracteriza por estar constituido por un gobierno dual, formado por un órgano unipersonal denominado alcalde, intendente o prefecto, y por un organismo colegiado, constituido por los concejales o regidores. Estos dos órganos constituyen el poder del municipio y ejercen las funciones que les asignan los marcos constitucionales y legislativos. El sistema de gobierno municipal está fundado en una distribución de funciones y relaciones entre sus dos órganos de gobierno.

El Estado Unitario Colombiano.

Un avisado autor colombiano Hernández, (2006, 98), se refería a esta situación con estas palabras: "El que Colombia sea un Estado unitario descentralizado y Venezuela un Estado federal centralizado, es un juego de paradojas que pone en evidencia la enorme relatividad de la teoría constitucional sobre las formas de Estado; luego que contrasta con la idea tradicional según la cual los estados unitarios son por definición centralistas, y los federales descentralizados, que indica cómo en la realidad pueden invertirse los factores, y demuestra que el verdadero test para medir grados de autonomía territorial y de democracia local se hace a partir de la noción de descentralización".

Importancia de la Descentralización.

Con una visión norteamericana Colomer, (1999, 48), de la cuestión e importancia de la descentralización expresa, que "Un elemento institucional básico para la cooperación entre el Gobierno Central y los Gobiernos regionales en estados tipo federal es la cámara alta de representación territorial, pero la segunda cámara sólo es un actor decisivo en el proceso político si cumple dos condiciones: tener poderes legislativos significativos y una mayoría política diferente de la cámara baja".

Bases Normativas.

Para desarrollar el contenido de la presente investigación es menester aludir al ordenamiento jurídico aplicado y aplicable a la problemática en cuestión, puesto que en base a dicho ordenamiento se instituyen las bases normativas que permiten llevar a cabo una mejor visión del presente contexto, amén de su existencia y significado en el ordenamiento jurídico venezolano que permitirá una mejor comprensión para el lector, en base a ello, dichas bases normativas se presentan a continuación.

El texto Constitucional vigente desde 1999, contempla en su contenido; en el artículo 4, al Estado venezolano como Federal Descentralizado, punto de partida de los planteamientos y criterios manejados con ocasión del presente contexto, ya que la base fundamental de la legislación se rige por la Carta Magna, a partir de la cual es posible la normativa aplicar, partiendo de ello puede entonces, iniciarse todo enunciado, criterio, comentario en razón de la descentralización, y la autonomía estadal y municipal en el país.

Por su parte, el artículo 157, establece que la Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, ello con la finalidad de promover la descentralización del poder a sus distintas ramas. En tanto que el artículo 158, refiere la descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, que permitan una mayor participación de la población tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.

En cuanto a los Estados, estos están contemplados por la norma suprema como entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, señalando que el gobierno y administración corresponde a un Gobernador o Gobernadora, electo por votación directa y secreta, quien representa la entidad, tal como lo prevé en sus artículos 159 y 160 respectivamente.

Por su parte, define a los Municipios como la unidad política primaria de la organización nacional, que gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley, constituyendo dicha autonomía, la elección de sus autoridades, la gestión de las materias de su competencia y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

Se menciona además que las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana y la ejecución de la gestión pública conforme a la ley, denotando otro aspecto importante en relación a la descentralización del Poder en sus distintas ramas, al incluir en su articulado que los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley, es decir, no están subordinados a un ministerio determinado lo cual se traduciría en centralización.

Por otro lado, la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias del Poder Público, con vigencia a partir de 2009, establece, desarrollar los principios constitucionales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los Estados, determinar las funciones de los gobernadores, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, los planes anuales de inversión de la entidades federales y facilitar la transferencia de la prestación de los servicios del Poder Nacional a los Estados y estos tendrán los mismos privilegios y prerrogativas de los cuales goza la República, ley que rige en materia de descentralización desde su promulgación, contenido que se ve constantemente afectado por las "decisiones", entiéndase, resoluciones, decretos y demás medios, a través de los cuales el Ejecutivo Nacional centraliza cada vez más las competencias del Poder Público transferidas como propias de las ramas, municipal y estadal.

En tanto, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en vigencia desde 2009, dispone en su articulado el desarrollo de los principios constitucionales, relativos al Poder Público Municipal, su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, la descentralización y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales organizados.

Se indica al Municipio como la unidad política primaria de la organización nacional de la República, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, incorporando sus actuaciones a la participación ciudadana de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definición y ejecución de la gestión pública y en el control y valuación de sus resultados, tal como lo dispone los artículos 1 y 2 ejusdem, dejando de manifiesto una vez más el espíritu descentralizador de la norma tanto de rango constitucional como legal, expresando la autonomía de los municipios en su gobierno y gestión como entidad independiente del poder nacional, constituyendo éste una rama distinta a la nacional y estadal, formando las tres con sus respectivas particularidades y reservas, la federación.

Así como, la competencia de los municipios, el gobierno y la administración de los intereses propios de la vida local, la gestión de las actividades y servicios que requiera la comunidad municipal, destacando en su contenido, el carácter de, propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas, de las competencias municipales, tal como lo prevé los artículos 52 y 55 de la norma in comento. (Resaltado añadido).

Enfatizando por su parte con el contenido del artículo 58 ut supra, que el Poder Nacional o los estados podrán transferir al municipio, determinadas materias de sus competencias y la administración de sus respectivos recursos, de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 158 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pudiendo a su vez, el Municipio solicitar al Poder Nacional o al Estado respectivo la transferencia de determinadas competencias.

Aunando a la autonomía de los municipios, cabe destacar que estos tienen la potestad para elegir el modo de gestión que consideren más convenientes para el gobierno y administración de sus competencias, gestionarlas por sí mismo o por medios de organismos que dependan jerárquicamente de ellos, facultados también para hacerlo mediante formas de descentralización funcional o de servicios y obras públicas, en razón de lo cual, promoverán la desconcentración del gobierno y administración, así como la descentralización para la prestación de los servicios, conforme lo dispuesto en los artículos 69 y 71 de la ley en cuestión, fundamento suficientes para la presentación del presente proyecto e investigación, ya que la figura de la descentralización, se ha visto afectada con la entrada en vigencia de diversos decretos y leyes promulgados recientemente, en contra de la esencia y espíritu de la Carta Magna.

Definición de Términos Básicos.

Dentro del contexto que se desarrolla en la presente investigación, son diversos los términos vinculados a la problemática en estudio que se incluyen en la misma, con lo cual se profundiza y facilita aún más a una mejor comprensión por parte del lector en general, en razón de ello se presentan en lo sucesivo diversidad de acepciones relacionadas y presentes en el presente contexto.

Federal: federativo o de un Estado federal. Federalista o partidario del federalismo como sistema político nacional.

Federalismo: "del latín "foedus, foederis" (pacto alianza). Sistema mediante el cual varios jefes de familia, municipios, grupos de pueblos o Estados se obligaban, en forma recíproca e igual, a llevar a cabo una o más finalidades especiales, cuya realización recae desde ese momento sobre los miembros federados.

Es, pues, un sistema jurídico y político opuesto al unitarismo estatal y que considera el gobierno federal como la forma que mejor sirve a las ideas de libertad. En ese régimen, las distintas regiones que componen el país se rigen de manera autónoma, pero ceden parte de sus competencias al gobierno federal, quedándose con las no transferidas…"

Federalismo: es una doctrina política que busca que una entidad política u organización esté formada por distintos organismos (Estados, a soc iac io nes, agrup ac io nes, sind icatos, etc.) que se asocian delegando algunas libertades o poderes propios a otro organismo superior, a quien pertenece la soberanía, ( Estado federa l o fed erac ió n) y que conservan una cierta autonomía, ya que algunas competencias les pertenecen exclusivamente.

Descentralización: cuando las funciones del Estado son cumplidas por organismos con competencias limitadas regionalmente. Supone, pues, la división del Estado, o descentralización, que puede ser política, vinculada con la estructura constitucional del Estado o administrativa, relacionada con la organización técnica de los servicios públicos.

Descentralización: significa acción y efecto de descentralizar y esta última; transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado.

La descentralización política: origina Estados federales o confederaciones, compuestos de provincias, departamentos o Estados autónomos, cuyos gobiernos tienen en su esfera, posibilidades de decisión.

La descentralización administrativa: supone la existencia de organismos descentralizados de ejecución, pero que responden a una dirección centralizada; este tipo de descentralización administrativa o burocrática es perfectamente compatible con una organización estatal unitaria.

Desconcentración administrativa: Procedimiento mediante el que se transfiere la titularidad y ejercicio de cierta competencia de un órgano de la Administración Pública a otro órgano inferior de ésta. Tal desconcentración busca evitar la acumulación de funciones en los órganos superiores de la Administración, aunque sin llegar a los niveles propios de la descentralización. La desconcentración implica una mayor posibilidad, para los órganos superiores, de retomar la competencia transferida.

Estado: es una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de ordenación y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza política, y que para Capitant es un grupo de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujetos a la autoridad de un mismo gobierno…"

Estado Federal: compuesto por varios Estados en algunos de ellos llamados provincias, como en la Argentina que poseen gobierno peculiar, legislación privativa en diversas materias y una gran autonomía administrativa, pero con respecto de la unidad representativa internacional, confiada a un Ejecutivo federal o nacional

Estados Federales: Ale ma nia, Arge ntina, Estado s Unidos, Suiza (que a pesar de llamarse Confederación Helvética funciona como una federación), Bélgica, Brasil, México, India y Vene zuela.

Estado Unitario: el regido por un gobierno central con poderes iguales y plenos sobre todo el territorio nacional, con unidad legislativa y subordinación provincial y municipal. Ejemplo típico lo constituye Francia. España, por sus singularidades históricas y respeto a las peculiaridades locales, aun negado ello por fanatismos separatistas, ha sabido siempre conciliar (con escasos paréntesis históricos) la unidad y eficacia del poder central con el respeto de fueros y leyes regionales y con una vigorosa autonomía municipal. La forma contrapuesta al unitario es el Estado Federal.

Municipio: también llamado "municipalidad", es jurídicamente, una persona de Derecho Público, constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y particulares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado provincial o nacional. Vinculado con el servicio a la comunidad del municipio, el transporte urbano, al alumbrado y limpieza, a la policía, la ordenación del tránsito, al desarrollo urbanístico y otras similares, atendidas con los recursos provenientes de los impuestos y tasas que pagan los contribuyentes.

CAPÍTULO III

MARCO METODOLÓGICO

El nivel que ha sido tomado y asumido en la investigación es de tipo descriptivo, en base a lo cual se procuró dar a conocer y mostrar con mayor profundidad las causas que dieron origen al inicio de la investigación, enfatizando en aquellos aspectos y circunstancias que conllevaron a ofrecer una explicación mas clara y precisa de, por qué se tomó como problemática; "La Descentralización Constitucional Subvertida desde las Directrices del Poder Nacional en Venezuela," en razón a lo cual se recopiló, analizó e indagó todo el cúmulo de circunstancias jurídicas y fácticas que han dado origen a la problemática que se vive en e l país en relación a la investigación desarrollada, con el fin de exponer sus causas, consecuencias y posibles soluciones al respecto.

Al respecto, se tomó como base lo que dice Ary (2000): "… en cuanto a obtener la información acerca del estado actual de los fenómenos, con lo cual se pretende precisar la naturaleza de una situación tal como existe en el momento del estudio" (p. 308).

La investigación se desarrolló bajo la modalidad de "tesis jurídica", ello en razón, a los diversos estudios comparados entre las distintas fuentes doctrinarias y el ordenamiento jurídico correspondiente, así como el análisis e indagación exhaustiva del material recabado para la elaboración de las respectivas conclusiones.

Es un modelo de investigación jurídico descriptivo donde se trató de aplicar en forma pura el análisis de un problema de la realidad descomponiéndolo en muchas de sus partes para arribar a conclusiones valederas.

Diseño y Método de Investigación.

El diseño utilizado en la investigación fue de tipo documental, bibliográfico, el cual se refirió a la recopilación de material relativo a la materia administrativa del Derecho, específicamente a la descentralización, a la autonomía de los Estados y los Municipios en Venezuela en cuanto al Poder Nacional, se buscó la recolección, recopilación y análisis del material bibliográfico obtenido de diversas doctrinas, jurisprudencia y legislación. En tal sentido en el Manual de Trabajo de Grado de Especialidad y Maestría y Tesis Doctorales Universidad Pedagógica Experimental Libertador (2011) se considera a la investigación documental como: … el estudio de problemas con el propósito de ampliar y profundizar el conocimiento de su naturaleza, con apoyo, principalmente, en trabajos previos, información y datos divulgados por medios impresos, audiovisuales o electrónicos. La originalidad del estudio se refleja en el enfoque, criterios, conceptualizaciones, reflexiones, conclusiones, recomendaciones y, en general, en el pensamiento del autor (p. 15).

Relativo al método empleado en la investigación, fue dirigido a la aplicación de los métodos lógicos, basados en el análisis y síntesis que se realizó del material recopilado, en dos tipos, método lógico deductivo, mediante el cual se aplicaron los princ ip io s descubiertos a casos particulares, a partir de un enlace de juicios. El pape l de la deducción en la investigación fue doble: Primero consistió en encontrar princ ip io s desconocidos, a partir de los conocidos. Una le y o principio puede reducirse a otra más general que la incluya. Si un cuerpo cae se dice que pesa porque es un caso particular de la gravitación. Segundo sirve para descubrir consecuencias desconocidas, de principios conocidos, los cuales permitieron la obtención de importante información doctrinaria, legislativa y jurisprudencial producto de correcto uso del pensamiento al analizar sus contenidos.

Técnicas e Instrumentos de Recolección y Análisis de Información.

En cuanto a las técnicas e instrumentos utilizados en la investigación en cuestión, las técnicas de recolección de datos comprenden procedimientos y actividades que le permiten al investigador obtener la información, respectiva para dar respuesta a las preguntas de investigación, se trata de una técnica en la cual se recurre a información escrita, ya sea bajo la forma de datos que pueden haber sido producto de mediciones hechas por otros, o como textos que en sí mismos constituyen los eventos de estudio, instrumentos que representan la vía mediante la cual es posible aplicar una determinada técnica de recolección de información.

En relación a la investigación efectuada se indicó que la estrategia empleada se basó en la observación documental; la cual se puede definir como parte esencial de un proceso de investigación, representando la forma en que se procede a recabar la información, necesario para analizar su contenido, que implica no solo la observación en el sentido literal de la palabra, sino que debe comprender el involucramiento de todos los sentidos; es decir, el investigador tiene que involucrarse en todas las aristas de la observación; destacando que dentro de la observación documental se puede encontrar documentos oficiales o institucionales y documentos privados; constituyéndose en una estrategia donde se observa y reflexiona sistemáticamente sobre realidades (teóricas o no) usando para ello diferentes tipos de documentos, para indagar, interpretar, presentar datos e informaciones sobre un tema determinado de cualquier ciencia.

Para Sabino (2000): "La técnica es cualquier recurso de que pueda valerse el investigador para acercarse a los fenómenos y extraer de ellos información" (p. 60).

Su utilización permitió extraer las ideas relevantes relacionadas con el estudio realizado y se utilizó en todo su desarrollo. Otra técnica empleada fue el fichaje, que consiste en registrar de manera escrita la información pertinente al trabajo de grado, la cual se efectúo mediante un instrumento que es la ficha. Según lo establece Bravo (1997) es una:

"Unidad rectangular de cartón, donde se fija la información recopilada de hechos, ideas, conceptos, resúmenes y otros" (p. 78).

Entre los aspectos más resaltantes de la investigación desarrollada puede mencionarse la clasificación de la información, en el sentido que la misma se realizó tomando en cuenta las preguntas de la investigación, aspectos relevantes de la información recopilada teórica y legalmente, para el logro de los objetivos, partiendo de la lectura evaluativa, del resume n lógico y fichas de trabajo. Los datos fueron clasificados en conjuntos parciales y subordinados, de acuerdo con la relación lógica que exista entre ellos.

Sobre la aplicación del análisis interno y de acuerdo a los autores referidos, fue:

… referido al estudio del contenido. Se trata de un análisis de carácter racional y subjetivo. Se dice que es racional porque resume los rasgos fundamentales del documento conectándolos con sus aspectos secundarios y estableciendo una relación lógica entre las ideas. Tiene carácter subjetivo porque el que estudia el documento lo interpreta y, aun cuando esa interpretación pueda hacerse con la máxima objetividad posible, está condicionada por una serie de factores como son ideología, talento, prejuicios, etc., del investigador (p. 147).

La información analizada contribuyó al desarrollo de la investigación, con importantes aportes que han servido de base para conformar un conjunto de ideas con sentido y coherencia que permite derivar en consecuencia, en las conclusiones finales fundamentadas racionalmente.

Es una investigación que se realizó en forma ordenada y con objetivos precisos, con la finalidad de ser base a la construcción de conocimientos. Se basó en la utilización de diferentes técnicas de: localización y fijación de datos, análisis de documentos y de contenidos.

En lo relativo a los instrumentos de los cuales se hizo uso para la recopilación de material, entiéndase, aquel que contribuye a una mejor organización de la información obtenida de las fuentes consultadas, también como, los medios materiales a través de los cuales se hace posible la obtención y archivo de la información requerida para la investigación. En el desglose de la misma, los instrumentos empleados fueron referidos a la doctrina, norma, jurisprudencia entre otros, de casos precedentes relacionados con la investigación, estos se basaron en libros de derecho, tanto nacionales como extranjeros, en documentación de Derecho Comparado, así como revistas de derecho, trabajos de ascenso, trabajos de grado, debates de la Asamblea Nacional, reportes de periódicos, información de la red de internet, sentencias emanadas del Tribunal Supremo de Justicia.

En virtud de lo cual, se indica entre los instrumentos aplicados, las fichas; tales como la ficha bibliográfica y/o resumen, destinada a su vez a anotar meramente los datos de un libro o articulo. Estas fichas se hacen para todos los libros o artículos que eventualmente pueden ser útiles a la investigación, no solo para los que se han encontrado físicamente o leído. En ellas se registran las fuentes encontradas, por ejemplo, en el catalogo de una biblioteca, en una bibliografía, en índices de publicaciones, etc., la ficha resumen por su parte; contiene en forma abreviada, los aspectos más importantes de un tema estudiado, o el resumen de una lectura, siendo de gran utilidad, ya que además de su fin primordial de facilitar el aprendizaje de la materia, puede adiestrar en la relación y jerarquización de conceptos, se encabezan con el título del tema correspondiente y un número que permita organizarlas en un fichero.

Procedimiento.

El procedimiento se refirió a la exposición plasmada en base a los pasos que se compilaron por etapa, durante el transcurso de la investigación, explanando las fases en que se dividió el proceso y cada una de las circunstancias expuestas en la investigación.

… está compuesto por una serie de pasos para alcanzar una meta. De este modo los procedimientos de investigación describirían los pasos para alcanzar el fin de la investigación. Estos métodos o pasos determinaran como se recogen los datos y como se analizan, lo cual llevará a las conclusiones (meta) (s/p).

En virtud de lo cual, se determinaron los siguientes pasos o fases:

Fase I: Se procedió a seleccionar el tema tentativo, tomando en consideración aspectos fundamentales como la existencia de suficiente material bibliográfico y antecedentes relacionados con el mismo, así como el abordaje preliminar de los ejes temáticos. Por tanto, mediante esta fase se obtuvieron una serie de antecedentes explicativos que de una u otra forma se relacionan con los objetivos formulados. Dicho arqueo se efectuó en diferentes bibliotecas, con el fin de obtener información clara y precisa sobre el tema a desarrollar. Por lo tanto, esta fase permitió la credibilidad a las citas consultadas, puesto que cada una de las mismas fue sometida a un análisis cuidadoso.

Fase II: En relación a esta fase se pudo determinar el contexto teórico de la investigación, sustentándose a través de revisiones bibliográficas concernientes a la problemática en estudio, acoplándose específicamente a la selección de fuentes teóricas que hicieron posible la organización básica de la estructura temática y la coordinación de las principales ideas de los textos especializados y de aquellos autores que tratan sobre la responsabilidad administrativa de quienes dictan los actos de autoridad en diversas empresas.

Fase III: Para el desarrollo de esta fase, se realizó la selección de una metódica de trabajo, que comenzó por la determinación del tipo de investigación y las diferentes técnicas y métodos aplicados.

Fase IV: Esta constituyó el desarrollo de las conclusiones y recomendaciones de la investigación, y finalmente se señalaron las referencias bibliográficas que sirvieron de apoyo a la investigación.

CAPÍTULO IV

RESULTADOS

Presentación y análisis de los resultados

Fundamentos del Estado Descentralizado y Centralizado.

Haciendo una breve referencia a la descentralización desde su significado etimológico, la voz descentralizar alude a un movimiento de transferencia de funciones, de poderes o recursos, desde el centro hacia la periferia, dicha acción puede tratarse de cualquier actividad humana: una organización, empresa o corporación privada o pública puede redistribuir internamente sus funciones en esta forma, y al hacerlo está descentralizando. Específicamente en cuanto a la descentralización del sector público, que es la acepción que, limitativamente, trae el Diccionario de la Lengua Española: descentralizar es transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado, definición que permite incluir en este concepto el de privatizar, transferir una empresa o actividad pública al sector privado.

La descentralización presupone que en algún momento, vinculado con la historia o con la lógica de las cosas, las funciones hayan estado reunidas en un centro, por lo que la operación consistiría en modificar la situación inicial. Pero más bien, como sucede en la mayoría de los sistemas políticos, lo que ha ocurrido es la asunción por el poder central de competencias o funciones que originariamente estaban en la periferia. Por ello, descentralizar sería restituir las tareas al estado que antes tuvieron o al que lógicamente les correspondería, y en este sentido el término hace pensar en la devolución de competencias o de poderes. Referida al Estado, la descentralización puede aludir a una operación política, lo que implica la redistribución del poder, o a un procedimiento técnico, que busca la mayor eficiencia administrativa. De allí se derivan los conceptos de descentralización política y de descentralización administrativa.

Se entiende como aquella en la cual las funciones del Estado son llevadas a cabo por diversos órganos con competencias específicas y/o determinadas, se basa en la descongestión de los órganos del Estado, esto se configura cuando el Estado asigna a otros organismos de la Administración Pública competencia para conocer y dar solución a los asuntos propios de cada entidad. En el Estado descentralizado las decisiones se toman por una pluralidad de entes a nombre propio y particular, el control jerárquico o fiscalización se ejerce bajo un control de tutela, siempre dentro de los términos fijados por la ley. Puede adoptar diversas formas: Descentralización horizontal. Descentralización administrativa. La Descentralización Gubernamental.

Descentralización política. Descentralización funcional. Descentralización territorial. Descentralización mixta. Descentralización fiscal.

Se debe tener en cuenta que las federaciones son estados conformados por entidades soberanas y autónomas. El estatus autónomo de estas entidades no puede ser alterado de manera unilateral por el gobierno central, aunque pueden existir excepciones (como el caso de Arge ntina, donde el gobierno federal ha inte rve nido e n diversas o casio ne s en las pro vinc ias; y en Mé xico, mediante la figura de la desaparic ió n de pode res e n los estados). Los siguientes estados son federaciones: Arge ntina, Austra lia, Austria, Bé lgic a, Bosnia y Herze go vina, Brasil, Canad á, Comoras, Etiop ía, Micro ne sia, Ale ma nia, Ind ia, Ma lasia, Mé xico, Pa íses Bajos, Nigeria, Pak istá n, Pa la u, Rusia, Suiza, Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos de América, Ve ne zue la. La mayoría de los estados federales también tienen niveles inferiores unitarios del gobierno. Así mientras que Estados Unidos sí mismo es federal, los E. E. U.U. son ellos mismos unitarios, con cond ados y otro munic ip io s teniendo solamente la autoridad dada (incumbido) a ellos por la constitución del estado o le gislatura.

El caso de la India, considerado como un estado federal pero debajo del polémico artículo 356 de Co nstituc ió n ind ia, un presidente puede despedir a un gobernador del estado, en contracción al sistema que pretende mostrar, constituyendo este aspecto una clara características de un estado unitario, donde todo depende del poder central. Trayendo a colación como ejemplo, el único estado unitario puro conocido como tal, la nación de Montenegro, ello a los fines de establecer puntos comparativos con el tema en cuestión.

Competencias del Poder Público; Municipal, Estadal y Nacional en la legislación venezolana.

Existe un principio del derecho público, constitucionalmente establecido en la Carta Magna, en base al cual los entes públicos sólo pueden actuar sobre aquello que le está expresamente permitido, es decir, un ente estatal sólo puede desarrollar una materia, bien sea, en su totalidad como en las materias exclusivas a su cargo, o bien sobre sólo una parte de ella como sucede como las competencias concurrentes, siendo menester comentar que la competencia para el desarrollo de una materia constitucional, de un cometido estadal, debe quedar establecida en la disposiciones constitucionales, hablándose entonces de competencia constitucional por cuanto toda actuación de cualquier ente estatal fuera de los límites de su competencia, es nula.

En cuanto a la competencia exclusiva, es de mencionar que el análisis del artículo 156 revela que la Constitución no estableció ningún limite para descentralizar las competencias del Poder Nacional, motivo por el cual puede ejercer tanto las potestades administrativas o de gestión, como las legislativas, concernientes a cada una de las competencias mencionadas en los 33 numerales del aludido precepto. Por lo tanto, cuando la Asamblea Nacional decide transferirlas a los Estados o Municipios, lo hace total o parcialmente y determinando niveles y contenido.

De lo anterior se desprende que existe claridad constitucional en cuanto a las competencias de cada ente político territorial, sobre todo relevante el único caso que calificó de exclusivas las competencias del Poder Estadal en el artículo 164 constitucional como lo hizo en su momento el artículo 3 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de competencias. Es decir, si se sigue la referida tesis, el análisis del artículo 156 de la Carta Magna permite sin duda encontrar materias atribuidas en bloque a competencias que se pueden calificar de exclusivas del Poder Público Nacional aunque no lo plasme explícitamente la Constitución que contrastan sin embargo, con otras competencias, por ejemplo las establecidas en el numeral 32 del artículo 156, que se expresa así "La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales, la civil, mercantil, penal, penitenciaria…" que constituye una enumeración de materias reservadas a la Ley lo que puede conducir a sostener que desde el momento que se legisle sobre esa materia, será la Asamblea Nacional la que resuelva con intervienen en la gestión de esos servicios las instancias político territoriales, Nacionales, Estadales y Municipales.

Ahora bien, es lo cierto que muchas de las competencias del Poder Público Nacional han sido reguladas por ley formal y en muchas de ellas se consagra que la ejecución o administración de dichas materias corresponde al Poder Público Nacional, en particular a la rama Poder Ejecutivo: la Ley de Registro Público y Notariado, la Ley de Metrología, la Ley de Propiedad Intelectual y la Ley de l Régimen Penitenciario.

De las leyes mencionadas, resulta oportuno acotar en la del Régimen Penitenciario, por cuanto textualmente consagra: "…corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Interior y Justicia, la organización y el funcionamiento de los centros de cumplimiento de penas privativas de libertad y los servicios que le son inherentes". Norma que parece contradecir el texto del artículo 272 constitucional, el cual establece: "El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarán con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreación, funcionarán bajo la dirección de penitenciaristas profesionales con credenciales académicas universitarias, y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatización."

Sin embargo, dado que prevalece el bloque de constitucionalidad, una vez que una ley nacional ha entregado una competencia al Poder Ejecutivo Nacional (una de las ramas del Poder Público Nacional), como es el caso de los centros penitenciarios, ésta competencia puede descentralizarse a los estados o municipios y regirse por una administración descentralizada territorialmente, como acción del Consejo Federal de Gobierno, tal como lo consagra la Constitución.

Es importante mencionar que el conjunto de leyes que centralizan competencias en el Poder Ejecutivo Nacional, dictadas con anterioridad o posterioridad a la Constitución de la República están afectadas por desaplicación ya que toda ley debe seguir la voluntad descentralizadora que exige la Constitución; por tanto, entregada por ley el desarrollo de una competencia nacional al Poder Ejecutivo Nacional (integra el Poder Público Nacional) es perfectamente posible que se produzca la descentralización de esa competencia nacional al Poder Público Estadal o Poder Público Municipal por medio de la ejecución de políticas públicas en las que se contemple la transferencia desde el Poder Ejecutivo a otras instancias político territoriales, todo ello a través del ejercicio de las competencias asignadas por la Constitución al Consejo Federal de Gobierno.

A lo cual resulta imperioso señalar que las competencias exclusivas del Poder Nacional que pueden ser transferidas por la Asamblea Nacional a los Poderes Estadales y Municipales. El texto del artículo 157 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela revela que son "determinadas" materias de la competencia nacional las que pueden atribuirse por la Asamblea Nacional a los Municipios o a los Estados, por eso la Constitución descansa en el buen juicio de los Diputados integrantes de la Asamblea Nacional, en el sentido de que existen competencias nacionales que deben permanecer con tal carácter de nacionales, como sería el caso de garantizar la independencia y soberanía de la Nación, la política y actuación internacional de la República, la banca central, el comercio exterior, las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República, la administración del espectro electromagnético, por ejemplo.

Ahora bien, de una lectura detenida del artículo 157 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pudiera sostenerse que son suficientes las materias nacionales que son susceptibles de transferencia, además de la incorporación que la Constitución realizó a las competencias exclusivas de los Estados, asignándoles como competencias materias que anteriormente pertenecían al Poder Nacional y se las había transferido conforme a la Ley Orgánica de Descentralización, ejemplo de ello son la creación, organización y control del papel sellado, el régimen y aprovechamiento de minerales, no metálicos no reservados al Poder Nacional, las salinas, ostrales, entre otras. Por ese motivo ese el proceso de descentralización adquirirá mayor relevancia en todo lo referente a la transferencia de servicios.

Una vez tratado el punto es menester, la mención sobre la transferencia de servicios, en relación al cual, el artículo 165 del texto constitucional preceptúa lo siguiente:

(…) Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal.", la transferencia de servicios se le da la categoría de descentralización, pese a no ser en "estrictu sensu" una descentralización, por cuanto en el caso de la transferencia de servicios, no estamos frente al traslado de la titularidad, visto que la competencia la tienen distintas entidades político territoriales; no obstante el servicio es prestado sólo por una de ellas, o por varias si se distribuye el cumplimiento de la competencia (compartida) en distintos niveles de la actividad, etapas de acción o sectores para la prestación del servicio de que se trate. Puesto que la transferencia de esos servicios del Poder Nacional al Estadal, se desarrolla todo un procedimiento a través del cual ésta debe efectuarse, ya sea el caso que sea solicitada por la máxima autoridad estadal o por el Ejecutivo Nacional. La ley de transferencia debe seguirse entendiendo como un texto cuyas bases fueron cambiadas por la Constitución. Por ejemplo la función del Consejo Federal de Gobierno como órgano del Poder Público Nacional y de rango constitucional.

En el primero de los supuestos, cuando un Gobernador que considere que la Administración Estadal que representa puede asumir la prestación de determinado servicio, deberá efectuar la solicitud al Ejecutivo Nacional (ahora al Consejo Federal de Gobierno), previa opinión de su Consejo Legislativo; el Ejecutivo Nacional, por su parte, se encargará de elaborar el programa de transferencia del servicio así como el programa de transferencia de bienes, recursos financieros y mecanismos específicos de supervisión y coordinación de cada uno de los servicios objeto de la transferencia (ahora corresponde esta competencia al Consejo Federal de Gobierno). La aprobación de dichos planes corresponderá al Consejo Federal de Gobierno, y por tanto el Ejecutivo Nacional quedó igual que el Ejecutivo Estadal y el Ejecutivo Municipal en cuanto al proceso de descentralización coordinado por la institución de rango constitucional y en un mismo nivel de estructura del Poder Público.

Sin embargo, cuando la iniciativa de transferencia surja del Ejecutivo Nacional, este deberá formular la propuesta de transferencia al Consejo Federal de Gobierno, quien aprobará o no, comunicando su decisión al Consejo Legislativo del Estado transferido. Respecto a la transferencia de servicios de Estados a Municipios, se debe retomar la norma constitucional visto que señala igualmente el tratamiento de competencias concurrentes entre ambos niveles de la Administración y que los mecanismos de desarrollo de la transferencia deben estar regulado por legislación estadal.

Denotando que la distribución de competencias concurrentes en la Constitución no puede sufrir alteración alguna en una ley de la Asamblea Nacional, ni siquiera con el carácter de orgánica, por tanto queda obligado el Poder Legislativo Nacional como todo órgano del Poder Púbico a respetar la voluntad de la Constitución.

En cuanto al punto, resulta necesario hacer referencia a la sentencia Nro. 843, dictada en fecha 11 de mayo de 2004, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se refirió lo siguiente:

"(…) En efecto, para que los órganos legislativos de las entidades federales ejerzan conforme a la Constitución dicha competencia, es menester que se cumplan dos (sic) (2) (sic) condiciones indispensables, en tanto determinantes

de la validez del acto de transferencia de competencias que pretenda realizarse: (i)que se haya dictado una ley nacional de delimitación de las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios, pues sólo dichas materias son susceptibles de ser descentralizadas mediante ley estadal de las entidades federales a las municipales, (ii)que la descentralización efectuada esté circunscrita a la prestación de servicios, sin que pueda extenderse a otro tipo de competencias, como son las vinculadas a la construcción de obras públicas, por ejemplo, y (iii)que los Municipios a los cuales se transfiera la competencia para prestar determinado servicio, estén en capacidad de asumir tal obligación, más allá de la correspondiente transferencia de los recursos necesarios para cumplir con la misma.

…Omissi…

Considera esta Sala que el único aparte de la norma citada debe interpretarse en coherencia con lo dispuesto por el encabezado de la misma y en armonía con la materia regulada por el Capítulo en el cual está inserta (Del Poder Público Estadal), pues sólo así resulta comprensible por qué las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios deben estar previamente delimitadas en una ley de base nacional, y ello es así por que sólo el Órgano Legislativo Nacional tiene competencia para dictar leyes de base reguladoras (según los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad) de las competencias concurrentes, no sólo de la República con los Estados y los Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí, siendo la existencia de un texto legal nacional que delimite las competencias concurrentes entre las entidades federales y municipales requisito indispensable para que pueda operar la descentralización (de los Estados a los Municipios) prevista en el único aparte de la misma disposición constitucional (…)"

En la sentencia parcialmente transcrita, la Sala Constitucional del máximo Tribunal afirma que de acuerdo a los términos consagrados en el único aparte del artículo 165 constitucional, la transferencia de competencias o servicios entre los Estados y Municipios exije que sea dictado una ley nacional de delimitación de las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios, lo cual es una interpretación que hace afirmaciones que el artículo constitucional nunca quiso establecer. Cuando la Constitución señala que el Poder Nacional dicte leyes de base la regulación es para cada materia producto de una competencia concurrente, jamás una ley única que las defina, para ello el derecho prevé las leyes de base y leyes de desarrollo. Por su parte, las competencias concurrentes son aquellas que tienen vínculos de ejecución en los tres niveles político territoriales. Un ejemplo claro de competencias concurrentes es la materia de ordenación del territorio; así la ley de bases regula la materia de ordenación del territorio de manera general mientras la ley de desarrollo aprobada por los Estados (como lo ordena la norma constitucional permite) concreta la ejecución de la ley de bases sobre la ordenación del territorio en la jurisdicción de cada Estado. Otro aspecto que es necesario resaltar es el contenido del único aparte del artículo 165, donde se regula que los mecanismos de transferencia de los Estados a los Municipios estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal, con lo cual la Constitución reconoce que las competencias concurrentes pueden ser entre los Estados y los Municipios, con lo cual las transferencias concurrentes entre las competencias nacionales y estadales son las que se rigen por las de base y la ley de desarrollo estadal. El otro aspecto de la sentencia que requiere un examen de contraste con lo consagrado en la Constitución se refiere a la materia objeto de transferencia la cual debe estar concentrada en prestación de servicios, pero tomando en cuenta que para ello se requiere tener una competencia, cuya sentencia confunde prestación de servicio con competencia, y resulta que para prestar el servicio se requiere de la competencia para prestarlo. Sobre este particular la Sala señala:

"(…) dicho proceso de transferencia de competencias de los Estados a los Municipios no es ilimitado sino que está circunscrito a una materia específica, ya que sólo puede tener lugar en aquella referida a competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales que supongan la prestación de servicios, dado que dicho aparte único emplea como sinónimos los términos "servicios" y "competencias", según se infiere del uso por la misma disposición de los términos "gestionen" y "prestar", los cuales aluden en forma inequívoca a la gestión y prestación de servicios, y a ninguna otra actividad del ente político-territorial federal que transfiere la obligación al ente político-territorial municipal (…)"

Para el caso de la transferencia de competencias de los estados a sus respectivos municipios, es necesario tener presente dos aspectos: que lo que se transfiera corresponda, por naturaleza, a los intereses peculiares de las entidades locales, y, en segundo lugar, que exista la norma atributiva de competencia para transferir. Esa norma fundamental es el artículo 165 constitucional. Consecuencialmente la competencia para que el Gobernador transfiera a los municipio los servicios y competencias que gestionen, siempre que estén en capacidad de prestar, con la administración de sus respectivos recursos, dentro de las áreas de competencia concurrentes. (Un dato interesante a considerar lo constituye la Ley de la Asamblea Legislativa del Estado Aragua sobre Descentralización administrativa, delimitación y transferencia de actividades, servicios y recursos del Estado Aragua a sus Municipios).

Destacando que no podrá transferirse a los municipios las competencias exclusivas que la Constitución entregó al Poder Estadal; tampoco transferir las que tiene asignadas como competencias exclusivas establecidas en el artículo 13 dela Ley Orgánica de Descentralización, aclarando que la circunstancia que las materias sean concurrentes no es impedimento para la transferencia del servicio de un ente político territorial a otro. El hecho que las competencias les pertenezcan constitucionalmente no limita que su gestión y prestación del servicio no pueda ser transferido a otro ente político territorial como un estado en relación con las materias concurrentes establecidas para un municipio. Evidenciándose de la Constitución, Ley Orgánica del Poder Público y otras leyes especiales, que lo requerido es coordinar la acción delos entes descentralizados que actúen en la jurisdicción de ese estado("Art. 22 de la Ley Orgánica de Descentralización)- los municipios, por ejemplo- y en este sentido, sin menoscabo de la autonomía municipal y conjuntamente con los entes locales, pueden convenir sobre cuáles son los sectores funcionales que les corresponderá, en lo sucesivo, desarrollar a cada uno. Acotando que en una propuesta de establecer cierta uniformidad en esos convenios, es necesario disponer de una hoja de ruta que establezca los pasos a través de los cuales se llega al convenio entre el Gobernador y el Alcalde del municipio interesado, los detalles de la gestión del servicio (competencia) y la coordinación de funciones si se mantiene el ejercicio concurrente de las funciones sobre cada materia concurrente, los mecanismos de control, la fijación de responsabilidades, las sanciones por incumplimiento, los recursos financieros, entre otros, pudiendo el Consejo Legislativo ordenar este proceso y así evitar procedimiento engorroso que para los convenios contempla la Ley Orgánica de Descentralización.

Esta es una solución posible, pero debemos aclara que las materias concurrentes no se declaran, son de cada ente político territorial, nacional, estadal y municipal por tanto lo que transfiero como competencia es la gestión de los servicios y cada entidad conserva la competencia intrínseca por lo que se la califica de concurrentes. En el caso de los municipios, co-titulares de una materia considerada concurrente, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que los entes locales "podrán promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad, en consecuencia, ante la inexistencia de convenio entre Gobernador y Ejecutivo Nacional para desarrollar servicios en el Estado como competencias concurrentes, los municipios, al mantener su competencia, y siempre que se trate de servicios relacionados con los intereses peculiares de la entidad y con las materias propias de la vida local, pueden, dentro de su jurisdicción, adelantar las funciones necesarias para desarrollarlos y "convenir con los organismos nacionales o estadales el estudio y ejecución de obras y la prestación de servicios para que en la entidad local sea efectiva la satisfacción de las obligaciones mínimas…"

En relación al tema se considera necesario acotar, que la delegación configura un mecanismo de desviación de la competencia mediante el cual un sujeto llamado delegante le atribuye a otro llamado delegado el ejercicio de una competencia, sin desprenderse de su titularidad, pudiendo inclusive recuperarla posteriormente. Con relación a este mecanismo de desviación de la competencia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justic ia mediante sentencia N° 112 de fecha 06 de febrero de 2001, señaló:

"…coexisten dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario interior delegado y no en superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.

La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante".