SUMILLA
Este libro es fruto del esfuerzo constante del autor por
darnos a conocer cómo se está llevando a cabo la
formación ética de los trabajadores de la
administración tributaria peruana, desde 2009 a la fecha.
En ese cometido, la obra contiene seis
capítulos que desarrollan la temática. Se inicia
con el problema de la corrupción, sus antecedentes,
consecuencias negativas y la corrupción "invisible", que
trastoca la importancia del rol del servidor público y de
la ética. Por eso se hace hincapié en la necesidad
de ejecutar estrategias de lucha contra la corrupción y
cómo el Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT
de 2009 respondió a esa necesidad. En esa línea de
acción, los Talleres de Fortalecimiento Ético
desarrollados por el Instituto de Administración
Tributaria y Aduanera de la SUNAT, que a la fecha se mantienen,
permiten obtener valiosas lecciones aprendidas, que involucran
tomar conciencia que este es un proceso continuo, la importancia
de la medición de los resultados, la necesidad del
liderazgo efectivo de la Alta Dirección, el compromiso de
los jefes, los recursos necesarios, su relación directa
con la gestión de la cultura organizacional, la
importancia de la difusión, de un Código de
Ética participativo y la existencia de un Comité de
Ética, así como la formación de una
Comunidad de Fortalecimiento Ético como medio para
mantener el espacio de reflexión y la vigencia del tema.
En suma, los talleres constituyeron puntos de encuentro, en los
que el docente fue un facilitador que creó las condiciones
para que los participantes "capturaran" los conocimientos,
habilidades y actitudes y los aplicaran en su vida diaria para,
en primer lugar, ser mejores personas, lo que los hace más
competentes en el desempeño de sus labores y, por tanto,
mejores servidores públicos. A su vez, esto contribuye al
fortalecimiento institucional y a un mejor posicionamiento en la
sociedad. Y, por si fuera poco, también tiene un objetivo
trascendente, contribuir a la creación de una cultura
basada en valores, a la formación de un capital social y a
un mayor desarrollo.
Etiquetas: Ética, corrupción
invisible, formación ética, administración
tributaria, Plan Operativo Anticorrupción, trabajadores de
la administración tributaria peruana, liderazgo de la Alta
Dirección, talleres de fortalecimiento ético,
código de ética, cultura basada en valores, capital
social y mayor desarrollo.
ABSTRACT
The book is a result of the author´s permanent
effort to reveal how the ethic preparation of the Peruvian tax
administration employees has been handled from 2009 up to date.
For this purpose, the text develops six chapters.
The corruption issue for the opening, its background, negative
implications, and the "invisible" corruption that disrupts both
the importance of the roll played by public workers and the
ethics. Therefore, it emphasizes pointing the need to implement
fighting strategies against corruption and the way the SUNAT 2009
Operational Plan responded to this need. Following this line of
action, the Workshops to Reinforce Ethics developed by the SUNAT
Tax and Custom´s Managing Institute, which remain nowadays,
allow to get valuable learned lessons that involve being aware of
the ongoing process, the importance of measuring the resulting
indicators, the need of effective leadership on the Senior
Managment, the leaders´commitment, the necessary resources,
its direct link to the management of the organisation culture,
the important of transmitting a participatory Ethics Code, the
existence of an Ethics Committe as well as the creation of a
Community for Ethics Reinforcement as a way to keep a space for
reflexion and guarantee its continuity. In addtion, the workshops
were meeting points where the teacher, as facilitator, created
the conditions for the participants to "capture" knowledge,
abilities, and attitudes for application on their daily lives
being better people mainly, and as a result they can be more
competitive performing their duties, therefore improve on their
functions as public employees. In turn, this contributes to
institutional strengthening and a better positioning in society.
And, last but not least, it also has a transcendent purpose,
contributes to innovate a value-based culture, the creation of a
social capital, and a greater development.
PRÓLOGO
Es para mí una gran satisfacción y un
honor escribir unas líneas para el libro La
formación ética en la administración
tributaria peruana, que tuvo su génesis en los
Talleres de Fortalecimiento Ético que
realizó el Instituto de Administración
Tributaria y Aduanera (IATA) de la SUNAT como parte del Plan
Operativo Anticorrupción 2009 y en cumplimiento de la
política nacional para combatir la corrupción
establecida por la Presidencia del Consejo de
Ministros.
Si bien nuestro país ha tenido un crecimiento
económico sostenido en la última década, lo
que le ha valido ser calificado como uno de los mejores lugares
para invertir, el Barómetro Global de la Corrupcion 2010
señala que uno de sus principales problemas es la
corrupción. Precisamente, diversos investigadores
coinciden en que uno de los medios para combatir este flagelo de
la sociedad es la formación ética de los ciudadanos
en general y de los servidores públicos en
particular.
En la medida que nuestro país desarrolle una
educación basada en valores, las personas
resolverán correctamente sus dilemas y aumentará la
condena social a los comportamientos que no son éticos. En
consecuencia, disminuirán los casos de corrupción
en relación directamente proporcional al fortalecimiento
ético de nuestra sociedad, y sus instituciones
constitucionales.
Esto fue comprendido a cabalidad por nuestra
institución, que diseñó un ambicioso
Programa de Fortalecimiento Ético, cuyos objetivos
trascendieron al cumplimiento de las metas cuantitativas en
términos de lucha contra la corrupción. En suma, el
objetivo pasa por fortalecer nuestra cultura organizacional a
partir del desarrollo de creencias relacionadas con la
importancia de la ética en el comportamiento de sus
integrantes.
Indudablemente esta mejora en el comportamiento
ético de los trabajadores de la SUNAT tiene un efecto
multiplicador en la sociedad. De una parte, porque se revalora
nuestro rol del servidor público y, en consecuencia, se
brinda un servicio más eficiente a los
contribuyentes y usuarios del comercio exterior; y, con ello se
contribuye también a formar conciencia tributaria ya que
un buen servicio es una evidencia de que el Estado utiliza bien
los recursos y, por tanto, los ciudadanos a través de los
tributos ayudan a mejorar la vida de muchas otras
personas.
De otra parte, porque los trabajadores de la SUNAT en su
rol de ciudadanos, tienen un impacto en su entorno de influencia.
Así, con su ejemplo ético en todos sus
ámbitos de actuación: profesional, familiar y
social, está contribuyendo a cambiar la cultura y a
construir un capital social.
En esa orientación, además de otras
actividades complementarias, hemos desarrollado 150 talleres de
fortalecimiento ético en los que participaron más
de 3 500 trabajadores entre septiembre de 2009 y
diciembre de 2011.
Este es un hecho destacable en el ámbito del
sector público y en el campo de las administraciones
tributarias, no solo por el número de participantes, sino
principalmente porque estos espacios de reflexión y
contacto directo con los trabajadores han permitido recoger su
sentir, sus experiencias, sus propuestas y un conjunto de
recomendaciones para retroalimentar y mejorar la formación
ética en nuestra administración.
Precisamente, el autor de esta obra, César Vieira
Cervera, profesional y docente de nuestra institución,
recoge los aspectos más destacados de esta experiencia
organizada y desarrollada por el personal del Instituto de
Administración Tributaria y Aduanera, enfatizando en
aquello que se debe mejorar y complementar para alcanzar el
objetivo trascendente de este programa.
De esta manera, se releva y documenta una
información valiosa sobre la formación ética
en una institución pública, en general, y en una
administración tributaria, en particular, que se puede
utilizar como referente en la realización de programas
similares en el ámbito nacional o
internacional.
Asimismo, en la medida que la formación
ética debe ser un proceso continuo cuyos resultados se
evidencian en el mediano o largo plazo, también es una
información indispensable para que esta labor no se
detenga y sea continuada por otras instituciones como una
actividad prioritaria.
Sucede que consideramos el tema ético y de los
valores como de suma importancia, inclusive es el punto de inicio
de todo plan estratégico institucional, sin embargo, en la
práctica lo relegamos ante la necesidad del cumplimiento
de las metas operativas de corto plazo. A veces el
día a día nos hace perder de vista que el
comportamiento ético de los integrantes de una
organización tiene un efecto directo en su comportamiento
organizacional y, en consecuencia, en la productividad y en los
resultados de la gestión.
Un tema destacable, que menciona el autor, es que los
talleres fueron diseñados para promover una
participación dinámica en la que los asistentes
construyeron su propio aprendizaje. No fueron concebidos
centrados en la enseñanza para proveer únicamente
contenidos, sino principalmente en el desarrollo del pensamiento
crítico y en el aprendizaje colectivo. Constituyeron
puntos de encuentro, en los que los docentes fueron facilitadores
que creaban las condiciones para que los participantes
construyeran sus conocimientos, habilidades y actitudes respecto
de la ética.
En ese sentido, otro valor agregado fue que su
aplicación no se limitó al ámbito laboral.
Su enfoque y utilización en nuestra vida diaria, en primer
lugar, evidencia que siendo mejores personas somos más
competentes en el desempeño de nuestras labores y, por
tanto, mejores servidores públicos. A su vez, esto
contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor
posicionamiento en la sociedad. Y, en un plano trascendente,
también contribuye a la creación de una cultura
basada en valores, a la formación de un capital social y a
un mayor desarrollo de nuestro país.
En conclusión es una obra muy útil y
necesaria para quienes laboramos en el sector público y en
la administración tributaria, especialmente para los que
cumplimos con una función directriz y, por tanto, debemos
asumir un liderazgo en nuestra institución.
Mi reconocimiento al autor César Vieira Cervera
por su esfuerzo para recopilar, sistematizar y analizar la
experiencia del Programa de Fortalecimiento Ético de la
SUNAT, a los que participaron de su diseño y
ejecución, así como a los colaboradores que han
hecho posible este esfuerzo editorial. Esta obra debe ser la
continuidad y no el final de un trabajo que por excelencia debe
ser el centro de la administración
pública.
Chucuito, Mayo de 2012
Luis Felipe Polo
Jefe del Instituto de
Administración Tributaria y Aduanera
INTRODUCCIÓN
En agosto de 2009 fui invitado a formar parte del equipo
encargado de los Talleres de Fortalecimiento Ético.
Anteriormente había participado como integrante de un
grupo de trabajo que apoyó la implementación
del Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT, por
lo que estaba enterado de sus objetivos y su
importancia.
Si bien tenía conocimientos sobre el tema y, en
alguna oportunidad, había dictado charlas sobre la
ética en la función pública, esta no era mi
especialidad. Sin embargo, era una oportunidad de contribuir a
generar un cambio en nuestra institución. Entonces,
recordé lo que siempre le digo a mis alumnos: "Las
oportunidades solo llaman a tu puerta una vez, si las dejas pasar
después, es demasiado tarde" y decidí aceptar el
reto.
La aceptación de la invitación de Arnulfo
Moreno, Jefe del Instituto de Administración Tributaria y
Aduanera, supuso una preparación para incrementar y
mejorar mis conocimientos sobre la ética y mis habilidades
en la conducción de talleres.
Al integrarme al equipo, me encontré con Hilda
Zubiria Remi, docente encargada del diseño, quien
concibió los talleres de una manera bastante
práctica y con un método participativo, así
como con Martín Mendoza Reyes, responsable de la
organización de los talleres.
Hasta antes de ese momento, yo consideraba a la
ética como algo muy académico y abstracto.
Quizás esta percepción se debió a que
algunas clases o cursos de ética que llevé con
anterioridad me resultaron algo aburridos.
Entonces, mi preocupación se orientó a
estar en capacidad de desarrollar y conducir los referidos
talleres de una manera muy dinámica y atractiva para los
participantes. Durante mi preparación para los talleres,
descubrí el mundo maravilloso de la ética y
comprendí que, por sobre todas las cosas, es un modo de
vida o el arte de tener una buena vida.
A propósito, quiero comentar que estos talleres
me brindaron la oportunidad de volver a encontrarme precisamente
con mi profesor de deontología profesional en la
universidad, Eduardo Schmidt, quien ha sido un apoyo invalorable
para comprender y valorar la ética como motor y eje de
nuestras conductas. Asimismo, en nuestras conversaciones, me ha
motivado a seguir en este proyecto y a no darme por vencido
cuando algún inconveniente o retroceso me
desanimaba.
Además, mi participación como docente y la
interacción con mis compañeros de trabajo de
diferentes oficinas del país y que realizan diversas
labores, también fue un proceso de aprendizaje en el que
pude conocer algo más de su problemática, estados
de ánimo y expectativas, así como de la cultura
organizacional existente en nuestra
institución.
En ese sentido, los talleres constituyeron puntos de
encuentro, en los que como docente proporcionaba las condiciones
para que los participantes "capturaran" el conocimiento y lo
aplicaran en su vida diaria para, en primer lugar, para ser
mejores personas. En segundo lugar, con ello eran más
competentes en el desempeño de sus labores y, en
consecuencia, mejores servidores públicos. Además,
esto contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor
posicionamiento de la SUNAT en la sociedad. Y, por si fuera poco,
también tiene un logro trascendente, pues aporta a la
creación de una cultura basada en valores, a la
formación de un capital social y, por tanto, a un mayor
desarrollo del país.
En este proceso de aprendizaje, busqué
información de los procesos anteriores de formación
ética en la SUNAT y me di con la sorpresa que no
había mayor información disponible, más
allá del interesante trabajo presentado por Yolanda Borrea
y Jorge Carrillo, que obtuvo el segundo puesto en el XI Concurso
de Monografías del Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias (CIAT).
Así es que, imbuido del espíritu de cambio
de muchos de los participantes en los talleres que esperan cosas
concretas en el campo ético, desarrollé la idea de
recoger las experiencias de estos más de dos años
de conducir los Talleres de Fortalecimiento Ético en la
SUNAT y plasmar los avances alcanzados y las lecciones aprendidas
en una publicación.
En consecuencia, el objetivo de este libro es canalizar
los aportes de los más de 3 000 trabajadores
que participaron en los referidos talleres desde
septiembre de 2009 y que esta experiencia no se
pierda. Asimismo, que dicha información pueda ser
utilizada por otras instituciones públicas que desarrollen
la formación y sensibilización ética de sus
trabajadores como una herramienta de lucha contra la
corrupción, contribuyendo a un cambio de nuestra cultura y
a seguir el camino de la construcción de un capital social
como medio para combatir la corrupción y alcanzar el
desarrollo.
El libro está compuesto por seis
capítulos. En el primero se analiza brevemente el problema
de la corrupción que afecta nuestro
país.
En el segundo capítulo se revisa el rol del
servidor público, destacando su importancia respecto de la
función principal del Estado: promover el bienestar
general, así como en la generación de conciencia
tributaria.
En el tercer capítulo, se detallan cuáles
son las principales estrategias de lucha contra la
corrupción, enfatizando en que se deben dar de manera
integral, pero sobre la base de un proceso permanente de
formación y sensibilización
ética.
El cuarto capítulo, describe el contexto en el
que se planificaron y ejecutaron los talleres de fortalecimiento
ético en la administración tributaria
peruana.
El quinto capítulo recoge todas las experiencias
y los resultados alcanzados con el Programa de Fortalecimiento
Ético, que incluye los talleres de primer nivel, los
talleres de segundo nivel o de formación de promotores,
las conferencias magistrales y las actividades complementarias o
de refuerzo.
Finalmente, en el sexto capítulo, se resumen
cuales son las lecciones aprendidas en este proceso y se formulan
las recomendaciones para potenciarlo. De esta manera, esperamos
contribuir a que otras organizaciones puedan imitar nuestra
experiencia con las mejoras del caso.
Antes de terminar, deseo agradecer a todos los que, de
una u otra manera, han hecho posible esta publicación,
sobre todo a los trabajadores que participaron en los talleres
por sus invalorables aportes, en especial a Arnulfo Moreno, quien
me propuso este reto, y a Martín Mendoza, quien constituye
un valioso soporte para la realización de las actividades
de fortalecimiento ético. Un reconocimiento especial a mi
familia, mi esposa Mirtha y mis hijos César y Alejandra,
por su paciencia, comprensión e invalorable apoyo, en
especial cuando me ausenté de casa por los viajes
continuos para dictar los talleres.
CAPÍTULO 1
EL GRAN PROBLEMA
DE LA CORRUPCIÓN
Según Transparencia Internacional,
"cada año, hasta 1,8 billones de dólares americanos
de fondos ilícitos derivados de la corrupción, la
evasión impositiva y la delincuencia organizada dan la
vuelta al mundo, eludiendo las reglas
financieras"1. De acuerdo con "las
estimaciones del Banco Mundial, cada año se pierde en los
países en desarrollo hasta 40 mil millones de
dólares, a través de sobornos, malversación
de fondos públicos y prácticas
corruptas"2.
Asimismo, según Huguette Labelle, Presidenta de
dicha entidad, "el Barómetro Global de la
Corrupción 2010 puso de manifiesto el sentimiento de
desconfianza, cada vez mayor, que los políticos y los
empresarios despiertan en la población. Y esto se da tanto
en los países ricos como en los pobres. El Índice
de Percepción de la Corrupción puso de manifiesto
la existencia de un grave problema de corrupción en los
sectores públicos de casi las tres cuartas partes de 178
países"3.
Transparencia Internacional, mide los niveles de
corrupción de 182 países en todo el mundo mediante
el Índice de Percepción de Corrupción (IPC).
Asigna la puntuación de diez (10) para el caso de ausencia
de corrupción o transparencia total y la puntuación
de uno (1) para el caso del más alto nivel de
corrupción. Según estos criterios en el año
2008 el Perú ocupó el puesto 72°
con un índice 3.6. Al año siguiente, ocupó
el puesto 75° con 3.7. En el 2010, estuvo en el
puesto 78° con 3.5 y en el 2011 en el puesto 80°, porque
su índice bajó a 3.4; es decir, cada
año es percibido como un país más corrupto.
En el 2011 obtuvo un índice similar al que exhiben
Colombia, El Salvador, Grecia y Marruecos. Los países que
fueron asociados con la mayor percepción de
corrupción en ese año fueron Sudán,
Turkmenistán y Uzbekistán (1.6), Afganistán
(1.5) y Somalia y Corea del Norte (1.0).
En el Perú, los medios de comunicación
denuncian frecuentemente casos de corrupción en los que
están involucrados importantes autoridades de nuestro
país. Estas noticias ocupan las primeras planas de los
periódicos y los titulares de los noticieros durante un
tiempo, así como son motivo de especiales de los programas
dominicales. Luego, se designan comisiones investigadores o se
anuncian drásticas sanciones. Sin embargo, la
investigación se demora y poco a poco la noticia empieza a
ser cubierta u opacada por un nuevo escándalo que la
reemplaza en los titulares y las primeras planas. Más
allá de los anuncios y la indignación de las
autoridades de turno, nada ocurre y queda flotando en el ambiente
una sensación de impunidad.
Al respecto, el Contralor General de la República
del Perú, Fuad Khoury, reveló en su
exposición ante la Comisión de Fiscalización
del Congreso de la República en septiembre de 2010 que,
según estimaciones de la Contraloría, el
país pierde entre 6 000 y 8 000 millones de soles por
hechos de corrupción en las diversas entidades estatales.
Asimismo, indicó que "un total de 1 304 funcionarios
públicos denunciados con pruebas por estar involucrados en
actos de corrupción siguen trabajando para el Estado y
participando en los diferentes procesos de
adquisición"4.
Lamentablemente, estos hechos muestran la existencia de
un círculo vicioso nocivo para la sociedad. La
sensación y la percepción de impunidad transmiten
el mensaje que la corrupción es parte de nuestro
día a día y que no se puede hacer nada contra ella.
En consecuencia, surge la creencia equivocada que solo nos queda
convivir con estos actos, reforzando la cultura de "Pepe el
vivo". Como dice Kliksberg, "el corrupto no solo daña por
lo que roba a la sociedad, sino por el mensaje que transmite:
todo para mí, no me interesan los demás, no tengo
problemas de conciencia, lo único importante es
enriquecerme"5.
Diversos sondeos de opinión
pública comprueban esta realidad. Al respecto, en varias
encuestas periódicas realizadas por el Instituto de
Opinión Pública de la Pontificia Universidad
Católica del Perú se encuentran respuestas "que
muestran una tolerancia alarmante a la corrupción, y por
otro lado, desesperanza frente a un cambio de esta realidad. Lo
que se deduce de estas cifras, es un futuro sombrío frente
a la corrupción"6.
1.1. Antecedentes en el Perú
La corrupción no es algo nuevo en nuestro
país, se remonta a la época del virreinato del
Perú. En esa época fue usual el aprovechamiento
indebido del tributo indígena mediante el ocultamiento de
los tributarios7. "Con el censo motivado por la epidemia
del cólera en 1719, se confirmó la sospecha
borbónica de que era mayor el número de tributarios
en todas las provincias y se evidenció al
defraudación fiscal y también las nuevas
prácticas para mantener los ilícitos beneficios, lo
que también tuvo como reacción que surgieran
iniciativas para incrementar el número de tributos como la
inclusión de otros sectores de la población que se
vio frustrada por la rebelión del cacique José
Gabriel Condorcanqui Túpac Amaru8.
Posteriormente, en la República, fue posible
identificar casos de corrupción en algunas instituciones
públicas. "Históricamente en el Perú, como
en otros países de la región, la corrupción
se estableció en ámbitos institucionales
específicos como el Poder Judicial o la Policía
Nacional. Su entronización en dichos espacios
confirió un rasgo inercial a la corrupción,
haciéndola permisiva, tolerada y justificada por los bajos
sueldos de los funcionarios públicos, por la
sensación de impunidad ante ella y por la cultura
prevaleciente ante los
ciudadanos"9.
Sin embargo, la década del noventa marcó
un punto de inflexión porque la corrupción
apareció de manera generalizada desde el mismo gobierno de
turno y fue empleada como una política para
copar los poderes del Estado y la mayoría de instituciones
públicas, incluida la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (SUNAT).
Al respecto, Francisco Durand señaló que:
"La acción fiscalizadora y el clima interno de trabajo se
tornó más agresivo y negativo con la
creación de la Unidad Especial de Investigación
Tributaria (UEIT), formada con elementos del Servicio de
Inteligencia nacional (SIN). La UEIT solo era conocida en la
SUNAT y su trabajo temido por introducir métodos
policiales de seguimiento, filiaciones e interrogatorios. A
medida que se acercaba la segunda reelección, el
régimen y la SUNAT tendieron a comportarse de modo
más arbitrario. En ese contexto, los contribuyentes
comenzaron a ver a la SUNAT como una entidad proclive a la
arbitrariedad y el abuso, una institución con mucho poder
para realizar auditorías y cobranzas coactivas, pero de un
accionar desigual en tanto algunos contribuyentes eran
fiscalizados y otros gozaban de protección10. Otros casos
que tuvieron efectos negativos para la institución fueron
la fiscalización a Vladimiro Montesinos y la
creación del denominado RUC sensible.
Sintomáticamente, durante el gobierno de
Valentín Paniagua, las encuestas a las 10 000
compañías top del año 2001
dejaron de considerar a la SUNAT como la fuente
número uno de los temores empresariales11.
Como hemos visto, la corrupción es un
fenómeno muy antiguo, cuyo significado está
vinculado con la acción o efecto de corromper, alterar o
dejar de realizar acciones para obtener beneficios personales y
como mínimo involucra a dos personas. Se presenta en
cualquier ámbito de la actividad humana y en cualquier
nivel de las estructuras organizacionales.
1.2. Consecuencias negativas
En conclusión, la corrupción es un
fenómeno multidimensional con alcance mundial, que
está relacionado con los rasgos de la conducta de las
personas y con el propósito de obtener beneficios
particulares. Según el profesor Joseph Samuel Nye12 la
corrupción es: "Toda conducta que se desvía de los
deberes normales inherentes a la función
pública, debido a consideraciones privadas tales como las
familiares, de grupo o amistad, con el objeto de obtener
beneficios personales, en dinero, en posición social o en
cargo o función pública".
Es importante destacar que los efectos de la
corrupción trascienden los aspectos económicos y
monetarios toda vez que afectan las condiciones de desarrollo de
la comunidad en general y de los ciudadanos en particular.
Podemos decir que la corrupción está en
relación directa con la pobreza y en relación
inversa con el desarrollo; es decir, a más
corrupción, mayor pobreza y menor desarrollo.
En este punto, destaca la importancia de la
formación ética como un medio para combatir la
corrupción, reducir la pobreza y promover el desarrollo.
"Una economía orientada por la ética no aparece
como un simple sueño o una exigencia histórica para
lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda
realmente superarse y construir un desarrollo pujante,
sustentable y
equitativo"13.
Las consecuencias negativas de esta lacra social se
pueden comprender con mayor claridad si analizamos cuál es
su impacto sobre los ingresos y el gasto
público.
En lo que respecta a los ingresos, según diversos
estudios, una de las razones para justificar la evasión o
el no pago de impuestos es la corrupción. Esta
justificación se resume en la frase siguiente: "Para
qué voy a pagar impuestos, si se tiran la plata". Por
tanto, si esta creencia se generaliza, cada vez habrá
menor conciencia tributaria y los ingresos del Estado
serán menores e insuficientes para proveer de bienes y
servicios públicos a la ciudadanía, especialmente a
los ciudadanos en situación de pobreza o de extrema
pobreza.
En lo que se refiere a los gastos, si hay
corrupción, no todo lo que se recauda (ya de por si
diminuto) se invierte en bienes y servicios públicos para
promover el bienestar general. Una parte se queda en poder y en
beneficio de quienes toman las decisiones o participan de la
ejecución del gasto público a través de las
llamadas "aceitadas", "comisiones" o "faenones". Si esto es
así, la consecuencia será indudablemente una menor
posibilidad por parte del Estado para eliminar las desigualdades
y promover la inclusión social.
Por ello, "la opinión pública reclama en
las encuestas y por todos los canales posibles, comportamientos
éticos en los líderes de todas las áreas, y
que temas cruciales como el diseño de las políticas
económicas y sociales y la asignación de recursos
sean orientados por criterios
éticos"14.
Es importante precisar que estos comportamientos, tanto
el que no paga lo que le corresponde como aquel que se aprovecha
del gasto público, son incorrectos desde el punto de vista
ético pues privilegian el interés personal por
encima del bien común y de la justicia, afectando a
terceras personas.
1.3. La corrupción "invisible"
Ahora bien, siguiendo la definición del profesor
Nye, encontramos que hay un tipo de corrupción que no nos
escandaliza tanto, no llama mucho la atención, no ocupa
las primeras planas, pero que es tan o más nociva que la
gran corrupción porque tiene los mismos efectos negativos
y además podríamos decir que es "socialmente
aceptada".
Nos referimos al uso ineficiente de los recursos
públicos para obtener un beneficio personal, que no
necesariamente es económico. Esto se puede presentar en
dos casos. Primero, cuando una autoridad destina recursos
públicos a una obra que no es prioritaria o no tiene
efectos positivos directos para la población, sino
principalmente tiene por finalidad mejorar o posicionar su imagen
personal con miras a una futura reelección.
En este caso, para tomar esta decisión prima el
interés personal de la autoridad y el conocimiento de lo
que Sinesio López denomina "la subcultura
pragmática que ha llegado, a mi parecer, a ser
predominante en América Latina y que se resume con la
conocida expresión: "Con tal que haga obra, no importa que
robe"15.
En este caso, los recursos públicos escasos
podrían ser mejor utilizados atendiendo las necesidades
básicas de la población, como salud,
educación, infraestructura vial o abrigo. Sin embargo, son
destinados a la inauguración de plazas públicas,
plazas de toros o monumentos, cuya finalidad es que la
población recuerde a la autoridad pública como
"alguien que hizo obras" y que, por tanto, fue un
"buen gobernante" y debe ser reelegido. Aquí
también encontramos la explicación a la tendencia
generalizada a colocar placas o letreros con los nombres de las
autoridades que hicieron la obra.
Un ejemplo concreto, puede ser la construcción o
remodelación de estadios para la realización de una
competencia internacional. Si este gasto, no va a significar un
beneficio para la ciudad y sus habitantes por el efecto
multiplicador de la inversión, hay pocos argumentos para
invertir, por más que las autoridades se relacionen y
fotografíen con las más altas autoridades de la
organización mundial que organiza el evento obtiene el
mayor beneficio. En este caso, hay de por medio un beneficio
personal: la imagen personal, la demostración de poder o
la satisfacción del ego.
Si la finalidad de la función pública es
obtener mayores niveles de eficiencia de los recursos
públicos y el rol principal del Estado es generar
bienestar, entonces la autoridad antes mencionada "se
desvía de los deberes normales inherentes a la
función pública, debido a consideraciones
privadas… con el objeto de obtener beneficios
personales…".
En este caso, no hay coimas ni comisiones de por medio,
pero también se puede denominar corrupción
siguiendo la definición del profesor Nye. Aunque es
evidente que también tiene efectos negativos para la
población, la diferencia con el tipo de corrupción
inicial radica en que es muy difícil de probar.
El segundo caso está referido a los servidores
públicos que no cumplen adecuadamente con la labor
encargada y, por ende, con su rol como tales. Este comportamiento
es explicado en muchos casos por las bajas remuneraciones que hay
en el sector público, sin que ello constituya una
justificación válida para tales comportamientos. En
consecuencia, los trabajadores descontentos aplican la "ley del
menor esfuerzo", afectando a los usuarios, la imagen del Estado y
contribuyendo a una débil conciencia
tributaria.
Se trata de aquellos servidores públicos que
utilizan diversos artilugios y justificaciones para no cumplir
con su labor o lo hacen en el mayor tiempo posible, trabajan
permanentemente a "media máquina", abandonan su puesto de
trabajo, realizan actividades personales en el horario de
trabajo, utilizan al máximo los descansos médicos o
simplemente no trabajan porque saben que es muy difícil
que los puedan despedir.
En este caso, tampoco hay coimas o mal uso directo del
gasto público, pero también se puede denominar como
corrupción a partir de la definición del profesor
Nye. Esta corrupción es mucho más sutil y casi
invisible, pero también hay un mal uso de los recursos
públicos. Si estos servidores reciben una
remuneración para dedicar su tiempo en nombre o al
servicio del Estado, cuya finalidad es generar bienestar,
entonces en la medida que no cumplen adecuadamente su
función, están recibiendo un pago por una labor que
no realizan y, por tanto, haciendo un uso indebido de los
recursos del Estado. Indudablemente que estos comportamientos
restan posibilidades para alcanzar el bienestar.
En suma, en todos estos casos, los funcionarios
públicos no actúan con ética, pues resuelven
incorrectamente su dilema ético y evidencian una conducta
egoísta. Entre lo conveniente (para ellos) y lo correcto
(para todos), deciden por lo primero.
Lo más grave es que estas conductas se
están convirtiendo en normas de comportamiento social y se
están generalizando. Esto deslegitima al Estado y afecta
considerablemente la gobernabilidad del país.
Este es el resultado de la existencia de una cultura
carente de valores, donde prima el interés personal por
encima del bien común y la justicia. En consecuencia,
podemos adelantar que para combatir efectivamente la
corrupción es imprescindible realizar acciones orientadas
a la formación ética de los servidores
públicos, la que trasciende al ámbito laboral y
contribuye a la generación de un cambio cultural en la
sociedad.
Como señala Kliksberg, "ello significa poner en
el centro de la agenda pública temas como la coherencia de
las políticas económicas con los valores
éticos, la responsabilidad social de la empresa privada,
la eticidad en la función pública16, el
fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el
desarrollo de la solidaridad en general. Todos los actores
sociales deberían colaborar para que la ética
volviera, tanto para erradicar la corrupción como para
motivar actitudes
positivas"17.
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