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La formación ética en la administración tributaria peruana



    SUMILLA

    Este libro es fruto del esfuerzo constante del autor por
    darnos a conocer cómo se está llevando a cabo la
    formación ética de los trabajadores de la
    administración tributaria peruana, desde 2009 a la fecha.
    En ese cometido, la obra contiene seis
    capítulos que desarrollan la temática. Se inicia
    con el problema de la corrupción, sus antecedentes,
    consecuencias negativas y la corrupción "invisible", que
    trastoca la importancia del rol del servidor público y de
    la ética. Por eso se hace hincapié en la necesidad
    de ejecutar estrategias de lucha contra la corrupción y
    cómo el Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT
    de 2009 respondió a esa necesidad. En esa línea de
    acción, los Talleres de Fortalecimiento Ético
    desarrollados por el Instituto de Administración
    Tributaria y Aduanera de la SUNAT, que a la fecha se mantienen,
    permiten obtener valiosas lecciones aprendidas, que involucran
    tomar conciencia que este es un proceso continuo, la importancia
    de la medición de los resultados, la necesidad del
    liderazgo efectivo de la Alta Dirección, el compromiso de
    los jefes, los recursos necesarios, su relación directa
    con la gestión de la cultura organizacional, la
    importancia de la difusión, de un Código de
    Ética participativo y la existencia de un Comité de
    Ética, así como la formación de una
    Comunidad de Fortalecimiento Ético como medio para
    mantener el espacio de reflexión y la vigencia del tema.
    En suma, los talleres constituyeron puntos de encuentro, en los
    que el docente fue un facilitador que creó las condiciones
    para que los participantes "capturaran" los conocimientos,
    habilidades y actitudes y los aplicaran en su vida diaria para,
    en primer lugar, ser mejores personas, lo que los hace más
    competentes en el desempeño de sus labores y, por tanto,
    mejores servidores públicos. A su vez, esto contribuye al
    fortalecimiento institucional y a un mejor posicionamiento en la
    sociedad. Y, por si fuera poco, también tiene un objetivo
    trascendente, contribuir a la creación de una cultura
    basada en valores, a la formación de un capital social y a
    un mayor desarrollo.

    Etiquetas: Ética, corrupción
    invisible, formación ética, administración
    tributaria, Plan Operativo Anticorrupción, trabajadores de
    la administración tributaria peruana, liderazgo de la Alta
    Dirección, talleres de fortalecimiento ético,
    código de ética, cultura basada en valores, capital
    social y mayor desarrollo.

    ABSTRACT

    The book is a result of the author´s permanent
    effort to reveal how the ethic preparation of the Peruvian tax
    administration employees has been handled from 2009 up to date.
    For this purpose, the text develops six chapters.
    The corruption issue for the opening, its background, negative
    implications, and the "invisible" corruption that disrupts both
    the importance of the roll played by public workers and the
    ethics. Therefore, it emphasizes pointing the need to implement
    fighting strategies against corruption and the way the SUNAT 2009
    Operational Plan responded to this need. Following this line of
    action, the Workshops to Reinforce Ethics developed by the SUNAT
    Tax and Custom´s Managing Institute, which remain nowadays,
    allow to get valuable learned lessons that involve being aware of
    the ongoing process, the importance of measuring the resulting
    indicators, the need of effective leadership on the Senior
    Managment, the leaders´commitment, the necessary resources,
    its direct link to the management of the organisation culture,
    the important of transmitting a participatory Ethics Code, the
    existence of an Ethics Committe as well as the creation of a
    Community for Ethics Reinforcement as a way to keep a space for
    reflexion and guarantee its continuity. In addtion, the workshops
    were meeting points where the teacher, as facilitator, created
    the conditions for the participants to "capture" knowledge,
    abilities, and attitudes for application on their daily lives
    being better people mainly, and as a result they can be more
    competitive performing their duties, therefore improve on their
    functions as public employees. In turn, this contributes to
    institutional strengthening and a better positioning in society.
    And, last but not least, it also has a transcendent purpose,
    contributes to innovate a value-based culture, the creation of a
    social capital, and a greater development.

    PRÓLOGO

    Es para mí una gran satisfacción y un
    honor escribir unas líneas para el libro La
    formación ética en la administración
    tributaria peruana
    , que tuvo su génesis en los
    Talleres de Fortalecimiento Ético que
    realizó el Instituto de Administración
    Tributaria y Aduanera (IATA) de la SUNAT como parte del Plan
    Operativo Anticorrupción 2009 y en cumplimiento de la
    política nacional para combatir la corrupción
    establecida por la Presidencia del Consejo de
    Ministros.

    Si bien nuestro país ha tenido un crecimiento
    económico sostenido en la última década, lo
    que le ha valido ser calificado como uno de los mejores lugares
    para invertir, el Barómetro Global de la Corrupcion 2010
    señala que uno de sus principales problemas es la
    corrupción. Precisamente, diversos investigadores
    coinciden en que uno de los medios para combatir este flagelo de
    la sociedad es la formación ética de los ciudadanos
    en general y de los servidores públicos en
    particular.

    En la medida que nuestro país desarrolle una
    educación basada en valores, las personas
    resolverán correctamente sus dilemas y aumentará la
    condena social a los comportamientos que no son éticos. En
    consecuencia, disminuirán los casos de corrupción
    en relación directamente proporcional al fortalecimiento
    ético de nuestra sociedad, y sus instituciones
    constitucionales.

    Esto fue comprendido a cabalidad por nuestra
    institución, que diseñó un ambicioso
    Programa de Fortalecimiento Ético, cuyos objetivos
    trascendieron al cumplimiento de las metas cuantitativas en
    términos de lucha contra la corrupción. En suma, el
    objetivo pasa por fortalecer nuestra cultura organizacional a
    partir del desarrollo de creencias relacionadas con la
    importancia de la ética en el comportamiento de sus
    integrantes.

    Indudablemente esta mejora en el comportamiento
    ético de los trabajadores de la SUNAT tiene un efecto
    multiplicador en la sociedad. De una parte, porque se revalora
    nuestro rol del servidor público y, en consecuencia, se
    brinda un servicio más eficiente a los
    contribuyentes y usuarios del comercio exterior; y, con ello se
    contribuye también a formar conciencia tributaria ya que
    un buen servicio es una evidencia de que el Estado utiliza bien
    los recursos y, por tanto, los ciudadanos a través de los
    tributos ayudan a mejorar la vida de muchas otras
    personas.

    De otra parte, porque los trabajadores de la SUNAT en su
    rol de ciudadanos, tienen un impacto en su entorno de influencia.
    Así, con su ejemplo ético en todos sus
    ámbitos de actuación: profesional, familiar y
    social, está contribuyendo a cambiar la cultura y a
    construir un capital social.

    En esa orientación, además de otras
    actividades complementarias, hemos desarrollado 150 talleres de
    fortalecimiento ético en los que participaron más
    de 3 500 trabajadores entre septiembre de 2009 y
    diciembre de 2011.

    Este es un hecho destacable en el ámbito del
    sector público y en el campo de las administraciones
    tributarias, no solo por el número de participantes, sino
    principalmente porque estos espacios de reflexión y
    contacto directo con los trabajadores han permitido recoger su
    sentir, sus experiencias, sus propuestas y un conjunto de
    recomendaciones para retroalimentar y mejorar la formación
    ética en nuestra administración.

    Precisamente, el autor de esta obra, César Vieira
    Cervera, profesional y docente de nuestra institución,
    recoge los aspectos más destacados de esta experiencia
    organizada y desarrollada por el personal del Instituto de
    Administración Tributaria y Aduanera, enfatizando en
    aquello que se debe mejorar y complementar para alcanzar el
    objetivo trascendente de este programa.

    De esta manera, se releva y documenta una
    información valiosa sobre la formación ética
    en una institución pública, en general, y en una
    administración tributaria, en particular, que se puede
    utilizar como referente en la realización de programas
    similares en el ámbito nacional o
    internacional.

    Asimismo, en la medida que la formación
    ética debe ser un proceso continuo cuyos resultados se
    evidencian en el mediano o largo plazo, también es una
    información indispensable para que esta labor no se
    detenga y sea continuada por otras instituciones como una
    actividad prioritaria.

    Sucede que consideramos el tema ético y de los
    valores como de suma importancia, inclusive es el punto de inicio
    de todo plan estratégico institucional, sin embargo, en la
    práctica lo relegamos ante la necesidad del cumplimiento
    de las metas operativas de corto plazo. A veces el
    día a día nos hace perder de vista que el
    comportamiento ético de los integrantes de una
    organización tiene un efecto directo en su comportamiento
    organizacional y, en consecuencia, en la productividad y en los
    resultados de la gestión.

    Un tema destacable, que menciona el autor, es que los
    talleres fueron diseñados para promover una
    participación dinámica en la que los asistentes
    construyeron su propio aprendizaje. No fueron concebidos
    centrados en la enseñanza para proveer únicamente
    contenidos, sino principalmente en el desarrollo del pensamiento
    crítico y en el aprendizaje colectivo. Constituyeron
    puntos de encuentro, en los que los docentes fueron facilitadores
    que creaban las condiciones para que los participantes
    construyeran sus conocimientos, habilidades y actitudes respecto
    de la ética.

    En ese sentido, otro valor agregado fue que su
    aplicación no se limitó al ámbito laboral.
    Su enfoque y utilización en nuestra vida diaria, en primer
    lugar, evidencia que siendo mejores personas somos más
    competentes en el desempeño de nuestras labores y, por
    tanto, mejores servidores públicos. A su vez, esto
    contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor
    posicionamiento en la sociedad. Y, en un plano trascendente,
    también contribuye a la creación de una cultura
    basada en valores, a la formación de un capital social y a
    un mayor desarrollo de nuestro país.

    En conclusión es una obra muy útil y
    necesaria para quienes laboramos en el sector público y en
    la administración tributaria, especialmente para los que
    cumplimos con una función directriz y, por tanto, debemos
    asumir un liderazgo en nuestra institución.

    Mi reconocimiento al autor César Vieira Cervera
    por su esfuerzo para recopilar, sistematizar y analizar la
    experiencia del Programa de Fortalecimiento Ético de la
    SUNAT, a los que participaron de su diseño y
    ejecución, así como a los colaboradores que han
    hecho posible este esfuerzo editorial. Esta obra debe ser la
    continuidad y no el final de un trabajo que por excelencia debe
    ser el centro de la administración
    pública.

    Chucuito, Mayo de 2012

    Luis Felipe Polo

    Jefe del Instituto de
    Administración Tributaria y Aduanera

    INTRODUCCIÓN

    En agosto de 2009 fui invitado a formar parte del equipo
    encargado de los Talleres de Fortalecimiento Ético.
    Anteriormente había participado como integrante de un
    grupo de trabajo que apoyó la implementación
    del Plan Operativo Anticorrupción de la SUNAT, por
    lo que estaba enterado de sus objetivos y su
    importancia.

    Si bien tenía conocimientos sobre el tema y, en
    alguna oportunidad, había dictado charlas sobre la
    ética en la función pública, esta no era mi
    especialidad. Sin embargo, era una oportunidad de contribuir a
    generar un cambio en nuestra institución. Entonces,
    recordé lo que siempre le digo a mis alumnos: "Las
    oportunidades solo llaman a tu puerta una vez, si las dejas pasar
    después, es demasiado tarde" y decidí aceptar el
    reto.

    La aceptación de la invitación de Arnulfo
    Moreno, Jefe del Instituto de Administración Tributaria y
    Aduanera, supuso una preparación para incrementar y
    mejorar mis conocimientos sobre la ética y mis habilidades
    en la conducción de talleres.

    Al integrarme al equipo, me encontré con Hilda
    Zubiria Remi, docente encargada del diseño, quien
    concibió los talleres de una manera bastante
    práctica y con un método participativo, así
    como con Martín Mendoza Reyes, responsable de la
    organización de los talleres.

    Hasta antes de ese momento, yo consideraba a la
    ética como algo muy académico y abstracto.
    Quizás esta percepción se debió a que
    algunas clases o cursos de ética que llevé con
    anterioridad me resultaron algo aburridos.

    Entonces, mi preocupación se orientó a
    estar en capacidad de desarrollar y conducir los referidos
    talleres de una manera muy dinámica y atractiva para los
    participantes. Durante mi preparación para los talleres,
    descubrí el mundo maravilloso de la ética y
    comprendí que, por sobre todas las cosas, es un modo de
    vida o el arte de tener una buena vida.

    A propósito, quiero comentar que estos talleres
    me brindaron la oportunidad de volver a encontrarme precisamente
    con mi profesor de deontología profesional en la
    universidad, Eduardo Schmidt, quien ha sido un apoyo invalorable
    para comprender y valorar la ética como motor y eje de
    nuestras conductas. Asimismo, en nuestras conversaciones, me ha
    motivado a seguir en este proyecto y a no darme por vencido
    cuando algún inconveniente o retroceso me
    desanimaba.

    Además, mi participación como docente y la
    interacción con mis compañeros de trabajo de
    diferentes oficinas del país y que realizan diversas
    labores, también fue un proceso de aprendizaje en el que
    pude conocer algo más de su problemática, estados
    de ánimo y expectativas, así como de la cultura
    organizacional existente en nuestra
    institución.

    En ese sentido, los talleres constituyeron puntos de
    encuentro, en los que como docente proporcionaba las condiciones
    para que los participantes "capturaran" el conocimiento y lo
    aplicaran en su vida diaria para, en primer lugar, para ser
    mejores personas. En segundo lugar, con ello eran más
    competentes en el desempeño de sus labores y, en
    consecuencia, mejores servidores públicos. Además,
    esto contribuye al fortalecimiento institucional y a un mejor
    posicionamiento de la SUNAT en la sociedad. Y, por si fuera poco,
    también tiene un logro trascendente, pues aporta a la
    creación de una cultura basada en valores, a la
    formación de un capital social y, por tanto, a un mayor
    desarrollo del país.

    En este proceso de aprendizaje, busqué
    información de los procesos anteriores de formación
    ética en la SUNAT y me di con la sorpresa que no
    había mayor información disponible, más
    allá del interesante trabajo presentado por Yolanda Borrea
    y Jorge Carrillo, que obtuvo el segundo puesto en el XI Concurso
    de Monografías del Centro Interamericano de
    Administraciones Tributarias (CIAT).

    Así es que, imbuido del espíritu de cambio
    de muchos de los participantes en los talleres que esperan cosas
    concretas en el campo ético, desarrollé la idea de
    recoger las experiencias de estos más de dos años
    de conducir los Talleres de Fortalecimiento Ético en la
    SUNAT y plasmar los avances alcanzados y las lecciones aprendidas
    en una publicación.

    En consecuencia, el objetivo de este libro es canalizar
    los aportes de los más de 3 000 trabajadores
    que participaron en los referidos talleres desde
    septiembre de 2009 y que esta experiencia no se
    pierda. Asimismo, que dicha información pueda ser
    utilizada por otras instituciones públicas que desarrollen
    la formación y sensibilización ética de sus
    trabajadores como una herramienta de lucha contra la
    corrupción, contribuyendo a un cambio de nuestra cultura y
    a seguir el camino de la construcción de un capital social
    como medio para combatir la corrupción y alcanzar el
    desarrollo.

    El libro está compuesto por seis
    capítulos. En el primero se analiza brevemente el problema
    de la corrupción que afecta nuestro
    país.

    En el segundo capítulo se revisa el rol del
    servidor público, destacando su importancia respecto de la
    función principal del Estado: promover el bienestar
    general, así como en la generación de conciencia
    tributaria.

    En el tercer capítulo, se detallan cuáles
    son las principales estrategias de lucha contra la
    corrupción, enfatizando en que se deben dar de manera
    integral, pero sobre la base de un proceso permanente de
    formación y sensibilización
    ética.

    El cuarto capítulo, describe el contexto en el
    que se planificaron y ejecutaron los talleres de fortalecimiento
    ético en la administración tributaria
    peruana.

    El quinto capítulo recoge todas las experiencias
    y los resultados alcanzados con el Programa de Fortalecimiento
    Ético, que incluye los talleres de primer nivel, los
    talleres de segundo nivel o de formación de promotores,
    las conferencias magistrales y las actividades complementarias o
    de refuerzo.

    Finalmente, en el sexto capítulo, se resumen
    cuales son las lecciones aprendidas en este proceso y se formulan
    las recomendaciones para potenciarlo. De esta manera, esperamos
    contribuir a que otras organizaciones puedan imitar nuestra
    experiencia con las mejoras del caso.

    Antes de terminar, deseo agradecer a todos los que, de
    una u otra manera, han hecho posible esta publicación,
    sobre todo a los trabajadores que participaron en los talleres
    por sus invalorables aportes, en especial a Arnulfo Moreno, quien
    me propuso este reto, y a Martín Mendoza, quien constituye
    un valioso soporte para la realización de las actividades
    de fortalecimiento ético. Un reconocimiento especial a mi
    familia, mi esposa Mirtha y mis hijos César y Alejandra,
    por su paciencia, comprensión e invalorable apoyo, en
    especial cuando me ausenté de casa por los viajes
    continuos para dictar los talleres.

    CAPÍTULO 1

    EL GRAN PROBLEMA
    DE LA CORRUPCIÓN

    Según Transparencia Internacional,
    "cada año, hasta 1,8 billones de dólares americanos
    de fondos ilícitos derivados de la corrupción, la
    evasión impositiva y la delincuencia organizada dan la
    vuelta al mundo, eludiendo las reglas
    financieras"1. De acuerdo con "las
    estimaciones del Banco Mundial, cada año se pierde en los
    países en desarrollo hasta 40 mil millones de
    dólares, a través de sobornos, malversación
    de fondos públicos y prácticas
    corruptas"2.

    Asimismo, según Huguette Labelle, Presidenta de
    dicha entidad, "el Barómetro Global de la
    Corrupción 2010 puso de manifiesto el sentimiento de
    desconfianza, cada vez mayor, que los políticos y los
    empresarios despiertan en la población. Y esto se da tanto
    en los países ricos como en los pobres. El Índice
    de Percepción de la Corrupción puso de manifiesto
    la existencia de un grave problema de corrupción en los
    sectores públicos de casi las tres cuartas partes de 178
    países"3.

    Transparencia Internacional, mide los niveles de
    corrupción de 182 países en todo el mundo mediante
    el Índice de Percepción de Corrupción (IPC).
    Asigna la puntuación de diez (10) para el caso de ausencia
    de corrupción o transparencia total y la puntuación
    de uno (1) para el caso del más alto nivel de
    corrupción. Según estos criterios en el año
    2008 el Perú ocupó el puesto 72°
    con un índice 3.6. Al año siguiente, ocupó
    el puesto 75° con 3.7. En el 2010, estuvo en el
    puesto 78° con 3.5 y en el 2011 en el puesto 80°, porque
    su índice bajó a 3.4; es decir, cada
    año es percibido como un país más corrupto.
    En el 2011 obtuvo un índice similar al que exhiben
    Colombia, El Salvador, Grecia y Marruecos. Los países que
    fueron asociados con la mayor percepción de
    corrupción en ese año fueron Sudán,
    Turkmenistán y Uzbekistán (1.6), Afganistán
    (1.5) y Somalia y Corea del Norte (1.0).

    En el Perú, los medios de comunicación
    denuncian frecuentemente casos de corrupción en los que
    están involucrados importantes autoridades de nuestro
    país. Estas noticias ocupan las primeras planas de los
    periódicos y los titulares de los noticieros durante un
    tiempo, así como son motivo de especiales de los programas
    dominicales. Luego, se designan comisiones investigadores o se
    anuncian drásticas sanciones. Sin embargo, la
    investigación se demora y poco a poco la noticia empieza a
    ser cubierta u opacada por un nuevo escándalo que la
    reemplaza en los titulares y las primeras planas. Más
    allá de los anuncios y la indignación de las
    autoridades de turno, nada ocurre y queda flotando en el ambiente
    una sensación de impunidad.

    Al respecto, el Contralor General de la República
    del Perú, Fuad Khoury, reveló en su
    exposición ante la Comisión de Fiscalización
    del Congreso de la República en septiembre de 2010 que,
    según estimaciones de la Contraloría, el
    país pierde entre 6 000 y 8 000 millones de soles por
    hechos de corrupción en las diversas entidades estatales.
    Asimismo, indicó que "un total de 1 304 funcionarios
    públicos denunciados con pruebas por estar involucrados en
    actos de corrupción siguen trabajando para el Estado y
    participando en los diferentes procesos de
    adquisición"4.

    Lamentablemente, estos hechos muestran la existencia de
    un círculo vicioso nocivo para la sociedad. La
    sensación y la percepción de impunidad transmiten
    el mensaje que la corrupción es parte de nuestro
    día a día y que no se puede hacer nada contra ella.
    En consecuencia, surge la creencia equivocada que solo nos queda
    convivir con estos actos, reforzando la cultura de "Pepe el
    vivo". Como dice Kliksberg, "el corrupto no solo daña por
    lo que roba a la sociedad, sino por el mensaje que transmite:
    todo para mí, no me interesan los demás, no tengo
    problemas de conciencia, lo único importante es
    enriquecerme"5.

    Diversos sondeos de opinión
    pública comprueban esta realidad. Al respecto, en varias
    encuestas periódicas realizadas por el Instituto de
    Opinión Pública de la Pontificia Universidad
    Católica del Perú se encuentran respuestas "que
    muestran una tolerancia alarmante a la corrupción, y por
    otro lado, desesperanza frente a un cambio de esta realidad. Lo
    que se deduce de estas cifras, es un futuro sombrío frente
    a la corrupción"6.

    1.1. Antecedentes en el Perú

    La corrupción no es algo nuevo en nuestro
    país, se remonta a la época del virreinato del
    Perú. En esa época fue usual el aprovechamiento
    indebido del tributo indígena mediante el ocultamiento de
    los tributarios7. "Con el censo motivado por la epidemia
    del cólera en 1719, se confirmó la sospecha
    borbónica de que era mayor el número de tributarios
    en todas las provincias y se evidenció al
    defraudación fiscal y también las nuevas
    prácticas para mantener los ilícitos beneficios, lo
    que también tuvo como reacción que surgieran
    iniciativas para incrementar el número de tributos como la
    inclusión de otros sectores de la población que se
    vio frustrada por la rebelión del cacique José
    Gabriel Condorcanqui Túpac Amaru8.

    Posteriormente, en la República, fue posible
    identificar casos de corrupción en algunas instituciones
    públicas. "Históricamente en el Perú, como
    en otros países de la región, la corrupción
    se estableció en ámbitos institucionales
    específicos como el Poder Judicial o la Policía
    Nacional. Su entronización en dichos espacios
    confirió un rasgo inercial a la corrupción,
    haciéndola permisiva, tolerada y justificada por los bajos
    sueldos de los funcionarios públicos, por la
    sensación de impunidad ante ella y por la cultura
    prevaleciente ante los
    ciudadanos"9.

    Sin embargo, la década del noventa marcó
    un punto de inflexión porque la corrupción
    apareció de manera generalizada desde el mismo gobierno de
    turno y fue empleada como una política para
    copar los poderes del Estado y la mayoría de instituciones
    públicas, incluida la Superintendencia Nacional de
    Administración Tributaria (SUNAT).

    Al respecto, Francisco Durand señaló que:
    "La acción fiscalizadora y el clima interno de trabajo se
    tornó más agresivo y negativo con la
    creación de la Unidad Especial de Investigación
    Tributaria (UEIT), formada con elementos del Servicio de
    Inteligencia nacional (SIN). La UEIT solo era conocida en la
    SUNAT y su trabajo temido por introducir métodos
    policiales de seguimiento, filiaciones e interrogatorios. A
    medida que se acercaba la segunda reelección, el
    régimen y la SUNAT tendieron a comportarse de modo
    más arbitrario. En ese contexto, los contribuyentes
    comenzaron a ver a la SUNAT como una entidad proclive a la
    arbitrariedad y el abuso, una institución con mucho poder
    para realizar auditorías y cobranzas coactivas, pero de un
    accionar desigual en tanto algunos contribuyentes eran
    fiscalizados y otros gozaban de protección10. Otros casos
    que tuvieron efectos negativos para la institución fueron
    la fiscalización a Vladimiro Montesinos y la
    creación del denominado RUC sensible.

    Sintomáticamente, durante el gobierno de
    Valentín Paniagua, las encuestas a las 10 000
    compañías top del año 2001
    dejaron de considerar a la SUNAT como la fuente
    número uno de los temores empresariales11.

    Como hemos visto, la corrupción es un
    fenómeno muy antiguo, cuyo significado está
    vinculado con la acción o efecto de corromper, alterar o
    dejar de realizar acciones para obtener beneficios personales y
    como mínimo involucra a dos personas. Se presenta en
    cualquier ámbito de la actividad humana y en cualquier
    nivel de las estructuras organizacionales.

    1.2. Consecuencias negativas

    En conclusión, la corrupción es un
    fenómeno multidimensional con alcance mundial, que
    está relacionado con los rasgos de la conducta de las
    personas y con el propósito de obtener beneficios
    particulares. Según el profesor Joseph Samuel Nye12 la
    corrupción es: "Toda conducta que se desvía de los
    deberes normales inherentes a la función
    pública, debido a consideraciones privadas tales como las
    familiares, de grupo o amistad, con el objeto de obtener
    beneficios personales, en dinero, en posición social o en
    cargo o función pública".

    Es importante destacar que los efectos de la
    corrupción trascienden los aspectos económicos y
    monetarios toda vez que afectan las condiciones de desarrollo de
    la comunidad en general y de los ciudadanos en particular.
    Podemos decir que la corrupción está en
    relación directa con la pobreza y en relación
    inversa con el desarrollo; es decir, a más
    corrupción, mayor pobreza y menor desarrollo.

    En este punto, destaca la importancia de la
    formación ética como un medio para combatir la
    corrupción, reducir la pobreza y promover el desarrollo.
    "Una economía orientada por la ética no aparece
    como un simple sueño o una exigencia histórica para
    lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda
    realmente superarse y construir un desarrollo pujante,
    sustentable y
    equitativo"13.

    Las consecuencias negativas de esta lacra social se
    pueden comprender con mayor claridad si analizamos cuál es
    su impacto sobre los ingresos y el gasto
    público.

    En lo que respecta a los ingresos, según diversos
    estudios, una de las razones para justificar la evasión o
    el no pago de impuestos es la corrupción. Esta
    justificación se resume en la frase siguiente: "Para
    qué voy a pagar impuestos, si se tiran la plata". Por
    tanto, si esta creencia se generaliza, cada vez habrá
    menor conciencia tributaria y los ingresos del Estado
    serán menores e insuficientes para proveer de bienes y
    servicios públicos a la ciudadanía, especialmente a
    los ciudadanos en situación de pobreza o de extrema
    pobreza.

    En lo que se refiere a los gastos, si hay
    corrupción, no todo lo que se recauda (ya de por si
    diminuto) se invierte en bienes y servicios públicos para
    promover el bienestar general. Una parte se queda en poder y en
    beneficio de quienes toman las decisiones o participan de la
    ejecución del gasto público a través de las
    llamadas "aceitadas", "comisiones" o "faenones". Si esto es
    así, la consecuencia será indudablemente una menor
    posibilidad por parte del Estado para eliminar las desigualdades
    y promover la inclusión social.

    Por ello, "la opinión pública reclama en
    las encuestas y por todos los canales posibles, comportamientos
    éticos en los líderes de todas las áreas, y
    que temas cruciales como el diseño de las políticas
    económicas y sociales y la asignación de recursos
    sean orientados por criterios
    éticos"14.

    Es importante precisar que estos comportamientos, tanto
    el que no paga lo que le corresponde como aquel que se aprovecha
    del gasto público, son incorrectos desde el punto de vista
    ético pues privilegian el interés personal por
    encima del bien común y de la justicia, afectando a
    terceras personas.

    1.3. La corrupción "invisible"

    Ahora bien, siguiendo la definición del profesor
    Nye, encontramos que hay un tipo de corrupción que no nos
    escandaliza tanto, no llama mucho la atención, no ocupa
    las primeras planas, pero que es tan o más nociva que la
    gran corrupción porque tiene los mismos efectos negativos
    y además podríamos decir que es "socialmente
    aceptada".

    Nos referimos al uso ineficiente de los recursos
    públicos para obtener un beneficio personal, que no
    necesariamente es económico. Esto se puede presentar en
    dos casos. Primero, cuando una autoridad destina recursos
    públicos a una obra que no es prioritaria o no tiene
    efectos positivos directos para la población, sino
    principalmente tiene por finalidad mejorar o posicionar su imagen
    personal con miras a una futura reelección.

    En este caso, para tomar esta decisión prima el
    interés personal de la autoridad y el conocimiento de lo
    que Sinesio López denomina "la subcultura
    pragmática que ha llegado, a mi parecer, a ser
    predominante en América Latina y que se resume con la
    conocida expresión: "Con tal que haga obra, no importa que
    robe"15.

    En este caso, los recursos públicos escasos
    podrían ser mejor utilizados atendiendo las necesidades
    básicas de la población, como salud,
    educación, infraestructura vial o abrigo. Sin embargo, son
    destinados a la inauguración de plazas públicas,
    plazas de toros o monumentos, cuya finalidad es que la
    población recuerde a la autoridad pública como
    "alguien que hizo obras" y que, por tanto, fue un
    "buen gobernante" y debe ser reelegido. Aquí
    también encontramos la explicación a la tendencia
    generalizada a colocar placas o letreros con los nombres de las
    autoridades que hicieron la obra.

    Un ejemplo concreto, puede ser la construcción o
    remodelación de estadios para la realización de una
    competencia internacional. Si este gasto, no va a significar un
    beneficio para la ciudad y sus habitantes por el efecto
    multiplicador de la inversión, hay pocos argumentos para
    invertir, por más que las autoridades se relacionen y
    fotografíen con las más altas autoridades de la
    organización mundial que organiza el evento obtiene el
    mayor beneficio. En este caso, hay de por medio un beneficio
    personal: la imagen personal, la demostración de poder o
    la satisfacción del ego.

    Si la finalidad de la función pública es
    obtener mayores niveles de eficiencia de los recursos
    públicos y el rol principal del Estado es generar
    bienestar, entonces la autoridad antes mencionada "se
    desvía de los deberes normales inherentes a la
    función pública, debido a consideraciones
    privadas… con el objeto de obtener beneficios
    personales…".

    En este caso, no hay coimas ni comisiones de por medio,
    pero también se puede denominar corrupción
    siguiendo la definición del profesor Nye. Aunque es
    evidente que también tiene efectos negativos para la
    población, la diferencia con el tipo de corrupción
    inicial radica en que es muy difícil de probar.

    El segundo caso está referido a los servidores
    públicos que no cumplen adecuadamente con la labor
    encargada y, por ende, con su rol como tales. Este comportamiento
    es explicado en muchos casos por las bajas remuneraciones que hay
    en el sector público, sin que ello constituya una
    justificación válida para tales comportamientos. En
    consecuencia, los trabajadores descontentos aplican la "ley del
    menor esfuerzo", afectando a los usuarios, la imagen del Estado y
    contribuyendo a una débil conciencia
    tributaria.

    Se trata de aquellos servidores públicos que
    utilizan diversos artilugios y justificaciones para no cumplir
    con su labor o lo hacen en el mayor tiempo posible, trabajan
    permanentemente a "media máquina", abandonan su puesto de
    trabajo, realizan actividades personales en el horario de
    trabajo, utilizan al máximo los descansos médicos o
    simplemente no trabajan porque saben que es muy difícil
    que los puedan despedir.

    En este caso, tampoco hay coimas o mal uso directo del
    gasto público, pero también se puede denominar como
    corrupción a partir de la definición del profesor
    Nye. Esta corrupción es mucho más sutil y casi
    invisible, pero también hay un mal uso de los recursos
    públicos. Si estos servidores reciben una
    remuneración para dedicar su tiempo en nombre o al
    servicio del Estado, cuya finalidad es generar bienestar,
    entonces en la medida que no cumplen adecuadamente su
    función, están recibiendo un pago por una labor que
    no realizan y, por tanto, haciendo un uso indebido de los
    recursos del Estado. Indudablemente que estos comportamientos
    restan posibilidades para alcanzar el bienestar.

    En suma, en todos estos casos, los funcionarios
    públicos no actúan con ética, pues resuelven
    incorrectamente su dilema ético y evidencian una conducta
    egoísta. Entre lo conveniente (para ellos) y lo correcto
    (para todos), deciden por lo primero.

    Lo más grave es que estas conductas se
    están convirtiendo en normas de comportamiento social y se
    están generalizando. Esto deslegitima al Estado y afecta
    considerablemente la gobernabilidad del país.

    Este es el resultado de la existencia de una cultura
    carente de valores, donde prima el interés personal por
    encima del bien común y la justicia. En consecuencia,
    podemos adelantar que para combatir efectivamente la
    corrupción es imprescindible realizar acciones orientadas
    a la formación ética de los servidores
    públicos, la que trasciende al ámbito laboral y
    contribuye a la generación de un cambio cultural en la
    sociedad.

    Como señala Kliksberg, "ello significa poner en
    el centro de la agenda pública temas como la coherencia de
    las políticas económicas con los valores
    éticos, la responsabilidad social de la empresa privada,
    la eticidad en la función pública16, el
    fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el
    desarrollo de la solidaridad en general. Todos los actores
    sociales deberían colaborar para que la ética
    volviera, tanto para erradicar la corrupción como para
    motivar actitudes
    positivas"17.

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