Presentación
Con el propósito de colaborar con la
mejora del Sistema Tri- butario Peruano, la Defensoría del
Contribuyente y Usuario Aduanero convocó durante el 2012 a
los distintos operadores tri- butarios para proponerles la tarea
de colaborar con este objetivo, proponiéndoles participar
en el análisis y la reflexión académica en
torno a la vigencia de los derechos y garantías del
contribuyente en los procedimientos
tributarios.
Durante el 2013 hemos continuado la labor
iniciada el año pasado, eligiendo al
Procedimiento de Cobranza Coactiva de obligaciones
tributarias como temática central para la segunda
obra colectiva editada por la Defensoría del
Contribuyente y Usuario Aduanero.
A partir del lanzamiento de la convocatoria
para nuestro segundo proyecto editorial, hemos
recibido el aporte, a través de ensayos y
trabajos académicos, de funcionarios de la
Administración Tributaria Nacional, de las
Administraciones Tributarias Municipales,
funcionarios del Tribunal Fiscal, profesionales del
sector privado vinculados al quehacer tributario y de
representantes del sector académico nacional, para ser
incorporados en esta obra editada por la
Defensoría del Contribuyente y Usuario
Aduanero.
8 defensoRÍa del contRibuyente y
usuaRio aduaneRo Teniendo en cuenta la diversidad
de artículos recibidos, el Comité Editorial
conformado por los funcionarios de la Defenso- ría del
Contribuyente y Usuario Aduanero: Dra. Mercedes Pilar
Martínez Centeno, Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno y
Dr. Luis Gabriel Donayre Lobo, realizó una
selección previa de los artículos a fin de vincular
todos los aportes académicos con la temática
central del proyecto editorial.
Expresamos nuestro sincero agradecimiento a
los autores que colaboraron con sus ensayos para hacer posible
esta obra colectiva; y nuestro especial reconocimiento por la
comprensión demostrada a los autores cuyos
artículos no pudieron ser incluidos.
La obra que presentamos reúne
importantes reflexiones expuestas desde las distintas
perspectivas públicas, privadas y académicas; lo
que nos permite confiar en la posibilidad que encuentren en ella
una contribución valiosa para la mejora del procedimiento
de cobranza coactiva.
Nos complace enormemente poner a
disposición de todos los ciudadanos, de los operadores
tributarios públicos o priva- dos, funcionarios y
servidores de la administración pública, de los
estudiosos del Derecho Tributario y del público en
general, el resultado de nuestro segundo trabajo colectivo de
reflexión académica: "El Procedimiento de
Cobranza Coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y
garantías de los administrados".
Defensoría Del
Contribuyente y usuario
aDuanero
El procedimiento
de cobranza coactiva en el ámbito
tributario
Christian Guzmán Napurí
Magister en Derecho, con mención en Derecho
Constitucional, por la Pontificia Universidad Católica del
Perú. Profesor del Departamento de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor
en la Universidad ESAN, Universidad San Ignacio de Loyola y de la
Academia de la Magistratura. Asesor y
consultor en temas de derecho público, ha sido
Asesor Legal de la Alta Dirección
del Ministerio de Justicia, consultor de la Oficina
Nacional de Procesos Electo- rales, de la Presidencia del Consejo
de Ministros, y de otras entidades públicas y privadas. Ha
sido Asesor en el Ministerio de Economía y Finanzas y
Director de Fiscalización de OEFA. Actualmente se
desempeña como Jefe de la Oficina de Asesoría
Jurídica del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos.
SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. LA
AUTOTUTELA ADMINISTRATI- VA.— Efectos de la
autotutela.— II. EL PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO
PROCEDIMIENTO ESPECIAL.— 2.1 Carácter ejecutorio de
los actos administrativos.— 2.2 Ejecución coactiva
de deudas tributarias que corresponden al Gobierno
Nacional.— 2.3 Las obligaciones tributarias de los
gobiernos locales.— III. ¿MEDIDAS CAUTELARES?—
IV. EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL
PROCEDI- MIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA.— La
suspensión del proceso de ejecución coactiva en el
caso de deudas tributarias del Gobierno Nacio- nal.— V. LA
REVISION POR PARTE DEL PODER JUDICIAL.
La ejecución coactiva es el
mecanismo de ejecución forzosa por excelencia, a
través de la cual la Administración se procura la
ejecución de una obligación de dar, hacer o no
hacer, aun en contra de la voluntad del administrado1. Ahora
bien, la ejecución coacti- va se rige por sus propias
normas, señaladas en la normatividad pertinente. En este
orden de ideas, el Código Tributario regula el
procedimiento de ejecución coactiva de las deudas
tributarias que corresponden al Gobierno
Nacional.
La remisión legal antes precisada,
sin embargo, no obsta para que el procedimiento de
ejecución coactiva no se encuentre regulado
por los principios generales aplicables al proceso
administrativo, en especial en cuanto al principio de legalidad,
debido proceso, igualdad, respeto de los derechos
fundamentales de los administrados y razonabilidad,
de conformidad con lo señalado por la Ley
pertinente y como veremos más adelante.
Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo
de medios de ejecución coactiva en los
típicos actos que realiza la administración para
obtener el cumplimiento de los actos administrativos
emitidos. El embargo de bienes o el remate de los mismos
son ejemplos de mecanismos de ejecución
coactiva, en particular referidos a obligaciones de
dar. La Administración se encuentra entonces
autorizada a obtener del patrimonio del obligado aquello
que se le adeuda.
I.
INTRODUCCIÓN. LA AUTOTUTELA
ADMINISTRATIVA
No obstante el reconocimiento de una particular persona–
lidad jurídica a favor de la Administración
Pública y los entes que la conforman, se reconoce que la
misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos
que son susceptibles de imputarse únicamente a
particulares, sean personas naturales o jurídicas. Ello
salvo ciertas excepciones, como podría ser el debido
proceso o el derecho de propiedad, como lo ha señalado el
Tribunal Constitucional en importante jurisprudencia.
Sin embargo, a la administración debe reconocerse
un cúmulo de potestades, las mismas que permiten hacer
efectiva su misión de tutelar el bien común. Dichas
potestades conforman, de manera genérica, la competencia
de las entidades de la Administración, que se encuentra
señalada por la Ley. Ejemplos de ello son la potestad
reglamentaria, la potestad sancionadora o la potestad
organizativa.
Como lo hemos señalado anteriormente, entendemos
como potestad, en general, aquella situación de poder
atribuida por el ordenamiento jurídico previo — en
particular, por la ley—, que habilita a su titular para
imponer conductas a terceros2, con la posibilidad de que el
sujeto pasivo deba soportar las conse- cuencias de dicho poder,
que podrían no ser ventajosas3. Dicho sujeto pasivo posee
entonces una relación de sujeción respecto a la
entidad en cuestión.
Una potestad de importancia capital al nivel de la
autoridad administrativa, y que sustenta las atribuciones
coactivas, es la denominada autotutela, que consiste en la
capacidad de la admi- nistración pública de
efectuar la protección de sus intereses sin necesidad de
recurrir al Poder Judicial ni a órgano estatal alguno. La
Administración está capacitada, entonces, para
tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas4. De hecho, la autotutela proviene de la
particular misión asignada a la administración,
consistente en el manejo de bienes públicos y servicios a
prestar por el Estado.
Por otro lado, la independencia de la
Administración respecto de los Tribunales se garantiza
positivamente haciendo que aquélla no tenga necesidad de
éstos para asegurar la eficacia de sus reso- luciones y
mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes de
ejecución a los propios órganos de la
Administración5. En este sentido, la jurisprudencia que se
elabora en sede adminis- trativa durante el siglo XIX y algunas
normas reglamentarias van a reconocer que los actos
administrativos ostentan presunción de validez y el
privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse
directamente a ejecución sobre los particulares por la
propia Administración sin que su efectividad se paralice
por la interposición de recursos, salvo las circunstancias
establecidas en la Ley. Sin embargo, la ley puede determinar que
determinados actos administrativos sean ejecutados a
través del Poder Judicial.
Es necesario señalar que la autotutela
administrativa surge de la tradición europeo continental
del derecho administrativo, la misma que se diferencia claramente
de la tradición anglosajona, en la cual no existe
propiamente la facultad que venimos descri- biendo. En el derecho
anglosajón incluso la Administración debe recurrir
al Poder Judicial para la tutela de sus intereses. Los actos de
las agencias no son ejecutorios por sí mismos, siendo
necesario pedirle al juez que los haga cumplir coercitivamente.
Ello genera incluso la posibilidad de que el afectado u obligado
pueda defen- derse en el proceso ejecutorio6.
Por otro lado y desde un punto de vista material, la
autotutela puede ser conservativa o agresiva. La autotutela
conservativa protege una situación jurídica
establecida previamente a fin de evitar su modificación
por parte de una tercero. La autotutela agresiva o activa
configura más bien una conducta positiva a fin de
modificar el estado de cosas existente7.
Efectos de la autotutela
A su vez, la autotutela administrativa genera que los
actos administrativos gocen de ejecutividad y ejecutoriedad,
así como el hecho de que estos sean revisados
judicialmente con posterioridad a su emisión. Como
resultado, los actos administrativos generan sus efectos aun
cuando fuesen impugnados en sede administra- tiva o aun cuando
fuesen impugnados judicialmente mediante el contencioso
administrativo. De hecho, la ejecutividad del acto administrativo
tiene su origen en la autotutela declarativa, mien- tras que la
ejecutoriedad se origina en la autotutela ejecutiva, que es la
que nos interesa en el contexto del presente trabajo.
Por otro lado, la Administración posee la
potestad de anular sus propios actos de manera unilateral, e
incluso, de recurrir al poder judicial para obtener dicha
anulación si es que ha trans- currido el plazo establecido
por la Ley para la obtención de la nulidad de oficio. En
circunstancias especiales, incluso, la auto- ridad administrativa
puede revocar sus propios actos, basado en el interés
general8.
Para algunos, existen efectos de la llamada autotutela
redu- plicativa, que incluyen para algunos efectos tan
importantes como la obligación de agotamiento de la
vía administrativa a través de la
interposición de recursos administrativos, la existencia
de fa- cultades sancionadoras a favor de la Administración
Pública, así como la vieja regla del
solve et repete, que consiste en la obligación,
imputable al administrado, de verificar el pago de manera previa
al recurso que se presente contra la resolución que lo
ordena9.
II. EL
PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO PROCEDIMIENTO
ESPECIAL
La ejecución coactiva es el mecanismo de
ejecución forzosa por excelencia, a través del cual
la Administración se procura la ejecución de una
obligación de dar, hacer o no hacer, aun en con- tra de la
voluntad del administrado10. En el ámbito tributario este
procedimiento tiene una importancia capital, puesto que permite
que la administración pueda procurarse el pago de las
deudas tributarias existentes.
En este orden de ideas, por ejemplo, el
artículo 1 del Decreto Supremo N°
018-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N°
26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva
señala que la misma establece el marco legal
de los actos de ejecución coactiva, que
ejercen los órganos del gobierno central, regional y
local, en virtud de las facultades otorgadas por las
leyes específicas. Asimismo, constituye el
marco legal que garantiza a los obligados el
desarrollo de un debido procedimiento coactivo. En tal
sentido, se define el procedimiento coactivo como el
conjunto de actos administrativos destinados al
cumplimiento de la obligación materia de
ejecución coactiva.
2.1. Carácter ejecutorio de los
actos administrativos
La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el
mismo surte sus efectos sin necesidad de que la
Administración recurra a otra entidad a fin de que la
misma ratifique o haga efectivo el acto. Ello implica que el acto
administrativo se ejecuta aun cuando el administrado no se
encuentre en conformidad con dicho acto.
A su vez, la ejecutoriedad del acto
administrativo proviene del denominado privilegio de
decisión ejecutoria.
Debemos distinguir esta cualidad de la llamada
ejecutividad. Esta es aquella virtud por la cual, los actos
administrativos defini- tivamente firmes, es decir, los que
agotaron la vía administrativa, producen por si mismos los
efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es
la idoneidad del acto administrativo para ob- tener el objetivo
para el cual ha sido dictado.
Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica
más bien una cualidad específica, siendo a la vez
una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de
los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los
particulares imponiéndole cargos tanto reales como
personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo rele- vante de la
ejecutoriedad es que la administración puede obtener el
cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del
administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos
jurisdiccio- nales. Desde este punto de vista existen actos
administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos
meramente declarativos o los que consisten en
certificaciones.
En tal sentido, los actos administrativos tendrán
carácter ejecutorio, salvo disposición legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos
a condición o plazo conforme a ley11. En primer lugar,
existen diversas disposiciones que establecen excepciones al
carácter ejecutorio de los actos administrativos, como es
el caso de la propia Ley del Procedimiento Administrativo
General, que establece que la sanción administrativa
será ejecutiva cuando se haya agotado la vía
administrativa. Asimismo, la Ley de Contrataciones del Estado
establece que la impugnación de los actos administrativos
emitidos en el contexto de un proceso de selección
suspende el efecto de los mismos12.
Por otro lado, un mandato judicial puede generar la
suspen- sión provisional de la ejecución de un acto
administrativo, en particular si dicha suspensión proviene
de una medida cautelar en un proceso de garantía o en un
proceso contencioso adminis- trativo. Finalmente, un acto
administrativo puede estar sometido a condición o plazo
suspensivos. Es decir, una vez que ocurra la condición o
se genere el plazo, el acto podrá ejecutarse.
2.2. Ejecución coactiva de deudas
tributarias que corres- ponden al Gobierno
Nacional
A diferencia de los casos de deudas no tributarias y de
deudas tributarias correspondientes a los gobiernos locales, en
los casos de deudas tributarias del Gobierno Nacional el
procedimiento coactivo se encuentra regulado por el Código
Tributario. La norma señala, en primer término, que
la cobranza coactiva de las deudas tributarias es facultad de la
Administración Tributaria, se ejerce a través del
Ejecutor Coactivo, quien actuará en el procedimiento de
cobranza coactiva con la colaboración de los Auxiliares
Coac- tivos13.
Son deudas exigibles, en primer lugar, la establecida
me- diante Resolución de Determinación o de Multa o
la contenida en la Resolución de pérdida del
fraccionamiento notificadas por la Administración y que no
fueran reclamadas en el plazo de ley, razón por la cual
quedan firmes. La norma establece que, en el supuesto de la
resolución de pérdida de fraccionamiento se
mantendrá la condición de deuda exigible si
efectuándose la reclamación dentro del plazo, no se
continúa con el pago de las cuotas de
fraccionamiento.
Asimismo, es deuda exigible la establecida mediante
Reso- lución de Determinación o de Multa reclamadas
fuera del plazo establecido para la
interposición del recurso; salvo que se cumpla con
presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en
el Artículo 137. Y es que, cuando las Resoluciones de
Determi- nación y de Multa se reclamen vencido el plazo
señalado que es de veinte (20) días hábiles,
deberá acreditarse el pago de la totalidad de la deuda
tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o
presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la
deuda actualizada hasta por 9 (nueve) meses posteriores a la
fecha de la interposición de la reclamación, con
una vigencia de 9 (nueve) meses, debiendo renovarse por
períodos similares dentro del plazo que señale la
Administración.
Por otro lado, es deuda exigible la establecida por
Resolución no apelada en el plazo de ley por lo cual queda
firme; o apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla
con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo
dispuesto en el Artículo 146 del
Código, o la establecida por Resolución del
Tribunal Fiscal.
De manera similar a como ocurre con la
reclamación, la apelación será
admitida vencido el plazo, siempre que se acredite el
pago de la totalidad de la deuda tributaria apelada
actualizada hasta la fecha de pago o se presente
carta fianza bancaria o financiera por el monto de
la deuda actualizada hasta por doce (12) meses
posteriores a la fecha de la interposición de la
apelación, y se formule dentro del
término de seis (6) meses contados a partir del
día siguiente a aquél en que se
efectuó la notificación certificada.
La referida carta fianza debe otorgarse por
un período de doce (12) meses y renovarse por
períodos similares dentro del plazo que
señale la Administración.
Además, es deuda exigible, y
susceptible de ser ejecutada coactivamente, la que
conste en Orden de Pago notificada conforme a ley.
Finalmente, las costas y los gastos en que la
Administración hubiera incurrido en el
Procedimiento de Cobranza Coactiva y en la
aplicación de sanciones no pecuniarias de conformidad
con las normas vigentes.
También es deuda exigible
coactivamente, los gastos incurridos en las medidas
cautelares previas trabadas al amparo de lo
dispuesto en los Artículos 56 al 58 del Código
siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de
Cobranza Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer
párrafo del Artículo 117, respecto de la deuda
tributaria comprendida en las mencionadas medidas.
2.3. Las obligaciones tributarias de los
gobiernos locales
El procedimiento en este caso se encuentra regulado por
el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento de
Ejecución Coactiva, con las particularidades derivadas de
la naturaleza de la obligación en cuestión,
distinta evidentemente a las multas sancionadoras u otras
susceptibles de cobranza coactiva.
En este orden de ideas, son deudas tributarias exigibles
las establecidas mediante Resolución de
Determinación o de Multa, emitida por la Entidad conforme
a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley;
la establecida por resolución debidamente notificada y no
apelada en el plazo de ley, o por Resolución del Tribunal
Fiscal; aquella constituida por las cuotas de amortización
de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o
fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplan las
condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio,
siempre y cuando se haya cumplido con notificar al deudor la
resolución que declara la pérdida del beneficio de
fraccionamiento y no se hubiera interpuesto recurso
administrativo dentro del plazo de ley; y, finalmente, la que
conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamente
notificada, de conformidad con las disposiciones de la materia
previstas en el Texto Único Ordenado del Código
Tributario.
III.
¿MEDIDAS CAUTELARES?
El artículo 118 del Texto Único Ordenado
del Código Tribu- tario preceptúa que el Ejecutor
Coactivo podrá disponer se trabe las medidas cautelares
previstas en el referido artículo, que con- sidere
necesarias. Incluso, establece que se podrá adoptar otras
medidas no contempladas en el citado dispositivo, siempre que
asegure de la forma más adecuada el pago de la deuda
tributaria materia de la cobranza.
En primer lugar, podemos discutir si es que en efecto
nos encontramos ante medidas cautelares. Si entendemos que las
mis- mas tienen por finalidad asegurar el resultado del
procedimiento antes que el mismo ocurra es preciso señalar
que dicho hecho ya ha ocurrido, razón por la cual lo que
el Código Tributario deno- mina medidas cautelares pueden
estar configurando en realidad medidas de ejecución. En
segundo lugar, habría que determinar cuáles otras
medidas podrían emplear el ejecutor coactivo, a fin que
dicha discrecionalidad no termine configurando una
situación arbitraria.
Ahora bien, el embargo puede ser, en primer
término, forma de intervención en
recaudación, en información o en adminis-
tración de bienes, debiendo entenderse con el
representante de la empresa o negocio. Ello, a fin que la deuda
tributaria pueda cobrarse de los resultados del
negocio.
Asimismo, el embargo puede ser en forma de
depósito, con o sin extracción de bienes,
señalando el Código que el mismo se
ejecutará sobre los bienes y/o derechos que se encuentren
en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o
industria– les, u oficinas de profesionales independientes, aun
cuando se encuentren en poder de un tercero, incluso cuando los
citados bienes estuvieran siendo transportados.
Además, puede emplearse el embargo en forma de
inscrip- ción, debiendo anotarse en el Registro
Público u otro registro, según corresponda. Se
señala que el importe de tasas registrales u otros
derechos, deberá ser pagado por la Administración
Tri- butaria con el producto del remate, luego de obtenido
éste, o por el interesado con ocasión del
levantamiento de la medida.
Finalmente, el embargo puede ser en forma de
retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y
fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros,
así como sobre los dere- chos de crédito de los
cuales el deudor tributario sea titular, que se encuentren en
poder de terceros. El caso más común de estos
embargos es el que rece sobre las cuentas bancarias del obligado,
para lo cual se oficia a los diversos bancos del
medio.
IV. EL EFECTO DEL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRA- TIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE
EJECUCIÓN COACTIVA
En primer lugar, conforme lo dispuesto por el
artículo 16 del Decreto Supremo N° 018-2008-JUS
ninguna autoridad ad- ministrativa o política podrá
suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que
deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando, entre otras
consideraciones, se encuentre en trámite o pendiente de
vencimiento el plazo para la presentación del recurso de
reconsideración, apelación, revisión o
demanda contencioso- administrativa presentada dentro del plazo
establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de
título para la ejecución, o contra el acto
administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artículo 18, numeral
18.3, de la Ley. Esta redacción fue producto de la
modificación introducida por el artículo 1 de la
Ley N° 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del
artículo 16 antes citado.
Asimismo, conforme el inciso 16.2 del artículo
antes citado, el procedimiento de ejecución coactiva
deberá suspenderse ade- más, bajo responsabilidad,
cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso
de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o cuando se
dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo, no siendo necesario que la misma se encuentre
firme14.
En tales casos, la suspensión del procedimiento
deberá produ- cirse dentro del día hábil
siguiente a la notificación del mandato judicial y/o
medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la misma por el
ejecutado o por tercero encargado de la retención, en este
último caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato
o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido en el
artículo 23 de la presente Ley en lo referido a la demanda
de revisión judicial.
Sobre el particular, el Tribunal ha señalado, en
una impor- tante sentencia emitida en un proceso de
inconstitucionalidad iniciado contra la
modificación de la norma materia de análisis15 que
el derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo
que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el
acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona
de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le
obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la
efectividad de las resoluciones judiciales.
En consecuencia, el derecho a la ejecución de las
resolucio- nes judiciales que han pasado en autoridad de cosa
juzgada, es entonces una manifestación del derecho a la
tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del
artículo 139 de la Constitución. El Tribunal ha
señalado que, si bien la citada norma no hace referen- cia
expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha
cualidad se desprende de su interpretación, de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos, conforme
lo dispuesto por la Cuarta Disposición Final y Transitoria
de la propia Constitución16.
El Tribunal Constitucional ha indicado además
que, al sus- penderse la tramitación del procedimiento de
ejecución coactiva se evita que la administración
ejecute el patrimonio del administrado, situación que
garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial.
Evidentemente, las demandas contencioso-administrati- vas o de
revisión judicial del procedimiento no serían
efectivas si la Administración ejecutó
coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de
conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la
actuación de la Administración Pública o
sobre la legali- dad y el cumplimiento de las normas previstas
para la iniciación y el trámite del procedimiento
de ejecución coactiva. El Tribunal ha considerado entonces
que la citada suspensión se encuentra acorde
con el respeto al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y
es en consecuencia plenamente constitucional.
La suspensión del proceso de
ejecución coactiva en el caso de deudas tributarias del
Gobierno Nacional
El artículo 119 del Código Tributario fue
modificado por el artículo 9 del Decreto Legislativo
N° 969 y el artículo 29 del De- creto Legislativo
N° 981, redefiniendo las causales de suspensión del
procedimiento coactivo en estos casos. Es así como el
Código Tributario muestra una sustancial diferencia en la
regulación en relación con lo dispuesto por el
Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva. En primer lugar, se suspende la
ejecución coactiva cuando en un proceso de amparo, exista
una medida cautelar que ordene al Ejecutor Coactivo la
suspensión de la cobranza.
Asimismo, se suspende el procedimiento cuando una Ley o
norma con rango de ley lo disponga expresamente. Si bien la norma
no se pronuncia respecto a la obtención de una medida
cautelar en un proceso contencioso administrativo para suspender
el procedimiento de cobranza coactiva, debemos entender sin em-
bargo que la misma podría también suspender el
procedimiento coactivo en aplicación de esta
disposición.
La norma señala también que,
excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y
cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza
podría ser improcedente y siempre que la
reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de
veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de
Pago procede- ría la suspensión. En este caso, la
Administración deberá admitir y resolver la
reclamación dentro del plazo de noventa (90) días
hábiles, bajo responsabilidad del órgano
competente.
La norma señala que la suspensión
deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de
conformidad con lo establecido en el propio código. A ello
debemos agregar el hecho de que, conforme lo dispuesto por el
artículo 157 del Código, la presentación de
la demanda contencioso administrativa no interrumpe la
ejecución de los actos o resoluciones de la
Administración Tributaria, salvo evidentemente que se
obtenga una medida cautelar, como ya lo hemos
señalado.
V. LA
REVISIÓN POR PARTE DEL PODER JUDICIAL
Por otro lado, el procedimiento de ejecución
coactiva puede ser sometido a un proceso judicial que tenga por
objeto exclusi- vamente la revisión judicial de la
legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su
iniciación y trámite para efectos de lo cual
resultan de aplicación un conjunto de disposiciones esta-
blecidas por la norma materia de comentario.
En dicho orden de ideas, el artículo 122 del
Código Tributario regula el mal llamado recurso de
apelación. Así, sólo después de
terminado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, el ejecutado
podrá interponer recurso de apelación ante la Corte
Superior dentro de un plazo de veinte (20) días
hábiles de notificada la resolución que pone fin al
procedimiento de cobranza coactiva. Este mecanismo no es en
realidad un recurso de apelación, como lo señala
erróneamente el Código, sino más bien un
proceso de revisión, sometido a similares limitaciones que
las establecidas en la Ley N° 26979.
Al resolver la Corte Superior examinará
únicamente si se ha cumplido el Procedimiento de Cobranza
Coactiva conforme a ley, sin que pueda entrar al análisis
del fondo del asunto o de la proce- dencia de la cobranza.
Ninguna acción ni recurso podrá contrariar estas
disposiciones ni aplicarse tampoco contra el Procedimiento de
Cobranza Coactiva el Artículo 13 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial17, el mismo que establece la suspensión
del procedimiento en el caso de la necesidad de un
pronunciamiento previo por parte de la autoridad
jurisdiccional.
El Texto Único Ordenado de la Ley del
Procedimiento de Ejecución Coactiva señala, sin
embargo, que la sola presentación de la demanda de
revisión judicial suspenderá automáticamente
la tramitación del procedimiento de ejecución
coactiva hasta la emi- sión del correspondiente
pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación
lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la Ley.
Para muchos, esta previsión limita claramente las
facultades coactivas de la Administración, mediatizando la
ejecutoriedad de los actos administrativos y por ende la potestad
de la autotutela a la cual nos hemos referido líneas
arriba18.
Es necesario señalar que la previsión que
venimos comentan- do puede estar contraviniendo las normas
aplicables al proceso contencioso administrativo, puesto que si
se ha iniciado un pro- cedimiento de cobranza coactiva frente a
un acto tributario que ha sido reclamado y luego sometido a un
proceso contencioso administrativo en el cual se ha obtenido una
medida cautelar dicho procedimiento deberá interrumpirse,
en estricta aplicación del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva al cual alude la sen- tencia del Tribunal
Constitucional a la cual nos hemos referido.
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
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