1. Antecedentes
del problema
En el ámbito internacional podemos mencionar que
los Comités de Salud, como otras organizaciones
comunitarias, se enmarcan dentro de lo que se denomina desarrollo
de la comunidad, este método se ocupa del desarrollo en
zonas rurales del tercer mundo. Esa expresión "desarrollo
comunitario" tuvo su origen en la Oficina de Colonias
Británicas (COLONIAL OFFICE), que se ocupó de
supervisar las colonias de ultramar del Imperio Británico
y luego le correspondió el compromiso de preparar la
emancipación de esos territorios. Este programa
tenía como objetivos fundamentales la educación,
capacitación laboral, entre otros. Pero, según sus
críticos, en realidad lo que propiciaba era manipular y
domesticar a las antiguas colonias para prepararlas para aceptar
los valores y pautas del imperio dominante y se manejaran de
acuerdo a esos valores.
Guillermo Medina, siguiendo este criterio, nos dice que:
"uno de los primeros estudios de Naciones Unidas sobre el
tema indica que el concepto de desarrollo de la comunidad
prácticamente aplicado, se inició en territorios
africanos de Francia y del Reino Unido con el trabajo de algunos
religiosos. Posteriormente misiones religiosas de otras partes
del mundo lo utilizaron con poblaciones indígenas
o culturas retrazadas"1
(sic).
Rudolf Rezsonhazy indica que "a partir del siglo XIX
se organizaron en Europa y América diferentes movimientos,
en el seno de los ambientes obreros y entre los habitantes del
campo, que emprendieron múltiples actividades, heraldos
del Desarrollo Comunitario: educación popular,
formación agrícola, todo género de servicios
de base cooperativa o mutualista, diversas formas de ayuda
recíproca,
etc."2
Comenta el autor que las organizaciones concebidas por
estos obreros y campesinos se caracterizaban por la igualdad
entre sus miembros y la designación de sus representantes
por mecanismos democráticos3.
Sigue diciéndonos el mismo autor que "respecto
del Tercer Mundo, la búsqueda de los comienzos nos conduce
al período inmediatamente posterior a la segunda guerra
mundial. En ciertos lugares se preparaban ya las independencias.
Después, una tras otra, las antiguas colonias de Asia y de
África fueron accediendo a la existencia
nacional.4"
En la década de los 50, el desarrollo de la
comunidad adquiere mayor relevancia como método de
acción social promoviendo la participación de las
personas en la satisfacción de las necesidades
fundamentales de sus comunidades. En muchos países (India,
Pakistán, por ejemplo) creaban organismos especiales para
realizar estas tareas, con el correr del tiempo se reorientaron
los esfuerzos para "crear y mejorar
gobiernos locales y estimular la participación de las
mismas comunidades.5"
Se debe decir que la parte medular del desarrollo de la
comunidad no es lo que se hace, sino cómo se hace, siendo
lo más relevante la participación de la
gente.
En el texto denominado "Desarrollo de la comunidad y
servicios básicos", aparecido en 1956 bajo los auspicios
de Naciones Unidas se define la expresión desarrollo
comunitario y se dice que el documento está tan bien
logrado que se le reconoce como la "Carta Magna del desarrollo de
la comunidad"; el cual menciona los principales servicios
técnicos que se prestan dentro de estos
programas:
…Los servicios de sanidad
organizados a través de medidas básicas
consistentes en: creación de servicios para proteger y
mejorar el estado de salud de las madres y
niños; prevención de enfermedades
contagiosa, saneamiento del medio ambiente, tratamiento y
reeducación de enfermos e incapacitados, y
educación higiénica del pueblo. Estos servicios
sanitarios se conciben organizados por la participación de
la comunidad y los equipos técnicos del campo de la
salud.6"
En la década de los 70, se considera que se han
consolidado los programas de desarrollo de la comunidad, pero a
su vez va quedando esa expresión en desuso y declinando su
entusiasmo por éste, tanto que se reduce la asistencia
técnica a estos programas, tanto de Naciones Unidas como
de otros organismos internacionales.
En el ámbito sanitario internacional, podemos
mencionar que en Alma Ata (1978) se desarrolló la
Conferencia Internacional de Atención Primaria en Salud,
al final del encuentro se acordó una solemne
Declaración para instar a todos los gobiernos, a los
agentes de salud y de desarrollo, y a la comunidad mundial, a que
adoptasen medidas urgentes para proteger y promover la salud de
todos los ciudadanos del mundo.
De la referida declaración podemos
resaltar el punto cuarto que reza:
"IV El pueblo tiene el derecho y el deber de
participar individual y colectivamente en la planificación
y aplicación de la atención a su
salud."
(La cursiva es
nuestra.)
De esta forma de ver la salud, es que se derivan muchas
acciones que varios países del mundo implementan para
responsabilizar más a las comunidades de sus deberes y no
solo derechos en salud. Pero, también, es una estrategia
de los Estados para garantizar la atención
básica en salud con la mayor eficacia posible.
Esta declaración o los principios que de ella
emanan, reforzaron el trabajo que Panamá venía
realizando en el tema y sentaron las bases para el que
debían iniciar otras naciones.
Posteriormente, en junio de 1985 se celebró en la
isla de Brioni (Yugoslavia) una reunión interregional de
la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre La
intervención de la comunidad en el desarrollo sanitario
(ICS), definida como: "un proceso en virtud del cual el
gobierno y las comunidades locales entablan relaciones de
colaboración en la planificación,
realización y utilización de actividades sanitarias
a fin de aprovecharse de una mayor autorresponsabilidad local y
un mayor control social sobre la infraestructura y la
tecnología de la atención
primaria en salud7". En esa reunión se
analizaron experiencias regionales y nacionales,
además de varias cuestiones críticas para la
comprensión y aplicación del concepto de
ICS.
Como hemos reseñado hasta aquí, a nivel
internacional existe una amplia y variada experiencia en este
tema, si bien no hemos presentado experiencias concretas de
algún país, se puede observar que los organismos
internacionales han acuñado distintos nombres a la
participación de comunidades en los asuntos más
importantes para el desarrollo o avance de sus
comunidades.
En Colombia, en una zona conocida como el Valle del
Río Cimitarra, región ubicada en el Magdalena
Medio, en la franja occidental del río Magdalena, entre
los departamentos de Antioquia y Bolívar, existe una
experiencia importante en cuanto organización de la
comunidad para lograr mejorar sus condiciones de vida;
allí se da un desarrollo histórico marcado por la
colonización de esas tierras a causa de las migraciones
promovidas por las persecuciones políticas y sociales en
las décadas de 1950, 1960 y 1980. En esta zona
"…no existen servicios públicos, se
viola el derecho a la asistencia sanitaria, la
educación de los niños y adolescentes
es irregular y de baja calidad, las vías de
comunicación se encuentran en precaria situación y
no hay fuentes de trabajo. Se adiciona el desarrollo del
conflicto social y armado y la presencia de cultivos de uso
ilícito. Sin embargo, el Estado colombiano no reconoce la
violación de los derechos de los campesinos, pero
sí se ha encargado de señalarlos con el estigma de
moda: -subversivos-8."
Es en este escenario que se indica que "los
Comités de salud se convierten en una opción
construida por los propios campesinos y campesinas como una
acción concreta de empoderamiento de la compleja
situación sanitaria de esta región. Su
conformación en las diferentes veredas responde a una
necesidad sentida: la falta de inversión social en salud
que impide el acceso a la atención sanitaria a la cual
tienen derecho todos los colombianos. Sin embargo, esto no es una
sorpresa: es parte de una clara y estructurada política
del Estado colombiano de no invertir en materia social, dentro de
la cual se incluye la atención sanitaria, como
un mecanismo para diezmar al campesinado y
obligarlo a
desplazarse.9"
Los Comités de salud veredales intentan resolver
o paliar, en la medida de sus posibilidades, los problemas de
salud de la población, esto lo hacen mediante la
organización en crecimiento continuo y sin pensar en
reemplazar la función social del Estado y de los
profesionales de la salud. Así pues "desde los
postulados de la – salud colectiva-, mediante los Comités
de salud las comunidades asumen el problema de la salud como uno
de tipo colectivo, en el cual todos los miembros de estas deben
aportar en su construcción. El quehacer de sus miembros
van desde prestar una atención inicial y
clasificación de la gravedad de la situación,
autogestionar recursos para la atención sanitaria de las
veredas y para la cualificación de
sus miembros; además de interlocutar con las
administraciones públicas locales
para la consecución de recursos y atención para los
pobladores del Valle del río
Cimitarra10."
Este ejemplo de participación comunitaria "ha
constatado las capacidades organizativas y de autogestión
de los Comités de salud de las comunidades del Valle del
río Cimitarra y las grandes posibilidades de construir
soluciones cuando se entrelazan los saberes y quehaceres de los
campesinos y
profesionales.11"
En Ecuador, los pobladores de Lago Agrio, un
cantón ubicado en el noroeste del país, en la
región amazónica, de la provincia de
Sucumbíos; "reconocen que, a través de los
mecanismos de participación comunitaria, se han podido
construir Comités Populares de Salud y se ha fortalecido
el papel de los Promotores de Salud y otros grupos, que realizan
diagnósticos; pero que, además, abogan por el apoyo
de organismos externos y propios de la zona para la
superación de las contingencias. Las organizaciones de
base perciben un mayor apoyo del gobierno central ecuatoriano,
razón por la cual desean fortalecer sus acciones en red
para alcanzar la salud integral. Este propósito,
común para todas las organizaciones es
la base para alcanzar disminuir las desigualdades
sociales.12"
En esta zona, como en otras regiones del Ecuador,
"los mecanismos de participación
implementados…, han permitido la cohesión de las
organizaciones sociales; este logro ha sido posible ante una
comunidad no manipulada por los dirigentes, que se fortalece como
grupo organizado. En cuanto a la salud, los grupos de base
organizados han dado respuesta a programas en grupos focales,
como parteros y promotores de salud. Se enfatiza, sin embargo,
que hace falta delimitar los roles de los actores sociales en el
campo del trabajo en salud. Uno de los grandes logros
manifestados por los grupos entrevistados, se refiere
al diagnóstico pertinente y
más oportuno de las necesidades comunitarias, pues
son los mismos afectados los llamados a
realizar un análisis de su realidad, sus determinantes y
sus posibilidades de solución, dándose liderazgo
como parte del problema y como parte de la salida. Se reitera
así que el papel de la participación, no
sólo se limita al diagnóstico de las necesidades en
salud.13"
En al ámbito nacional, en Panamá,
según Medina "el desarrollo de la comunidad opera
desde hace varios siglos. Lo practicaban los primeros pobladores,
nuestros aborígenes, mucho antes del descubrimiento de
América. Mediante la utilización, de recursos
locales, por su propia iniciativa y bajo cierto tipo de
organización comunal inspirada en las necesidades y la
cultura de una raza y de una época, se resolvieron
innumerables problemas colectivos con la participación
popular14."
Medina establece que el desarrollo de la comunidad en
Panamá cuenta con cinco etapas:
En la primera de ellas "el desarrollo de la
comunidad organizada, es decir, visto y aceptado dentro del
concepto moderno de la expresión, como un proceso
científico, es relativamente nuevo en Panamá.
Empezó en 1957 cuando, justamente para acelerar el
progreso de las comunidades menos desarrolladas del país y
para lograr la mayor eficiencia y cooperación popular en
la acción de las diversas agencias estatales encargadas de
llevar ciertos servicios a las localidades se creó la
Sección de Organización y Planificación
Comunal…Por falta casi absoluta de personal profesional y
la escasez de fondos para ejecutar el programa por parte del
gobierno nacional, desde el establecimiento de la Sección
de Organización y Planificación Comunal, en 1957,
hasta el 31 de diciembre de 1962, su administración y
dirección estuvo a cargo, primero de funcionarios
norteamericanos del SCISP, después, de la
Misión Económica de los Estados
Unidos.15"
En una segunda etapa Panamá asume desde el 1 de
enero de 1963 el cumplimiento de las obligaciones
contraídas por la Sección de Organización y
planificación Comunal.
En la tercera etapa, iniciada a fines de 1964, se
elabora el Programa Nacional de Desarrollo de la Comunidad
propuesto para cinco años. Este programa contaba con cinco
grandes proyectos, a saber:
Servicio directo de las
comunidades.
Coordinación de proyectos nacionales
y municipales. Adiestramiento de personal profesional y de la
comunidad. Investigación y evaluación del
desarrollo de la comunidad. Asistencia económica a las
comunidades.
La cuarta etapa está marcada por la
participación del sector privado en programas
de desarrollo comunitario y la creación de la Oficina de
Desarrollo Comunal Urbano (ODCU) que trabajó con muchas
dificultades hasta el 1 de agosto de 1969.
La quinta, y última etapa, es la
creación de la antigua Dirección General para
el Desarrollo Comunitario mediante el Decreto de
Gabinete No. 147 de 3 de junio de 1969; mejor
conocida como DIGEDECOM, y que entre sus funciones tenía
que servir de apoyo para la promoción de los servicios
básicos que ofrecen los ministerios e instituciones
autónomas y privadas; contribuir a la constitución
de un práctico y democrático sistema de
comunicación entre el Gobierno y la comunidad.
En lo que se refiere exclusivamente a los Comités
de Salud, Andrés Ignacio Bolaños Herrera plantea
que: "los Comités de Salud tuvieron su origen como
resultado del Seminario Internacional de Educación
Sanitaria celebrado en la ciudad de
Chitré en el año de 195516" (1976, pp. 36 –
37). Se indica el texto citado que se formaron cinco de
estos Comités en ese momento y se integraron con
líderes de la comunidad de Chitré.
Por su parte, el profesor Francisco Cedeño
expresa que "entre las motivaciones principales para la
creación de estos comités se encontraba las de
índole económica, pues se proponía que los
comités de salud tuvieran participación en el
manejo de los recursos económicos que se generaban en
concepto de prestaciones médicas (…) Además
de la motivación de carácter
ambiental.17"
El profesor CEDEÑO indica que en sus primeros 15
años los Comités de Salud trabajaron para el
desarrollo de actividades específicas, todas decididas por
las autoridades de salud. Es así que con miras a
fortalecer el programa de Proyecto de Unidades Móviles
para Áreas Rurales (PUMAR), entre los años de 1964
y 1965, las autoridades sanitarias fomentaron la formación
de más Comités18.
En este periodo, los Comités de Salud no contaban
con una normativa legal, como de la que disponen ahora, por lo
que seguramente estarían sometidos a la legislación
ordinaria en caso de querer optar por reconocimiento legal o se
mantendrían como grupos organizados, sin reconocimiento
legal formal, pero cumpliendo con sus objetivos de desarrollo
comunitario.
Muchos de estos comités desaparecieron, producto
de que sus objetivos, léase apoyo a las campañas de
salud, se habían cumplido.
Dice Cedeño que: "la década de los 80,
concretamente, los primeros 5 años, se caracterizan por la
desmovilización social no solo en salud, sino en todos
los sectores del
país.19" A finales de esa
década se observa un repunte, pero en el periodo de 1990 a
1993 se utilizan otros mecanismos de participación social,
esperando obtener mejores resultados.
El doctor Manuel Barahona Espino apunta que antes de
1970 "todos los fondos de los distintos Centros de Salud
(sic) formaban parte del arca común de la nación,
bajo la supervisión de la Contraloría General de la
República, impidiendo que los centros de salud más
alejados y pequeños recibieran la ayuda equitativa por
parte del gobierno20" (1988, p. viii).
El Ministerio de Salud de Panamá se
creó mediante el Decreto de Gabinete 1 de
196921 , en sus dos primeros artículos establece los
objetivos y alcances de la nueva entidad, en los siguientes
términos:
"Artículo 1. Créase el Ministerio
de Salud para la ejecución de las acciones de
promoción, protección, reparación y
rehabilitación de la salud que por mandato constitucional
son de responsabilidad del Estado. Como órgano de la
función ejecutiva el Ministerio de Salud tendrá a
su cargo la determinación y conducción de la
política de salud del Gobierno en el país y
estará investido de las prerrogativas y facultades que la
Constitución y la Ley otorgan a los Ministerios de Estado,
además de las específicas que le confiere el
presente Decreto y el Estatuto Orgánico de Salud que
deberá complementarlo."
"Artículo 2. Corresponderá al
Ministerio de Salud el estudio, formulación y
ejecución del Plan Nacional de Salud y la
supervisión y evaluación de todas las actividades
que se realicen en el Sector en concordancia con la
planificación del desarrollo y mediante la
coordinación de los recursos que se destinan o destinen al
cuidado de la salud tanto por las Instituciones dependientes del
Estado como por las autónomas y semiautónomas cuya
política deberá orientar con arreglo a las
exigencias de una planificación integrada. Asumirá
asimismo, la responsabilidad de establecer, mantener, y estimular
las relaciones que convenga y sea menester con
instituciones afines en plano internacional para una mejor
utilización de las posibilidades de orden técnico y
financiero que beneficien al país y permitan coordinar las
actividades de salud de acuerdo con los convenios
contraídos y los que convenga concertar en el
futuro."
Adicional a las anteriores disposiciones, donde se
plasma el rol de rectoría que ejercerá la nueva
entidad, también se incorporaron disposiciones que
fomentasen la incorporación de la comunidad en la labor de
generar salud pública, eso queda expuesto en el Decreto de
Gabinete 1 de 1969 cuando en la primera parte del artículo
10 establece claramente la constitución de un
Comité Regional de Salud, que en términos de la
propia ley debía integrarse con miembros representativos
de la comunidad, para mejor ilustración reproducimos la
referida norma legal:
Artículo 10. Adicionalmente, según
sean las condiciones locales el Jefe Regional deberá
propiciar la formación de un Comité Regional de
Salud que permita vincular la política del Gobierno con
sectores representativos de la Comunidad, fundamentalmente para
la consecución de los siguientes
propósitos:
a) Mejoramiento en calidad y extensión de las
prestaciones que efectúen los servicios a través de
la cooperación activa de las autoridades civiles y
militares, de las Instituciones del Sector Público y
Privado y, en general, de todos los niveles de la comunidad;
y
b) Promoción y motivación de posibles
fuentes de recursos para los fines de bien público que
persiguen las actividades de salud e ilustración de sus
objetivos concretos a fin de obtener el apoyo de la colectividad
y facilitar su cumplimiento.
(El subrayado es nuestro)
Sin embargo, al adoptarse el Estatuto
Orgánico22 de la nueva entidad, su artículo
84 frustró la intención de la ley y
contrariando el mandato expreso de la excerta legal se
delimitó la integración de estos Comités
Regionales de Salud a autoridades públicas;
ello no implicó desconocer la labor que a estas fecha
venían realizando, de manera cívica,
los Comités de Salud. Para mejor ilustración se
transcribe el artículo en cuestión:
Artículo 84. En el cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 10 del Decreto de Gabinete No. 1
de 15 de enero de 1969, a nivel de jefaturas regional se
constituirá un Comité Regional de Salud, integrado
por autoridades políticas, técnicas y
administrativas directa o indirectamente vinculadas a los
problemas generales de salud de la comunidad y cuya
composición, a propuesta del jefe regional que lo
presidirá, será fijada en cada caso por
resolución del Ministro de Salud. El Comité
Regional de Salud funcionará como un organismo de
colaboración, estudio e información de los
problemas de salud existentes en la Región a fin de
coordinar en la forma más apropiada las acciones de
promoción, protección, recuperación y
rehabilitación de la salud que realicen servicios del
sector. Esta disposición se aplicará sin perjuicios
de las funciones y responsabilidades asignadas a los
Comités de Salud que funcionan con carácter
cívico, a nivel de las comunidades.
(El subrayado es nuestro)
Resulta evidente la contradicción en ambas
normas, ya que la disposición de mayor rango, el Decreto
de Gabinete 1 de 1969, plantea integrar la Comité Regional
de Salud con sectores representativos de la comunidad (como
pueden serlo, sin limitarse a: clubes de padres de familia,
educadores, miembros de la iglesia, profesionales, amas de casa,
líderes naturales, etc.), que incluye a las autoridades
públicas de la región sanitaria, pero no excluye a
los representantes de la comunidad organizada; mientras que la
disposición del Estatuto Orgánico, de menor
jerarquía legal y que reglamenta al anterior, restringe la
integración de ese organismos sólo a servidores
públicos.
En el año de 1970, el Ministerio de Salud dispuso
la organización legal de los Comités de Salud en
todas las comunidades del país y mediante ley (un Decreto
de Gabinete del gobierno de facto) se les confirió la
responsabilidad de administrar los fondos provenientes de la
prestación de los servicios de salud que se
ofrecían en las instituciones públicas.
Aquí hay que apuntar que en muchas comunidades,
antes y ahora, no hay instalaciones de salud, pero si
Comités de Salud que coadyuvan o deben coadyuvar a las
labores de salud que realicen las autoridades responsables de
esas áreas; ello implica que existan Comités de
Salud "con sede en Centros de Salud" y Comités de Salud
"sin sede en Centros de Salud"; está distinción no
la hace la ley, pero en la práctica tiene importantes
repercusiones en la organización, funcionamiento y
relaciones de la organización con las autoridades de
salud, que se verán más adelante.
El texto legal al que se ha aludido es el Decreto de
Gabinete No. 401 de 29 de diciembre de 1970, "por el
cual se constituyen los Comités de Salud de las
comunidades, se definen sus objetivos y se coordina e integra su
labor con las del Ministerio de Salud;"
23 (en adelante DG 401) si bien el texto en
mención no ha sufrido modificaciones expresas, si debemos
mencionar que han existido tres textos legales que lo han
complementado en algunas áreas, limitado en otras e
incluso lo contradicen; dos de ellos aun están vigentes.
Así están, la Ley 105 del 8 de octubre de 197324
"que desarrolla los artículos 224 y 22525 de la
Constitución Política de la República y
organiza las Juntas Comunales y se señalan sus
funciones", (en adelante Ley 105 de 1973); le sigue el que
fuera su primer reglamento, el Decreto Ejecutivo No. 708 de 7 de
septiembre de 199226, "por medio del cual se reglamenta las
funciones y obligaciones de los Comités de Salud para con
el Ministerio de Salud y las
comunidades" (en delante DE 708) y que posteriormente fue
sustituido por el Decreto Ejecutivo 389 de 9 de septiembre de
199827, "por el cual se reglamenta el Decreto de Gabinete 401
de 29 de diciembre de 1970, en cuanto a los
deberes y obligaciones de los Comités de
Salud" (en delante DE 389).
Es importante destacar que el reconocimiento y
estructuración legal de los Comités de Salud fue
previo a la norma constitucional que hoy consideramos le da mayor
sustento a ese organismo y que responde a movimientos
internacionales en cuanto a reconocer la importancia de la
participación comunitaria en la gestión de salud de
los países, así tenemos que la Constitución
Política de 1972 en su artículo 108
(actual artículo 116) establece:
"ARTÍCULO 116. Las comunidades tienen el
deber y el derecho de participar en la planificación,
ejecución y evaluación de los distintos programas
de salud."
La interrelación entre estos
documentos se verá en el desarrollo de este
trabajo.
Regresando al recuento histórico, se puede
agregar que en la década de los años 70 se
construyen cerca de 900 acueductos rurales, muchos de ellos
construidos por Comités de Salud. También se
realizaron en esta época más de 300 seminarios de
salud comunitaria a lo largo del país.
Para el médico José Renán Esquivel,
el DG 401 (…), define sus objetivos y coordina e integra
su labor con las del Ministerio de Salud (…), es uno de
los instrumentos más valiosos que ha permitido la
colocación de los servicios de salud en un nivel
comunitario."28
Agrega el doctor Esquivel en relación a los
Comités de Salud y el Ministerio de Salud que: "la
expresión técnica de esta conjunción de
esfuerzos a través de los cuales comparten
responsabilidades los equipos técnicos y las comunidades
en la solución de los problemas de éstas, en
sectores bien diferenciados, constituye la Medicina Comunitaria
que es el sistema en el cual se basan los servicios de
salud integrales que se están
promoviendo en las poblaciones
panameñas."29
También nos dice el mismo autor que "la Salud
Comunitaria transforma los servicios en medio permanente de la
población organizada destinado a la producción de
su propia salud para la conservación de la vida completa
del pueblo."30
Otro aspecto que resalta el doctor Esquivel es que al
aprobarse el DG 401 "Panamá se convierte así en
uno de los primeros países en Latinoamérica y en el
mundo en lograr este tipo de organización comunitaria que
ha servido de modelo a otros
países."31
Finalmente, existen algunos contrasentidos que pueden
mencionarse en la historia de los Comités de Salud, uno de
ellos es la creación en 1994 de las denominadas Juntas
Administradoras de Acueductos Rurales
(JARRs)32 que constituyen otro
mecanismo de participación comunitaria para la
gestión de agua potable en las comunidades, lo curioso es
que esa labor ya se venía realizando desde hace
décadas por los Comités de Salud, por ello no se
entiende por qué debió crearse otro organismo
paralelo, que contó con los auspicios del Banco Mundial,
en vez de fortalecer o impulsar con mayor vigor la
constitución y funcionamiento de los Comités de
Salud en sus respectivas comunidades.
2.
Situación actual o estado actual del
problema
El problema consiste, básicamente, en el
desconocimiento de la naturaleza jurídica de los
Comités de Salud que ocasiona la toma de decisiones
alejadas de derecho en relación al manejo de los asuntos
del Comité de Salud, principalmente en lo relativo a sus
relaciones laborales. De lo anterior, es que se colige que
determinar cuál es la naturaleza jurídica de los
Comités de Salud en Panamá y
cuáles son los efectos legales que se derivan de
ello sería el problema a resolver.
Las razones para indicar esto es que lo Comités
de Salud son organismos que interactúan no solo con el
Ministerio de Salud, sino que también contratan personal,
compran o adquieren bienes y servicios; están sometidos a
una tutela y vigilancia legal en cuanto a sus fondos, pero esa
tutela y vigilancia es más flexible que la de una entidad
pública, pero más restrictiva que la de una entidad
privada.
Los Comités de Salud no están integrados
por servidores públicos y los que quieran pertenecer a la
organización, porque en su comunidad hay algún
comité, tienen vedado el ser directivos de la
organización, sin embargo en los Comités de Salud
"con sede en Centros de Salud" pueden contratar personal con sus
fondos y ponerlos a disposición del Centro de Salud,
previa firma de un contrato que firman el presidente del
Comité, el contratista y el director médico del
centro de salud. Pero una vez contratado el personal, el
Comité debe compartir o ceder su potestad disciplinaria
con el servidor público encargado de la instalación
sanitaria, pero no se sabe bajo que jurisdicción se regula
el régimen laboral de los empleados pagados con fondos de
Comités de Salud, cabe añadir que las destituciones
del personal pagado con fondos de Comités de Salud se
realizan sin el amparo de una norma jurídica, lo que deja
desprotegidos a los trabajadores que no pueden recurrir ni por
vía administrativa ni por vía laboral para reclamar
sus derechos.
Con respecto a los fondos, el Comité recibe
aportes voluntarios de la comunidad que recibe atención en
la instalación de salud, esos fondos son administrados por
la directiva del comité, pero interviene la
administración médica del centro de salud y pueden
ser fiscalizados por el Ministerio de Salud y por la
Contraloría General de la República.
Dado este vistazo es que asaltan al simple observador y
a las personas involucradas con el tema lo que venimos
recalcando, ¿cuál es la naturaleza jurídica
de esta figura? Y ello es importante puesto que el organismo
puede ser de derecho público o derecho privado, lo que
implica el desarrollo y gestión de él desde
ópticas diferentes, lo mismo aplica para sus relaciones
jurídicas.
2.1. Planteamiento del
problema.
En este trabajo se pretende responder las
siguientes interrogantes:
1. ¿Qué son los
Comités de Salud en Panamá?
2. ¿Cuáles son los fines de
los Comités de Salud en Panamá?
3. ¿Cuál es la naturaleza
jurídica de los Comités de Salud en
Panamá?
4. ¿Qué se entiende por ente
público no estatal?
5. ¿Es el Comité de Salud una
categoría hibrida entre el derecho público y el
derecho privado?
6. ¿Cuáles son los
instrumentos jurídicos que regulan a los Comités
de Salud en Panamá?
7. ¿Cuál es la
relación de los Comités de Salud con el Ministerio
de Salud y las autoridades sanitarias
panameñas?
8. ¿Qué son las juntas
interventoras de los Comités de Salud?
9. ¿Qué régimen legal
regula las relaciones laborales del Comité de Salud en
Panamá?
10. ¿Qué régimen legal
regula las finanzas de los Comités de Salud en
Panamá?
11. ¿Cuál es la importancia
de los Comités de Salud?
3. Supuestos
generales
Según la profesora Ileana
Gólcher la: "hipótesis es un enunciado que
plantea la posible respuesta a un cuestionamiento33", por
tanto la formulación de "hipótesis
es una etapa necesaria en la
investigación científica (…) La
hipótesis se formula a partir de alguna
información, pero no es la información misma, sino
una conclusión
provisoria.34"
Para efecto de esta investigación plantearemos
dos hipótesis, denominadas hipótesis de
investigación e hipótesis nula.
Según algunos investigadores en el área,
como el profesor Ernesto Hernández Sampieri y otros, las
hipótesis de investigación (Hi) son aquellas
proposiciones tentativas sobre la o las posibles relaciones entre
dos o más variables y las hipótesis nulas (Ho)
"son el reverso o negación de las hipótesis de
investigación; sirven para refutar o
negar lo que afirma la hipótesis de
investigación.35"
Para efectos de esta investigación,
las hipótesis son:
Hipótesis de Investigación (Hi): Los
Comités de Salud en Panamá están
clasificados en una categoría intermedia entre el derecho
público y el derecho privado.
Hipótesis Nula (Ho): Los Comités de Salud
en Panamá no están clasificados en una
categoría intermedia entre el derecho público y el
derecho privado.
En la obra de Hernández Sampieri y otros, se
define una variable como: "una propiedad que puede variar y cuya
variación es susceptible de
medirse.36".
El profesor José N. Arauz – Rovira indica que una
variable es "toda aquella propiedad que puede adquirir
distintos valores37."
Estas variables pueden ser independientes o
dependientes, según Gólcher la variable
independiente "explica y determina la existencia de otro
fenómeno y puede ser manipulada por el investigador.
Igualmente son los factores que en virtud de la teoría, se
supone son los causantes directos de un determinado
fenómeno, o aquellas que se emplean en la
investigación con el objeto de explicar el grado
o nivel con que actúa una variable
dependiente.38"
La variable dependiente es "la conducta o
fenómeno, que requiere una explicación
científica. Se le identifica como el factor, que en virtud
de la teoría es condicionada por otro factor. Son
indicativas y comportan como efectos o resultados de los
fenómenos que se
indagan.39"
Para efectos de ésta investigación las
variables independiente y dependiente son:
La variable Independiente:
Clasificación en categoría de derecho
público o derecho privado.
La variable dependiente: Los Comités
de Salud
4.
Objetivos
4.1. Objetivos generales
Como objetivos generales del presente
trabajo de investigación están:
Describir los aspectos legales más
relevantes relacionados a la figura de los
Comités de Salud de la
República de Panamá.
Determinar aspectos relevantes sobre la
participación comunitaria.
Examinar, desde la Constitución y la
Ley, la relación de los Comités de Salud con el
Ministerio de Salud.
4.2. Objetivos específicos
Como objetivos específicos del presente trabajo
de investigación, tenemos los siguientes:
Reconocer la importancia de los Comités de Salud
como un organismo de participación comunitaria tutelado
por la ley para el logro del desarrollo de las
comunidades.
Explicar la naturaleza jurídica de los
Comités de Salud.
Evaluar la naturaleza jurídica de los
Comités de Salud y sus efectos sobre el funcionamiento y
gestión.
Examinar los aspectos legales de las relaciones
laborales y las finanzas de los Comités de
Salud.
5.
Delimitación alcance y cobertura
En este trabajo se realizará una revisión
documental de la información que se obtenga sobre la
naturaleza jurídica de los Comités de Salud y los
efectos que tiene esta sobre sus relaciones laborales.
No se pretende revisar las experiencias de los
servidores públicos que trabajan en coordinación
con los Comités de Salud, tampoco se pretende obtener
información de las comunidades y sus experiencias
participativas con los Comités de Salud. En lo que
respecta a temas como las elecciones de los directivos, las
federaciones o las confederaciones de Comités de Salud,
atribuciones de los directivos, entre varios temas generales no
se profundizaran, sólo se abordaran algunos de manera muy
superficial.
La revisión bibliográfica de textos
jurídicos, de fallos de los tribunales y de las leyes que
se relación con el tema serán nuestras principales
fuentes de información y a través de ellos
pretendemos llegar a determinar la verdadera naturaleza de los
Comités de Salud.
6. Restricciones
y limitaciones
Ha sido difícil obtener
información en textos jurídicos o de otra
índole sobre los Comités de Salud en
Panamá.
Algunas tesis ubicadas en la Universidad de
Panamá dan cuenta de personas que se han ocupado del tema,
pero a nivel de salud pública o de trabajo social, con
escasas y erróneas referencias a aspectos legales o normas
jurídicas, pero sin ocuparse de la naturaleza de ese
organismo.
La jurisprudencia laboral se ha ocupado un poco
más del tema y habla de los conflictos que ha generado la
figura en el ámbito del derecho del trabajo, de
allí se tomaron algunas referencias para desarrollar lo
relativo a su naturaleza jurídica.
En cuanto a la parte conceptual y jurídica de
estos organismos, los textos de Derecho Administrativo fueron de
gran auxilio aunque, como pasa en la doctrina, las opiniones son
contradictorias según los autores o sistemas
jurídicos que reseñan.
7.
Justificación
7.1. Importancia
Cada día son más acuciantes los problemas
de salud, ya que aún cuando el común de las
personas no lo vean así, estos responden a un sin
número de factores, entre ellos los factores ambientales y
los estilos de vida, muchos de estos problemas que afectan a la
colectividad, requieren soluciones de conjunto y es allí
donde los individuos y principalmente la comunidad organizada
desempeñan un rol de importancia en coadyuvar con las
autoridades sanitarias a resolver los problemas que plantea la
gestión de la salud.
Nuestra Constitución Política plasma el
derecho de las comunidades a participar en la formulación,
desarrollo y evaluación de los planes y programas de salud
y que no es más que una consecuencia lógica no
sólo del deber del Estado de garantizar salud, sino del
deber del individuo de procurar conservarla; sin embargo tanto
los individuos como la comunidades solo conocen sus
derechos o tienen ideas sobre cuáles pueden ser estos, no
conocen sin embargo, cuáles son sus deberes o cómo
pueden ejercer estos derechos de manera organizada.
Si bien existe en Panamá un organismo denominado
Comité de Salud, es poco el material bibliográfico
que desde una perspectiva legal aborde el tema, y esclarezca
aspectos importantes que se derivan de su singular naturaleza
jurídica, lo cual aunque no parezca relevante o importante
a primera vista, para quienes les corresponde lidiar con estos
temas, pueden ver de primera mano como la ignorancia sobre la
naturaleza de esta figura y de sus objetivos legales y
conceptuales, aparta a los servidores públicos y las
comunidades del camino correcto y los induce a la comisión
de acciones totalmente alejadas de la razón de ser de un
Comité de Salud.
7.2. Aportes
Este trabajo busca arrojar luces sobre la naturaleza
jurídica de los Comités de Salud y su efecto sobre
las relaciones de este organismo con sus trabajadores, con el
Ministerio de Salud y otros organismos públicos;
además de presentar una de las formas en que el individuo,
en su esfera comunitaria, puede realizar acciones por el bien de
su salud, todo ello a través de la comprensión y
aplicación correcta de la Legislación que crea y
organiza a los Comités de Salud en la República de
Panamá.
8. FINALIDAD DE
LA INVESTIGACIÓN
Finalmente debemos indicar que esta investigación
espera esclarecer lo atinente a la naturaleza jurídica de
los Comités de Salud y su efecto sobre los derechos
laborales de los trabajadores.
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
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