Introducción
Desde la perspectiva de la historia económica el
fenómeno de la
globalización se hace presente como una etapa superior
del capitalismo, a
tal punto que con una mirada al pasado vemos la avanzada hacia la
mayor concentración de la riqueza. El sistema actual,
entendido como un conjunto de actividades, procesos,
instituciones
y creencias interelacionadas con una prosecución y
consecución de finalidades colectivas, es decir, entendido
como una cultura
económica, y ante el papel crucial
que ha jugado el Estado,
como institución abanderada para los cambios, se plantea
el desarrollo
como una nueva figura donde el sector público debe hacer
escasa presencia.
En el presente siglo han aparecido en forma
cíclica movimientos de nacionalización y
privatización, por lo que sería de esperar para el
siguiente siglo una vuelta a la nacionalización. Por hoy
la preocupación de muchos grupos
latinoamericanos y de otros países radica en la
problemática que no se está atendiendo, ante la
verdadera necesidad de modernizar el Estado y el
sector privado. El proceso de
modernización en El Salvador es un arnés que pende
de esa dinámica histórica de globalización. Nos ocupa en este escrito la
tarea de hablar sobre ello, desde un punto de vista puramente
crítico y con el buen ánimo de reconocer todas las
variables y
agentes que persiguen el entorno de la modernización del
Estado.
Así, en primer lugar se presenta un descripción
breve del precedente histórico inmediato, seguida de las
observaciones de otros países con procesos
semejantes. Luego se detalla sobre la privatización y las
medidas para mejoras en la eficiencia de
operación estatal. Al final se intenta trazar, a nivel
conceptual, el nuevo movimiento que
se maneja a las alturas propias de este proceso, que
comenzara hasta hace pocos años en nuestros países
y que ahora goza de grandes prioridades para los programas de los
gobiernos.
LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
1- LA DINÁMICA NEOLIBERAL
Desde el inicio de la gestión
del gobierno de ARENA
con el Lic. Alfredo Cristiani, se dejó ver un crecimiento
de la convivencia gobierno-sector
privado. La relación se fortalece con la llegada en 1994
del Dr. Armando Calderón Sol, cuando se planteó la
modernización del Estado como
una condición para iniciar el despegue hacia el desarrollo,
después de haberse superado el problema de la guerra, al
menos, aunque quedaran intactas las razones que la
iniciaron.
Aunque el plan
económico del Dr. Calderón Sol nunca se ha expuesto
claramente, y cuya existencia ha sido puesta en duda, tampoco ha
sido producto de
una discusión nacional. Hay algo que sí es claro:
los intereses que representa y defiende el gobierno a partir
de las decisiones que toma, pertenezcan o no a un plan nacional. En
la década presente son muchas las instituciones
domésticas que han elaborado propuestas para un plan que
proporcione herramientas
útiles para resolver la situación de los que sufren
en este país. Universidades, fundaciones, gremiales,
partidos
políticos y centros de investigación económica y social han
presentado proyectos
nacionales, más o menos integrales,
que coinciden en la preocupación por los altos niveles de
pobreza, la
impotencia del sistema para
generar vida digna al individuo, la devastación de los
recursos
naturales, por el continuo irrespeto a los derechos humanos
y por la necesidad de alcanzar un crecimiento
sostenido.
Paulatinamente se supera la idea de apoyarse
únicamente en el termómetro macroeconómico
para diagnosticar el estado de
una nación1. Se cuentan con nuevos parámetros que
diferencian el crecimiento del desarrollo, y
se sustituye el cómodo ingreso s, sin retocar los métodos de
organización institucional y sin adaptar
las funciones de las
oficinas estatales a las necesidades verdaderas de la población.
En la administración anterior se procedió
a liquidar entidades con fines sociales, como el Instituto de
Vivienda Urbana (IVU) y el Instituto Regulador de Abastecimientos
(IRA). Se dio libertad a los
empresarios para que manipularan los precios, y
para la administración actual del Dr. Armando
Calderón Sol se suprimió el Ministerio de Planificación y se reestructuró el
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Independientemente de los fenómenos
macroeconómicos que se deriven de la privatización,
ésta se enmarca dentro de la política de ajuste
del gobierno, que
pretende reducir a la mínima expresión posible las
funciones del
Estado como
productor de bienes y
servicios. El
mismo ajuste compromete a compensar los efectos sociales
negativos que se provoquen. Y es aquí donde reside uno de
los mayores problemas del
neoliberalismo, respecto a la necesidad de tener
que redistribuir los recursos al final
del proceso,
cuando es el mercado quien
debería distribuir justamente los recursos y
riquezas que genera. " Esto nos lleva a insistir en la
redistribución de los frutos del trabajo, del capital y de
la tierra (y
otros recursos
naturales) de una manera más coherente con el destino
universal de los bienes. La
distribución que los neoliberales relegan
al final del proceso de
crecimiento, convirtiéndola en una distribución escatológica, o sea, al
final de los tiempos, tiene que ser el grito contra el neoliberalismo. El efecto 'rebalse', es decir, que
llegue a los niveles inferiores de ingresos lo que
sobra en los superiores, no es aceptable éticamente ni
funciona adecuadamente…" apunta Luis de
Sebastián4.
"Recientemente un economista del Banco Mundial
admitió que podía transcurrir une generación
antes que los beneficios del ajuste llegaran a la población mayoritaria. Esta población ya no puede esperar más"5
señala un estudio de Funde. Agrega que no solo deben
formularse políticas
sectoriales o regionales, sino también hay que tomar en
cuenta las condiciones y necesidades microsectoriales y
microregionales, y diseñar con ellos medidas que les
respondan.
De entre las decisiones del Estado en la
década presente, es necesario separar las que son producto de
los Acuerdos de Paz, y las que son propiamente medidas de
modernización del Estado. Ambos son proyectos con
distinto origen y tienen, por tanto, distinta finalidad. La
depuración de jueces, ejecutada con grandes tropiezos, en
una forma bastante tímida, por el Consejo Nacional de la
Judicatura, y la creación de la PNC no son, como es claro,
iniciativas gubernamentales de primer orden; son imposiciones de
los Acuerdo de Paz. También alrededor de esto veremos
más adelante el escenario que representa para la coyuntura
los Acuerdos de San Andrés.
De esta forma, dentro de la modernización,
hablaremos de las dos grandes vías, como ya se
mencionó, privatización y mejoras de la eficiencia de las
actividades del gobierno. Se
tratará de explorar para reconocer el verdadero objetivo que
hay en estas medidas, y saber si realmente se busca el desarrollo de
toda la población o el de algún sector en
particular.
"La modernización del Estado significa la
adecuación de la estructura
organizativa y de su personal
administrativo a las funciones que la
cambiante historia le va demandando",
apunta el padre jesuita Francisco Javier Ibisate6. Enmarca la
privatización dentro del dinamismo histórico de El
Salvador, a partir del movimiento
inicial del Estado, cuando asimiló funciones nuevas,
como los nuevos horizontes regionalistas del área,
ampliación acelerada de la infraestructura nacional,
creación de una nueva red institucional,
ampliación del sector público, etc. Ahora se tiene
que los vientos giran para otros espacios.
También ve una contradicción entre la
manifestación de la Cumbre Mundial Para el Desarrollo de
marzo de 1995, en Copenhague, que concluyó en que las
sociedades
prósperas eran aquellas que existían en
función del ser humano, contrastado con los proyectos de
modernización neoliberalista. Allí no se ven claras
respuestas a la pobreza
generalizada, el crecimiento con desempleo y la
insolidaridad social, que son los mayores problemas
mundiales detectados en la cumbre de Copenhague. Desde esa
visión, la modernización no debe apuntar al Estado
como el único problema, sino incluir al sector privado,
por el lado del beneficio social, dada la imperfección del
mercado y su
probada incapacidad de satisfacer las necesidades de todos, con
justicia y
equidad.
En la Declaración Conjunta de la Cumbre de Jefes
de Estado y de Gobierno Tuxtla Gutiérrez II, realizada el
15 y 16 de febrero de 1996 en San José, Costa Rica, se
hace expresa la idea de que la
globalización de los mercados es lo
que ha obligado los esfuerzos de modernización estatal
regional, para poder aspirar
a insertarse en la economía mundial7.
Estos Acuerdos de Tuxtla Gutiérrez II han sido suscritos
por México,
Belice, Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y
Panamá,
y se refieren a reuniones periódicas de alto nivel para
tratar básicamente asuntos políticos y
económicos.
En mayo de 1996 el presidente de Argentina Carlos
Saúl Menen visitó El Salvador más para
animar los movimientos de privatización que para tratar
asuntos propios de la ocasión.
A principios de
julio de 1996 la ANEP dio a conocer su Manifiesto
Salvadoreño, que se basaba en puntos como el ahorro
interno, el gastos social con
responsabilidad fiscal, la
democracia a
partir de una economía de mercado y la
urgente necesidad de acoplarse a la
globalización. Esta propuesta, que da un tono bajo a
la disposición de recursos
naturales para poder mirar al
desarrollo, levanta en prioridad la educación y la
salud. En
realidad, es lo que se podía esperar: apoyo claro a la
reducción del sector público, por el pecado de su
ineficiencia, con una visión bastante miope que a simple
vista perece ingenua, pretendiendo armonía sin que el
sector empresarial solidarice su trato con la clase
trabajadora.
De todas maneras, la propuesta tenía
también el objetivo de
causar un efecto psicológico en los demás sectores,
un impacto, tratando, si se quiere, de formar una imagen. La
elevada publicidad
fácil se hizo cargo de ello.
2- OTRAS EXPERIENCIAS EN LATINOAMÉRICA
COSTA RICA
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En Costa Rica el
Ministerio de Transformación del Estado ha trabajado
buscando la disminución de la burocracia
cerrando y fusionando instituciones,
con la idea de acortar los trámites en las oficinas
estatales, los que en la mayoría de países son
números y complejos. Así también se trabaja
con la formación de híbridos, dejando la
cúpula de las instituciones
siempre en manos estatales, pero con participación
privada; se trata entonces de una privatización
parcial.
A nivel teórico el elemento social se trata de
aplicar asistiendo a quienes han perdido sus empleos por este
proceso, sea
capacitando o creando redes de empleo. En
Costa Rica,
como en otros países que ejecutan proyectos de
modernización, se planea continuar después con la
privatización a nivel municipal. En lo que va desde abril
de 1996 han trabajado con un plan de
eliminación de 8,000 empleos, haciendo grandes esfuerzos
para callar a los que se oponen al proceso.
BOLIVIA
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En Bolivia se ha
estado trabajando en la privatización de las extracciones
petroleras. Aunque los grupos laborales
han estado protestando también por la desprotección
en que el ambiente
podría quedar a raíz de las extracciones
petroleras, si se realizara la privatización una gran
cantidad de empleados serían afectados. Como en mucho
casos, estos grupos no tienen
ventaja alguna sobre la decisión del gobierno.
En Chile, cuyo
proceso ha sido presentado en El Salvador como modelo de
privatización, Télex-Chile
vendió a principios de
este años el 100% de las acciones de su
filial Chilexpress, comercializadora de servicios de
Curier, encomiendas y giros nacionales e internacionales, a
Socimer Chile, por la
cantidad de 20 millones de dólares.
MÉXICO
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En México,
dentro de una excesiva concentración del poder
político que implantó la privatización sin
mayor obstáculo, el caso de la venta de TELMEX
desde la década de los ochentas, que fue únicamente
un traslado del monopolio al
sector privado, no vino a cambiar para nada la distribución del mercado y al
presente no se ha observado bienestar social a partir de ello.
Con la venta de esos
activos se
pagó parte de la deuda externa,
pero estas empresas
privatizadas se endeudaron en el exterior por cantidades
similares.
TELMEX tuvo que dejar el monopolio
sobre el servicio de
larga distancia en agosto de 1996, cediéndole la
concesión a Avantel, pero reservándose el servicio de
larga distancia nacional. El problema inicialmente giró
alrededor de los precios que
TELMEX cobraría a los nuevos operadores para conectarse a
su red, como una
forma de subsidios cruzados para mantener a flote la
telefonía local. Las firmas que forcejean con TELMEX por
un mercado de 9
millones de usuarios lograron consolidar en enero de 1996 la
Asociación de Concesionarios de Telefonía (ACTEL),
compuesta por Avantel (MCI-Banacci), Alestra (Alfa-AT&T),
Unicom (GTE, Bancomer y Telefónica de España),
Iusatel (Iusacell-BEll Atlantic), MarcaTel (IXC, Wester Inc. y
Radio Beep),
Investcom (Grupo Comunicaciones
San Luis-Nextel) y Cableados y Sistemas. Avantel
es la unión entre el mexicano Grupo
Financiero Banamex Accival y la estadounidense MCI, que es la
segunda firma más importante del sector telefónico
de Estados
Unidos.
Para estos concesionarios el costo de
interconexión representaría un porcentaje alto del
precio total
de cada llamada. TELMEX, por el contrario, espera equilibrar sus
bajas de ingresos con el
monto que provenga del cobro de interconexión a sus
competidores. En el centro de esto se encuentra la
Secretaría de Comunicaciones
y Transporte
(SCT), que prácticamente ha sido obligada a imponer una
solución al problema. En febrero hizo circular entre los
ocho competidores un anteproyecto de
Reglamento de Interconexión, que asigna a la SCT un
papel de
vigilancia permanente y se ignora la pretensión de TELMEX,
pero que primero debe ser firmado por los involucrados,
incluyendo TELMEX.
Otra de las dificultades es el uso de las claves de
acceso 91 que se usa actualmente para llamadas de larga distancia
nacional, que TELMEX desea conservar para dejar en desventaja a
los demás.
La privatización de la banca en México
tampoco ha sido un buen ejemplo; han continuado siendo
ineficientes, a pesar de que se privatizaron para eliminar
precisamente ese problema. El Consejo de Administración fue, al parecer, una
herramienta útil para el control de los
entes privatizados y disminuir así la corrupción, pero fueron abandonados poco a
poco. Existe hoy la duda si privatizar la petroquímica y
la electricidad,
pero son proyectos
demasiado grandes como para tomarlos a la ligera. Especialmente
el
petróleo representa un riesgo elevado de
que vaya a dar a las escasas petroleras internaciones, que se
pueden contar con los dedos de una mano.
La empresa
Distribuidora de Gas Natural,
formada por la empresa
mexicana Próxima y las estadounidenses Enova International
y Pacific Enterprises International, se adjudicó en agosto
de 1996 la privatización del servicio de
gas, con 12
años de exclusividad en la construcción del sistema de
distribución y la recepción,
conducción y entrega de gas dentro de la
zona de Baja California.
NICARAGUA
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TELCOR, la empresa
estatal de Telecomunicaciones y Correos de Nicaragua,
comenzó a ver su oscuro destino a partir de las
negociaciones en 1992, cuando el Banco Mundial
impuso a Nicaragua la privatización de las empresas
estatales para préstamos que cubrirían parte de la
elevada deuda externa.
Está ya bien decidido que ni siquiera se incluyó en
el presupuesto
nacional para 19968. Es otro caso en donde no se conoce el
beneficio directo de la venta, pero que
sí se ha manejado toda una campaña publicitaria
para evitar una oposición masiva que pueda entorpecer el
proceso, que lleva toda velocidad.
Incluso el sindicato de
TELCOR ha recibido presiones para que no estorbe el camino, y
quienes se oponen claramente son mal vistos por el gobierno. El
sindicato y
varios diputados de la Asamblea Nacional propusieron una
coinversión que incluya al sector privado y al gobierno,
manteniendo éste control pleno
para proteger los usuarios. Con este plan los
trabajadores retendrían la mayoría accionaria y el
70% de los beneficios generados. Sin embargo la propuesta fue
rechazada por la mayoría de diputados en una sesión
secreta. Sólo obtuvieron garantía de estabilidad
laboral, la
donación del 1% de las acciones de
la empresa y
el derecho a comprar otro 10% de las mismas.
El 27 de julio de 1996 se celebró la
licitación del 40% de las acciones de la
nueva Empresa
Nicaragüense de Telecomunicaciones (ENITEL), en la que
participaban Telecomunicaciones de Chile,
AT&T, Sprint, Telefónica de España,
STET y Usacell Bell Atlantic Corp. De esta operación el
gobierno espera obtener unos 200 millones de dólares,
parte de los cuales servirán para indemnizar a nacionales
y extranjeros confiscados en la década pasada por el
gobierno sandinista. De las seis ofertas en esta
licitación se tomará la más ventajosa
propuesta monetaria, haciendo el traspaso administrativo en
agosto y el definitivo en septiembre.
En Nicaragua quienes presionan por la
privatización son un reducido grupo de
especuladores con gran influencia política y
económica, quienes junto al Fondo Monetario
Internacional y al gobierno, han tratado de sacar provecho,
cada quien en su buena parte. Aunque la ley de
privatización ya está aprobada, algunos sectores
han pedido al gobierno el mismo recurso que solicitara el FMLN en
El Salvador, es decir, un plebiscito para que el pueblo decida
qué camino debiera tomar la privatización. Las
respuestas a esto fueron similares en ambos países: que
por estar cercanos a un período electoral no se
podía intervenir en una acción tan prioritaria,
contando además con la falta de presupuesto para
ello.
ECUADOR
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Así como sucede en Nicaragua y El Salvador, la
cercanía a una temporada electoral marcó en
Ecuador una
carrera contra el tiempo por
privatizar sobre todo EMEtel, la Empresa
Estatal de Telecomunicaciones. Básicamente la idea es
dividir esta empresa en dos
que serían vendidas a dos operadores internacionales. Cada
uno de ellos tendría concesiones de 15 años,
incluyendo un periodo de monopolio de
cinco años, para los servicios de
telefonía local, nacional y al exterior en sus respectivas
zonas, como las Islas Galápagos.
En enero de 1996 se presentaron como interesados
AT&T, MCI Communications Inc., Sprint Corp., Ameritech Corp.,
Telefónica de España,
Telecom de Francia, y
Stet de Italia. El
organismo encargado de vigilar el proceso de privatización
de las empresas
estatales es el Consejo Nacional de Modernización (CONAM),
mientras la oficina
específica para EMEtel es la Comisión de
Modernización de las Telecomunicaciones (COMOTEL). Aunque los servicios
celulares, de radio
móvil, satélite, de troncales y de búsqueda
ya eran operados por dos compañías, CONACEL y
OCETEL, la venta de EMEtel
incluye su concesión celular. La embajada de Estados Unidos
estima que el valor del
EMEtel es de unos 2 mil millones de dólares, tomando en
cuenta que tiene digitalizada un 70% de sus principales centrales
y que tiene ingresos anuales
de 250 millones de dólares, de los cuales 60% proviene de
las llamadas internacionales.
Un director de CONAM ha admitido que en los
próximos tres años el costo las
llamadas internacionales bajará, mientras que el costo del
servicio
interno se elevará, ante la necesidad de incrementar los
ingresos de
EMEtel. Sin embargo, con la nueva ley de
telecomunicaciones se autorizan subsidios para los sectores de
bajo consumo, las
zonas fronterizas y el territorio isleño.
ESPAÑA
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En junio de 1996 se aprobó un amplio plan de
privatizaciones para modernizar las empresas
públicas y conseguir más ingresos para las
arcas del estado. El Programa de
Modernización del Sector Público Empresarial del
Estado pretende introducir criterios de optimización y de
racionalidad económica en las empresas propiedad del
estado para contribuir a su viabilidad futura.
Se han formado cuatro grupos de
empresas a privatizar. El primer grupo incluye
la corporación bancaria Argentaria, la petroquímica
Repsol, Telefónica y Tabacalera, que son muy rentables y
pueden ser privatizadas de inmediato. El segundo grupo incluye
a Endesa o Red Eléctrica
Estatal, cuyos sectores tienen que ser desregulados. El tercer
grupo está aun en proceso de reestructuraciones, como
Iberia, la constructora de aviones Casa y Aluminios Inespal. El
cuarto grupo está compuesto por empresas que no
serán privatizadas durante este período
parlamentario, por razones estratégicas o sociales.
Aquí se encuentran la siderúrgica Hunosa,
Astilleros Españoles, la Corporación
Siderúrgica Integral y las empresas de defensa Santa
Bárbara y Bazán.
El Consejo Asesor de Privatizaciones, que se menciona
estar formado por profesionales independientes, gestionará
todo lo referido, controlado directamente por el gobierno. Varias
de estas empresas hacen presencia en América
Latina como demandantes en otros procesos de
privatización, como la Telefónica, que tiene
intereses en Argentina,
Perú, Chile,
Nicaragua, Ecuador y
Venezuela.
Con la llegada al poder este
año del centroderechista José María Aznar se
da prioridad al saneamiento de la economía
española para poder
incorporarse en la forma debida a la Unión
Europea, reduciendo los déficit públicos que
hacen peligrar la incorporación de la moneda única
europea.
El proceso comenzó hace once años, cuando
el gobierno socialista de Felipe González sacó a
bolsa cerca de 40 empresas públicas, donde se encontraba
la fábrica automotriz Seat, vendida en 1986 a Volkswagen.
En 1993 el gobierno se deshizo de importantes paquetes de
acciones en
Argentaria, Repsol, Telefónica, Enagas y otras. En la
actualidad el sector sindical se opone al nuevo plan,
considerándolo un desmantelamiento al estado de
bienestar.
ITALIA
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Entre el 1 de febrero y el 31 de marzo de 1997 el
gobierno de Italia
tendrá a la venta la empresa de
telecomunicaciones Stet. El proyecto incluye
la venta de las actividades cercanas a la principal, como la
compañía de instalación de cables Sirti, la
manufacturadora de equipos telefónicos Italtel y su
compañía de informática Finsiel.
La acción dorada que el gobierno piensa conservar
le dará alto poder de decisión, sobre todo para
mantener unidas los servicios de
telefonía móvil y de línea fija. De esa
manera Stet mantendrá a Telecom de Italia con
líneas fijas y a Telecom Italia Mobile con
telefonía móvil. La nueva empresa que
resulte de la privatización debe estar formada por
inversiones
italianas y extranjeras, y vendrá a darle un respiro al
IRI, que posee 61% de Stet.
Para agosto de 1996 Stet tenía una
capitalización de mercado de casi 16 mil millones de
dólares. En abril había anunciado un aumento de
casi 30% en sus ganancias consolidadas de 1995 hasta mil 600
millones de dólares.
PERÚ
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En 1998 se espera finalizar con las privatizaciones,
dentro del mecanismo de Participación Ciudadana, con la
intención de reducir los niveles de pobreza en un 50%
para el año 2000. Este mecanismo pretende que unos 400 mil
peruanos se conviertan en accionistas, dentro de la venta local
iniciada a finales de mayo de 1996, que se refería al 29%
perteneciente al estado de la Telefónica del Perú,
filial de Telefónica Internacional de España. J.
P. Morgan y Merrill Lynch serán los asesores para esta
transacción.
Para los defensores del proceso, no solo se busca
racionalizar el gasto público, sino también mejorar
las condiciones de vida de los ciudadanos, asignando
adecuadamente los recursos
sociales.
3- EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN EN EL
SALVADOR
Eduardo Zablah, ante la pregunta, ¿Acaso
está vivo el plan económico?, responde: "De las
cinco áreas propuestas (parte fiscal,
comercial, modernización, monetaria e inversión local) se ha trabajado al pie de
la letra en cuatro, con excepción de la parte monetaria,
que implicaba la dolarización. Fue cancelada.
Las prioridades en 1996 son la privatización de
la comunicaciones
y su mayor competencia;
privatizar las distribuidoras de energía y la apertura de
nuevos jugadores; privatizar las pensiones que tienen problemas
serios, porque ya no tiene viabilidad en el mediano
plazo.
Hablamos de desburocratización agresiva. Se
modernizó la gestión
fiscal, se
aumentó la base tributaria, hay sanidad. Se vienen
reduciendo los aranceles y
las barreras. Con una estructura
arancelaria 15-0, nuestros industriales estarán en mejores
condiciones competitivas.
No se trabajó en la dolarización. Sin
embargo, se trabaja en seguros, la
ley del
mercado de
valores. Se ha caminado…" (La Prensa
Gráfica, Informe Especial
Económico, miércoles 6 de marzo de
1996).
Sin embargo, en marzo de 1996 el gobierno se echó
para atrás en el proyecto de
privatizar las pensiones, debido a su latente operación
con déficit que vuelve al INPEP "no deseable" a los ojos
de la inversión privada. Al menos una reforma del
sistema completo
de pensiones sería un paliativo obligatorio para lograr
dicha privatización, por lo menos en términos
aceptables mínimos.
Los procesos de
privatización son un componente que no puede faltar en la
receta de los programas
económicos impulsados por instancias internacionales. En
El Salvador, estos movimientos ocupan alta prioridad entre los
puntos generales del programa de
gobierno del partido ARENA. Se pretende alcanzar con esto la
estabilidad de las finanzas
públicas y la participación de la empresa privada
en áreas productivas donde no se estaría
produciendo con toda la eficiencia y
rentabilidad
posible. Se trata de darle espacios a la empresa privada para que
se reproduzca en áreas antes reservadas para el
Estado.
En realidad la privatización de los bienes del
estado envía a otras manos lo que se adquirió
durante décadas con fondos tributarios del trabajo de la
población. Por esa razón, el proceso
de privatización no deja de ser preocupante, ya que nadie
está entendido, ni por lo tanto conforme de los criterios
ni de los objetivos, ni
de la seguridad de que
ese dinero regrese
a donde debe. Si bien la acumulación original de capital, que
viene desde tiempos de la colonia, como lo mencionan los
estudiosos de historia económica,
se ha caracterizado por una elevada dosis de violencia, ya
para este grado de evolución capitalista de la presente
década observamos la entrega de empresas con grandes
recursos al
sector privado en una forma muy sutil, sin violencia
abierta.
La idea del bien común que debe revestir a una
labor de gobierno queda con esto más lejos. Muy bien ha
identificado el Papa Juan Pablo II este problema en América
Latina. En su mensaje de visita a El Salvador el 8 de febrero
de 1996 habla, entre otras cosas, de un "no al capitalismo
excesivo", refiriéndose con esto a muchas cosas:
condiciones de trabajo indignas, nivel de remuneración
injusto, acumulación excesiva de riqueza, y cualquier otra
consecuencia semejante, que sin duda afecta a la humanidad por la
humanidad.
En El Salvador no han faltado quienes hayan advertido
sobre el riesgo que para
la población representa la privatización. Se supone
que esto viene a resolver el problema de la gestión
de servicios del Estado, pero solo eso. No hay un mecanismo que
dé beneficio directo de la privatización a los
sectores pobres. Hay otros ámbitos que el gobierno no
quiere tocar, como el replanteamiento verdadero del papel del
ejército y el cuestionamiento de que si realmente es
necesario tener fuerzas armadas que consumen altas cuotas del
presupuesto
nacional. También la seriedad de problemas como
la dependencia económica de las remesas provenientes de
Estados
Unidos, que sostiene una economía
frágil no basada en la capacidad productiva interna del
país, la pérdida anual de tierras aptas para
cultivo, la sobrepoblación, la contaminación del agua, etc. Todo esto
estallará muy pronto, en las vísperas del
año 2000.
En cuanto a qué vender y qué no vender
para no cargar al Estado con operaciones
desventajosas, no está del todo claro que las empresas
privadas sean superiores a las empresas gubernamentales; por la
evidencia de la realidad, la ineficiencia o la competitividad
no es patrimonio de
nadie.
Los puntos argumentales se resumen en un primer lugar,
que muchas personas consideran que una empresa de propiedad
gubernamental es ineficiente. Esto no se puede generalizar,
aunque ciertamente existen. Luego, hay quienes creen que el
gobierno no debería ser propietario porque las empresas
deben ser eficientes en términos de utilidades, y que
cualquier otro objetivo
distorsiona al mercado y por lo mismo tiene un costo social. En
tercer lugar, la propiedad
gubernamental es rechazada porque el gobierno nunca vigila de
cerca lo que se hace en las empresas, y la corrupción
a la orden del día.
La ineficiencia no es propiedad del
Estado, ni tampoco está el Estado
obligado a ser rentable económicamente, porque existen
otras metas, como servir a la comunidad, por
ejemplo. Existen en El Salvador muchas instituciones
privadas, públicas y de propiedad
social, que no buscan obtener ganancias, y no por eso
serán ineficientes. Una empresa gubernamental puede buscar
la distribución de bienes que de
otra forma no llegarían a ciertos grupos, o
producir bienes que de
otra forma no existirían. Para quienes desean privatizar,
el gobierno no debería buscar esto, sino dejar que el
mercado cumpla con ello. En otras palabras, que la mano visible
del Estado se haga de lado, para que la mano invisible liberal
del mercado haga de sus malabares y esparza justicia por
doquier.
El mercado sin duda puede determinar los precios y el
volumen
apropiados de producto a
elaborar en muchos casos, pero no se puede generalizar. No se
puede dejar a la deriva qué debemos estudiar, qué
nivel de contaminación es la adecuada en las calles,
hasta qué punto llevar el nivel de población,
etc.
Las publicaciones de la UCA señalan
también otra inquietud a partir de la
privatización: las implicaciones en las tarifas de los
servicios. En la experiencia de otros países, la
privatización de empresas de servicios públicos han
causado fuertes incrementos en el nivel general de precios. Los
sectores menos favorecidos han tenido siempre mayor sensibilidad
al incremento en las tarifas de servicios básicos, por la
dificultad de ajustarlas a su presupuesto.
Sugieren además, las publicaciones, que en vista
de la prácticamente inevitable ola de privatizaciones,
para el anteproyecto de
Ley de
Privatización en El Salvador se consideren algunos
aspectos.
_ Creación de un marco institucional que se
encargaría de la administración del proceso.
_ Creación de un esquema específico que
defina la forma en que se distribuirá la propiedad de las
empresas privadas.
_ Que el Estado conserve su capacidad de incidir sobre
las tarifas para evitar especulaciones sobre los precios de los
servicios.
_ Definir con claridad cuál será el
destino de los fondos que se obtengan de la
privatización.
La empresa estatal es básicamente un monopolio; si
la empresa pasa a manos privadas y sigue siendo monopolio, por
su control sobre el
mercado, se tiene una privatización de las ganancias, que
es peor que la situación inicial. Macario Schettino, en su
artículo ¿Socializar costos,
privatizar ganancias?9 señala que el origen de la
ineficiencia no es quien es el dueño, sino si hay o no
competencia.
Examinando el caso de México,
observamos que hay renglones que el gobierno controla y donde no
hay competencia, por
razones legales, ni habrá después por razones
económicas. En las calles de San Salvador no podrán
haber dos redes de
agua potable o
dos redes
telefónicas para que el usuario elija la más
conveniente.
En cuanto al problema de la delincuencia,
ya se tienen en 1996 resultados de la inadecuada forma en que se
trataron algunos fenómenos de postguerra, y del
incumplimiento a muchos puntos de los Acuerdos de Paz. La
Ley de
Emergencia Nacional se interpreta como una clara violación
a la Constitución, dentro de una ley apresurada,
mientras se clama por la salida del desesperante estado de
delincuencia.
Por otra parte, se muestra completo
desinterés en legislar para modificar el reglamento
electoral.
Acerca de la modernización, Funde apunta que hay
precariedad de la infraestructura de las vías terrestres y
los servicios como la electricidad. El
sistema
energético presenta también un panorama
crítico. La séptima parte del sistema de
transmisión y 2 de las 19 subestaciones existentes
están fuera de servicio,
calculándose en un 40% la porción de la red que necesita ser
rehabilitada, aunque este sector absorbe la mitad de la inversión pública en
infraestructura10.
Alrededor de la privatización de los ingenios de
azúcar y de los anteproyectos de regulación de
distribución de energía
eléctrica han girado las principales discusiones. Para
1996 se enfatiza sobre la dificultad para privatizar los fondos
de pensiones, el avance en lo referente a las telecomunicaciones,
los puertos y aeropuertos y la generadora de energía
eléctrica11. No se ha expuesto a tiempo un plan
claro que determinara los criterios que regirían el
proceso de privatización, ni los agentes ni la
calendarización.
A continuación se presentan las instituciones que
el gobierno ha expresado constituyen la nómina
a privatizar.
Administración Nacional de Telecomunicaciones
(ANTEL)
En todo lo referente a privatización en El
Salvador, el caso de ANTEL es quizás el de mayor
atención por la importancia estratégica que tienen
las comunicaciones
en la economía. Desde su creación ANTEL ha
estado impulsado por el potencial que tiene su servicio para la
empresa privada, más que para la población. Los
avances en la informática permiten globalizar la información y los negocios en la
redes de acceso
público internacional como Internet, enlazando
virtualmente todo tipo de organizaciones
como universidades, empresas, bibliotecas,
centros de información, oficinas de estudios
internacionales y oficinas religiosas, exigiendo enlaces cada vez
más eficientes. En marzo de 1996 se inició el
acceso electrónico vía módem a la Bolsa de valores
salvadoreña, con otros servicios afines en línea.
Aunque hasta hoy esta bolsa de valores
ha trabajo bajo un marco puramente especulativo, debido a que son
los primeros intentos para aprender a bailar el mismo son de
otros rumbos, se facilita visualizar que para bien o para mal
crecerá en el corto plazo.
Para 1996 ANTEL enfrenta problemas
financieros para llevar a cabo proyectos de expansión de
nuevas líneas telefónicas. El hecho de que existan
menos de cinco líneas por cada 100 habitantes habla de un
déficit muy serio, tomando en cuenta que hay más de
300,000 solicitudes en espera. También es necesario
mejorar la calidad de las
líneas existentes para garantizar comunicación eficiente con las nuevas
tecnologías.
Los miembros de ASTTEL, la agrupación laboral de ANTEL,
desde que se tuvieron noticias de la privatización
comenzaron a expresar su oposición, relacionando la
pérdida de más de 5,000 empleos con el cambio de
propietario de ANTEL. En El Salvador las organizaciones
laborales de las instituciones de gobierno y autónomas
tienen una amplia tradición de lucha reivindicativa; en el
caso de la privatización están en desventaja porque
no entran protagonizando en ese proyecto, sino
más bien están en la mira del gobierno, quien
apunta a disminuir el tamaño del gobierno. En 1996,
conforme avanzaban los pasos de privatización, se han ido
expresando públicamente en oposición al proyecto,
mientras la dirección de la institución trata de
vender la idea de la privatización de ANTEL a como sea,
incluyendo reportajes con razonamientos fáciles que han
pretendido la privatización como una obligatoriedad por
razones de propio peso. Se han montado también
publicaciones continuas, contando además con el apoyo de
los periódicos más grandes del país, y
conferencias de economía orientadas a la
justificación de la privatización a toda costa y a
toda velocidad, con
la meta de
terminar antes de la finalización del periodo del Dr.
Calderón Sol. Hay algunos pocos elementos del sector
privado que no están de acuerdo con la
privatización, pero es difícil saber si se trata de
una genuina preocupación o de un rechazo por no haber
clara oportunidad de sacar provecho para ellos mismos.
El sector empresarial quiere también velocidad en
el proceso, mientras la Comisión de Notables, que debe
vigilar el caso de ANTEL así como toda la labor de la
Comisión de Modernización, ha hecho su
aparecimiento hasta finales de mayo de 1996. La Ley de
Privatización de entes estatales no ha sido aprobada
todavía, y continúa siendo uno de los principales
puntos de apoyo de quienes lo rechazan; fué hasta el 31 de
julio de 1996 que el comisionado, por medio del ministro de
economía, presentó a la Asamblea Legislativa el
anteproyecto
de ley de la privatización de las telecomunicaciones. Por
otra parte, la Comisión de Notables que está
compuesta por Alfonso Rochac, Guillermo Trabanino y David Escobar
Galindo, desde su nombramiento no han hecho mayor presencia en el
proceso.
En general, ante la privatización se observan dos
tendencias sindicales: la de protesta, agrupados bajo la
Unión Nacional de Trabajadores Salvadoreños (UNTS)
y la de aprobación, de los sindicados de
orientación pro-gubernamental, entre ellos FESINCONSTRANS,
ACOPAI y OSILS.
En la edición de marzo de 1996 de la revista
financiera inglesa The Economic se presentaba que ANTEL
sería dividida en dos compañías,
vendiéndose cada parte en un 45% a inversionistas
extranjeros estratégicos, dejando entre 6% y 8% para los
empleados(La Prensa
Gráfica, El Financiero, 2 de abril 1996); el resto para
inversionistas privados nacionales o extranjeros. Se
señalan prácticas semejantes para la
privatización de pensiones, distribuidoras de electricidad y el
aeropuerto, según entrevista a
Juan José Daboub. La Comisión Presidencial para la
Modernización del Estado manejaba otra proporción
de asignación de acciones. El
proyecto
incluía privatizar el Hospital de ANTEL. En el Wall Street
Journal del 22 de enero de 1996 la Comisión Presidencial
Para La Modernización del Sector Público
publicó un anuncio invitando a la banca y a las
firmas de consultoría financiera para concursar en una
precalificación que seleccionaría a seis
instituciones con experiencia en consejería de procesos de
privatización.
El entonces comisionado de la presidencial para la
modernización del Estado, Alfredo Mena Lagos, que fue
nombrado en octubre de 1995, expuso en abril de 1996 que los
bancos
clasificados eran Salomon Brothers, Morgan Stanley, Citybank,
Barclays, Rothschild y Schroeders. La preselección fue
hecha por representantes de ANTEL, el Ministerio de Hacienda, de
Economía, la oficina del
comisionado y por elementos del sector privado. A este nivel ya
se comienzan a determinar las incongruencias del proceso. Muchos
observadores del proceso mencionan que, por una parte, se
comienza sin contar con una ley que autorice vender este patrimonio del
Estado. En segundo lugar, se comienzan a tomar decisiones sin la
aprobación de una verdadera comisión
multipartidaria que, para el caso, estaría compuesta de
una gran cantidad de agentes involucrados en el quehacer
político y económico.
Para buscar intermediarios inicialmente el gobierno
envió detalle de los términos, para recibir a
cambio las
ofertas técnicas y económicas sobre lo que
ofrecían como posibles intermediarios en la
privatización de ANTEL. El 31 de mayo de 1996 la
Comisión de Modernización eligió al
consorcio Morgan Stanley/Citibank. La tarea del banco elegido se
refiere a revisar los estados
financieros de ANTEL, determinar el valor de la
empresa, asesorar al gobierno en la creación de dos
empresas y promover la venta en el mercado nacional e
internacional. También determinaría el porcentaje
que se destinaría para cada sector, es decir, qué
parte se venderá a socios estratégicos extranjeros,
a los empleados y para negociar en la bolsa de valores.
Se planeaba finalizar en noviembre de 1996.
La duda en cuanto al precio que se
establezca se refiere al criterio de valuación que puede
ser viciado por más de un agente en el proceso de
privatización de ANTEL. El valor de un
negocio debe basarse en su futuro potencial, es decir en cuanto a
sus ingresos futuros; en este aspecto la institución puede
ser mal utilizada.
Aunque la comisión de gobierno siempre
mencionó que la apertura de ofertas será en forma
pública, la desconfianza en todo el proceso es obvia. Esto
se fundamenta en los antecedentes que tienen las instituciones
del Estado en operaciones
semejantes, como las licitaciones y la intermediación con
fondos donados para proyectos específicos de bien para las
comunidades. Y algo peor, con el manejo de fondos provenientes de
préstamos internacionales a muy bajas tasas de interés.
Por esa razón, acertadamente el padre Ignacio
Ellacuría, en sus viajes a
Alemania a
mediados de la década de los ochentas recomendó que
los fondos donados se canalizaran por medio de las organizaciones no
gubernamentales (ONG's).
La privatización de ANTEL se había
dividido en cuatro fases. La primera se refiere al marco
regulatorio y la aprobación de ley necesaria; la segunda
fase incluye el diseño
del proceso, políticas
y los diferentes pasos a seguir, según lo establezca
Morgan Stanley/Citibank. También debía promover a
la institución a nivel nacional e internacional. En tercer
lugar se planea la visita de los posibles inversionistas para
evaluar las condiciones de ANTEL y del ambiente
empresarial del país. En la última fase se
subastarían las acciones, es decir se ejecuta la
privatización propiamente dicha, más o menos en
noviembre de 1996.
En la primera mitad de 1996 se han expuesto en ANTEL
apresuradas medidas para preparar condiciones atractivas a
quienes invertirán en su privatización. Las luchas
laborales se han acentuado entre los sindicatos,
tratando de conservar condiciones laborales para los empleados, y
la dirección de ANTEL, que dentro de una
cacería de brujas, busca limpiar el ambiente de la
institución, eliminando a quienes se oponen al
proceso.
Con la instalación de la nueva Asamblea, producto de
las elecciones de marzo de 1997, se toma otro camino en la
discusión del proceso de privatización de ANTEL. El
29 de mayo de 1997 se derogó la Ley de
Privatización de las Telecomunicaciones y se creó
una comisión ad hoc que debería elaborar en dos
meses un nuevo proyecto de dicha ley, donde se definiría
si habría privatización, y de haberla fijarse el
porcentaje. El 5 de junio el presidente de ANTEL dio a conocer
que el precio base de
la institución sería de 475 millones de
dólares, teniendo un valor en
libros de 370
millones. Otro precio de
mercado de la institución, que había sido
recomendado en 1996 con consultores externos, fue uno de los
puntos de ataque de quienes se habían opuesto al
plan.
Banco Hipotecario de El Salvador
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El 6 de marzo de 1996 renunció la mayoría
de la Junta Directiva del Banco
Hipotecario, que es el último banco en manos de
Estado. Se planeaba iniciar su proceso de privatización el
16 de febrero de 1996, pero el día anterior el BCR
notificó a la Junta detener el proceso.
Con la banca
salvadoreña se puede hablar de una reprivatización
de la banca, como lo
señala el padre Javier Ibisate, de la Universidad
José Simeón Cañas (UCA). Ya antes se
había nacionalizado la banca, y ahora el
gobierno del partido ARENA lo devuelve a manos privadas, bajo
formas fraudulentas de distribución accionaria.
Después de la banca comercial solo queda el Banco
Hipotecario, que en la mayoría de años desde su
creación solo había operado con déficit. Al
renunciar los miembros de su Junta, acusaron que se quería
retrasar el proceso de privatización, con la
intención de incorporar a una banca alemana, cambiar los
porcentajes de acciones para los trabajadores y el nombramiento
de una "Comisión de Vigilancia" que fiscalizaría el
proceso12.
Otros agentes opinaban que la Junta había
renunciado porque la "Comisión de Vigilancia"
vendría a entorpecer intereses escondidos de dicha junta,
y que el banco
alemán mencionado en realidad no existe. De todos modos,
hay incertidumbre sobre la forma en que se ejecutará la
privatización del Banco Hipotecario.
En el pasado, con la banca en poder del estado se
tenía por común la impunidad crediticia de algunos
sectores allegados al gobierno y al ejército. El
saneamiento de cartera fue condición innegable para su
privatización, por razones obvias, terminando millones en
créditos irrecuperables cargados al Estado.
Fondo Social para la Vivienda
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Inició un proceso de modernización en 1993
alrededor de las reformas orientadas al saneamiento de las
finanzas
institucionales. Aunque sus activos
estarían controlados por el Estado, sería
administrado con criterios propios de las instituciones
financieras privadas, arriesgando con esto su
configuración y determinación de financiar
viviendas al menor costo
posible.
A mediados de julio de 1996, en una conferencia
internacional sobre vivienda se conoció el gran
déficit que hay en El Salvador. El acceso a la vivienda se
ha limitado enormemente por subida de las bienes raíces y
por la elevada tasa de interés
para créditos hipotecarios y de vivienda. En los
últimos años se ha visto agudizar la finalidad
lucrativa en la mayoría de proyectos que se consideraban
de beneficio social. Fundasal y Fonavipo (sucesora del IVU) son
las únicas entidades que han afrontado esta necesidad de
las clases más desprotegidas. El FSV prácticamente
trabaja bajo los mismos esquemas que las financieras del
país, limitando su alcance al estrato medio.
Los ingenios de azúcar
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"El Salvador, un país de propietarios", es el
estribillo político que ha manejado el gobierno de ARENA
bajo la gestión
del Dr. Armando Calderón Sol. Falsamente se ha querido dar
otro color a la
privatización, haciendo sonada referencia a la venta de
acciones a los empleados de las instituciones, bajo condiciones
como las de créditos blandos. Según el
Comité de Privatización de Ingenios, a finales de
1995 se terminó la etapa de valuación de los
ingenios y se presentó al poder
ejecutivo el anteproyecto del
Decreto de Transferencias de Ingenios para que fuera sancionado.
En este decreto se tiene que cuatro ingenios estatales
pasarían a manos de trabajadores y cooperativas
cañeras que las trabajan.
Al parecer la fase de valuación fue lo que
más retrasó su privatización, pero ya en
1996 han aparecido señalamientos de malos manejos en la
compra de activos para
favorecer a los nuevos propietarios, que tampoco parecen estar
satisfechos. Se han dado despidos de empleados y directivos
sindicales, negativas de entrada a los lugares de trabajo y
algunos incumplimientos de indemnizaciones laborales.
El plan piloto de privatización de los ingenios,
que inició con uno de ellos, El Carmen, tuvo obstrucciones
para el desembolso de créditos ya autorizados provenientes
del Banco de Fomento Agropecuario. Contrario a los cuatro
ingenios que el decreto planteaba, desde el 11 de julio de 1996
se trabaja también con la privatización de los
ingenios La Cabaña, Chaparrastique y La
Magdalena.
Mediante Decreto Legislativo No. 92 del 21 de julio de
1994 se emitió la Ley de Privatización de Ingenios
y Plantas de
Alcohol13. En base a esa ley se creó la Comisión de
Privatización de Ingenios y Plantas de
Alcohol,
encargada de gestionar y valuar la privatización de los
ingenios pertenecientes al Instituto Nacional de Azúcar y
a la Corporación Salvadoreña de Inversiones
(CORSAIN).
El ingenio Jiboa de San Vicente, inicialmente planeaba
comenzar su privatización en noviembre de 1996, asignando
55% de las acciones a cooperativistas y productores individuales,
15% para los empleados y 30% para subasta pública en la
Bolsa de
Valores(La Prensa
Gráfica, Panorama Económico, 18 de abril 1996). Sin
embargo, para llegar a esto se necesitan 56 millones de colones,
según el coordinador de la Comisión Nacional para
la Privatización de Ingenios y Plantas de
Alcohol;
primero se tienen que liquidar créditos pendientes,
realizar reparaciones y pagar indemnizaciones a todo el personal.
El 3 de julio de 1996 el Presidente de la
república y el Ministro de Economía anunciaban que
CORSAIN e INAZUCAR habían constituido la sociedad
denominada Ingenio Jiboa, S.A., en donde la primera era
propietaria de ciento noventa y nueve acciones y la segunda de
una acción. Se estaba autorizando que CORSAIN vendiera el
Ingenio Jiboa a la sociedad Ingenio
Jiboa, S.A. por un precio de 180
millones de colones.
A pesar del problema con el ingenio Chanmico, que se
trasladó desde San Juan Opico hasta Usulután, los
ingenios parecen ser los que van más avanzados en la
privatización. La Ley de Privatizaciones de Plantas de
Alcohol dice
que la venta debía realizarse in situ, es decir en el
sitio de localización.
¿A quién se quiere beneficiar?, ¿Se
está vendiendo al precio correcto?, ¿Qué
destino tendrán esos fondos?, ¿Qué papel juegan
realmente los intermediarios?, ¿Si es rentable, es
realmente conveniente vender una institución?. Si no fuera
rentable nadie compraría esos activos, son las
interrogantes que salen a luz al discutir
sobre la privatización de los ingenios, que ya es un
hecho.
Aunque la operación de los ingenios estatales
presentaban condiciones desventajosas, las verdaderas razones
fueron de sentido político, entendido que la
privatización es una parte de la política de ajuste,
como ya se ha mencionado. Según el Instituto
Interamericano de Cooperación para la agricultura
(IICA), los rendimientos de los ingenios estatales están
3.7% abajo de los del sector privado, siendo además su
capacidad inferior en un 5.7%. Los estatales tienen costo de
operación superiores, por lo que obtienen menos del 50% de
las utilidades obtenidas por los ingenios privados.
La mayor parte de la producción de los ingenios se exporta. En
Estados Unidos
tiene un precio preferencial, pero tiene un precio mucho menor al
resto del mercado mundial. A nivel nacional la presencia de los
ingenios estatales, que han hecho mantener controlados los
precios, ha establecido cierto equilibrio que
sería fácilmente roto con la privatización,
haciendo presión hacia arriba en los precios. A simple
vista los afectados serían los empleados de los ingenios,
que no puedan comprar suficientes acciones con su
indemnización, y el consumidor, que
ver subir los precios inmediatamente. Se teme también la
manipulación que puedan hacer los cañeros al
determinar el precio de la tonelada métrica.
La generación y distribución de
energía eléctrica
——————————————————————————
El caso de la Comisión Ejecutiva
Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) se presenta con
un aspecto más oscuro, debido a que no se explica en
qué consiste el plan respectivo autorizado por el gobierno
el 4 de enero de 1996, que se empezó a analizar en abril
de 199514. Después de privatizar la distribución se
pasará a considerar la privatización de la
generación y transmisión de electricidad. La
separación de estas dos actividades requiere de una
estrategia que
podría tomar hasta tres años.
CAESS, CLESA, CLES, Y CLEA eran distribuidoras privadas
que en 1986 pasaron a ser propiedad de CEL, a raíz de la
caducidad de 50 años de concesión.
Aunque el proceso comenzó en septiembre de 1994,
hasta en la segunda semana de abril de 1996 se supo que se
trabajaría de igual manera que ANTEL, es decir,
licitación de instituciones para la labor de
valuación e intermediación de la venta de acciones
de electricidad.
CLESA, de Santa Ana, absorbió a CLEA de
Ahuachapán y a CLES de Sonsonate. CAESS se derivará
en Eléctrica del Sur y en Eléctrica de Oriente. La
llamada Es Energía atendería el mantenimiento
de CAESS y Eléctrica del Sur y Oriente. En cuanto a
DEUSEM, que es ya de propiedad mixta, se mantendrá sin
variación, o sea atendiendo Usulután. En el
interior del país también se ha otorgado en
concesión a la Hidroeléctrica Sociedad de
Matheu y Co. Para diciembre de 1996 se espera la
privatización de la primera distribuidora.
Una vez se encuentre elaborada la ley de la
Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, se
pretende la privatización de las distribuidoras de
electricidad al mismo tiempo que ANTEL,
aunque la institución financiera encargada de privatizarla
estará elegida hasta en septiembre de 1996.
El Puerto de Cutuco
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Se evalúa la factibilidad de
hacer una concesión total de los activos del
puerto, como son terrenos, muelles y bodegas. El puerto de Cutuco
ha tenido una baja de su importancia al disminuir el uso del
ferrocarril para transporte de
cargas hasta el interior del país. CEPA, para hacer un
poco atractiva la privatización inserta el proyecto de
instauración de un canal seco entre Cutuco y Puerto
Cortez, en Honduras, teniendo acceso con esto al Océano
Atlántico.
El proyecto de privatización de este puerto
aún en 1996 no tiene detallado un plan preciso, pero se
iniciará con la presentación de un plan de
concesionamiento a la Comisión para la
Modernización del Estado, para que sea
evaluada.
El Aeropuerto Internacional de El Salvador
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CEPA es una institución que tiene ya varios
años de estar funcionando, que naciera en la época
del auge de la idea del Mercado Común Centroamericano,
siendo de la misma generación de CEL. Estas instituciones
estaban en manos de militares que ejercieron la dirección desde enfoques
estratégicos no precisamente administrativos. Eran grandes
aparatos del estado con finalidades no del todo rentables, donde
se asignaban plazas laborales a los favorecidos del partido de
gobierno y se creaba una cultura de
favoritismo, proteccionismo y corrupción.
Con la llegada de la presión extranjera y de las
fuerzas revolucionarias para desmilitarizar la sociedad, y sobre
todo las entidades del estado, se vio forzado el partido ARENA a
nombrar civiles para la dirección de estas
autónomas.
La Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma,
CEPA, según palabras del presidente de la
institución Ing. Arturo Zablah, obtuvo ya en 1995
dividendos por la privatización de algunos servicios en el
Aeropuerto Internacional, como mantenimiento
terrestre para aeronaves, servicio de combustible,
estacionamiento de vehículos y negocios como
la tiendas libres, bancos, alquiler
de autos,
cafetería y transporte15.
Se tienen privatizados también el manejo de
equipajes, cocina de vuelos, correo y comunicaciones, encomiendas y servicios para el
personal de
CEPA como la alimentación y el
transporte.
No se sabe en qué forma se hizo, pero incluso
están en camino de privatizar la función de
almacenaje y manejo de carga y agua.
4- MEJORAR LA EFICIENCIA DE
OPERACION DEL ESTADO
Además de la privatización, el proyecto de
modernización del Estado salvadoreño incluye
modificaciones que indican una reducción del gasto al
interior de las oficinas públicas que no aplican para el
proceso de privatización, como son las oficinas
ministeriales y otras instituciones afines.
El "Pacto de San Andrés. Desarrollo: el nuevo
nombre de la paz", suscrito el 31 de mayo de 1995, entre el
gobierno de Calderón Sol, ARENA y el Partido
Demócrata, aparece para preparar el escenario de lo que
sería para finales de 1995 una de las más
difíciles decisiones del gobierno16: La Ley Temporal de
Compensación Económica por Servicios Prestados en
el Sector Público, conocida como ley de retiro voluntario.
Algunos sectores opinan que se tenía otra prioridad en ese
acuerdo: elevar la tasa del impuesto al valor
agregado. Ambas decisiones causaron muy complicados momentos
al gobierno.
Un acuerdo que incluyera a la oposición (o al
menos una parte de ella), para una decisión del tal tipo
era una condición necesaria, de primer orden, para el
gobierno. El medio de legitimación es una opción ya
muy conocida en la historia política de la
humanidad. La habilidad de prever la oposición al cambio se basa
en muchos recursos
políticos, unos más sutiles que otros. Van desde
las uniones matrimoniales estratégicas de las familias
reales de la Edad Media
hasta los simples compadrazgos en nuestras tierras
centroamericanas.
Las fuerzas de izquierda, sea por su desventaja numerosa
en la asamblea o por otros motivos, han fallado en muchos casos
en su labor de contrarrestar el ímpetu gubernamental, si
se compara con las expectativas que la población se
formó al votar por ellos en las elecciones de 1994. En el
caso del Pacto de San Andrés, ha sido muy cuestionable el
papel que se
asumió, tomando en cuenta los fines, los antecedentes y la
filosofía política, tan
distintos para ambas partes. Muchos se quedaron atónitos
de lo pasaba en esa fecha, y los sectores se preguntaban
qué tan genuina era aquella maniobra
política.
Viendo el contenido del documento, se evidencia lo que
sucedió con los empleados públicos con el
artículo 471, y se amplia la luz sobre toda
esa compleja red estratégica que
se abandera con el nombre de Modernización del Estado,
usando de muletas algunas medidas de beneficio real para portar
otras de gran incidencia para la estructura
económica y social.
Se resume a continuación parte del Pacto de San
Andrés, en lo referente al tema que nos ocupa.
4. La reforma del sector público
a. La introducción de eficiencia en la
ejecución.
* Nueva Ley del Servicio Civil. Pretende establecer un
nuevo estilo de servicio en las oficinas del Estado.
* La creación de un escalafón
técnicamente diseñado. Trata de asignar incentivos a la
superación.
* Asignar salarios con base
en el mérito. Se redefine el criterio para los aumentos de
sueldo, dejando de lado los aumentos generalizados que no premian
la efectividad. Se tomarán medidas como
– Ley de retiro voluntario. "Esta Ley permitirá
que se retiren del servicio público, en fecha determinada,
las personas ocupando plazas innecesarias, unificando el criterio
a usarse."17
– Retiro de personal en edad
de pensiones. "Debe solucionarse para el fin de 1995, el problema
de este personal."
a. Privatización e introducción de
competencia en
los servicios públicos.
* Privatización. La privatización de
servicios públicos irá orientada a llenar dos
requisitos:
-Transparencia. "El proceso de privatización debe
llevarse a cabo de una forma totalmente transparente por el
Órgano Ejecutivo, bajo la supervisión de una Comisión Especial
de Probidad conformada por personas de diversos
sectores".
-Participación de los trabajadores de dichos
servicios en la propiedad de la empresa privada.
* El uso de los fondos de la privatización. "Los
fondos provenientes de las privatizaciones no deben usarse
jamás para el pago de gastos
corrientes. Deben usarse para el pago de deudas y para inversión de infraestructura y desarrollo
humano."
5. Fortalecimiento de la competencia
* Rebaja de aranceles.
Busca subir la productividad.
-Rebaja de aranceles. "La
rebaja de aranceles es
una condición indispensable para lograr los beneficios de
la
globalización a través de la reducción
de los costos de
producción. Los aranceles de
importación son equivalentes a impuestos a las
exportaciones,
crean privilegios, e incentivan la ineficiencia."
* Protección al consumidor, que
incluye Reforma a la Ley y el fortalecimiento de la Oficina de
Protección al Consumidor.
-Protección de la competencia, por
medio del Proyecto de la Ley del Fomento de la
Competencia.
-Fortalecimiento del sistema
financiero.
6. Política agraria y agropecuaria.
-Seguridad en la
tenencia de la
tierra.
-Conversión y mecanismos de
participación.
-Deuda agraria
-Desmovilizados de la Fuerza Armada
y del FMLN.
-Política Agropecuaria.
7. Transparencia en el manejo de las organizaciones no
gubernamentales. Busca el acuerdo regular el manejo de los fondos
de las ONGs. A principios de
1996 se inició el intento de establecer el ambiente legal
adecuado para lograrlo, pero muchas entidades, gremiales y
fundaciones, incluso del sector privado, se opusieron de
inmediato por considerarla una clara intervención que
podría ascender a un tipo de control
dañino para estas instituciones. El sector privado
aprovechó la oportunidad para insertar en la
polémica el acoso fiscal que el
Ministerio de Hacienda estaba implantando a partir del reclamo
del mismo sector privado por evitar la evasión fiscal.
El Pacto de San Andrés plantea como nuevas reglas
del juego para las
ONGs una serie de requisitos, como son una supervisión por parte de la nueva
Superintendencia de ONGs, dándoles igual trato que a las
instituciones financieras. Esta Superintendencia debe llevar
también un registro de ONGs,
en donde se aclaren los objetivos que
se persiguen, quienes son los promotores, dirigentes y donantes.
Así mismo se plantea en dichos acuerdos la exigencia de
llevar una contabilidad
formal, convirtiéndose en entidad auditable según
las normas
respectivas del país, incluyendo además la
presentación de los estados
financieros a la Superintendencia y su publicación de
por lo menos una vez al año. Se agudiza sobre las ONGs la
vigilancia fiscal sobre las actividades exentas de impuesto, dejando
para el proyecto de Ley la tarea de señalar sanciones y
multas por incumplimientos de todo tipo.
El control de las
ONGs es una moneda de dos caras distintas. Por una parte se deben
cerrar todas las posibilidades para un fraude. A
principios de
abril de 1996 se descubrió que, por medio de una ONG fantasma,
se había estado estafando a muchas personas al
solicitarles dinero como
fianza para trabajar en proyectos de asistencia médica
para niños en zonas rurales. Por otra parte está la
gran labor humanitaria que las ONGs heredaron desde los tiempos
de la guerra civil.
En lo que va del siglo XX no ha existido en El Salvador un
mecanismo de ayuda más limpio, efectivo y oportuno que el
de estas instituciones. Una intervención estatal, con un
estilo ya muy conocido, podría dejar indefensa a muchas
zonas que reciben ayuda únicamente por esta
vía.
8. Política laboral, que
busca crear un ambiente de
cooperación entre empresarios y trabajadores.
9. Seguridad
Social y Pensiones. Tiene entre sus objetivos
separar la labor de salud de las pensiones y
unificar los sistemas de
pensiones del INPEP con las del ISSS, con una serie de reformas
que deben estar listas a finales de 1996, según el
acuerdo.
10. Protección del medio
ambiente. Pretende formar una Ley de fomento de la
reforestación y obras de conservación, y una Ley de
penalización de la contaminación y
deforestación.
11. Promoción Internacional del país.
Trata de formar atracción para la inversión y el turismo.
12. Compromiso tributario. Señala el pacto que
para ejecutar estos proyectos se debe ampliar la base tributaria,
aumentar los ahorros a partir de la austeridad y la eficiencia,
aumentar la recaudación y ajustar el Impuesto al Valor
Agregado, tal como se cumpliera en julio de 1995 cuando se
llevó al 13% en una subida de tres puntos.
Finalmente, el Pacto de San Andrés deja tomada
por clara la intención de elevar el número de
agentes de la PNC, tratando de llegar a los 20,000 al finalizar
1996. También de impulsar el punto no cumplido de los
Acuerdos de Paz en cuanto a garantizar a los excombatientes y
lisiados de la Fuerza Armada
y del FMLN sus indemnizaciones, los programas de
reinserción y transferencia de tierras, así como
impulsar otros programas de
inversión social como salud, educación y
protección ambientalista.
Como se ha expuesto, el Pacto de San Andrés viene
a ser un "libro de
profecías" del gobierno, al menos en lo que queda del
mandato de Calderón Sol. Se encuentra el problema de la
modernización al aterrizar en los proyectos
específicos que deberían ejecutarse. Como se ha
advertido ya, la incertidumbre es un amigo muy conocido en el
ambiente de las plataformas de privatización. Se siente la
idea de la improvisación en la mayoría de casos, y
no se ha dispuesto un orden de ejecución conocido para la
población. Dentro de la política
fiscal, el caso del incremento al IVA, como
impuesto
regresivo, viene a imponer mayor carga a las clases media y
baja.
El pacto de San Andrés tiene algo característico, que no exige cumplimientos
semejantes a todos los agentes que lo firman. El gobierno es el
portador de la única batuta, mientras que el Partido
Demócrata prácticamente se ha quedado sin la
facultad de influir directamente en lo pactado. Como ya se ha
mencionado antes, se desconocen los motivos reales que el PD tuvo
para firmar el pacto, pero ya el 9 de abril de 1996 hizo
público su desacuerdo y retiro del pacto, argumentando
severas faltas al pacto por parte del gobierno. Ante eso, el
gobierno simplemente dijo que eso no tenía importancia y
que las medidas apuntadas en el pacto no se
detendrían.
Si la intención del PD se focalizaba en alcanzar
el cumplimiento de los últimos puntos pendientes de los
Acuerdos de Paz, entonces sí realmente debe aceptarse que
se cometió un error muy grave.
Con la Ley Temporal de Compensación
Económica se eliminaron cerca de 15,000 empleos
públicos, llevando con las indemnizaciones una fuerte de
carga sobre el presupuesto de la
nación, teniendo el gobierno la convicción que se
compensaría en el mediano plazo con la disminución
de los gastos en
sueldos.
Los costos de las
indemnizaciones sumaron unos 600 millones de colones, que fueron
financiados por la colocación de Letras del Tesoro,
compradas por el sistema
financiero. El endeudamiento interno del gobierno será
saldado con la emisión de bonos por un
monto que casi duplica la deuda original (cerca de 1,100 millones
de colones18. Esto no habla precisamente de un proceso coherente
de modernización que pretende deshacerse de los
déficit fiscales.
En su momento el problema se focalizó en la
depuración de los listados de los plazas a eliminar,
pasando por alto la población el problema del financiamiento
de la medida. Aparte de los vicios asociados a la
depuración del listado, se hizo obvio el alto nivel
confrontativo que se dio entre las organizaciones
laborales y los titulares de las oficinas involucradas, como el
Ministerio de Obras Públicas, ISTA, ISSS, ANTEL, etc., que
llegó hasta la toma de Catedral por exempleados del MOP en
enero de 1996, ante el despido colectivo del 15 de diciembre de
1995.
La declaración de la Corte Suprema de Justicia sobre
la inconstitucionalidad parcial de esta medida, mal entendida por
quienes se oponían, no vino sino a respaldarla.
5- GLOBALIZACIÓN Y
MODERNIZACIÓN
La globalización es una fiesta a la que no
todos están invitados, pero que todos quisieran asistir.
En realidad son las grandes empresas transnacionales las que
definen quienes entran y quienes no. El Salvador puede ser
atractivo para ellos únicamente por la posibilidad de
adquirir instituciones como ANTEL y CEL, pero tristemente muchos
empresarios nacionales tendrán que desaparecer ante la
fuerza de
estas empresas que viendo eliminadas las restricciones a los
mercados
regionales, han iniciado ya a invadir.
Esta globalización actual, entendida como un
proceso tendiente a la creación de un mercado mundial
libre donde circulen todas las formas de capitales financieros,
comerciales y productivos, es reconocida por varios economistas
como la cuarta globalización. Dentro de la evolución del capitalismo se
tiene la primera globalización, que se refiere a la
consolidación del capitalismo a
nivel mundial en base al desarrollo industrial. En la segunda
globalización se tiene ya un fuerte capital
comercial a nivel mundial, que permite separar entre un mundo
desarrollado y otro subdesarrollado, por medio del intercambio
desigual19. La tercera globalización coloca al capital
financiero como puntero para la condición de atraso del
submundo capitalista, vía inversiones
directas e indirectas.
La
globalización actual del capital
obviamente no es un campo de oportunidades para todos. Se puede
entender entonces que hay una tendencia cada vez mayor a la
concentración de la riqueza. Las entidades financieras
internacionales, como es ya muy conocido, imponen condiciones a
los gobiernos para: a)preparar la disposición para la
globalización, y b) evitar la oposición a este
proceso. A juicio del empresario local sigue siendo más
conveniente entrar a la globalización aunque sea con
desventajas, que quedarse fuera. La evidencia obliga a comprender
que no funciona así este fenómeno.
En la nueva historia económica
que se quiere escribir, se quiere dar ahora el papel protagonista
al mercado, dejando atrás una página
melancólica del poder estatal. "Economía de mercado
y Estado, planificación económica e iniciativa
empresarial, nunca fueron términos antitéticos en
América
Latina. Sin embargo, ahora son planteados así por los
ideólogos del neoliberalismo. En la actualidad se quiere vender
la idea de que la modernización sólo puede ser
alcanzada por agentes privados, cuando mucho de lo que hay de
moderno en nuestros países se hizo desde el Estado, y ello
no siempre en detrimento ni en contradicción de los
sectores empresariales" 20.
Dentro de este contexto, el gobierno maneja una
visión de modernización limitada a un simple
desmantelamiento del Estado, sin considerarlo dentro de un
modelo
económico integral, tan necesario en El Salvador. Se
apuesta a los resultados macroeconómicos, que son imágenes
difusas no reflejantes del desarrollo
social. La modernización para el caso
salvadoreño se refiere apenas a un desmantelamiento
indiscriminado, como se hace en otros países
latinoamericanos, rodeados de un desorden de prioridades a partir
de un visionismo electoral, en la mayoría de
casos.
Como se puede observar, hay muchos detalles comunes en
los distintos procesos de privatización en el mundo. Uno
de ellos, como ya se dijo, es la concepción tan viciada de
modernización del estado, que incluye la forma en que se
da a conocer el proceso a la población. Otro elemento es
la prioridad que los gobiernos asignan a estos programas. Es
común, además, que lo más rentable se venda
primero y que la gran parte de acciones busque inversionistas
extranjeros.
Aparte de los organismos financieros internacionales
también están los intereses empresariales
domésticos que tratan de sacar ventaja de esta oleada
privatizadora, a la sazón en boga. El gobierno ha
traicionado al Estado, por el desmantelamiento y por la
modificación irresponsable de sus funciones,
dejando de lado al ser humano como centro de la labor de
normativa. Hay en 1996 una carrera contra el tiempo por lograr
la privatización antes de las elecciones de alcaldes y
diputados de 1997. A la vez el sector privado alerta sobre la
desaceleración de la economía y presiona por la
desgravación arancelaria que, según ellos,
ayudaría a hacerle frente a la inmediata invasión
por parte de la competencia extranjera.
Conforme avanza el proceso de privatización hay
un mayor convencimiento de que el cambio de
manos de las instituciones estatales es el fin en sí, y no
un medio para lograr objetivos como
empleos, salud,
estabilidad, eficiencia de la gestión, crecimiento sostenido, educación o cualquier
otra forma de inversión social. Los desequilibrios en el
área social son graves y de línea cada vez
más acentuada, y sobre esto la privatización no ha
logrado mayores superaciones en ningún país, salvo
algunas externalidades que se han exagerado para apoyar la
privatización. En otras latitudes, y según nos
enseña la Economía, no se aplicará una misma
receta para el mismo problema.
¿Y después? La incertidumbre del futuro de
las instituciones, que pueden llegar a manos de pocos inversores
que formen monopolios u oligopolios que manejen las tarifas a su
antojo. Así mismo, de lo que menos habla el gobierno es
del destino de los fondos de la venta. Por su parte las
organizaciones que se oponen a la privatización han
fallado al no lograr propuestas claras, profundas y consensadas.
Los señalamientos aislados e imprecisos de algunos
sectores no han logrado hacer reflexionar a los funcionarios, que
sí parecen defenderlo con buen ánimo.
Independientemente de la defensa incondicional y
apasionada, intencionada e interesada de si privatizar o no
hacerlo, podría recomendarse la privatización
únicamente si se establecen las condiciones legales que
garantizaran la competencia para estas empresas, asumiendo que al
cambio de
propietario se atribuyese la desaparición del monopolio.
Esta modernización que se necesita sobre todo
implicaría un cambio de concepción, una nueva
mentalidad de nación que no ignore la pobreza, el
desempleo y la
corrupción, todo desde un alcance
multisectorial. Por la evidencia, el caso de El Salvador no es
así. Para Funde, debe hacerse una reestructuración
del Estado que potencie la transferencia de recursos y competencias
hacia las municipalidades y comunidades, así como la
desconcentración de las actividades económicas5.
Los esfuerzos del gobierno en descentralizar las funciones no
apuntan a la problemática del país, y ambos
procesos están desligados de las propuestas fiscales y
tributarias10. Para afrontar la injerencia de los bancos
internacionales de desarrollo se deben establecer convenios
transparentes que sean producto y
apoyo de un debate
público. Debe haber reducción de subsidios a
ciertas actividades productivas, sobre todo para la
exportación5.
Para la Asociación de Medianos y Pequeños
Empresarios Salvadoreños (AMPES), hay también una
necesidad de modernización, pero avisa que la
privatización debe verse como un proceso orientado a
elevar la rentabilidad
de la sociedad como un
todo, y atender con esto problemas como salud, educación y vivienda
popular. Por la evidencia del caso de los bancos y
financieras, a juicio de AMPES, se ha buscado la
concentración para beneficiar a un reducido grupo
empresarial, que utiliza al sistema
financiero como palanca para incrementar su presencia en los
diferentes sectores de la actividad económica. Enfatiza
también que se deben suspender todas las actividades de
privatización hasta que se tenga el marco regulatorio
aprobado.
En lo referente al tema, el FMLN en su Plan del Frente
ante la problemática económica, plantea una reforma
administrativa del estado, calificando y fortaleciendo el estado
para hacerlo más eficiente, no reduciendo ni
desmantelando. No deben privatizarse los recursos o actividades
estratégicas como la generación y
transmisión de energía, las telecomunicaciones, el
abastecimiento y distribución de agua y los
servicios de salud y educación. Se debe
promover también la descentralización y el desarrollo
municipal.
Como se dijo al inicio, se debe tratar de explorar
qué está por detrás de estos procesos
económicos y llegar a las observaciones más
acertadas que se pueda, para contribuir al aumento de nuestra
experiencia económica, tan cara para nuestros
pueblos._
Bibliografía
—————
- 1 Revista
Desarrollo #20 1991. Art. "Un índice del bienestar
económico sostenible", por John B. Cobb. - 2 Idem, Art. "La naturaleza
engañosa de los indicadores
socioeconómicos", por Jacobo Schatan. - 3 Propuestas Económico-Sociales de la
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1994. - 4 El neoliberalismo en cuestión, por Luis de
Sebastián. - 5 Alternativa para el Desarrollo. Declaración
de Oaxaca: El marco de una alternativa al ajuste estructural.
Funde, abril 1996. - 6 Estudios Centroamericanos (ECA) Ene-Feb 1996, p.
61. - 7 El Día, de México, 17 de febrero 1996.
- 8 Proceso, Centro Universitario de
documentación e información, No.706, 24 de abril de
1996 - 9 El Universal, de México, 21 de abril 1996,
No. 28,687 - 10 La infraestructura y los servicios en El
Salvador: la situación en momentos de su
modernización y privatización. Funde, mayo
1995. - 11 La Prensa
Gráfica, Panorama Económico, 9 de marzo
1996. - 12 La Prensa
Gráfica, Panorama Económico, 14 de marzo
1996. - 13 Diario Oficial, 30 de agosto de 1994, Tomo 324
No. 159. - 14 Proceso, Centro Universitario de
documentación e información, No.678, 20 de septiembre de
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1996. - 19 Estudios Centroamericanos (ECA) Abril 1996, p.
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Aquiles Montoya. - 20 Proceso, Centro Universitario de
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1996.
Por Jose Eduviges Rivas, 1997
Lic. en
Economía