Planificación Estratégica

Arq. A. Freddy Gianella Peredo.

DIPLOMADO EN DESARROLLO
LOCAL Y MUNICIPIOS

1. – Introducción

2. – La globalidad en la visión de la
planificación urbana.

3. – Objetivos de
la planificación urbana.

4. – Retos actuales de la planificación urbana.

5. – Definiciones de plan director y
planificación
estratégica.

6. – Principales diferencias entre plan director
como acción urbanística y la planificación
estratégica.

7. – Principales similitudes entre plan director y
la planificación
estratégica.

8. – Direccionamiento estratégico del
plan
director.

9. – Objetivo de un
plan director direccionado.

10. – Contenido de un plan director
"estratégico" o direccionado.

11. – Conclusiones

12. – Bibliografía

1era
PARTE

1. – Introducción

La complejidad que presenta hoy la realidad
urbana, sometida a procesos de
cambios sociales, políticos y fundamentalmente
económicos, demandan revisión en la
concepción de las herramientas
de la planificación; en este contexto la
relevancia de aspectos comunes en su estructura y
metodología en la concepción de
planes directores y planes estratégicos territoriales,
deben ser contempladas como base y directriz de la acción,
visión y misión en
la promoción del desarrollo,
objetivo de la
planificación urbana, para integrarlos a
través de estos mecanismos, como estrategia para
el cambio, en la
toma de conciencia,
cultura
urbana, y de educación, para
profundizar y calificar el proceso
político e ideológico, vía fundamental del
desarrollo.

La falta de visión global en la
planificación urbana tradicional, de integralidad en sus
enfoques, y ausencia de mecanismo de participación
efectiva de la comunidad, en la
concreción de sus herramientas,
genera en muchos casos, planes directores desconectados de su
realidad, con pocas probabilidades de incorporarse con cierto
éxito en la gestión
urbana, imposibilitada de observar el fenómeno social
cultural y económico que se lleva a cabo en el territorio
durante el proceso de
ordenamiento.

Reconceptualizar la planificación urbana,
sus niveles, enfoques, y su relación con las variables
territoriales, sociales, económicas, definidas en un
ámbito de participación, fortalece los planes, la
gestión, incorpora contenido
estratégico y favorece planificación
estratégica, para potenciarla partiendo de la
reconceptualización de los planes
directores.

El objetivo de la
presente monografía
es direccionar estratégicamente los planes directores, a
partir de la interacción entre los planes directores y la
planificación estratégica, para
fortalecer la Planificación urbana en la promoción del desarrollo
posible.

Fig. 1. (Elaboración
propia)

Para ello la monografía
tratará la relevancia de aspectos comunes y diferencias en
la concepción integral de planes directores y
planificación estratégica, la figura 1, muestra un
conjunto, donde insertos en la planificación urbana, los
planes directores y la planificación estratégica
interactuan, sin excluir otros.

Se pretende dirigir el enfoque de planes
directores y planificación estratégica
correlacionadas en su visión, misión y
acción, conducente a consolidar planes, sustentar estrategias, en
un entorno incierto complejo sin participación plena,
"para convalidar las variables
sociales, culturales, económicas y territoriales que
fueron descuidadas por la ortodoxia de la planificación en
los años anteriores" (Victory, 1997). La primera
parte, reflexiona sobre visión, objetivos y
retos de la planificación urbana, que permiten modelar
acciones
conducentes a sus objetivos,
basados en la visión global de la planificación;
la segunda, parte se introduce en conceptos, diferencias y
similitudes, la interacción de los planes directores y
planificación estratégica, el objetivo de
direccionar estratégicamente los planes directores, repasa
los conceptos y reflexiona sobre ellos, para proponer un
concepto de
plan director estratégico o
direccionado.

2. – La globalidad en la visión de la
planificación urbana.

La planificación urbana contiene aspectos
ideológicos, políticos y variables como
las espaciales, poblacionales, económicas, sociales,
culturales, territoriales, y otras que los enfoques por su
interacción deberían integrar en su análisis, conducente a posibilitar
visión y gestión, constituyéndose en un
instrumento conceptual ajustado a la realidad, capaz de orientar
la toma de decisión, encaminada a implantar los cambios
posibles y necesarios para promover desarrollo y
legitimizar gestión.

La discusión y el análisis de autores sobre este tema
coinciden en concebir la planificación urbana, como un
instrumento capaz de establecer previsiones de futuro desde el
presente, siempre que se conozca integralmente la realidad,
consciente de los nuevos paradigmas de
la planificación y el desarrollo, el marco
ideológico del desenvolvimiento económico y social,
las potencialidades y debilidades del territorio, para obtener
visión de futuro posible.

La globalización, en el marco de la economía neoliberal,
ha iniciado un proceso de
desregulación del Estado a
partir de procesos de
privatización y descentralización, que han creado un marco
de oportunidades y desafíos para los gobiernos locales, en
la medida que el Estado
Nacional les a entregado mayores responsabilidades y recursos; esta
realidad parecería afectar la importancia asignada a la
relación o al carácter centralista de los niveles
territoriales de la planificación (nacional –
regional – local), por lo que la planificación
urbana actual, demanda un
fortalecimiento de sus enfoques en el ámbito local, como
base para planificar estratégicamente el
territorio.

La crisis del
urbanismo tecnócrata, la falta de innovación, su visión sectorial son
factores que han invalidado la visión global de la
problemática de las ciudades y han restado la posibilidad
de contribuir significativamente en el proceso de su
desarrollo, para lo cual
citaré algunos autores que refuerzan esta idea.

"La planificación centralizada de los
años sesenta y setenta, en crisis
actualmente por el cuestionamiento de un urbanismo
tecnócrata sumado, que la tendencia actual se orienta
hacia los conceptos y las técnicas basadas en la
reflexión y gestión
estratégica" (Fernández, s/f). Coordinando sus niveles e integrando
sus enfoques.

"En el umbral del siglo XXI, la
planificación se perfila como una práctica
político técnica al servicio de la
innovación y la reinvención del
territorio; renovando las disciplinas científicas o
teorías
de la planificación; Actualizando los métodos y
técnicas del análisis territorial; Reenfocando la
planificación como acción comunicativa;
Sistematizando las prácticas y creación de
redes" (Bervejillo, 1996).

"La planificación tradicional separaba
diseño
y ejecución, y no establecía un camino
sistemático para gestionar la evolución de la
ciudad"(Fernández, s/f).

"La planificación sectorial de las ciudades ha
impedido la obtención de una visión global de su
problemática y la formulación de un modelo
integrado para su desarrollo futuro".
(Fernández, s/f).

El urbanismo como base para una
planificación estratégica, sería el plan al
servicio del
proyecto de
una ciudad deseable y acordada por los agentes económicos
y sociales desde sus objetivos
hasta sus normas.
Formulando o reformulando la estructura del
territorio fijando usos y clasificación del suelo, los
sistemas
generales de comunicación y las zonas de
protección, los equipamientos, el plan debe ser flexible,
concertando con los actores privados, agentes económicos y
sociales. "El proceso
urbanizador ha de tener en cuenta no solo el contenido social de
la propiedad sino
también su sustentabilidad y daños que
podría ocasionar este proceso al agua, atmósfera, suelo
etc".(Victory, 1997), como un plan general basado en la
participación y concertación para la
revisión de planes directores.

La gestión democrática, las
técnicas reflexivas y estratégicas son argumentos
que garantizan la ejecución del planeamiento.
"La gestión urbanística, para asegurar la
ejecución del planeamiento
requiere para la gestión, planes concertados con la
población como presupuesta básica de
la gestión democrática de la ciudad" (Victory,
1996). "La planificación, normativa y centralizada,
propia de los años sesenta y setenta, ha entrado en
crisis debido
al cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata, entendido
como disciplina
positiva, la tendencia actual se orienta hacia los conceptos y
las técnicas basadas en la reflexión y
gestión estratégica"(Fernández,
s/f).

El proceso de globalización, sus nuevas relaciones entre
el territorio y la industria de
la información, la ausencia de visión
común de instituciones
públicas y privadas en los planes de desarrollo, sumados a
débiles conexiones que se asignaron en el pasado a
sociedad,
cultura y
economía,
nos deben motivar a la actualización de métodos y
técnicas de análisis territorial, para reenfocar la
planificación.

"Las tendencias masivas de dispersión
espacial de las actividades económicas en escala
territoriales, asociadas a la mundialización han
contribuido a nuevas formas de centralización territorial
de las operaciones
administrativas y de control, las
industrias de la
información requieren vasta infraestructura
física,
proceso de trabajo que por lo menos en parte depende de su
localización debido a la combinación de recursos que
necesitan incluso en los casos en que los productos son
hipermóviles" (Sassen, 1997).

"El plan debería asignar los objetivos
comunes en el territorio a las instituciones
públicas y privadas y los agentes sociales que en
él operan, objetivos que abarcan desde la educación, la
coordinación institucional, las infraestructuras, usos de
suelo y
otros" (Victory, 1997).

"Existe en la actualidad una fuerte
revalidación de las relaciones Sociedad –
Cultura
– Economía – Territorio, que fueron
descuidadas por la ortodoxia de la
planificación"(Bervejillo, 1996).

Podríamos resumir
que:

La planificación urbana pasa por ser una
práctica innovadora en función de la
reconceptualización del territorio de la revisión
de sus métodos y
sus herramientas,
la integralidad de sus niveles enfoques y carácter de
gestión, para obtener:

• Visión global de la
  realidad.
• Conjuncionar diseño y
  gestión.
• Enfoques tendientes a contener acción
  comunicativa y participativa.
• Por ello la planificación debe
  concebirse en su integralidad, como principio rector del
  desarrollo, bajo un proceso participativo y concertado de los
  agentes socio económico, como un principio y un fin en
  sí mismos.

3. – Objetivos de la planificación
urbana

Un primer acercamiento a los objetivos de la
planificación nos lleva a sostener que es prever y tomar
decisiones en el presente para conducirnos a un futuro deseable y
posible, deseable en el marco de las aspiraciones sociales
y culturales, posible, ideológica y
económicamente.

La demanda de
satisfacciones de las necesidades humanas como objetivo,
responde al grado de información cultural y posesión de
economía
que ostentan las personas o grupos
sociales, lo que exige de las políticas
públicas, la compatibilización de necesidades y su
satisfacción en función de su diversidad y los
recursos que el
marco societario e institucional cuenta. Para cumplir con
objetivos sociales, se deben iniciar acciones sobre
aquellos factores que representen situación de cambio,
remitidas a factores ideológicos. Así la
planificación tiene como objetivo no solo la
proyección conducente de acciones
tendientes al bien común, si no fundamentalmente a ser un
factor de cambio
contribuyendo con la transformación de la comunidad,
dirigida a realidades mas participativas y equitativas en un
marco de justicia
social, promoviendo competitividad
económica e integración social.

La crisis del
territorio, la ciudad, se derivan de la imposibilidad interna de
generar o promover suficientes recursos, por
políticas erráticas, falta de
coordinación o ausencia de coordinación en los
niveles de la planificación, inadecuada relación en
la administración
pública entre los responsables de la
planificación y sus diversos enfoques, concepto en
crisis
agravada por anteriores paradigmas y
realidad actual socioeconómica, ideológica y
política,
derivada de imposiciones externas insoslayable como la política neoliberal,
expresión de la reestructuración del capitalismo, como
afirman algunos autores.

Como resultado de las dificultades inherentes de
ciudades que crecen generalmente por presiones sectoriales y
niveles administrativos sin coordinación e inadecuada o
ausente participación ciudadana, nacen planes de bases
físicas y gestiones desarticuladas, que no contienen la
visión global de un territorio o ciudad o
jurisdicción que pueda ser comprendida por sus habitantes,
que no está integrada en la visión de territorio,
no es sustentable en el tiempo y es
incapaz de promover desarrollo. Para fortalecer los objetivos de
la planificación es importante clarificar conceptos y
establecer áreas comunes de acción, niveles de
participación, para generar una visión integral y
una acción estructurada, ideológicamente coherente,
social y económicamente posible, en este marco los planes
de ordenamiento territorial deben reconocer y contener los
aspectos relevantes que marcan la integralidad de los enfoques de
la planificación.

Un plan para ordenar el territorio, que cumpla con
los objetivos apuntados, requiere definiciones respecto
a:

• Su estructura
• Sistemas de
  comunicación
• Su sustentabilidad
• Su igualdad en
  el ordenamiento
• Flexibilidad en su
  aplicación.
• Identidad en su
  proyección.
• Concertación y participación en
  su visión concreción y
  aplicación.
• Conjuncionar diseño y
  gestión
• Factibilidad en su
  gestión.
• Formas de evaluación y
  redireccionamiento.

Conjunto de factores que conllevan a moldear
objetivos de una gestión democrática del
territorio, genera toma de conciencia urbana
y contribuye con planes estratégicos consecuente de este
proceso.

Para enmarcar este sector del análisis podríamos resumir los
objetivos de la Planificación urbana es concretar ciudad
en los siguientes términos:

• Desarrollo de la estructura
  urbana asegurando sanas condiciones de vida y de
  trabajo.
• Mantener y mejorar las condiciones
  económicas, sociales y culturales, densificando las
  zonas residenciales y de trabajo.
• Mejorar las condiciones residenciales y de
  trabajo, perfeccionando los servicios de
  tráfico y suministro robusteciendo las zonas
  periféricas.
• Mantenimiento y mejora de sanas condiciones de
  vida, de trabajo, de educación, salud y esparcimiento en
  el área urbana y su equilibrada relación con las
  áreas intermedias y rurales.
• Promover una sociedad basada
  en la justicia
  social, la equidad y la
  participación.
• Promover oportunidades respecto a la vivienda,
  trabajo, educación y la cultura.
• Basar el contenido del desarrollo en su
  carácter sustentable y equilibrado con su medio
  ambiente.

4. – Retos actuales de la
planificación.

Reto como la capacidad de modelar la acción
de los siguientes factores en el desarrollo:

El futuro no es mas que la proyección del
presente, decíamos que planificar es prever y decidir en
el presente las acciones que
nos conduzcan a un futuro deseable y posible.
¿Cuáles acciones en el
presente?. Las que demandan satisfacción de las
necesidades esenciales como, falta de agua potable,
de equipamientos sociales, infraestructura, servicios de
salud, educación, transporte,
recreamiento, y otras más complejas como, la vivienda y el
desafío económico que representa la
generación de empleo que
controle la producción y la distribución de la riquezas, equilibrando
objetivos sociales.

Desafío de profundizar y perfeccionar, la
participación como instrumento generador de
acciones conducentes al desarrollo equilibrado y
equitativo, la democracia como espacio para el
desarrollo de ésta, la legitimación social de los
representantes del pueblo por sus acciones, conducentes a la
gobernabilidad, como los mecanismos de coordinación
y concertación de la ciudadanía a través de
sus instituciones
intermedias, llegan a los niveles institucionales y
temáticos.

Fig. 2. (Diapositivas, Diplomado en Desarrollo
Local y Minicipios, Arq. Lombardi)

La planificación de los años
cincuenta y sesenta podría decirse que funcionó
durante esa década, hoy las variables que
se le contraponen, nos lleva a considerar otro reto, la
incertidumbre, "El futuro ha pasado de ser un objeto
relativamente estable a convertirse en un objeto volátil.
Por esta razón, los planificadores contemporáneos
se enfrentan a demasiadas fuerzas que obstaculizan la posibilidad
de alcanzar predicciones correctas. Ante esta situación,
la postura más inteligente es aceptar la incertidumbre,
tratar de comprenderla y convertirla en parte de nuestro
razonamiento."(Fernández. s/f).

La lucha por problemas de
identidad en un mundo cada vez mas globalizado y
cambiante, por mejores condiciones de vida ciudadana, dignidad y
justicia
social. Así enmarcada la
globalización genera lógicas de gestión
propias, en la medida que los procesos de
descentralización y concertación se
inician, la descentralización posibilita la
participación, la concertación como un proceso de
cohesión social, sustento del proceso democrático y
fortalecimiento de la identidad social.

La configuración del
modelo de
desarrollo, en los años 70 basado en la gran empresa y en
economías de aglomeración, encierra el origen del
deterioro de los resultados económicos y de la crisis que
afectó la definición de los centros urbanos, y los
criterios de la planificación, como sustentan algunos
autores.

La planificación urbana como sus herramientas y
niveles, no solo esta exigida de integralidad como otro
reto, de planes ajustados a la realidad y sus proyecciones, fines
y objetivos, también en delinear proyectos
políticos, que acompañen acciones
territorializadas con menos contenido partidario, y mayor
participación de los actores; el gasto público en
lo que se refiere a la inversión y al nuevo factor que está
tomando importancia determinante para el futuro, el gasto
de la deuda, que en el proceso descentralizador, los
gobiernos locales vienen a contraer con organismo financieros,
los aspectos de gestión, ligado al carácter
que los gobernantes decidan darle a la planificación y a
su ves el potenciar sus recursos
humanos y técnicos disponibles en la
formulación globalizada y estratégica de los planes
de gestión. Como el de observar, conducir e incentivar la
iniciativa privada como factor de desarrollo,
sin caer en la inercia ideológica
para confiar ciegamente en las iniciativas privadas (Borja,
Castells, 1997).

En el marco de los niveles de políticas
respecto a la gestión territorial, vemos que las
directrices de ordenamiento, políticas
sectoriales y grandes proyectos se
integran para desarrollar gestión estratégica del
territorio, ver fig. 3.

Fig. 3. (Diapositivas, Diplomado en Desarrollo
Local y Municipios, Arq. Lombardi)

2DA.
PARTE

5. – Definiciones de plan
director y planificación
estratégica.-

Analizaremos primeramente definiciones respecto
de los conceptos involucrados.

• Planificación.-

Planificar es prever y decidir en el presente las
acciones que nos conduzcan a un futuro deseable y
posible.

"En el umbral del siglo XXI la
planificación se perfila como una práctica
político técnica al servicio de la
innovación y la reinvención del
territorio; renovando las disciplinas científicas o
teorías
de la planificación; Actualizando los métodos y
técnicas del análisis territorial; Reenfocando la
planificación como acción comunicativa;
Sistematizando las prácticas y creación de
redes" (Bervejillo, 1997).

"La planificación tradicional separaba
diseño
y ejecución, y no establecía un camino
sistemático para gestionar la evolución de la
ciudad"(Fernández, s/f).

"La planificación sectorial de las ciudades ha
impedido la obtención de una visión global de su
problemática y la formulación de un modelo
integrado para su desarrollo futuro".
(Fernández, s/f).

Plan : Proyecto que
establece objetivos y elementos estructurantes de una
actividad.

Plano Director: La expresión
ordenada de los principios
rectores que deben primar en un plan
urbano.

Estrategia: Habilidad, Destreza,
Maniobra, Pericia.

Plan general de acción para
conseguir un objetivo.

Conjunto de acciones Idóneas y
precisas para la consecución de un
objetivo.

• Plan Director.-

Es un instrumento de la planificación que
contiene un conjunto de disposiciones relativas al orden del
territorio, uso del suelo, como
actividades que se destinan al suelo afectado,
redes de
infraestructura, servicios,
normas de
edificaciones, medidas de protección, conservación
del suelo y demás recursos
naturales, defensa, mejoramiento y desarrollo o
renovación del medio ambiente
natural, del patrimonio
histórico y localización de la infraestructura;
comprenden estudios que justifican la elección del
modelo
territorial, los planes, normas y programas que
requiera su realización y las bases técnicas y
económicas para el desarrollo y ejecución del
propio plan.

Tendencias urbanísticas, mantienen su
creencia en las virtudes intrínsecas del planeamiento
público y la necesidad de reforzar las técnicas de
apropiación de la plusvalía que genera la
clasificación del suelo. "Las tendencias liberales,
abogan por la simplificación del planeamiento
urbanístico y la inversión del principio clave en que los
planes se sustentan: "todo lo que el plan no permite está
prohibido" (Victory, 1997).

"El hecho que los planes directores califican
de distinto modo el uso del suelo desde un uso apetecible unas
menos beneficiosas y otras en uso no rentable, surge la
objeción de la igualdad
basada en las exigencias técnicas del ordenamiento
territorial"(Victory, 1997).

"La gestión urbanística debe
contemplar para asegurar la ejecución del planeamiento como
la del retorno de parte de la plusvalía: Convenios
urbanísticos entre la administración y los particulares.
Flexibilidad en su tramitación, abreviando las
aprobaciones teniendo en cuenta las necesidades y urgencias que
requiere la gestión. Plan concertado con la población como propuesta básica de
la gestión democrática de la ciudad"(Victory,
1997).

"La planificación normativa y centralizada,
propia de los años sesenta y setenta, ha entrado en crisis
debido al cuestionamiento de un urbanismo tecnócrata,
entendido como disciplina
positiva, la tendencia actual se orienta hacia los conceptos y
las técnicas basadas en la reflexión y
gestión estratégica"(Fernández,
s/f).

"Las tendencias masivas de dispersión
espacial de las actividades económicas en escala
territoriales, asociadas a la mundialización han
contribuido a nuevas formas de centralización territorial
de las operaciones
administrativas y de control, las
industrias de la
información requieren vasta infraestructura
física,
proceso de trabajo que por lo menos en parte depende de su
localización debido a la combinación de recursos que
necesitan incluso en los casos en que los productos son
hipermóviles." (Sassen, 1997).

• Planificación
  estratégica.-

Es un proceso y un instrumento de la
planificación. En cuanto proceso, se trata del conjunto de
acciones y tareas que involucran a los miembros de la
organización en la búsqueda de claridades
respecto al que hacer y estrategias
adecuadas para su perfeccionamiento. En cuanto instrumento,
constituye un marco conceptual que orienta la toma de
decisiones encaminadas a implementar los cambios que se hagan
necesarios.

La planificación estratégica es un
planeamiento no normativo, basado en la participación de
los agentes económicos y sociales, que tienen como
denominador común dar una respuesta adecuada a los nuevos
elementos socioeconómicos y de los que se preven que
generen cambios sustanciales en el futuro inmediato de las
ciudades, como un concepto resumido
de autores.

Considerado como un plan, "Tiene que asignar
los objetivos comunes en el territorio a las instituciones
publicas y privadas y los agentes sociales que en él
operan, objetivos que abarcan desde la educación, la
coordinación institucional, las infraestructuras, usos de
suelo y otros" (Victory, 1997).

"La planificación y gestión
estratégica como método
capaz de sustentar el diseño
de estrategias en un
entorno incierto y complejo, apoyado en la prospectiva, y en la
concertación público – privada, característica del planeamiento territorial
reciente"(Bervejillo, 1996).

"La planificación estratégica
debería ser parte regular del repertorio intelectual y de
habilidades de todos los planificadores públicos"
(Bervejillo, 1997).

"Los planificadores estratégicos
deberían ser técnicos solo cuando se usan enfoques
de contenido. Cuando se usan todos los otros enfoques, el
planificador estratégico debería ser un
híbrido"(Técnico – Político)
(Bervejillo, 1997).

"La planificación estratégica
como un proceso continuo y sistemático donde las personas
toman decisiones acerca de los resultados futuros que pretenden,
cómo se logran los resultados, y cómo se mide y
evalúa el éxito" (Blackerby,
1996).

Planificación estratégica, "Como
la formulación de hipótesis a los efectos de definir estrategias y
programas para
facilitar la concreción de determinada acción
política.
Para poder conocer
las posibilidades y restricciones económicas
administrativas, que podemos enfrentar en un proceso de
descentralización"(Lombardi. 1995).

"La planificación estratégica se puede
definir como una forma sistemática de mejorar el cambio y de
crear el mejor futuro posible para una
ciudad"(Fernández, s/f).

La planificación estratégica se
caracteriza por no ser solo competencia de
los gobiernos locales y corresponde a ciudades metropolitanas
institucionalmente fragmentadas y su liderazgo
dependerá de la iniciativa política, más
que de competencias
legales. Debe contener las siguientes características:

• Proyecto global consensuado.
• Modelo lógico viable y
  prioritario.
• Visible y legítimo para la sociedad.
• Concertado con los niveles del estado y los
  agentes sociales. (Borja,
  Castells, 1997).

Resumiendo podemos decir que, la
planificación estratégica es un plan integral de
acciones tendientes a consolidar mecanismos de
participación que incluye objetivos territorializables
como los que no necesitan suelo, conducente al desarrollo y
promoción de bienestar, racionalizando
recursos, optimizando mecanismos de acción,
cohesión social, estableciendo procedimientos de
seguimiento y evaluación
dando respuesta a las variables
socioeconómicas y de los que se espera generen cambios
sustanciales en el futuro inmediato de las ciudades, en
función de los desafíos, amenazas, fortalezas y
oportunidades.

6. – Principales diferencias entre plan
director como acción urbanística y la
planificación estratégica.

Como lo explica Jordi Borja
(Borja, Castells, 1997).

PLANIFICACION
ESTRATEGICA:

Plan integral que incluye objetivos
territorializables como los que no necesitan
suelo.

Es un plan que en los aspectos territoriales fija
criterios generales de orden, los prioriza pero no los ubica en
el espacio.

Lo esencial es el análisis DAFO de los
factores críticos para el desarrollo
económico, la cohesión social y la
proyección de la ciudad también incluye el estudio
DELPHI.

No es un Plan impuesto, sino,
se basa en el compromiso de las instituciones
y agentes sociales para impulsarlo.

Es un plan de acción.

PLAN DIRECTOR

Se fija en el ordenamiento del espacio
urbano.

Su tarea principal es fijar los usos de suelo y de
las principales vías de comunicación.

Aunque es posible plantearlo de manera mas
abierta, la participación ciudadana se centra en el
periodo de información pública y la
presentación de quejas.

Son básicos los estudios del medio
físico, los estudios de arquitectura
urbana y los estudios territoriales.

Es plan impuesto por la
autoridad,
para regular la acción de los sectores públicos y
privados.

Plan regulador de acciones
territoriales.

Resumiendo, las diferencias son los aspectos que
caracterizan cada plan, no para separarlos sino para
diferenciarlos y fortalecerlos en el objetivo común que
los contiene, "fortalecimiento de la planificación urbana
como acción promotora del desarrollo".

7. – Principales similitudes entre plan
director y la planificación
estratégica.

Como lo explica Jordi Borja
(Borja, Castells, 1997).

1. Son instrumentos de planificación de
   amplio horizonte.
2. Tienen tiempos de acción
   similares.
3. Conceden importancia al desarrollo
   económico, calidad
   ambiental, equilibrio
   social y territorial.
4. El diagnostico y pronóstico tiene gran
   relevancia.
5. Parten de la base de que los proyectos
   están destinados a su ejecución
   inmediata.
6. Facilitan la perspectiva y visión de
   futuro.
7. Redefinen el papel de la
   ciudad y su relación con su entorno.
8. Rehuyen la improvisación son exhaustivos
   en su análisis y evolución de las
   propuestas.

Rescatando el carácter interactivo de
las similitudes, un plan director debe:

• En su formulación, legalización y
  legitimación, estar centrado en la
  participación.
• Ser integral en su enfoque.
• Ser concertado con la comunidad en su
  gestión.
• Constituirse en un plan de acción
  estratégico en el territorio.
• Ser sustento y formulación de planes
  estratégicos.

Las similitudes implican no solo la necesidad de
coordinación entre ambos procesos, por
su carácter interactivo y por lo tanto establecen en el
marco de su elaboración, aspectos que deben ser tomados en
cuenta o que definitivamente deben ser revisados al definir
planificación estratégica o revisión de un
plan director, en el caso que se estuviera desarrollando planes
estratégicos.

El fin de establecer diferencias y similitudes es
la de clarificar los conceptos en primer lugar y segundo ordenar
la acción de ambos instrumentos de la planificación
conducente al desarrollo.

8. – Direccionamiento estratégico del
plan director

A partir de la consideración de que tanto la
planificación estratégica territorial como los
planes directores son parte de la planificación urbana,
ambos se constituyen en conjuntos que
interactuan en la medida que contienen áreas comunes. La
concertación le transmite contenido "estratégico" a
la acción urbanística y demanda
"planificación estratégica", constituyendosé
en una estrategia para
definir planes y coordinar acciones que favorezcan la
concreción de los objetivos de la planificación
urbana. El direccionamiento se
estructura a
partir de definiciones, diferencias y similitudes de los planes
directores con la planificación estratégica; el
analizar el objetivo de direccionar estratégicamente los
planes directores, es para llegar a los factores determinantes de
cada enfoque que conduzcan a conceptualizar y valorizar el
direccionamiento y contenido "estratégico" de los planes
directores.

Una acción estratégica podría
resumirse en los siguientes términos: Para que exista una
acción tiene que haber direccionalidad consecuentemente
existirá una reacción, si la acción es
mayor, la direccionalidad tendrá sentido, por ello la
estrategia no es
más que la expresión en primera instancia de la
disminución de la reacción y en segunda, este
segmento disminuido fortaleciendo la acción, esquematizado
en la figura(5).

Fig 5. (Elaboración propia)

9. – Objetivo de un plan director
Direccionado.

El objetivo del Direccionamiento
estratégico del plan director es el de concebirlos como
herramienta estratégica para fortalecer la
planificación urbana, a partir de la
reconsideración del carácter de la
formulación de los planes directores, su
interacción con los enfoques y niveles, tal estrategia para
la formulación de planes
estratégicos.

La falta de relevancia en los factores comunes que
como parte de la planificación urbana contiene los planes
directores con los planes estratégicos, dificultan la
acción en los niveles administrativos, la falta de
mecanismos de difusión resta posibilidades exitosas a la
gestión, la participación, el consenso, establecen
un camino que conduce a la promoción del desarrollo en función
de sus objetivos.

Los objetivos contenidos en los planes directores,
el modelo de
crecimiento, su estructura,
redes, las
normas y las
áreas estructurantes del plan, contienen directrices
estratégicas, en la medida que demandan para su
concreción, mecanismos participativos de
definición, seguimiento, evaluación
de resultados y observancia de los procesos que
fortalecen o debilitan al plan, directrices que deberán
condicionar planes estratégicos, o que deberán ser
reconsideradas por un plan
estratégico.

La globalización y las nuevas formas de
economía
han afectado los procesos productivos y los modos de
producción, originando economías basada en la
generalización de la pequeña empresa, la
especialización y la mayor calificación del trabajo
sumado la mayor relevancia del poder local en
la economía del territorio, están dando paso a un
lento proceso de recuperación del desarrollo que demanda nuevas
reglas en la economía, pactos sociales imprescindibles,
gestión participativa, estrategias
institucionales, sin desconocer que en los procesos nuevos, los
detalles parecerían opacar el proceso
global.

El trabajo, sus nuevos modos de
ocupación y el protagonismo del territorio
para concretar nuevas formas de economía a partir de
recursos institucionales; son generadas por la
globalización de la economía y la descentralización. La informática y el desarrollo de los servicios y
las finanzas han
modificado el carácter y la localización de los
centros de producción, formas de distribución y sistemas de
comercialización que afectan los modelos
territoriales respecto a los usos de suelo, su infraestructura,
formas de utilización del territorio y morfología
urbana, exigiendo estrategias concordantes con estos cambios para
cumplir con los fines y objetivos, por ello la revisión de
planes directores y la formulación de planes
estratégicos son procesos imperativos emergentes de una
realidad nueva.

10. – Contenido de un plan director
"estratégico" o direccionado.

Un plan director es un conjunto de normas, proyectos y
lineamientos teóricos, que pretenden en un proceso ordenar
el territorio en el que se armoniza el crecimiento con la defensa
del suelo rústico y condiciones del medio
ambiente, se establecen limitaciones demográficas, se
plantean líneas maestras de planes sectoriales con el
objeto de potenciar y consolidar el plan, se prevean áreas
de protección, de reserva, se definan redes viales, lugares para
la infraestructura y servicios
públicos, se lanzan conceptos de ciudad que los aspectos
normativos de gestión tendrán que reproducirlos, no
siempre adecuadamente comprendidos por la población, se compatibiliza el crecimiento
con la inversión, se equilibran áreas de
uso público con las privadas, y en general se
debería iniciar un proceso de conciliación social
para su concreción.

Partes que componen un plan director
tradicional:

• Análisis y diagnóstico de la
  realidad
• Objetivos
• Normas
• Políticas.
• Planes
• Planos

Las partes constitutivas de un plan director que
considero "estratégicas" que detallaremos en los
siguientes puntos, se derivan de acciones que por su complejidad
deberían formularse como principios
estratégicos en la medida que el
conocimiento y su aceptación de parte de la sociedad, serian
imperativo para la gestión exitosa. Gestión y
planificación sustentan los planes, que al incorporar las
variables sociales, culturales, económicas y
territoriales, demandan una acción estratégica,
dirigida a fortalecer los mecanismos de participación,
para racionalizar recursos y establecer procedimientos de
seguimiento y evaluación
sobre lo que se espera generen cambios en el futuro inmediato en
las ciudades, lo que convalida a estos contenidos, como
estratégicos.

Partes constitutivas de un plan director
consideradas "estratégicas":

• Objetivos.-

En ellos se establecen principios
rectores que podrían ser conceptualizados como principios
estratégicos sobre los que las estructuras
políticas o institucionales que tienen que
ver con la planificación urbana comulgan para promover
crecimiento y desarrollo. Se ordenan los criterios de ciudad
sobre los que la población genera expectativa, la equidad, y
los argumentos ideológicos lo sustentan para transformarlo
en un plan viable.

El que los planes directores sean planes impuestos por la
autoridad en
su aplicación, no significa que en su formulación o
revisión la participación no sea un tema
imperativo, pues en ellos existen aspectos que sin
discusión en un ámbito adecuado de
participación, los ciudadanos no interpretan o no llegan a
entender sus principales objetivos, su visión de futuro,
menos los detalles de gráficos y normas de
presentación. Por ello si se partiera de la consulta
previa se discutiera por sectores y áreas de interés
sectorial, se recibieran sugerencias, se explicaran las dudas y
se reconocieran los aspectos sobre los que ciertos sectores se
opondrán enmarcado en una estructura funcional
participativa, se generaría sin duda un proceso donde la
planificación como acción urbanística
trascendería el marco de la discusión a sus niveles
y enfoques comprometiendo instituciones y ciudadanos en su
implementación consolidando como objetivo su
carácter estratégico.

• Las
  afectaciones.-

El carácter de las afectaciones por su
connotación económica y legal representa el mayor
obstáculo en la gestión, no en el marco tradicional
de la aprobación vertical tradicional, por ello discutir
las afectaciones formas y métodos
que el plan contempla como prioritario para su
consolidación, respecto a la estructura vial, los
equipamientos sociales, áreas a reestructurar, planes de
remodelación de sectores históricos y de
preservación como de áreas de valor
ecológico, representan la posibilidad histórica de
la validez y concreción del plan, permitiendo en un
proceso de concertación y conciliación, la
racionalización del plan en el marco de la realidad que
demanda
necesidades públicas a concretar y sobre lo que la
ciudadanía deberá tomar conciencia
iniciando un proceso de cultura urbana
enmarcada a los nuevos y complejos desafíos que demanda la
gestión del urbanismo en sus aspectos técnicos,
políticos, sociales, económicos y
administrativos.

Sobre este mismo carácter se suma la
asignación de usos de suelo sobre los que los propietarios
verán afectados sus intereses y valores
urbanos de forma diferenciadas, o sobre recuperación de la
plusvalía en el proceso de urbanización de terrenos
destinados a usos públicos. De hecho éstos aspectos
definen la gestión urbanística en gestión
estratégica.

• Políticas de
  urbanización.-

El tratamiento participativo en la
definición del modelo de crecimiento, la definición
de la cuestión del proceso de transformación del
suelo rural al uso urbano terminará por establecer
estrategias de intervención tendientes a ordenar el
crecimiento, contener directrices para los sistemas
generales, disminuir la especulación de la tierra y a
proteger los terrenos para uso agrícola y otros de apoyo a
las necesidades de la ciudad afectando su economía, el
carácter de revisión, aprobación mediante
idóneos mecanismos de participación ciudadana
parecería ser la estructura vertebral para proyectar desde
el plan director planes estratégicos.

• Normas de
  edificación.-

Estas en su concreción conllevan
políticas de densificación y formas de
ocupación del suelo y carácter morfológico,
aspectos que afectan la economía urbana, la inversión pública y privada,
respecto a los servicios e infraestructura, al tráfico
como manifestación de los resultados del modelo y la
morfología del diseño urbano, sobre los que
las estructuras
sociales y culturales se hacen ideas que luego las reclaman como
necesidad, la participación ciudadana en este contexto
podría contribuir con un importante aporte dadas las
estructuras
sociales y culturales polivalentes en las ciudades actuales
frente a procesos de globalización de la economía y la
modernización, disminuyendo la incertidumbre sobre la idea
de la ciudad que se quiere, consolidando así
direccionamiento estratégico.

Frente a sus diferencias y similitudes con la
planificación estratégica y el análisis de
las partes constitutivas "estratégicas", un plan director
para considerarlo "estratégico" debe
contener:

• Marco de referencia
  ideológica que contribuya con los
  objetivos, de fortalecer a sus planes y
  viabilizar su implementación en la gestión
  urbanística.
• Análisis y diagnóstico de la realidad del
  territorio que se va a intervenir para obtener las variables y
  los inputs y oputs para el desarrollo de modelos.
• Políticas que definan
  directrices para los sistemas generales y grandes
  proyectos, mecanismos de protección al
  carácter social de la propiedad y
  a su sustentabilidad en la medida que el proceso
  urbanístico no provoque daños al agua,
  atmósfera, al suelo y a la calidad de
  vida en sociedad.
• Normas que alienten la inversión privada, modos de
  ocupación del suelo, morfología y paisaje urbano
  en armonía con los intereses ciudadanos, la seguridad,
  saneamiento básico y salud
  pública.
• Planes que fortalezcan las
  políticas, viabilicen su ejecución e
  implementación y activen el mecanismo de
  concertación social.
• Planos confiables, legibles, y
  manejables, expresión de tecnología moderna puesta al servicio de
  las necesidades actuales y su complejidad.

Frente a la globalidad de la
planificación, las diferencias y similitudes con la
planificación estratégica, y el análisis de
las partes constitutivas "estratégicas", un plan director
para considerarlo "estratégico" debe ser formulado a
partir de:

• La integralidad de su enfoque fortalecida por
  su interacción.
• La participación como instrumento de
  legitimación.
• La visión prospectiva como base para
  elaborar estrategias.
• La definición de un modelo
  concertado.
• La promoción de gestión
  concertada.
• La construcción de un plan de acciones
  estratégicas.
• La contención ideológica de
  conceptos para el cambio.
• La definición de un modelo con
  equidad y flexibilidad.
• La promoción del desarrollo local en un
  contexto abierto y competitivo.
• Los grandes proyectos como
  motores de la
  transformación urbana deseada.

De todos los aspectos apuntados vale la pena aclarar
que, la flexibilidad en la formulación de un
modelo (para algunos podría
contener las base de una contradicción
ideológica), es la condición que tiene
el mismo capaz de aceptar modificaciones en el proceso de
implementación sin sufrir cambios en sus objetivos, o como
el modelo normativo que define lo que no se puede hacer y
deja a libertad lo
que se puede, motivando la innovación y la creatividad y
bajo ciertas condiciones lo posible, siempre que
(No, No – Pero).

En forma general se afirma que las diferencias son
los aspectos que le dan el carácter a cada plan, no para
separarlos sino para diferenciarlos y fortalecerlos en el
objetivo común que los contiene. Enmarcado en la propuesta
de fortalecer la planificación urbana a partir de los
planes directores mostraré las distinciones de los
actuales enfoques del urbanismo, su relación y
articulación con modos operativos en los procesos de
transformación y ordenamiento territorial. Ver el
siguiente cuadro:

(F. (Bervejillo)- Documento Internet)

El urbanismo estratégico a partir de los
planes directores direccionados conlleva en sí
planteamientos fundamentales de los planes estratégicos
que sobre una realidad concreta se deben trazar. En su
visión estratégica el modelo de desarrollo urbano
territorial comprende y conecta el modelo formal y
técnico, los grandes proyectos que si bien no son objeto
de "dirección" sí de "conducción"
y "promoción" en un urbanismo "ordenador", articula los
modos operativos de la planificación:

• El ordenamiento del medio
  físico.
• Los planes y programas
  sectoriales.
• Los grandes proyectos.

En el intento de observar el proceso de
la planificación y de sus
herramientas, podemos bosquejar el siguiente
planteamiento en el marco funcional: La misión,
visión y acción conforman el laboratorio
teórico, institucional, socio económico,
físico, espacial y territorial, a través del cual
se concreta realidad;
la primera respondería a mandatos institucionales, la
segunda es la concepción teórica y proyectiva que
tienen los técnicos institucionales de la comunidad que la
sustenta, la tercera la gestión enfrentando las
contradicciones que la realidad impone en su entorno complejo y
contradictorio respecto a respuesta y soluciones de
sus problemas, del
enfrentamiento de estos componentes surge la acción como
producto.
Mientras más consubstanciado esté el componente
institucional de su realidad a través de mecanismos
participativos, mayores posibilidades de éxito se
esperaría de la acción. En este marco del
análisis la acción debería ser la
gestión estratégica, que a su vez seria el
vínculo con el que se cierra el círculo de
interacción entre la misión,
visión y acción. En este espacio teórico el
plan director seria el producto del
enfrentamiento, institución y realidad.

La integralidad de la visión que deben contener
los planes directores respecto a
los métodos de ordenamiento, el desarrollo,
la gestión, gobernabilidad, participación,
cohesión, identidad,
equidad y prospectiva como proceso intelectual orientado hacia
la acción, nos conduce a sostener que los enfoques de la
planificación deben estar estructurados, atados por los
mismos procedimientos y
métodos comunicativos y técnicas de
análisis, para obtener resultados conducentes,
separándolos menos y
uniéndolos más en su fin común.

En el marco de la misión,
visión y acción ensayaremos los siguientes
conceptos tendientes a orientar aspectos comunes e
importantes:

Misión, como el mandato
constitucional y legal, motivo sobre los que se ejerce la
autoridad para
desarrollar planes y programas. Con
este fin la misión de
la entidad debe contener principios
de:

• Responsabilidad
• Lealtad y solidaridad con
  su comunidad.
• Integridad y transparencia.
• Creatividad y austeridad.
• Liderazgo y
  participación.
• Democracia y transparencia.

Visión, es el establecimiento y
proyección de la comunidad física,
socioeconómica y poblacional del territorio a largo plazo,
que pretende orientar y encauzar los planes y programas a corto
plazo, ideológicamente posible y debe
contener:

• Carácter ideológico de la
  propuesta que involucre conceptos de libertad,
  democracia,
  autonomía, autosuficiencia, coordinación,
  participación, igualdad,
  justicia y
  solidaridad.
• Elementos que promueva una sociedad basada en
  el ejercicio pleno de sus derechos y obligaciones.
• Factores de cambio respecto a la
  generación de riquezas, formas de apropiación y
  bienestar común.
• Mecanismos que promueva oportunidades para el
  acceso a la vivienda, el trabajo,
  la educación, la cultura y otros relativos a la vida en
  sociedad.
• Fundamentos del desarrollo en su
  carácter sustentable y ambientalmente
  equilibrado.
• Visión prospectiva.

Acción, Para alcanzar objetivos de
planes enmarcados en una administración con visión y
misión estratégica, debería sustentarse en
la participación y corresponsabilidad en la gestión
de la sociedad y su gobierno, en la
búsqueda de soluciones a
sus problemas, la
misma que debería construirse sobre la base
de:

• Transparencia.
• Participación plena.
• Concertación social.
• Administración moderna y
  eficiente.
• Funcionarios capaces y comprometidos con su
  comunidad.
• Coordinada.
• Efectiva.
• Promotora de inversiones.
• Promotora de identidad y
  valores
  culturales.
• Comunicativa, educativa, veraz y
  oportuna.

De este análisis podemos resumir como
principios que:

• La contención ideológica de
  conceptos para el cambio es una condición
  básica.
• La participación una condición
  imperativa.
• La concertación una condición
  imprescindible.
• La equidad condición
  necesaria(dialéctica).
• La prospetiva como concepción ética.

Estos valores direccionados a promover
desarrollo serían la base y pilares de cualquier plan
estratégico, para promover y sustentar procesos de
cambios tendientes a mejorar las condiciones de vida y sostener
el bien común. La misión, visión y
acción enfrentados con las contradicciones de la realidad,
el pasado y el futuro como visión prospectiva enmarcan la
dialéctica de las posibilidades de la acción como
gestión estratégica, según muestra la figura
4.

Fig. 4.
(Elaboración propia)

11. – Conclusiones.

De todo lo examinado podemos extraer las
siguientes conclusiones:

El analizar en un marco de generalidades los
conceptos que exploran desde la visión global de la
planificación urbana y sus retos, la integralidad en la
visión de los planes directores, su área relevante
del vínculo con planificación estratégica y
su direccionamiento, identifican las
características y mecanismos que deben
constituirlo, modos operativos a relacionar, concluyendo
con la formulación conceptual del plan director
como herramienta estratégica.

a.- Característica de la propuesta para
elaborar o revisar planes directores direccionados o
estratégicos:

• Integral.
• Participativa.
• Concertada.
• Plan de acciones
  estratégicas.
• Visión prospectiva.
• Contener ideología para el
  cambio.
• Equitativa.
• Flexible.
• Promotora del desarrollo.
• Promotora de grandes
  proyectos.

Características que conforman los
argumentos que deben vertebrar el terreno desde donde los planes
directores contienen e interactuan con la planificación
estratégica. Por lo expuesto en el desarrollo del
trabajo, la interacción entre los planes directores y
la planificación estratégica y su direccionamiento
es indispensable para promover desarrollo
posible.

La relevancia de aspectos comunes en la
concepción de planes directores y planes
estratégicos territoriales son base y directriz de la
acción, visión y misión en la
promoción del desarrollo y contienen planteamientos
estratégicos de ciudad en la medida que surjan de los
valores direccionados, conceptualizados, como base de
planes estratégicos.

b.- Proporcionan centralidad
estratégica a la acción del urbanismo, la
interacción y correcta articulación de los
modos operativos de la planificación:

• El ordenamiento del medio
  físico.
• Los planes y programas
  sectoriales.
• Los grandes
  proyectos.

Los planes directores al incorporarse a partir de
un modelo de desarrollo que enmarca el modelo formal,
técnico y al articular planes sectoriales, ordenamiento
del medio físico, con los grandes proyectos que si bien no
son objeto de "dirección" sí de "conducción"
y "promoción" en un urbanismo "ordenador", como resultado
se obtiene una gestión de "urbanismo
estratégico".

c.- Entorno a lo expuesto, se afirma
que los mecanismos de concreción, revisión y
la integralidad de la visión como objeto de dirección y conducción, son factores
determinantes en la direccionalidad y el establecimiento de los
planes directores hacia la planificación
estratégica y planes estratégicos en el contenido
del mismo.

Por ello los planes directores direccionados o
estratégicos deben contemplar los siguientes
mecanismos:

• Mecanismos de
  definición

De carácter participativo que evite ser
impuesto por
la autoridad en
su formulación, compuesto por técnicos
especializados de todos las áreas institucionales
responsables de la planificación sus niveles y enfoques,
sumando las organizaciones
sociales y territoriales.

• Mecanismos de gestión e
  implementación

Instituciones públicas, privadas y
ciudadanas, recursos
humanos especializados, recursos económicos y tecnología de
punta.

• Mecanismos de
  evaluación

Instituciones públicas, privadas,
ciudadanas, territoriales y políticas.

• Mecanismos de
  revisión

Profesionales responsables por la gestión
de todos los niveles y enfoques de la planificación, los
que deberán encausar las observaciones a los mecanismos
institucionales de definición y evaluación.

d.- En función del fortalecimiento
de la planificación urbana, un plan director
estratégico se define como:

"Plan ordenado de principios rectores urbanos
de normas y directrices, integral, participativo, flexible,
concertado, de visión prospectiva, capaz de promover
cambios con desarrollo equitativo y
sustentable".

12. –
Bibliografía:

Bervejillo, Federico. "LA
REINVENCIÓN DEL TERRITORIO".

1997

Bervejillo, Federico. "TERRITORIOS EN
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Blackerby, Philip. OPP/UC/AECI "COMIENCE
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1997

Sassen Saskia "LAS CIUDADES EN LA ECONOMIA
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1997

Victory, Catalina. "PLANIFICACIÓN
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LOCAL".

1997.

Tutores:

Arquitecto: Fernando Prado

Arquitecto: Federico Bervejillo

Autor:

Freddy Gianella