Aproximaciones Institucionales
El Nuevo Enfoque
Algunos puntos a tener en cuenta
INTRODUCCION:
La política social
estatal no sólo experimenta una revalorización,
sino también una reorientación. La
orientación a grupos – meta y
la lucha contra la pobreza por un
lado y la privatización, la desregulación y la
descentralización, por otro, son las nuevas
directivas de la acción en política social. Tal
como han sido puestos en prácticas hasta hoy,
difícilmente están en condiciones de eliminar las
causas estructurales de la
pobreza.
En el presente la realidad determina que el 40 % de la
población latinoamericana vive en
condiciones de pobreza, muchos
de ellos de pobreza extrema,
esta realidad es intolerable.
Hoy los tiempos presentan a los países de la
región con muchas posibilidades para atacar frontalmente
la
pobreza.
La política ortodoxa de
estabilización, con sus limitaciones estrictas del gasto
público, tuvo sobre todo efectos contraproducentes en los
servicios
sociales y en el sistema estatal
de seguridad
social. Por un lado, la crisis social
se extendió para una gran parte de la población, por otro lado, no se pudieron
cometer los procesos de
depuración mediante una extensión equivalente del
sistema
público de bienestar social. Muy por el contrario, en la
mayoría de los países los gastos
públicos destinados a servicios
sociales retrocedieron considerablemente en valores
absolutos durante los años 80. En la mayoría de los
países disminuyó también la
participación relativa de los gastos sociales
en los presupuestos
estatales. En este sentido, el sistema de
seguridad
social no resultó tan afectado como el sistema de
salud
pública y el de educación, los cuales
deben ser vistos como los elementos fundamentales para un
desarrollo
futuro y para lograr un proceso de
transformación exitoso en el área de la producción bajo los augurios de la justicia
social. Sobre todo se redujeron drásticamente los gastos dedicados
a mantenimiento,
nuevas inversiones y
equipos; en algunos países estos gastos cayeron
hasta un 70 %, con lo que se deterioró considerablemente
la calidad de los
servicios
sociales, especialmente en el área de educación y salud pública.
También se ahorró con los servicios
públicos, y especialmente con los docentes y trabajadores
del área de la salud cuyos salarios fueron
drásticamente reducidos o "ahorrados" mediante
despidos.
APROXIMACION INSTITUCIONAL:
Ante este panorama de crisis social
y empobrecimiento de gran parte de la población, le corresponde a la política social un
papel clave
para contrarrestar las consecuencias negativas de los actuales
programas de
ajuste estructural.
Ya en 1987 la UNICEF se pronunció por un
ajuste estructural humanitario que proteja a los más
débiles en lugar de imponerles la carga más pesada
del ajuste.
En el debate sobre
democratización se le esta adjudicando de nuevo una
importancia a la llamada democracia social, como
condición básica y factor estabilizador de los
regímenes democráticos.
El efecto político-económico,
potencialmente desestabilizador, de la marginación social
ha llevado al Banco Mundial (BM) y a los bancos de
desarrollo
regionales a otorgar un mayor significado a la
problemática social en ele marco del ajuste estructural:
"Para la consolidación democrática y la
estabilidad política es
indispensable establecer las condiciones que profundiza y
acrecientan la solidaridad y el
equilibrio
social… Sólo en un clima de
estabilidad social y política será posible atraer
inversiones
orientadas a largo plazo… La lógica
inherente de una economía de mercado abierta
sugiere que las reformas sociales en lugar de una magnitud
adicional son una condición indispensable para la eficacia
económica y la estabilidad".
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
anunció en su reunión anual de 1993, celebrada en
Hamburgo, que para ese año pretendía adjudicar el
50 % de sus créditos a programas
sociales, en comparación con el 27 % en 1992.
Queda por resolver, sin embargo, que tipo de
política social puede ser la adecuada para conciliar
conceptualmente y en la práctica los cambios estructurales
necesarios y la estabilidad social. Para la identificación
de las estrategias se
diferencia entre dos tipos de pobreza: la
estructural y la nueva. Por pobreza estructural se
entiende los sectores marginados de la sociedad que
permanecen tradicionalmente excluidos del circuito formal de la
economía a
causa de una estructura de
producción estructuralmente
heterogénea, y que sólo tienen un acceso limitado e
insuficiente a las ofertas de empleo y
educación.
Los nuevos pobres abarcan los grupos
sociales que fueron "licenciados" a consecuencias de la
crisis
económica y de la política de ajuste estructural:
trabajadores y empleados que fueron despedidos de las empresas
públicas o privadas y del servicio
público, jóvenes desocupados, pensionados y
personas jubiladas prematuramente. El BM, en su política
de ajuste estructural, considera en gran parte a la pobreza como
un fenómeno transitorio que puede prevenirse con medida de
corto plazo. Sigue apegado a su pensamiento
neoliberal, el cual presupone que las fuerzas libres del mercado
conjuntamente con un crecimiento
económico continuo darán lugar casi
automáticamente al bienestar social, es decir que con un
ajuste estructural exitoso los que fueron socialmente excluidos
volverán a integrarse al circuito
económico.
En los 90 el BM también ha reforzado el desarrollo de
estrategias para
la lucha contra la pobreza (1990
– 1991), pero se le ha criticado el que esas estrategias sigan
subordinadas al ajuste estructural económico y que en
esencia queden reducidas a medidas sociales
"amortiguadoras" y de corto plazo, que sólo pueden
producir un pasajero financiamiento
compensatorio de los costos sociales
del ajuste, pero no una red de seguridad
duradera.
En lo que constituye una ampliación del concepto del BM,
el BID, conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), elaboró una reforma social
para América
Latina que se apoya con mayor fuerza, no
sólo en programas de
compensación y ayuda a corto plazo y en diversos servicios
públicos y privados, sino también en la integración de la política
económica y la política social y en la
creación de puestos de trabajo. Al Estado se le
asigna nuevamente una importante función reguladora.
Finalmente, la escuela
neoestructuralista de CEPAL abogó por reformas
sociales estructurales que se espera produzcan oportunidades de
educación
y ocupaciones productivas para los desfavorecidos, y sobre todo,
estén orientadas a la eliminación de la pobreza
estructural a largo plazo. El proyecto de CEPAL
presupone la necesidad de un Estado
intervencionista, tanto en el área económica como
social.
SEGURIDAD SOCIAL
La crisis
financiera y las deficiencias de los sistemas
tradicionales de seguridad
social, cada vez más criticados en los últimos
tiempos, han despertado sobre si éstos, en forma actual,
son adecuados para contener la crisis social.
El sistema estatal
de servicios sociales se ha desarrollado en forma muy diferente
en los diversos países latinoamericanos. Se puede
encontrar una combinación de los sistemas
clásicos de seguridad
social de previsión de enfermedades, vejez e
invalidez, y sistemas de
seguridad
social de orientación universalista, por ejemplo el
caso de los servicios gratuitos de salud
pública.
En todos los países existen sistemas privados
de previsión además de los sistemas
públicos de servicios sociales. Argentina,
Costa Rica,
Cuba, Uruguay,
Brasil,
Jamaica, las Bahamas y Barbados tienen los sistemas de seguridad social
más extensamente desarrollados. En casi todos esos
países se estableció relativamente un sistema de
seguridad social
basado en el modelo de
Bismarck, el cual se fue extendiendo progresivamente a sectores
cada vez más amplios de la colectividad. Al menos
formalmente, la población de ese grupo de
países está amparada en un 70 al 100 % por ese
sistema. En el extremo opuesto se encuentran países como
Honduras, Guatemala, El
Salvador, República Dominicana y Bolivia, en
donde apena un máximo del 20 % la población está protegido por
sistemas públicos de seguridad
social.
La critica principal al sistema estatal de seguridad social
apunta a que éste excluya por completo a los más
desfavorecidos de la sociedad, los
marginales, desempleados, trabajadores del sector informal,
campesinos sin tierras, trabajadores domésticos, etc., y
por el contrario el favorece a los que, en comparación,
son ya, "privilegiados", tales como la clase trabajadora urbana,
los empleados públicos, la clase media, etc. El
número de los que están excluidos del sistema
público (y del privado) de seguridad social es correlativo
por lo general con el tamaño del sector informal, es decir
con los que de cualquier modo están excluidos de la
sociedad.
Estos tienen que depender de las instituciones
gratuitas, por ejemplo para la previsión sanitaria.
Además del desnivel social, existe también un
desnivel entre la ciudad y el campo. En Colombia,
Ecuador y
Perú, por ejemplo, del 64 al 84 % de los empleados del
área de la energía, del 40 al 45 % de los
trabajadores de la industria
procesadora, pero sólo el 5 % de los trabajadores del
campo reciben cuidados médicos a través del sistema
de seguridad social.
En lugar de contribuir a una mayor justicia en la
distribución, el sistema estatal de
seguridad social reproduce la estructura
social extremadamente desigual y la heterogeneidad estructural de
las sociedades
latinoamericanas.
Además de esto, la aspiración
universalista del sistema de servicios sociales no ha estado a la
altura de las realidades de la desigualdad social, es decir, la
exclusión real de una gran parte de la población
del sistema de seguridad social. Con el desempleo
creciente y la informalización del trabajo, a consecuencia
de la crisis económica y del ajuste estructural, esa
situación se ha agudizado en los últimos
años. De esa manera no sólo se redujo el
número de los trabajadores amparados por el sistema de
seguridad social, sino también el número de los que
cotizan, lo que profundizó aún más la crisis
financiera de ese sistema.
La crisis económica y la crisis presupuestal
estatal, los recortes presupuestarios con arreglo a las medidas
de ajuste estructural, las elevadas tasas de inflación,
las explosiones de gastos en el
sector de la salud (entre otros), la
disminución de las cotizaciones debido al aumento del
desempleo y a
la caída de los salarios reales,
los atrasos en el pago de cuotas e impuestos, la
corrupción
y una creciente incapacidad de pago por parte del Estado debido
a las elevadas exigencias del servicio de la
deuda, han colocado ya a todo el sistema estatal de servicios
sociales en crecientes dificultades financieras. Una
situación que hace aún más crítica
por cuanto los procesos de
depauperación han hecho aumentar también la
demanda de
servicios en el sistema público y gratuito de asistencia
social, que no se financia con cotizaciones, sin exclusivamente
con subvenciones del estado. Los
elevados costos
administrativos, calculados entre 11 y 32 % de los ingresos -Mesa
Lago-, una organización sumamente centralizada y la
fragmentación institucional, así como
también una coordinación interistitucional
deficiente han favorecido además un aprovechamiento
infructuoso de los escasos disponibles y con ello el despilfarro
de recursos.
Además la
organización jerárquica y la
centralización han bloqueado una orientación
más acentuada de los servicios sociales hacia las
necesidades de los afectados.
Las criticas que se han hecho a la política
social tradicional de América
Latina, y su crisis actual, dieron lugar a nuevas
orientaciones en materia
político-social para los años 90. Desde hace
algunos años se han estado ensayando esas propuestas en
algunos países latinoamericanos.
EL NUEVO ENFOQUE
Las mencionadas criticas a las deficiencias de la
política social tradicional, unidas a la creciente
pobreza, han
desencadenado en América
Latina un debate sobre
estrategias
político-sociales universalistas o
selectivas, es decir, dirigidas a grupos meta
determinados. Los que abogan por una política social
universalista, que incluya a todos los sectores de la
población, utilizan el argumento de la responsabilidad
social que tiene el Estado de
garantizar el acceso a la educación, la salud,
la alimentación, vivienda y asistencia en la
vejez a todos
los ciudadanos. Una orientación de la política
social del Estado enfocada exclusivamente en grupos-meta
determinados acarrea injusticias sociales pues excluye a otros
grupos
contiguos; por ejemplo, en el caso de una estrategia
orientada a los pobres se excluiría a la clase media
empobrecida. Las arcas públicas vacías, los
costos
crecientes de una universalización del sistema social
existente, así como la necesidad de intervenciones de
mayor alcance para luchar contra la pobreza, han convertido hoy
las estrategias
orientadas a grupos-meta en la
tendencia predominante de política social estatal. Por una
parte se recurre al argumento de políticas
prácticas de que la escasez de recursos
financieros exige la concentración de los medios
disponibles en los sectores más necesitados de la sociedad. Por
otra parte, la concentración en agrupaciones
específicas respondería también a la
necesidad de una nueva orientación que se extiende a los
sectores más pobres de la sociedad, que
hasta ahora no han sido amparados por los sistemas tradicionales
de seguridad social.
Incluso las áreas tradicionales de la
política social, como son los sistemas de salud y
educación públicas, de inspiración
universalista, gratuitos para los menos privilegiados y, al menos
de acuerdo con la ley, accesibles
para todos los ciudadanos, perdieron su aspiración
universalista en los años 80 debido a su decadencia
progresista. Por ejemplo, las tareas de matriculación en
las escuelas primarias variaron en 1985 entre 58,2 % (Guatemala,
Colombia,
Brasil), hasta
más del 95 % alcanzado en Argentina,
Chile,
Costa
Rica.
Un enfoque de la política social más
centrado en los grupos empobrecidos de la población como
grupos-meta permite por lo menos considerar las desigualdades
sociales existentes y lograr efectos progresivos de
redistribución.
Sin embargo los problemas de
asistencia social estatal dirigidos a los pobres (construcción de viviendas de interés
social, programas
alimentarios, etc.) tampoco son ninguna novedad en la
región; en diversos países existen desde los
años 60 o 70 (Chile,
Argentina,
Brasil,
Costa Rica,
Guatemala,
etc.). Igualmente los programas de
desarrollo
orientados a los pobres y el fomento de grupos de autoayuda a
través de organizaciones de
asistencia social extranjeras no gubernamentales pueden ser
evaluados también como una forma de políticas
sociales selectiva y enfocada en la población pobre como
grupo-meta.
Lo que sí es nuevo es la estrecha
vinculación de las estrategias orientadas a grupos-meta
con la política
económica de ajuste estructurales y su
supeditación funcional a esa política. En este
sentido, por lo general, las estrategias político-sociales
selectivas para la lucha contra la pobreza son evaluadas como
compensaciones sociales a un ajuste estructural considerado como
necesario. Es más, el BM y el BID facilitan recursos
adicionales para las medidas sociales de amortiguación
destinadas a aliviar la pobreza. Según el BM la
política social del Estado debe concentrarse
principalmente en programas de asistencia social o
"amortiguación" dirigidos a los pobres, mientras que el
sistema estatal de seguridad social, así como el sistema
educativo y el de salud pública, podrían ser
privatizados en gran medida. En los años 80 y principios de los
90 se implementaron una serie de programas de asistencia social y
fondos sociales en diversos países de América
Latina. Aquí se incluye diferentes programas
financiados con dineros del presupuesto
estatal, tales como construcciones de viviendas, planes de
emergencia para combatir el desempleo,
programas alimentarios, programas de patrocinio de grupos de
autoayuda e iniciativas comunales en los barrios pobres o de las
microempresas
del sector informal, pero también el establecimiento de
los Fondos de Inversión Social financiado por el
BM.
Los Fondos de Inversión Social (FIS) constituyen la
parte esencial de la estrategia
político-social a los pobres, recomendada por el BM como
compensación de los "costos" sociales
de la política de ajuste estructural en
Latinoamérica. Los fondos sociales fueron implantados y
probados por primera vez en Bolivia, en
1985, por recomendación del BM. También han sido
aplicados en Chile,
Costa Rica, El
Salvador, Honduras, Guatemala,
Panamá,
Nicaragua, México,
Perú, Uruguay y
Venezuela.
A pesar de algunas particularidades y diferencias
regionales, se pueden distinguir varios puntos en común
entre los diversos FIS.
Con pocas excepciones los programas sociales de los
Fondos se aplican como medidas de corto plazo y proyectos
sociales de emergencia, para amortiguar las injusticias sociales
durante la fase de estabilización y ajuste de la economía. En
conformidad con su concepto de
ajuste estructural, el BM parte de que esos fondos
llegarán a ser superfluos en cuanto se inicie el crecimiento
económico, consecuencia del éxito del ajuste,
que integra de nuevo a la población empobrecida en el
ciclo de producción. Por consiguiente, las medidas
de promoción político-social de los
fondos se concentran mayoritariamente en aquellos grupos que se
empobrecieron y quedaron fuera de la política social del
Estado a consecuencia de los programas de ajuste
económico. Los fondos sociales patrocinan además
instituciones
sociales públicas y descentralizadas que funcionen en las
comunidades o municipios. Reiteradamente se ha criticado el
concepto
caritativo de asistencia social (de emergencia) que subyace en
los Fondos. Ese concepto no
sería adecuado para erradicar la pobreza estructural que
nace de la distribución desigual de la renta y de las
estructuras
predominantes de producción y poder. Los
Fondos servirán más bien para compensar una
política que agudiza aún más la
concentración de la renta.
Otro objetivo
declarado de diversos Fondos es el fortalecimiento de la
capacidad de autoayuda de los grupos empobrecidos de la
población y, más allá de eso, el
favorecimiento de una descentralización de la política
social. Así pues, los fondos sociales tienen
también una función promotora, pues impulsan
actividades locales concebidas por las comunidades, las organizaciones no
gubernamentales y los grupos de iniciativa social, conjuntamente
con una función innovadora, pues financian proyectos
alternativos y proyectos piloto
de los grupos de autoayuda.
Casi todos los FIS tienen prioridades
programáticas en las que predominan las siguientes medidas
de corto plazo: programas de emergencia para suministrar empleos
en la construcción o mantenimiento
de infraestructuras sociales y económicas (calles,
instalaciones sanitarias, etc.), y programas de asistencia social
como, por ejemplo, programas de alimentación,
programas productivos (promoción de microempresas
del sector informal, pequeños créditos,
educación, ayuda a los pequeños campesinos). Pero
en la mayoría de los fondos esta última
área, dirigida a reformas estructurales de largo plazo,
representa sólo una fracción de los medios
disponibles otorgados. La concentración de las inversiones en
infraestructuras y trabajos de mantenimientos significa que los
recursos de los
fondos se canalizan en un área de los gastos sociales del
Estado que experimentó recortes particularmente
drásticos en los años 80.
Esos recortes se sintieron en la desigualdad y en la
exclusión, en sectores como la mujer, los
niños, minorías étnicas, marginados urbanos.
Por otro lado, están las manifestaciones más
violentas de la pobreza, el desempleo que se
esta generalizando a nivel mundial.
Para la puesta en marcha de sus programas los fondos se
apoyan frecuentemente en organizaciones no
gubernamentales (ONGs) que trabajan ya en el área social,
en empresas privadas
y en las comunidades. Pero el procedimiento de
solicitudes para la adjudicación de recursos favorece
a aquellos grupos y ONGs que ya tienen experiencia en la
formulación y ejecución de proyectos, y
establece una estructura
mediadora (formada por ONGs) entre el Estado y
los grupos-meta pobres que también se benefician
financieramente de los fondos.
El BID en los noventa marca el nuevo
camino conocido como "La agenda social del Banco", que
tiene por objetivo la
reducción de la pobreza regional:
- Desarrollo urbano: donde se apoyó el
mejoramiento del suministro de servicios urbanos básicos
así como programas de reforma del sector vivienda y las
políticas de descentralización fiscal y
fortalecimiento municipal; - educación: se priorizó la calidad de la
educación y el aumento de la eficiencia con
el financiamiento de proyectos de
mejora de la educación básica, tratando de esa
manera adecuar la oferta de
servicios a la demanda de
los sectores productivos; - ciencia y tecnología: el financiamiento se orientó a apoyar a los
países a enfrentar los desafíos que trae consigo
las medidas de liberalización de sus
economías; - salud: han buscado apoyar a programas que mejoren
tanto las condiciones de salud -especialmente de la
población de bajo ingreso- así como la eficiencia
operativa del sector. Se han reforzado las acciones de
los programas preventivos de salud pública y apoyando
los procesos de
descentralización de servicios y desarrollo
gerencial; - fondos sociales: orientados a grupos
específicos para financiar proyectos que alivien los
costos sociales
derivados de los ajustes económicos.
Por otra parte el BM y PNUD la realización del
programa RUTA
social, cuyas bases se centran en la orientación y
asesoramiento a los gobiernos en la formulación de
políticas y programas en las áreas
sociales y el desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de
gestión
de los sectores sociales.
ALGUNOS PUNTOS A TENER EN
CUENTA
La crisis en América
latina ha puesto en evidencia el imperativo de un desarrollo
no sólo económico, sino también social. Esto
repercutió en los programas económicos de ajuste
estructural del BM y del Fondo Monetario
Internacional (FMI),
acompañados ahora de programas sociales compensatorios. En
este contexto, la política social estatal no sólo
experimenta una revalorización, sino también una
reorientación. La orientación a grupos-meta y la
lucha contra la pobreza por un lado, y la desregulación y
la descentralización, por otro, son las nuevas
directivas de la acción en políticas
sociales. Sin embargo, los ejemplos que presentamos muestran que
esos conceptos de política social, tal como han sido en
prácticas hasta hoy, difícilmente están en
condiciones de eliminar las causas estructurales de la pobreza;
antes bien siguen supeditados a las exigencias del ajuste
estructural económico y sirven más bien para
aliviar la pobreza a corto plazo y amortiguar los costos sociales
de los programas de ajuste. Además, la política de
descentralización y privatización, vinculada con
los drásticos recortes de gastos públicos en el
área social, ha acelerado el debilitamiento y decadencia
de los servicios sociales, en detrimento de los grupos más
necesitados de la población que son los que soportan en
forma desproporcionada los costos del ajuste. Se puede observar
una tendencia a la desnacionalización de la
política social, que plantea el problema de una futura
responsabilidad
social del Estado. Por otra parte, las medidas de
política social o puesta en práctica para superar
la crisis permiten notar también la falla de una
orientación sólida en reformas estructurales
sociales, por ejemplo, a la redistribución de la renta, o
a reformas agrarias, con el objetivo de
una mayor equidad distributiva y la creación de empleos
productivos. Tales reformas estructurales entran en
contradicción con la política ortodoxa de ajuste
estructural, que ha aumentado todavía más la
concentración de la renta.
Los impuestos para un
desarrollo
social que tenga como meta la equidad en la distribución de los ingresos ha
surgido sobre todo de las múltiples organizaciones de
la sociedad civil:
los movimientos sociales, los grupos de autoayuda, las organizaciones no
gubernamentales. A falta de una política social, o en
oposición a la política de los regímenes
autoritarios de los años 80, esa organización ha construido estructuras de
solidaridad y
autoayuda mediante las cuales pueden articular intereses sociales
ante el estado,
pero también llevan a la práctica sus propios
programas sociales para luchar contra la pobreza. Las ONGs, en
especial, han adquirido una importancia creciente en la
ejecución de programas sociales y están comenzando
a remplazar la política social del Estado, sobre todo a
nivel de las comunidades o municipios. Si las ONGs pueden
aprovechar ese incremento también político de su
importancia para la ejecución de las reformas
estructurales sociales, o si a causa de él perderán
su potencial para el cambio social,
es todavía una pregunta controversial.
El nuevo rumbo del BID buscan superar aquellos
problemas que
no lograron solucionar en la década anterior, el
establecimiento de una "agenda social", para América
Latina, así lo ve su Presidente "Yo creo que hay, en este
momento, una conciencia nueva.
En los años 80, el tema era cómo sobrevivir
económicamente frente a la hiperinflación y a la
catástrofe interna. Eso dejó de lado muchos
aspectos. Postergó y a veces empeoró, la
situación social. Estamos, sin embargo, saliendo ya del
CTI económico, lo que trae una situación más
manejable en muchos países. Muchos Estados redescubren el
tema social en sus nuevas dimensiones: agravamiento en algunos
casos, o nuevos problemas,
como los nuevos pobres, o tema que, en todo caso, es producto de
los ajustes económicos que están ocurriendo. El
tema social aparece, entonces -sale a la superficie- con mucha
más visibilidad. Y yo le agregaría un elemento
adicional que es el activismo de la sociedad latinoamericana.
Sociedades,
grupos
sociales postergados, excluidos, que comienzan a hacerse
presente -como los fenómenos de Chiapas y otros en otras
partes de América
Latina -marcan que hay un activismo social que no se puede
desconocer, que los gobiernos no pueden desconocer. Todo eso, el
hecho de haber salido de la parte más grave de la reforma
económica, el activismo social, la vieja herencia del
pasado, hace que los Estados tengan que preocuparse del tema. De
manera que hay hoy una conciencia
generalizada en el continente sobre la necesidad de la agenda
social".
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