I. La finalización de la Segunda Guerra
Mundial dio nacimiento a un orden internacional caracterizado
por el enfrentamiento de las dos superpotencias vencedoras en la
conflagración. Este sistema bipolar,
que comenzó a desdibujarse en 1969 a partir de la ruptura
de la China
comunista con la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas, encontró su fin definitivo el 25 de
diciembre de 1991 con el derrumbe y desintegración
soviéticas.
Este hecho incitó la mente de los
políticos y la de los intelectuales. Los primeros
acuñaron el muy vago concepto de
nuevo orden mundial, mientras que los últimos
adoptaron distintas perspectivas sobre el futuro del sistema
internacional. Al respecto, Bizzozero reconoce tres perspectivas
fundamentales: la optimista, con Francis Fukuyama como
principal exponente; la perspectiva pesimista, con Samuel
Huntington como última expresión; y la
revisionista, iniciada con el cambio de
política
del presidente William Clinton1.
Más allá de cualquier perspectiva, la
situación ha variado radicalmente2. El paso de
un sistema bipolar a
otro unipolar –en términos de capacidad
militar– y multipolar –en términos
económico-tecnológicos– es un hecho innegable
que acarrea importantes cambios para la política exterior de
la potencia
supérstite,3 no estando la región
latinoamericana exenta de esta nueva situación. Sobre el
hecho afirma Atkins: "Mientras el sistema
internacional entró a una nueva era post-Guerra
Fría a finales de 1980, los Estados Unidos
han enfrentado el problema fundamental de redefinir sus
propósito en América
Latina y de reorientar sus políticas
hacia ella"4 y confirma Pastor cuando se pregunta:
"Hoy la Guerra
Fría ha terminado, el comunismo mundial
ha colapsado y la Unión Soviética se ha fracturado
¿Qué implicancias tienen estos cambios en la
política
exterior de los Estados Unidos
hacia latinoamérica y para las relaciones
interamericanas?"5.
En relación directa a América
Latina, el derrumbe de la Unión de Repúblicas
Socialistas Soviéticas produjo, a consideración de
Pastor, cuatro grandes cambios: el comunismo como
ideología parece haber sucumbido, lo cual produce una
influencia desdeñable en la región latinoamericana
cuyos movimientos de izquierda estaban poco infiltrados de
elementos soviético-comunistas; el alcance global de la
Unión Soviética ha desaparecido, lo cual afecta
principalmente a la isla de Cuba; la
tercera consecuencia es una mayor acción cooperativa de
Rusia con los Estados Unidos,
lo cual posibilitó la solución de conflictos,
promovió elecciones y facilitó las negociaciones
entre las guerrillas y los gobiernos de distintos países;
y, por último, modificó la agenda internacional
ubicando elementos económico-globales en los lugares
más importantes.6
Ejemplos de tal situación cambiante resultan las
relaciones entre Estados Unidos y
dos de los países que "están localizados en el
patio trasero de América"7:
La isla de Granada resulta ser un caso
paradigmático. A principios de la
década del ´80 era un país de interés
estratégico para los Estados Unidos.
Dos hechos convergieron para que esto fuera así: el
gobierno de
izquierda de Maurice Bishop fue derrocado por un movimiento
aún más izquierdista en el momento preciso que un
grupo de
técnicos cubanos asistían al país en la
construcción de un aeropuerto
internacional. En 1994, Washington descubrió que Granada
no representaba ningún interés y
decidió que sus relaciones diplomáticas
serían conducidas desde una embajada consolidada en otro
país caribeño.8
En el mismo sentido –mutatis mutandi–
puede citarse la experiencia panameña. Manuel Noriega
desde que se desempeñaba como oficial de inteligencia y
luego como comandante de las Fuerzas de Defensa Panameñas
fue sospechado de ser parte de operaciones de
contrabando ilegal de armas y drogas. A
pesar de esta situación, los Estados Unidos hubieron de
apoyar su gobierno por
considerarlo clave para la contención del comunismo en la
región, principalmente a través del apoyo a los
contras nicaragüenses, hasta que en 1989, por primera vez
desde el final de la Segunda Guerra
Mundial, decidieron invadir a aquel país por causas
ajenas a la Guerra
Fría.9
Si Granada y Panamá son
ejemplificativos de la variación en la política exterior
norteamericana ¿Cómo se explica Haití? Un
país cuyo destino no afectaría el futuro de otros
países de América
Latina, un país en el que los Estados Unidos no
tenían (de acuerdo a Mandelbaum) interés
alguno, pero por el que una apelación a valores de
política internacional logró el apoyo de la
opinión pública, porque "era cercano, pobre,
débil, había sido ocupado en algún momento
por los Estados Unidos y estaba habitado por descendientes de
esclavos africanos"10.
El fin de la confrontación con los
soviéticos implica que la posición relativa de
América
Latina en la política exterior de los Estados Unidos
no se referirá ya a cuestiones ideológicas o
siquiera estratégicas11, sino que
responderá a nuevos intereses aún no completamente
delineados.
II. A comienzos de la actual década, el
Chicago Council on Foreign Relations expresó que la
opinión pública y los líderes de
opinión norteamericanos sentían un alto grado de
vulnerabilidad económica a la vez que defendían un
activo rol de su país en las cuestiones internacionales.
John Rielly formula una respuesta globalizadora de las dos
opiniones:
"La preocupación por la interdependencia
global ha aumentado en la medida que más norteamericanos
creen que la política exterior produce un impacto
importante en el funcionamiento global de la economía interna,
incluyendo los precios de
los alimentos y de
los combustibles"12.
En 1992, luego de la exitosísima campaña
contra Irak las
encuestas
mostraban que la imagen positiva
de George Bush había trepado a poco más del 90% de
los encuestados (la más elevada en varias décadas),
apresurando a varios analistas políticos a sentenciar una
segura reelección del "presidente de la política
exterior". Sin embargo no fue así, y esto
porque:
"No entendió [Bush] que el
público no deseaba abandonar la política
exterior, pero sí quería lograr un balance con la
política interna".13
La opinión pública, y su expresión
a través del voto favorable al candidato del Partido
Demócrata, no hacía más que reflejar la
emergencia de uno de los temas de la agenda política de
los Estados de la Unión para los años futuros: la
economía;
que más allá de resultar un problema de
política interna se proyecta al ámbito
internacional. Al respecto, Maynes escribe:
"El predominio que América ha gozado desde 1945 se ha basado
fundamentalmente sobre su sistema
económico, que ha provisto una continua mejora del
estándar de vida de la mayoría de sus
ciudadanos".14
Coincidentemente, en 1994 el Secretario de Estado Warren
Christopher entendiendo que el interés
nacional norteamericano se concentró en la
generación de riquezas, en la Cumbre de Miami sostuvo
que:
"La Administración Clinton está
determinada a continuar con la construcción de la Asociación de
Libre Comercio
de Norteamérica para fortalecer la cooperación a
través del hemisferio … La iniciativa comercial que
estamos lanzando este fin de semana incluye un plan muy
detallado para lograr una zona de libre comercio
en las Américas –y lo más
importante– … Nuestra iniciativa de intercambio
refleja nuestra visión de que la seguridad
económica es vital a nuestra seguridad
nacional"15.
Para reafirmar en otro lugar:
"El poder
económico norteamericano en casa y en el exterior se
fortalecen mutuamente. En el fondo, la seguridad de
Estados Unidos depende de una economía fuerte. Y
en la economía global de hoy, el bienestar
económico de América depende de nuestra habilidad de
abrir mercados
externos y promover el libre comercio
y la inversión"16.
La dependencia económica de Norteamérica
respecto de otros países del globo resultó una
cuestión visible hacia finales de la década de
1960. Más profundamente, luego de la guerra de
Vietnam, el déficit por el que atravesaban los Estados
Unidos resultó alarmante. Esta situación
evidenció la creciente dependencia económica
norteamericana cuando a partir de 1973 el precio del
petróleo
comenzó a aumentar (primero como consecuencia del embargo
por la ayuda de Occidente a Israel en la
guerra de Yom
Kippur y luego como instrumento de poder de
la
Organización de Países Exportadores de Petróleo
–OPEP–). A
esto se sumó el crecimiento del déficit exterior
como correlato de las grandes dificultades de mantener los
mercados
extranjeros que experimentaron los sectores de
electrónicos y manufacturas frente a sus correlatos del
Japón y de algunos países recientemente
industrializados como Corea del Sur.
La década del ´80 evidenció
también un gran número de interacciones entre el
sistema internacional y la política
económica como consecuencia de la política
global de Ronald Reagan que "en pocas palabras, …
compró más cañones y más manteca sin
traer más plata al negocio para pagarlos y, por tanto,
tuvo que endeudarse mucho para poder pagar la
cuenta"17.
Al tiempo que esto
ocurría en el Norte, en América
Latina estallaba (simbólicamente en el verano de 1982) la
crisis de la deuda provocada por un recesión
continuada, tasa de interés
elevada y alza permanente del dólar (moneda que
concentraba casi el ciento por cien de la deuda). A mitad de la
década, la región debía casi 400.000
millones de dólares (aproximadamente un cincuenta por cien
del total de la deuda del Tercer Mundo), correspondiendo poco
menos que el cincuenta por cien a los dos gigantes regionales:
México y
Brasil.
Paradójicamente –o no tanto– América
Latina se convirtió en una zona exportadora neta de
capitales: hubo una transferencia masiva de ingresos
nacionales hacia el mundo industrializado, logrando que los
deudores financiaran a sus acreedores.18
Hoy día, a comienzos de la década de los
noventa, la dependencia económica de los Estados Unidos se
ha potenciado. Entre otros hechos, la porción del
intercambio comercial de ese país se ha multiplicado por
dos y media veces desde 1960; su sector externo representa casi
un cuarto del total de su Producto Bruto
Interno; como el más grande deudor del mundo y con una
balanza
comercial desequilibrada, confían, lo mismo que otros
países, de los flujos de capitales extranjeros. Aún
más, la economía
norteamericana depende cada día en mayor medida de las
exportaciones: la
balanza
comercial ha mejorado en 120 mil millones en el lustro que
corre entre 1987 y 1992, proveyendo a la mitad del crecimiento de
1990 y reduciendo a la mitad la recesión de
1991.19 Por otro lado, la proporción que el
Producto Bruto
Interno de los Estados Unidos representan del total mundial se ha
reducido en términos relativos.20
En esos mismo años, América Latina
observó una mejora continua
de su economía sufriendo un importante revés por
Crisis de
México que
golpeó desde principios de
1995 a la región.21
En esta misma década, las relaciones entre ambas
regiones, Norte y Sur, se estrecharon más que nunca. Los
Estados Unidos, luego de ser el primer mayor inversor en la
región en el primer lustro de la década de 1980,
perdió su puesto ante Europa en el
período final de la misma, recuperándolo a partir
de 1990 y logrando una brecha respecto del segundo mayor inversor
no vista con anterioridad. En un cuadro:
Inversiones de la tríada exportadora de
capitales hacia América Latina
| 1980-84 | % | 1985-89 | % | 1990-94 | % | Total | % |
Europa | 5.881 | 40,9 | 6.326 | 53,7 | 10.410 | 22,6 | 22.617 | 31,3 |
EE.UU. | 6.314 | 43,9 | 4.704 | 39,9 | 33.662 | 73,2 | 44.680 | 61,9 |
Japón | 2.173 | 15,1 | 745 | 6,9 | 1.929 | 4,2 | 4.846 | 6,7 |
Total | 14.367 | 100 | 11.775 | 100 | 46.001 | 100 | 72.143 | 100 |
Fuente: IDB Information System, Basic Socio-Economic
Data, Washington D.C.22
Pero los Estados Unidos no son la única
región exportadora de capitales que, en relación al
resto de las regiones del mundo, más invierte en
América Latina. Iguales intereses en la región,
aunque en menor medida, tiene Europa. En un
cuadro:
Porporción de capitales exportados por la
tríada
hacia distintas regiones receptoras
Origen | Destino |
|
|
|
|
| |||||
| América Latina y el | África | Medio Oriente | Sur y Este Asiático | CEEC | Otros | |||||
EE.UU. | 64,2 % | 1,9 % | 4,8 % | 24,5 % | 3,1 % | 1,6 % | |||||
Europa | 28,5 % | 5,7 % | 4,6 % | 26,2 % | 19,6 % | 15,5 % | |||||
Japón | 28,3 % | 3,6 % | 5,2 % | 60,6 % | 0,7 % | 1,6 % |
Fuente: IDB Information System, Basic
Socio-Economic Data, Washington
D.C.23
En términos de bienes,
considera Pastor que los "Estados Unidos aumentaron su cuota
del comercio con
América Latina de, a grandes rasgos, 30% a
40%"24 debiéndose esta nueva
situación a, principalmente, la preocupación que
Europa tiene de
sí misma.
Específicamente, los dos países a los que
se dirigen la mayor cantidad de capitales norteamericanos son
Brasil (es
necesario remarcar, sin embargo, que las inversiones
directas netas han sido menores en 1995 que en el año
anterior) y México;
siendo Perú el único país de la
región en el que se produjo un importante retiro de
capitales norteamericanos. En un cuadro:
Capitales recibidos por
países latinoamericanos
Total Caribe | 33.662 |
Argentina | 3.374 |
Brasil | 11.215 |
Chile | 2.175 |
Colombia | 845 |
México | 11.158 |
Perú | -206 |
Venezuela | 2.846 |
Otros Países | 2.255 |
Fuente: IDB Information
System,
Basic Socio-Economic Data,
Washington
D.C.25
La preponderante posición de México y
Brasil
responde a circunstancias distintas. Según Atkins, los
Estados Unidos han tenido un interés especial e intenso en
su vecino al Sur desde el siglo pasado en el que los Estados de
la Unión obtuvieron grandes territorios y contuvieron una
invasión francesa a principios de la
segunda postguerra en la que las relaciones económicas
forjaron una creciente interdependencia.
Brasil, por su lado, a partir de su apoyo a los aliados
durante la Segunda Guerra
Mundial fue objeto de relaciones amigables siendo considerado
por la comunidad
económica internacional como el "gigante durmiente" del
Cono Sur. No debe sorprender, entonces, que este país sea
considerado axial en la teoría
de los Estado-Pivote,
que luego consideraremos.26
A consideración de Pastor los tres
períodos de postguerra en el siglo veinte tuvieron efectos
similares sobre las relaciones entre Estados Unidos y
América Latina. Sin embargo, según aclara
más adelante en su libro, esta
vez existen elementos que permiten prever un futuro distinto al
que signó los dos períodos anteriores: tratados
internacionales sobre diversos aspectos, procesos de
integración económica, organismos
internacionales a nivel político (Organización de Estados Americanos) y
económico (Organización Mundial de Comercio),
entre otros.27
Un último aspecto importante de las relaciones
dinerarias de los Estados Unidos y los países
latinoamericanos es la ayuda externa que se ha visto reducida de
un 2% del PBI a principios de la
década del ´50 a 0,2% en la actualidad28.
Al respecto, señala Pomerlau:
"Las prioridades para la ayuda exterior de los
Estados Unidos fueron reorientadas desde una
conmisceración por las víctimas de la Guerra y
consolidación de las instituciones democráticas, a la
estabilidad de Medio Oriente y la atracción de aliados
anticomunistas. La ayuda también fue vista como una
recompensa de lealtades y como instrumento para la
mantención de la estabilidad regional".
"El fin de la Guerra
Fría –continúa– ha incrementado
el debate
acerca del impacto de la ayuda externa y de los valores
que explican y justifican tal ayuda"29, que son
libertad y
justicia en
el mundo, en consideración de Patrik J.
Lehaly30.
III. Libertad y
justicia en el
mundo, como objetivo de la
ayuda externa de los Estados Unidos, no puede significar otra
cosa que la promoción de la democracia
que, según Diamond, implica:
"[O]frecer apoyo moral,
político, diplomático y financiero a individuos y
organizaciones
que luchan por la apertura de un régimen autoritario
… [y] fomentar economías orientadas por el
mercado
… [porque] los países que no poseen una
democracia
estable se encuentran siempre más propensos a la
revolución y otras formas de
desórdenes que amenazan la seguridad de
los norteamericanos"31.
Esta visión es compartida por buena parte de los
encargados de la formulación de la política
exterior norteamericana y sus estudiosos. Desde 1993 ha sido
tratada, generalmente, como neowilsonianismo, entendiendo
por tal lo que Anthony Lake (Security Adviser del
presidente Clinton) explica: "él [Wilson]
entendió que nuestra propia seguridad
está contorneada por el carácter de los
regímenes entrenjeros" y en una entrevista
concedida a Thomas Friedman para The New York Times
sentenció que la Administración Clinton en materia de
relaciones exteriores será recordada por su
"pragmático
neowilsonianismo".32
Pareciera ser, entonces, que el strategic denial
que caracterizó el período de la Guerra
Fría cedió su lugar al enlargement
dentro de los parámetros del wilsonianism. Tucker
estima que Woodrow Wilson concebía el orden internacional
y el liderazgo de
Estados Unidos como hechos inescindibles y que su
aceptación del internacionalismo, con su corolario del
multilateralismo, estaba condicionado a la habilidad de
América, rayana al derecho, de actuar
unilateralmente.33
En otras palabras, el wilsonianismo pareciera ser una
estrategia que
busca la imposición de regímenes
democráticos y economías de mercado combinado
con el derecho de actuar unilateralmente cuando las
circunstancias así los aconsejen, al tiempo estar
caracterizado por el pragmatismo,
lo que implica una disposición desigual hacia distintos
países.
En estos términos se entienden los ejemplos de
Panamá
y Haití que volcamos al principio por oposición a
China.
No existiendo ya la necesidad de una negación
estratégica, los norteamericanos decidieron dejar de
tolerar las acciones de
Noriega acusado de contrabando de armas y drogas. No
precisando negar la acción de los comunistas, los
norteamericanos vieron la necesidad de restablecer el
régimen democrático en la isla de Haití.
Hacia China, por el
contrario, los Estados Unidos han tenido una actitud
benevolente en ciertos temas (derechos humanos,
libertades individuales y democratización, por ejemplo)
con la esperanza de llegar a acuerdos sobre otros temas
más inmediatos: control de
producción de armas de
destrucción masiva y apertura de mercados de
consumos, entre otros.
Sin embargo, Diamond estima que el concepto de
enlargement no representa aún un imperativo de
acción íntegro en materia de
política exterior, al respecto escribe:
"… enlargement es un sucesor lógico
y atrayente de containment. Pero la ausencia de un
método
claro de calcular los intereses norteamericanos y los medios y una
firme proyección de la voluntad norteamericana ha
fallado en evitar los lamentables espectáculos de la
confusión de Norteamérica y su retroceso de
Bosnia, Somalia y Haití".34
Aplicando al caso las ideas de Evangelista, puede
suponerse que la acción norteamericana caracterizada por
el strategic denial durante la Guerra
Fría obligó en muchas situaciones a favorecer la
instalación de gobiernos autocráticos que otorgan
poco acceso a actores transnacionales pero que proveen grandes
ventajas a aquellos actores que se logran hacer escuchar; por el
contrario, no existiendo ya un actor transnacional (y una
ideología alternativa de pretensiones hegemónicas)
que haga peligrar la existencia de los Estados Unidos,
éstos prefirieron apoyar gobiernos no autocráticos,
más permeables a la acción de actores y organismos
internacionales y más estables en lo referente al mantenimiento
de las decisiones adoptadas.35
La importancia de la existencia de regímenes
democráticos para la seguridad y los intereses
norteamericanos se explica, a consideración de Tucker
por:
"la experiencia de este siglo [que] provee
de importantes lecciones. Los países democráticos
no hacen la guerra unos
con otros. Las democracias no esponsorean el terrorismo
contra otras. No construyen armas de
destrucción masiva para usar contra otras democracias o
amenazarlas. Los países democráticos son
más confiables, abiertos y mejores socios comerciales. A
largo plazo ofrecen un clima
más estable y durable para la inversión. Son ecológicamente
más responsables porque deben responder frente a sus
propios ciudadanos que se organizan para protestar por la
destrucción del medio
ambiente. Son más honorables en el cumplimiento de
los tratados
internacionales porque valoran las obligaciones
legales y porque su apertura les hace más difícil
mentenerlos en secreto"36.
Probablemente Diamond peque de optimismo y buena
voluntad. Un orden internacional caracterizado por
regímenes democráticos y hegemonía de
potencias occidentales puede ser encontrado setenta años
atrás en la historia. Al respecto
escribe Calle:
"La existencia de una hegemonía
estratégica-militar de las potencias occidentales y
democráticas (Estados Unidos, Gran Bretaña y
Francia), la
presencia de un Japón conducido por una élite
probritánica y seudodemocrática, una Unión
Soviética deteriorada aplicando prácticas de
mercado con
la ´nueva política
económica´ de Lenín, un fascismo
italiano no plenamente consolidado y una Alemania
democrática y aún alejada del derrumbe
económico de 1929, podrían llevar a un fin de la
historia
setenta años atrás. … Todos estos hechos nos
alertan sobre la capacidad desestabilizadora del mercado
internacional –crisis de
1929-39–, la presencia de rivalidades interestatales
entre los Estados centrales y la histórica presencia de
tensiones étnicas y culturales. Sin olvidar las
mutaciones y conflictividades ideológicas,
económicas y
sociales"37.
IV. Además de los temas económicos y de la
promoción de la democracia,
existen otros que atraen la atención de los estudiosos de
las relaciones entre los Estados Unidos y los países
latinoamericanos.
Estas cuestiones son mayormente definidas por el
tráfico de drogas y el
terrorismo,
caracterizadas con el nombre de intermestic issues (mezcla
de international y domestic), y un buen ejemplo lo
otorga Pastor, diciendo:
"[H]istóricamente, los Estados Unidos
han sido más generosos en ayuda y concesiones
comerciales cuando existía una amenaza a su seguridad.
… La misma conducta
parece estar trabajando nuevamente. El Congreso se ha mostrado
remiso a obligar fondos para consolidar la democracia
en Nicaragua, El Salvador, Honduras y Panamá,
como se obligó para luchar la Guerra Fría en esos
países. … En 1990, Colombia
recibió más ayuda militar de los Estados Unidos
para luchar contra el narcotráfico que El Salvador para luchar
la guerrilla marxista"38.
La importancia de esta intermestic issue es mayor
en las relaciones entre Norteamérica y América
Latina, que en cualquier otro orden de relaciones que
aquélla tenga con otra región del mundo. Desde
1982, la producción de opio se ha duplicado mientras
que la de cocaína aumentó en más del 300%.
Colombia produce
entre el 70% y el 80% de la cocaína refinada del mundo a
más de ser el tercer productor mundial de opio con algo
más de 20.000 hectáreas dedicadas a su cultivo.
Además, la heroína colombiana está ganando
espacio en el mercado
norteamericano, siendo su participación superior a la
proveniente del Sudeste Asiático. Igual tendencia hacia la
diversificación de la industria se
verifica en Perú, el mayor productor mundial de la hoja de
coca.39
Pero la cuestión del narcotráfico no se limita únicamente
a sus consecuencias en la sociedad
norteamericana. Igualmente importantes son las consecuencias que
el tráfico ilegal de drogas tiene
sobre la consolidación de los regímenes
democráticos en el continente. La industria del
narcotráfico posee una gran capacidad de
influenciar la conducta de
oficiales de la administración civil y militar (para
Colombia se
calculan entre cuatro y cinco mil millones de dólares
disponibles para sobornos), pero es el proceso de
legitimación de las ganancias el que mayor impacto reviste
en la estructura
productiva de los países latinoamericanos.
A pesar de estos datos, los
efectos deben ser considerados, como lo hacen buena parte de los
estudiosos del tema, como desestabilizantes y no como disruptivos
del régimen político, pues los líderes de la
droga "no
buscan impulsar iniciativas propias sino coexistir y manipular la
autoridad
estatal"40.
Esta situación ha sido ampliamente percibida por
la opinión pública norteamericana como por sus
líderes de opinión. Al respecto, en la Cumbre de
Miami, Warren Christopher consideró como axial en la
política exterior norteamericana el "frenar el
tráfico de drogas
ilegales a través de las fronteras
nacionales"41.
Otra intermestic issue de creciente relevancia en
los Estados Unidos es el terrorismo,
pero esta vez, la importancia que América Latina
representa no se debe a su capacidad de producir hechos
terroristas en otros países sino por los ataques sufridos
(especialmente por Argentina) y su
incapacidad de contenerlos.
Si bien respecto de estos temas la Presidencia de
Estados Unidos ha tomado la iniciativa, la decisión reside
mayormente en el Congreso de aquél país, donde
mayor influencia ejercen las
constituencies.42
Es respecto de estos intermestic issues que
Norteamérica ha de actuar en forma unilateral, buscando la
mayor eficacia, tanto
más cuánto mayor sea el peligro que perciba para
sus sistema político.
V. Pero el status no tiende a mentenerse
quo y esto lo evidencia la historia. Así como el
final del siglo pasado observó el crecimiento de tres
potencias que luego serían rivales (Estados Unidos,
Japón y Alemania), el
final del presente siglo atestigua la restauración del
imperio ruso, las alianzas entre los países de
regímenes islámicos, la creación de bloques
económicos en Europa y parte de
Asia, la
creciente importancia de China y la
mayor apertura de los regímenes políticos y
económicos de América Latina con visos de desorden
social y retroceso a etapas históricas
anteriores.
La gran estrategia
internacional de los Estados Unidos ha sido concebida desde
distintas perspectivas. Joffe identifica dos modelos de
actuación internacional según sea más o
menos similar a cómo se comportaron Gran Bretaña o
la Alemania
bismarkiana43. Kennedy, Chase y Hill conceptualizan la
posible política exterior norteamericana según la
teoría
de los Estado-Pivote44.
Ambas posibilidades de acción tienen un
sólo objetivo:
lograr que el status permanezca quo.
La estrategia
británica a consideración de Joffe fue oponerse a
las pretensiones de hegemonía de cualquier potencia en el
Continente Europeo sin presentarse como una amenaza. Cuatro
medios
instrumentales eran utilizados con ese fin: poder marino
sobre poder
terrestre; combinaciones flexibles en lugar de alianzas
rígidas; balancear y no conquistar; y, en última
instancia, intervención en lugar de obstaculizar. Observa
el autor que la situación posterior a la Guerra
Fría en la que se encuentran los Estados Unidos es muy
similar a la que Gran Bretaña disfrutaba en su
período de hegemonía, considerando que
Norteamérica tendría mucho que ganar si aplicara su
poderío económico sinergéticamente en lugar
de unilateral y masivamente.
La estrategia
bismarkiana fue signada, por oposición a la
británica, por las alianzas estratégicas.
Consideraba Bismark, según Joffe, que su Alemania era
capaz de enfrentar a cualquiera de las amenazas pero no todas al
mismo tiempo. Famosa es
ya su frase "en un mundo de cinco hay que jugar con, por lo
menos, tres actores". El prusiano no construyó su sistema
de alianzas para conseguir mayor poder agregado sino para
devaluar el poder de las potencias que lo
amenazaban.45
Para Kennedy, Hill y Chase, la gran estrategia
norteamericana tiene que ser caracterizada por la elección
de Estado-Pivote
que son definidos por su capacidad de afectar la estabilidad
regional e internacional. Los autores identifican como Estados
pivote en América Latina a México y a
Brasil. El
primero por su creciente importancia en las relaciones
comerciales norteamericanas y el segundo por su importancia en el
Cono Sur del Continente. Este modelo de
acción es correspondiente al británico expuesto por
Joffe, modelo que el
autor considera inservible por dos razones: las amenazas al poder
mundial norteamericano no son intermitentes sino constantes lo
que obligaría a aquel país a mantener relaciones
constantes con los mismos países; y la estabilidad de los
regímenes políticos no deviene de la acción
de actores extranjeros sino de sus propias constituciones
sociales, así no interesa la mayor ayuda de Estados Unidos
brinde a un país sino su constitución interna en términos de
amenaza al status quo del sistema internacional (v.g.
Afganistán).
El modelo
bismarkiano conducido por los Estados de la Unión puede
sintetizarse en: ligar a todos de forma tal que estén
atados y dependientes del centro. El ideal es mantener mejores
relaciones con cada uno de los actores de las que ellos tienen
entre sí.
Este modelo
bismarkiano pareciera ser imperativo en el desarrollo de
las relaciones de la región latinoamericana con los
Estados Unidos. La existencia de intermestic issues hace
imposible una política á la británica
o la, más moderna, elección de Estado-Pivote.
La producción de drogas en Bolivia no es
influenciable por una mayor estabilidad de Brasil, como
tampoco las amenazas al régimen político de
Nicaragua pueden verse evitadas por un crecimiento más
dinámico de México, así como la
creación de una zona de libre comercio de
dimensiones continentales no puede verse favorecida por la mayor
ayuda e interés recibido por sólo dos países
de la región.
VI. La política exterior norteamericana del
período que nace en 1989 no es consecuencia de una
construcción teórica, fue,
propiamente, la consecuencia de acciones que
en su superficie aparentan estar desvinculadas, sin embargo entre
todas existe un hilo de oro.
El fin de la Guerra Fría originó la
necesidad de replantear la política exterior de los
Estados Unidos y América Latina no se encuentra exenta de
este replanteamiento. En los tiempos de la post-Guerra
Fría la importancia de las regiones del globo
terráqueo es evaluada, necesariamente, de forma distinta a
cómo se evaluaba en tiempos de la confrontación.
Pareciera ser cierto que, de ahora en más, para la
política exterior norteamericana los países valen
lo que sus intereses y necesidades.
En estos términos, la importancia de la
región ha crecido en relación a otras áreas
del mundo. Sin embargo, estas otras áreas del mundo
demandan la atención más inmediata de la
superpotencia supérstite.
América Latina no es una región free
rider, Irak y Corea
del Norte sí lo son, asimismo Rusia presenta aún
hoy día peligros inmediatos por su posesión de
armas de
destrucción masiva que los países al Sur del
Río Bravo no poseen.
Tratando específicamente sobre el subcontinente
latinoamericano, una política exterior norteamericana que
atienda a sus intereses y necesidades estará signada por
relaciones bilaterales en la que los Estados Unidos se
esforzarán por lograr el establecimiento definitivo de los
regímenes democráticos y, de manera más
imperativa, la apertura de los mercados
económicos al tiempo que
favorecerán las inversiones en
esos mercados que
accedan a sus pretensiones.
A pesar que aún se la vea como una posibilidad
remota, no es descartable, tal como lo experiencia la historia, la posibilidad de
acciones
militares en pos de la defensa de las ventajas económicas
obtenidas por Estados Unidos46. Al respecto escriben
Rourke, Carter y Boyer:
"Una característica de la actividad de Estados
Unidos en el sistema internacional ha sido la voluntad del
país de luchar, si era necesario, para defender sus
intereses económicos. La guerra no oficial con Francia en
los 1790´s, la Guerra de 1812 con Gran Bretaña y
la Primera Guerra
Mundial con Alemania son
sólo tres ejemplos que envuelven la libertad de
los mares y del comercio.
… La voluntad de defender el comercio,
los recursos y
otros elementos económicos claves en el sistema
internacional permanece como principio en la política
exterior norteamericana como quedó demostrado en las
acciones de
Estados Unidos en la región del Golfo
Pérsico"47.
Evidentemente, ningún país
latinoamericano, excepto tal vez Venezuela y
México, es capaz por su sola acción desestabilizar
la economía norteamericana al extremo de obligarlo a
actuar unilateralmente por razones meramente
económicas.
Otras razones han sido esgrimidas para actuar de forma
tal. El narcotráfico, intermestic issue, fue
la razón de la acción unilateral de Estados Unidos
sobre el Panamá de
Noriega. La defensa de la democracia y
la absorción de movimientos sociales,
neowilsonianismo, fueron las razones de la acción
unilateral sobre Haití.
Pero así como fue una intermestic issue la
que provocó la invasión norteamericana a Panamá, no
debe descartarse la posibilidad de una acción
desestabilizadora a gobiernos free riders, que por sus
dimensiones no pueden sin pérdidas importantes ser objeto
de invasiones, y el emplazamiento de gobiernos
autocráticos más propensos a satisfacer las
expectativas norteamericanas.
Cuba es un ejemplo de desestabilización
deliberada. Las normativas penalizadoras de inversiones
directas, así como su aislacionismo internacional
promovido por los Estados Unidos y la constante acción que
intenta provocar movimientos de protesta, son actos disruptivos
del sistema político y social de la
isla.48
Pareciera ser entonces que la estrategia bismarkiana de
contenido neowilsoniano de carácter pragmático ha
de ser la política exterior que norteamérica
desarrolle hacia los países de la región
latinoamericana en tiempos posteriores a la confrontación
entre las superpotencias vencedoras de la Segunda Guerra
Mundial.
octubre de 1997.-
Por Ignacio T. Gariboldi
Licenciado en Ciencias
Políticas con Especialización en
Relaciones Internacionales
Universidad Católica Argentina "Santa
María de los Buenos
Aires"
gariboldi[arroba]ciudad.com.ar
1 Bizzozero, Lincoln: "Viejos y nuevos muros
en el sistema internacional". Estudios Internacionales, Nº
110, abril-junio 1995, I.E.I., Universidad de
Chile,
págs. 223 y ss.
2 Al respecto, James Schlesinger sostiene que
"el orden mundial del futuro será como el que
existió antes de 1939, y más notablemente al que
existía después de la Primera Guerra
Mundial", caracterizado por políticas
de poder, rivalidades nacionales y tensiones étnicas. El
autor resalta también la actitud de los
Estados Unidos con los tres satélites
descontentos de la Unión Soviética: "Durante
cuarenta años Estados Unidos afirmó a
Checoslovaquia, Hungría y Polonia que el día que
rompieran con la Unión Soviética podrían
contar con su ayuda. Ahora, ese día llegó … y la
administración utiliza el slogan
ritualístico: comercio, no ayuda".
Schlesinger, James: "New instabilities, new priorities".
Foreign Policy, N. 85, Winter 1991-92, págs. 5 y
ss.
3 Nye, Joseph: "The changing nature of
power". New World Politics: Power, Ethnicity and Democracy –
Essays from Political Science Quaterly, The Academy of
Political Science, New York, 1993, págs. 39 y
ss.
4 Atkins, G.: Latin America in the
international political system. Westview Press, Oxford, 1995,
pág. 112
5 Pastor, Robert: U.S. foreign policy
toward Latin America and the Caribbean. Princeton University
Press, New Jersey, 1992, pág. 221
6 Op. Cit. 5, págs. 222 y
ss.
7 Johnson, Loch: "Smart intelligence".
Foreign Policy, N. 89, Winter 1992-1993, pág.
58
8 Rourke, John; Carter, Ralph; Boyer, Mark:
Making American Foreign Policy. Brown & Benchmark,
Dubuque, 1996, págs. 75 y 76
9 Gilboa, Eytan: "The Panama invasion
revisited: lessons for the use of force in the post cold war
era". Political Science Quaterly, Winter 1995-96, págs.
539 y ss.
10 Mandelbaum, Michael: "Foreign policy as
social policy". Foreign Affairs, January-February 1996,
pág. 22
11 Atkins encuentra que desde el principio de
las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina
hasta finales de los años ochenta la política
exterior de aquéllos fue continua y consistente: mantener
las influencias hostiles extranjeras fuera del hemisferio.
Schoultz denomina esta política como "negación
estratégica". Dentro de este marco
teórico deben entenderse las cambiantes posiciones de
norteamérica respecto de la democracia y los derechos humanos
en el continente latinoamericano. (Al respecto: Atkins, G.:
Op. Cit. 4; Pastor, Robert: Op. Cit. 5).
12 Rielly, John: "Public opinion: the pulse
of the ´90s". Foreign Policy, N. 82, Spring 1991,
pág. 83
13 Omestad, Thomas: "Why Bush lost?". Foreign
Policy, N. 89, Winter 1992-93, pág. 76
14 Maynes, Charles: "Bottom-up foreign
policy", Foreign Policy, N. 104, Fall 1996, pág.
53
15 Discurso
pronunciado por el Secretario de Estado de los Estados Unidos,
Warren Christopher durante la Cumbre Hemisférica celebrada
en la Ciudad de Miami los días 10 y 11 de diciembre de
1994. Granillo Ocampo, Raúl (comp.): La relación
entre Argentina y los
Estados Unidos, 1989-1995. CARI – El Cronista, Buenos Aires,
1996, pág. 224. Al respecto, afirman Rourke, Carter y
Boyer que: "The willingness to defend trade, resources, and
other key economic elements in the international system remains a
principle of U.S. foreign policy, as was demonstrated by U.S.
actions in the Persian Gulf region", Op. Cit. 7, pág.
81
16 Christopher, Warren: "America´s
leadership, America´s future". Foreign Policy, N. 98,
Spring 1995, pág. 16
17 Op. Cit. 8, pág.
77
18 Estefanía, Joaquín: La
nueva economía. Debate –
Dominós, Madrid, 1995, págs. 72 y ss.
19 Bergsten, C. Fred: "The primacy of
economics", Foreign Policy, N. 87, Summer 1992, págs. 4 y
ss.
20 En 1960 el PBI de EUA representaba el 38%
del total mundial, mientras que en 1993 sólo era del 22%
habiendo aumentado drásticamente la participación
de países no pertenecientes a la tríada
(E.U.A.-U.E.-Japón) de 28% al 50%.
Respecto de la importancia del comercio
internacional para los Estados Unidos, escribe Jeffrey Garten
(Subsecretario de Comercio para
el Intercambio Internacional hasta fines de 1995): "[La]
expansión del comercio es más crítica hoy
para el futuro de América que en cualquier otro momento
del siglo. La exportaciones y
las importaciones se
han más que duplicado desde 1970, de 11 por ciento a 23
por ciento del PBI. En los últimos dos años las
exportaciones se
han incrementado en más de 100 mil millones de
dólares, más que el total de exportaciones de
Australia, Suecia o Corea del Sur. Si esta tendencia continua,
como es la creencia de los economistas del Departamento de
Comercio, las exportaciones de
Estados Unidos treparán de 650 mil millones de
dólares en 1994 a 1,2 billones de dólares en el
año 2000", lo que significa que para el año
2000, dieciseis millones de puestos de trabajo dependerán
del comercio exterior
de los Estados de la Unión.
Garten, Jeffrey E.: "Is America abandoning multilateral
trade?", Foreign Affairs, November/December 1995, págs. 51
y 52
21 Espinosa Carranza, Jorge: "La
economía mundial y de América Latina en 1994.
Perspectivas e interrogantes para 1995", Estudios
Internacionales, Nº 112, octubre-diciembre 1995, I.E.I.,
Universidad de
Chile,
págs. 556 y ss.
22 Inter-American Development Bank –
Institute for European-Latin American Relations: Foreign
direct investment in Latin America in the 1990s, Madrid,
1990, Apéndice Estadístico.
23 Ibíd. nota 22
24 Op. Cit. 5, pág.
226
25 Ibíd. nota 22
26 Op. Cit. 4
27 Op. Cit. 5, págs. 226 y
ss.
28 Para el año fiscal 1997,
el total destinado a asistencia externa a través de la
Agency for International Development asciende a 3.115.953.400
dólares, a concretar de la siguiente manera: en primer
lugar Europa y
países recientemente independizados: $1.236.300.000; en
segundo lugar Africa:
$970.870.000; en tercer término América Latina y
el Caribe: $568.140.000; y por último Asia y el Cercano
Oriente: $341.642.400.
29 Pormelau, Claude: "Moral y
política exterior de Estados Unidos en el mundo de la
post-Guerra Fría", Estudios Internacionales, Nº. 109,
enero-marzo 1995, I.E.I., Chile,
pág. 94
30 Patrik J. Lehaly (senador): presidente del
Sub-Comité de Operaciones
Externas del Senado de Estados Unidos.
31 Diamond, Larry: "Promoting democracy".
Foreign Policy, N. 87, Summer 1992, págs. 27 y
ss.
32 Hodgson, Godfrey: "American ideals, global
realities". World Policy Journal, Vol. X, Nº 4, Winter
1993/94, pág. 3
33 Tucker, Robert: "The triumph of
wilsonianism?". World Policy Journal, Vol. X, Nº 4, Winter
1993/94, págs. 83 y ss.
34 Diamond, Larry: "The global imperative:
building a democratic world order". Current History, January
1994, pág. 1
35 Evangelista, Matthew: "The paradox of
state strengh: transnational relations, domestic structures, and
security policy in Russia and the Soviet Union". International
Organization, Vol. 49, N. 1, Winter 1995, págs. 1 y
ss.
Lasagna, Marcelo: "Las determinaciones internas de la
política exterior: un temas muy descuidado en la teoría
de la política exterior". Estudios Internacionales,
Nº 111, julio-septiembre 1994, I.E.I., Universidad de
Chile,
págs. 387 y ss.
36 Op. Cit. 33, págs. 2 y
3
37 Calle, Fabián: "El paradigma
neoconservador de las relaciones
internacionales". Estudios Internacionales, Nº 110,
abril-junio 1995, I.E.I., Universidad de
Chile,
pág. 160
En el mismo sentido: "Bridging Centuries. Fin de
Siécle All Over Again". The National Interest, Number
47, Spring 1997, págs. 3 y ss.
38 Op. Cit. 5, pág.
225
Entre 1990 y 1992 el total de asignaciones
presupuestarias que el Gobierno Federal
de Estados Unidos destinó a la lucha contra el
narcotráfica fuera de sus fronteras aumentó 20%,
destacándose los aumentos de asistencia humanitaria y
militar (43% y 41%, respectivamente). El total de las
asignaciones presupuestarias de este gobierno
destinadas a la lucha contra el narcotráfico, su prevención y
tratamiento se multiplicó por diez veces en el
período que corre entre 1981 y 1992, alcanzando un total
de 11.700 millones de dólares en el año que cierra
el período.
Casa Blanca – Servicio
Cultural e Informativo de los Estados Unidos: Estrategia
nacional de control de
drogas, EUA, julio de 1991.
39 Lee, Rensselar III: "Global reach: the
threat of international drug trafficking". Current History, May
1995, págs. 207 y ss
40 Ibíd. pág.
207
41 Op. Cit. 15
42 Barsamian, David: Noam Chomsky
interviewed by David Barsamian: secrets, lies and democracy.
Odonian Press, Arizona, 1995. También: Terrorism in
Latin America/AMIA bombing in Argentina. Hearing before the
Committee on International Relations, House of Representatives,
One houndred fourth congress – September 28, 1995, U.S.
Government Printing Office,
Washington, 1996.
43 Joffe, Josef: "´Bismark´ or
´Britain´? Toward an American grand strategy after
bipolarity". International Security, Vol. 19, N. 4, Spring 1995,
págs. 94 y ss.
44 Kennedy, Paul; Chase, Robert; Hill, Emily:
"La estrategia internacional de los Estados Unidos: los Estado
pivot". Archivos del
Presente, Año 2, Nº 4, págs. 61 y
ss.
45 Massot, Vicente G.:Un mundo en equilibrio. La
realpolitik en la Europa de Bismark. Grupo Editor
Latinoamericano, Buenos Aires,
1994.
46 En este sentido, Joshua Muravchik (autor
de Exporting democracy, AEI Press, Washington 1991) al
referirse a la política de Estados Unidos hacia el nuevo
régimen de Irán dijo que "Even people like me
who believe that promoting democracy or human rights deserves a
central place in U.S. foreign policy must acknowledge that it
can´t be the only issue" … "After all
-continúa– the bedrock of our policy is keeping
the country safe. There will be times when security interests
pull one way and democracy interests pull another way". En
Barbara Crossette: "Democracies love peace, don´t they".
The New York Times – Week in Riview, June 1, 1997, pág.
E3
47 Op. Cit. 8, pág.
81
48 Alzugaray, Carlos: "La seguridad de
cuba en el
mundo de la post-Guerra Fría: viejos y nuevos
desafíos y oportunidades". Estudios Internacionales,
Nº 107/108, julio-septiembre/octubre-noviembre 1994, I.E.I.,
Universidad de
Chile, págs. 586 y ss.
Autor: