Las reformas financiera y de capitales en Colombia: su evolución y alcance la luz del crecimiento económico

Indice
1.
Introducción
2. Antecedentes de las
reformas
3. Objetivos de las
reformas
4. Alcance de las
reformas
5. Desempeño reciente
del sistema financiero y del mercado de
capitales
6.
Conclusiones
7.
Bibliografía

1. Introducción

El cambio
institucional en el sector financiero, y en general en la
economía
colombiana, se vio inspirado en la revolución
que en el entorno mundial ha venido suscitándose con la
tecnología, el acortamiento de distancias y
el espacio, la mayor competencia
debido a la
globalización de los mercados y la
necesidad de un cambio de
modelo de
desarrollo
para introducirse en esa nueva dinámica de globalización e
internacionalización.
Es así como desde finales de la década de los 80,
Colombia
enfrentó un cambio institucional, que desde los
últimos meses de la
administración del presidente Virgilio Barco se fue
trabajando, con el proceso de
internacionalización y modernización de la economía, y que
finalmente en el gobierno del
presidente César Gaviria pudo "concretarse" como
oficial.
En las últimas décadas, varios países se han
inclinado por la liberalización de sus sistemas
financieros. Las medidas más comunes planteadas por
Demirguc-Kunt y Detragiache (1998b) son: (i) la ampliación
de los techos de las tasas de
interés (al suprimir dispositivos de control de las
tasas de interés de
captación y colocación); (ii) la disminución
de los requerimientos de reservas (al suprimir los dispositivos
de control de
cambio y de movimientos internacionales de capital),
(iii) la disminución de las barreras de entrada al sector,
la reducción de la interferencia del gobierno en las
decisiones de asignación del crédito, y (iv) la privatización de cierto número de
bancos y de
compañías de seguros.
También algunos países promueven activamente el
desarrollo de
los mercados
bursátiles locales y la entrada de intermediarios
financieros extranjeros. Estas medidas se materializaron en
Colombia con la aprobación de la Ley 45 de 1990, y
en especial con los arreglos institucionales que demandaron las
medidas de apertura: la Ley 50 de 1990,
la Ley 9 de 1991 (y su reglamentación con la
Resolución 49 de 1990), la ley 35 de 1993, la ley 100 de
1993, entre otras.

El presente trabajo consta de seis puntos. El primero
destaca los antecedentes de las reformas del sistema
financiero y del mercado de
capitales y su diagnostico antes de la adopción
de las reformas. El segundo y tercer punto exponen los objetivos y
las acciones de
las reformas, diferenciados por medio de la legislación
perteneciente a cada una. El cuarto punto expone los alcances de
las reformas a la luz del crecimiento
económico y el quinto menciona algunas consideraciones
acerca de la crisis
financiera colombiana vivenciada desde 1998. Finalmente se
concluye.

2. Antecedentes de las
reformas

Ante el agotamiento del modelo
proteccionista a finales de la década de los 80, Colombia
enfrentaba un débil crecimiento de las exportaciones y
de la economía en general, y se señalaba la
tendencia creciente al aislamiento de la economía
colombiana frente al comercio
internacional. Hechos como la escasez de materias primas
debido a la baja competitividad
y la excesiva protección, los altos niveles arancelarios,
el crecimiento
económico poco estimulante para la renovación
tecnológica, y el bajo volumen de
comercio
internacional en un ambiente de
concentración oligopólica, develaron la creciente
necesidad por una transición hacia la
transformación estructural del país, para remplazar
el modelo económico intervencionista por un modelo
abierto, sujeto a la competencia
internacional, para alcanzar mayores niveles de crecimiento,
sobre la base del desempeño de un sector externo
dinámico y competitivo.
Como fue expuesto por el Departamento Nacional de Planeación
(1991), "el objetivo de la
modernización económica, en línea con el
proceso de
desarrollo institucional y político, incluye una serie de
reformas profundas en la estructura
económica, especialmente en los regímenes de
capitales y laboral y en los
campos tributarios, financieros y cambiarios"

La Apertura Económica
Se pensó en un proceso de apertura y modernización
de la economía colombiana con las nuevas tendencias
liberales basadas en el mercado como
mecanismo de asignación. Dentro del nuevo modelo enmarcado
en la lógica
liberal (o neoliberal), el Estado
también giró hacia la tendencia de la "libre
iniciativa", que por medio de la reforma constitucional se vieron
respaldados los principios de
libertad
económica y de sana competencia. A través de la
reforma a la Constitución Política se
buscó fortalecer el sistema
democrático y adecuar el ordenamiento institucional a un
proceso de cambio, jalonado desde la economía mundial.
La Modernización Económica y del Estado
colombiano empezaron a ser temas de reflexión, cuando en
el gobierno del presidente Gaviria, bajo el propósito del
crecimiento económico, y según el Ministerio de
Hacienda y Crédito
Público (1994) se consideraban como ingredientes del nuevo
modelo de crecimiento: (i) la estabilidad macroeconómica;
(ii) la distribución de los efectos del progreso;
(iii) la inversión en capital humano;
(iv) la eliminación de las distorsiones de precios; (v)
la apertura a la tecnología moderna y
costos de
capital
competitivos; (vi) la orientación de la economía
hacia el exterior y la apertura comercial; (vii) la
flexibilización laboral y (viii)
la liberalización Financiera.
Sobre estas intenciones se vieron inscritas una serie de reformas
en los terrenos de la liberación del comercio
exterior, la legislación
laboral, el nuevo régimen cambiario, la política de inversión
extranjera, el sistema
financiero, los programas de
inversión pública y la
organización misma de todo el aparato
estatal.

Diagnóstico del Sistema
Financiero Colombiano
La reforma financiera, planteada mediante la Ley 45 de 1990,
estuvo inspirada por los propósitos de fijar un conjunto
de normas
prudenciales que garantizara la sanidad del sistema en una forma
en que fuera enteramente compatible con los desarrollos que en la
materia se
estaban presentando en Basilea y los países de la OCDE;
propósitos "de liberar al mismo tiempo al sistema
para hacerlo más competitivo y eficiente pero rentable; de
limitar las regulaciones a unas que fueran fácilmente
verificables por la Superintendencia Bancaria; y de establecer
una autoridad
monetaria independiente".

El diagnóstico giraba alrededor de la
ineficiencia existente en el sector, atribuida en buena parte a
la falta de competencia al interior del mismo, así como la
necesidad de apoyar el proceso de internacionalización de
la economía con un sector financiero más eficiente,
más moderno, más pujante. Se observaba en
Colombia:

Un elevado margen de intermediación
financiera:
Durante los años 70 y 80 en Colombia, los márgenes
de intermediación se consideraban altos en
comparación con los niveles mundiales, incluso con los
niveles latinoamericanos. El sistema financiero era altamente
reprimido, ineficiente y no competitivo, debido a que los
bancos estaban
expuestos a altos impuestos
financieros y exhibían altos costos
operacionales. Entre ellos, "la Junta Monetaria había
estimado que cerca de la mitad del margen de
intermediación era explicado por los encajes y las
inversiones
forzosas"
Esto márgenes muestran un sistema financiero rentable,
cuando son los intermediarios los que se apropian de la
diferencia entre las tasas de
interés de colocación y las de captación
(y por la posibilidad de generar ingresos por la
prestación de servicios
diferentes a la actividad intermediadora), además de
presentar una estructura
oligopólica. El marco regulatorio del sistema antes de la
reforma fue y ha sido uno de los factores que más ha
contribuido a que éste adquiriera una estructura
oligopolística.

Un sistema financiero subdesarrollado:
En general, cuando se habla de un sistema financiero
subdesarrollado, se refiere a la incapacidad del mismo a ser
flexible en sus operaciones,
cuando es ineficiente y cuando su tamaño es tan
pequeño que no puede soportar grandes flujos de capital y
movilidad de inversión, en pro de la competencia y la
oferta de
variados servicios.
Dentro de la misma ineficiencia, los altos costos operacionales
son un indicador clave. Entre 1985 y 1989, los costos
operacionales como proporción de los activos totales
se redujeron solamente de 5.0% a 4.4% respectivamente. Este nivel
es el doble del estándar internacional
comparable.

Un mercado
financiero concentrado:
La concentración en el sector a partir de la cual se
pretendían tomar medidas al respecto con la reforma
financiera, se encontraba "fortalecida por las políticas
públicas que imponen barreras de entrada y segmentan el
mercado, haciendo posible la creación de nichos en los
cuales pueden actuar sin competencia hasta las instituciones
más pequeñas, inhibiendo de esta forma la
inversión, el crecimiento institucional y la innovación".

Diagnóstico del Mercado de
Capitales
Regulación antimercado de capitales
EL mercado de capitales había sido afectado por varias
reformas que le restaron protagonismo como fueron: (i) La reforma
al Banco de la
República en 1951 que lo convertiría en un banco de fomento
y en general los prestamos de fomento que predominaron en el
sistema financiero colombiano desde 1951 y que fueron
establecidos por sugerencia de las misiones internacionales (ii)
la reforma tributaria de 1953 que le dio ventajas tributarias al
endeudamiento sobre la emisión (iii) y hacia 1973 la
creación del sistema UPAC, que le quitó más
dinamismo al mercado de capitales.
El resultado fue que el mercado de capitales era
"prácticamente inexistente", debido a que el
crédito de fomento subsidiado desplazaba la
financiación de la inversión a través de
acciones y de
bonos. De esta
manera se encontraba estancado el mercado de capitales, con el
desalojo de las formas alternativas de financiación de
largo plazo, "dando lugar a una costosa dependencia del sistema
productivo de recursos de
crédito, dependencia que limita el crecimiento de los
sectores reales, hace a las empresas muy
vulnerables a los ciclos recesivos e inhibe el desarrollo del
sistema financiero".

Estrechez del mercado
La regulacion anteriomente mencionada entonces provoco un
desestimulo a la oferta y demanda
de papeles y que resulto en la poca participacion de este mercado
dentro de las alternativas de financiacion del sector real.
Adicionalmente surgio una espiral contraccionista en donde debido
a la poca oferta de
papeles los inversionistas no considereban este mercado como un
mecanismo para la colocacion de recursos, o
más bien, la poca oferta de recursos desestimulaba la
oferta de papeles.

Las primeras reformas
A finales de los años 80, como resultado de la existencia
de los fondos de fomento y de la prohibición que
regía para los bancos para prestar a largo plazo, el
crédito voluntario se orientaba hacia préstamos de
menos de un año, sin posibilidad de inversión
productiva competitiva. Adicionalmente, A este respecto, se
plantea la necesidad de reformar las normas sobre
entrada y salida de capitales, en pro de una mayor flexibilidad y
ampliación del mercado de capitales.

Los primeros intentos para comenzar a cambiar la
historia del
mercado de capitales colombianos datan de 1986, cuando se
presenta la Ley 75, la cual buscaba incentivar la
financiación por emisión de aciones a través
de la eliminación gradual de la deducibilidad del
componente inflacionario de los intereses, la nivelación
gradual de la tarifa de renta aplicable a las sociedades
anónimas y limitadas, y la eliminación de la
doble tributación. Esta ley se complementó con el
Decreto 1321 de 1989 con el cual se eliminó el impuesto al
patrimonio
sobre las acciones y la Ley 49 de 1990, de la cual ya se
habló en el apartado anterior y que también
involucro aspectos del mercado de capitales.
Las reformas de finales de 1980 le dieron un impulso inicial al
mercado de capitales y luego fue complementado con la Ley 50 de
1990 que creó los Fondos de Pensiones y Cesantías y
la Ley 100 de 1993 que introdujo los fondos privados de
pensiones. Estas dos reformas favorecieron el aumento de la
demanda por
parte de este tipo de inversionistas institucionales al
permitírseles invertir parte de los recursos recaudados
del público en el mercado de renta variable y en el
mercado de renta fija.

3. Objetivos de
las reformas

Dentro de las aspiraciones de la reforma, se evidencia
cómo los objetivos se soportan en el diagnóstico del sistema financiero a
finales de los 80.

Objetivos de la Reforma Financiera
A juicio del gobierno del presidente Gaviria, los objetivos
fundamentales de la política de reforma estructural en las
áreas financiera y monetaria debían ser:
a. Promover un sistema financiero eficiente y competitivo, que
afronte la estrategia de
modernización, y como parte de ella, la apertura de los
mercados.
b. Mejorar el diseño,
los instrumentos y el manejo de la política
monetaria para que ésta pueda contribuir eficazmente
en el futuro al logro de una mayor estabilidad en los precios y la
balanza de
pagos.
c. Estimular el ahorro total
de la economía y una mayor profundización
financiera que movilice adecuada y eficientemente los recursos
del sistema.
d. Adecuar el marco normativo existente hacia una mayor
funcionalidad de las entidades crediticias. Esto significa
adelantar la reducción de cargas cuasifiscales en las
instituciones
financieras, proteger a los usuarios del sector, y racionalizar
el control para
permitir una operación más ágil y eficaz de
la Superintendencia Bancaria.

Objetivos de la Reforma del Mercado de Capitales
Los objetivos de la reforma del mercado de capitales se
diferencian de acuerdo con las distintas disposiciones legales
como la reforma cambiaria, la reforma al estatuto de inversiones.
La reforma al régimen cambiario tiene como objetivos (i)
propiciar la internacionalización de la economía,
(ii) fomentar el comercio exterior
de bienes y
servicios, (iii) facilitar el desarrollo de las transacciones con
el exterior, (iv) estimular la inversión de capitales del
exterior en el país, (v) aplicar los controles adecuados a
los movimientos de capital, (vi) propender por un nivel de
reservas internacionales suficiente y (vii) la coordinación de las políticas.
La reglamentación de la ley 9 de 1990 se hizo por medio de
la Resolución 49 de 1991, y sus objetivos
fueron:

• Adoptar medidas internas sobre inversiones del
  exterior de acuerdo con las disposiciones del acuerdo de
  Cartagena
• Propiciar la internacionalización de la
  economía
• Estimular la inversión de capitales del
  exterior en el país
• Establecer regímenes especiales en materia de
  inversiones de capital de exterior para los sectores
  financiero, de hidrocarburos y minería
• Facilitar la tramitación de las solicitudes
  para sobreinversion de capitales colombianos en el
  exterior
• Ejercer un mayor control posterior sobre las
  inversiones de capital colombiano en el exterior para hacer
  más útiles dichas inversiones, minimizar los
  riesgos de
  la operación y garantizar el reintegro al país de
  las utilidades

Acciones de las reformas