Contrastes en el interior del régimen petrolero (página 2)

Dos palabras sobre el endeudamiento el sector
público; se inició hacia l975-76 con grandes y
simultáneas inversiones Guayana, luego crecieron muy poco,
para retomar un ritmo acelerado desde 1982. Ya desde una decenio
antes, la contracción de deuda, fácil debido a la
sobreliquidez bancaria en EE.UU llenos de petrdólares,
este proceso gozó de la gran permisividad del Ejecutivo
nacional; sólo la deuda a largo plazo era aprobada por el
Congreso, mientras que la contraída por las empresas
públicas y las agencias autónomas se hacía
sin la autorización del Estado. Esta brecha jugó un
papel decisivo en el estallido de la crisis de febrero de 1983.
La deuda pública externa indirecta – cuya
composición era 72% no autorizada a corto plazo y 28% a
mediano y largo plazo – representaban 57% de la deuda
pública externa total, cifrada en 26 mil millones de
dólares, un 31,8% del PIB, que se ve moderado. Pero la
casi totalidad de ese pasivo se formó en seis años.
Se inició un ciclo de devaluación que
desplomó el bolívar de 4,30 a 37,5 entre 1982 y
1989, lo que hizo aumentar considerablemente el peso relativo de
la deuda pública externa, que saltó de 15,3% a
63,3% del PIB. Así, el circuito de la renta se
orientó hacia los acreedores extranjeros, absorbiendo una
porción significativa de los gastos del Estado. En
conjunción con la disminución del ingreso fiscal
petrolero, estos pagos repercutieron sobre la capacidad y
posibilidad del Estado de reasumir su rol anterior, el de
promotor.

Esta conjunción – servicio de la deuda u
caída del ingreso fiscal – condujeron a un ajuste gasto
público en inversión. Más allá del
episodio inversionista de 1974-82, los gastos corrientes
aumentaban a gran ritmo por razones político-electorales.
La teoría del ciclo económico político
operó con intensidad: para que los políticos
resulten electos o reelectos, la tasa de desempleo debe disminuir
y la tasa de inflación debe ser temperada. Cómo
lograr este equilibrio óptimo es una decisión
política. Más allá, continuó la
escalada de los gastos corrientes Los dos episodios de
expansión presupuestaria de 1990-92 y 2003-08, se
destinaron al aumento del gasto corriente; la repartición
media entre gastos corrientes y de inversión pasó
de 59/41% entre 1951 y 1958 pasó a 80/20% entre 10979 y
2009. Hoy en día, las alzas de los ingresos petroleros
generan un sobre-ajuste al alza de los gastos corrientes,
mientras que en las fases de contracción se utiliza la
inversión pública como variable de sobre-ajuste a
la baja. Una mala política que amputa al país de su
basamento angular para la modernización, la
industrialización integrada, la inclusión social y
el incremento de la productividad general, que repercute
positivamente siempre sobre el PIB.

Tercera parte

Reducción
de la capacidad de arrastre del régimen
petrolero

Es oportuno recordar lo que lo que Baptista (1989)
definía como "la doble naturaleza económica del
petróleo". Por un lado, existe la actividad
productiva de la industria, con sus trabajadores y su capital
productivo y, por el otro, el enriquecimiento rentista "que
deriva del hecho de ser propietario de una cosa que no cuesta
nada tener". Concretamente, esta dualidad se expresa a
través de la existencia de dos canales que conducen al
efecto de arrastre potencial de la dinámica petrolera
sobre la economía interna. Uno es directo y liga la
industria del petróleo a las empresas y ala fuerza de
trabajo local; el otro, indirecto, es puramente fiscal y
tiene por piedra angular al Estado propietario. Ahora bien,
observando el recorrido histórico de Venezuela, es
fácil ver con claridad que el ligamen fiscal ha
prevalecido sobre el productivo.

La posición tradicional del Estado venezolano en
el régimen petrolero se forjó a partir de una
perspectiva específica: la de un propietario que depende
de tecnologías detentadas por los productores, pero
opuesto a ellos por el reparto de la renta. Durante más de
medio siglo, esta posición se consolidó a
través de la institucionalización de modalidades de
regulación, cuyo objetivo era transformar la
renta-beneficio en renta-fiscal. Así, la
nacionalización del petróleo colocó a los
dirigentes del país en una situación
contradictoria. Lo que ellos legítimamente consideraban
como una victoria en el conflicto por la apropiación de la
renta, significó también la interiorización,
en la esfera pública, de la relación
dialéctica entre la generación de la renta y su
conversión en ingreso fiscal. Al ocupar la totalidad del
espacio de mediación del régimen petrolero, el
Estado ha tenido que asumir el papel -y la perspectiva- del
empresario innovador.

Su respuesta es testimonio del ascenso de las
contradicciones en esta forma institucional, centro del modo de
regulación de la activad petrolera venezolana. De un lado,
el Estado se preparó para acelerar la inclusión de
las empresas domésticas en la red industrial de la
actividad petrolera, mas, por el otro, formuló una
estrategia cuyo eje era hacer lenta la actividad productiva del
sector. En consecuencia, si los productores locales efectivamente
se beneficiaron al tener una nueva salida con la
nacionalización, su desarrollo a largo plazo fue contenido
al detenerse la expansión del espacio de
acumulación petrolera, restringido por la lenta alza de la
producción. Al fin de cuentas, el objetivo de
maximización de la renta a ser difundida en la
economía no petrolera prevaleció sobre la vitalidad
productiva de la red industrial moderna "más
antigua" y mejor integrada de la economía del
país (Mommer, 1996). El potencial de desarrollo
técnico y de diversificación industrial del
cluster petrolero fue subutilizado.

En verdad, esta estrategia se justificaba en tanto que
el riesgo de agotamiento estaba presente, es decir, durante los
cinco primeros años que siguieron a la
nacionalización. Sin dudas, los fondos disponibles
debían de ser invertidos en la muy costosa y necesaria
modernización del sector. Empero, a partir de mediados de
los años 1980, tal estrategia se explica por la
imposibilidad política de dedicar a la expansión
del sector petrolero una parte mayor de los recursos que el
sector genera. Puede afirmarse que, desde hace más de dos
decenios, cada nuevo gobierno ha formulado su plan de incrementar
la producción a un nivel siempre situado en torno a los
cinco millones de barriles por día, sin lograrlo
jamás. La "nueva" PDVSA se debate en esta
contradicción al anunciar, en 2010, una capacidad de
producción de 4,5 MMBD para 2015.

Es innegable que la reapertura a los capitales privados
dio lugar a una recuperación importante de la
producción, en el curso de los años 1990 (Azpurua,
1997. No obstante, el beneficio de esta expansión fue
pequeño en la economía doméstica por dos
razones principales. En primer lugar, los programas de
inversión fueron formulados en un contexto de
liberalización comercial y, en gran parte, en el marco de
asociaciones productivas colocadas bajo la dirección de
empresas extranjeras. Por este hecho, la participación de
las industrias nacionales fue limitada, al menos lo que les era
dable aportar según la tecnología. Estas industrias
eran menos competitivas que sus concurrentes extranjeras y
debían enfrentar un cuadro adverso, en el cual el
crédito público había sido eliminado al
mismo tiempo que la subvención y la asistencia
técnica del Estado; de modo, pues, que no aumentaron su
grado de integración al sector petrolero. Así, la
ola de inversiones de 1989-96 no dio lugar aun aumento de la
compra de bienes y servicios de ingeniería
domésticos, contrariamente a lo que ocurrió hacia
finales de los años 1970 (Sánchez, Baena y Esqueda,
2000). En su conjunto, la expansión de la industria
petrolera no se articuló con el desarrollo de las
industrias conexas (Córdova, 1999).

Tabla III

Comparación de la situación
productiva y fiscal del sector petrolero en 1990 y
2000

• (1) volúmenes expresados en millones de
  barriles por día

• (2) en % de los beneficios

Fuentes: Baptista (2005), PDVSA (2005), Mommer
(2001)

En el curso de los años 2000, el sector petrolero
venezolano entró en una fase bien marcada de
declinación productiva, que ya hemos puesto en evidencia.
En un primer momento, la contracción se explica por la
baja de a producción propia de PDVSA, y a pesar del fuerte
crecimiento de las asociaciones productivas. Sin embargo, una vez
terminado el conflicto con la vieja PDVSA y el sector
"renacionalizado", la reducción de los volúmenes
producidos estuvo más ligada a la nueva
configuración institucional de la empresa. Responsable del
financiamiento, pero también de la realización de
un número creciente de programas sociales, de
inversión y de distribución, PDVSA actualmente
está más integrada a la estructura administrativa
del Ejecutivo nacional que a la red industrial de la
economía. Los planes de expansión a 4.460 MMBD,
anunciados en 2010, y que ya hemos mencionado, lucen
inalcanzables, dada la historia reciente.

En todo caso, la capacidad de arrastre directa del
petróleo – o el canal productivo – ha sido relegada a un
segundo plano del régimen petrolero desde hace tres
decenios. Como señala Armando Córdova (1999), las
antiguas "modalidades de sembrar el petróleo" han
prevalecido ampliamente – y prevalecen todavía – sobre la
integración a la red de relaciones interindustriales y el
incremento de la producción de las empresas insertas, o
que pueden insertarse con ventajas, en la red de ramificaciones
que genera la actividad petrolera productiva (trabajo calificado,
tecnología media y aun alta, nuevos productos, etc.). Pero
el mantenimiento de la lógica rentista a ultranza (baja
producción y altos precios) tiende a ir en contra de
cualquier esfuerzo que se haga en la dirección de
integración a la red productiva. A largo plazo, y teniendo
en cuenta la expansión demográfica del país,
el aumento de la producción en volumen es una
condición sine qua non para mantener la capacidad
de arrastre en términos fiscales del sector
petrolero, porque es la única manera de abrir y
profundizar espacios de acumulación de capital. De crear
empleo y generar encadenamientos anteriores y
posteriores

Así, a la salida de los choques de los
años 11970-80, el Estado estaba fiscalmente empobrecido
con relación a la situación que existía
antes de los choques. Si se comparan los períodos
1958-72 y 1986-2000, percibiremos que a pesar de un precio rel
superior en 80% en el segundo período, los ingresos
fiscales petroleros por habitante perdieron 5% de su valor.
Gracias a las nacionalizaciones y a las políticas de los
países de la OPEP, se alcanzó un equilibrio de
precios claramente favorable a las economías petroleras.
Empero, Venezuela no ha podido concretar este logro ganancioso en
la posibilidad de un enriquecimiento fiscal sostenido.

Ahora bien, el choque petrolero de 2003-08 mostró
tendencias muy similares. Como puede verse en el gráfico
III, los ingresos "fiscales" (suma de los aportes fiscales y
sociales) por habitante comenzaron a declinar desde 2006. En
2008, en el momento más intenso del boom, esos
ingresos habían ya perdido 23% de su valor. Al
término del episodio, no obstante el aumento de los
precios reales en un 207% (2003-08), el incremento del ingreso
fiscal aportado por el sector petrolero se limitó a un
89%. En el año 2009, debido a la crisis mundial de los
mercados, el barril cayó verticalmente; sin embargo, el
precio anual medio real de 2009 permaneció a un nivel
superior en 39% al nivel de 2003. Empero, los ingresos "fiscales"
petroleros por habitante fueron inferiores en 2% a los de 2003,
cayendo por debajo de la línea de valores recibidos antes
del choque. Esta situación nos recuerda la que se produjo
a finales de los años1970 y comienzos de los años
1980. Además, la drástica caída de los
aportes sociales de PDVSA en 2009 (-80% en dólares
corrientes) subraya la precariedad a largo plazo de este
mecanismo directo de "contribución al desarrollo
social" (PDVSA, 2010) de la empresa estatal. Sin dudas, su
excesiva politización y dependencia exclusiva del
Ejecutivo nacional, que le ha asignado funciones que no le son
propias, dañan los fines específicos de esta otrora
ejemplar empresa.

Gráfico III

Impacto fiscal de la actividad
petrolera entre 2000 y 2008 (base 100 en 2009)

Fuente: cálculos propios con base en cifras del
Ministerio de Finanzas (2011), de la OPEP (2010) y de Baptista
(2005).

Comentarios
finales

Venezuela es un ejemplo notable, nos atreveríamos
a decir, único, de un país en desarrollo que,
después de haber disfrutado de un crecimiento
particularmente rápido durante un lapso durante casi
sesenta años, se sumergió súbitamente en un
túnel crítico profundo y sin precedentes como lo
muestra claramente el gráfico IV, esa ruptura con la
historia económica del país se produjo en el
año 1977, apenas tres años después del gran
choque petrolero de 1974, los ingresos fiscales se multiplicaron
por más de tres, coincidiendo así esta
situación financiera tan favorable con la entrada en la
caída. Este momento crucial marcó el inicio de un
largo proceso de decadencia socioeconómica que el
país no ha logrado superar. Es necesario pues que nos
dediquemos a reflexionar seriamente en fenómenos como la
rapidez con que se desató la crisis y de su
implantación de raíz en un período tan
largo. Sabemos que hay investigaciones en curso, en Venezuela y
otros países.

Nosotros hemos seleccionado tres aspectos de ese largo
proceso, que nos parecen que marcan puntos de inflexión en
el proceso de producción calificado por Baptista (1997)
como de "capitalismo rentístico", cognomento afortunado.
Esos tres aspectos forman parte de uno solo que podríamos
llamar de "incremento de los contrastes y contradicciones del
régimen petrolero, que surgieron después del choque
de 1974". Esas contradicciones no pudieron ser manejadas por los
gobiernos de las tres últimas décadas, por lo que,
pensamos nosotros, la reciente tasa de crecimiento del PIB, de
4.2%, anunciada por el BCV para el tercer trimestre de 2011 no es
sostenible a ese nivel. Por otra parte, hay indicadores que
muestran que las políticas macroeconómicas no son
acertadas: en efecto la inflación en los primeros nueve
meses de 2011 los precios acumulan una variación de 25,4%,
pero en los últimos doce meses la inflación es de
27,6%.

Gráfico IV

Evolución del PIB real por
habitante (p/h) entre 1920 y 2009 (1977= 100)

Fuente: Cálculos propios con base en datos del
BCV (1998) y diversos boletines anuales), de Baptista (2005) y de
Heston y Aten (2011)

Entre julio y septiembre de 2011,la inversión
bruta fija orientada a la adquisición de equipos e
instalaciones para el aumento de la producción,
aumentó en un magro 0,4%, es decir, 20% menor a la de
2007, fase de boom petrolero, y su monto es
prácticamente igual al de 2010, en el mismo lapso.
Más aun. Según cifras del BCV, entre 2007 y 2010 la
inversión del sector privado en máquinas, equipos y
edificaciones, se desplomó 43,6% para ubicarse en lo
más bajo de los últimos siete
años.

El gráfico de más arriba es terminante.
Nos dice en alta voz que la política petrolera actual es
desacertada, al moverse entre dos extremos que nos son
conciliables: 1) la soberanía absoluta de PDVSA en las
empresas mixtas (60% o más de participación), y, 2)
el afán de maximizar el ingreso fiscal por barril
extraído. El primer requisito es ideológico, y
requiere de una reconsideración muy objetiva, estudiando
caso por caso cada nuevo proyecto de empresa mixta para la faja
del Orinoco; el segundo, es muy difícil de lograr, porque
al prevalecer la soberanía absoluta, la inversiones de
capital distintas a las de PDVSA, nacionales o extranjeras,
llegaran muy poco; esto significa, que el espacio de
acumulación que podría abrirse en la actividad
petrolera productiva permanecería prácticamente
cerrado, cercenando los estímulos de otras inversiones
nacionales para integrar la red productiva que genera el
procesamiento del petróleo.

Por otra parte, el Estado tiene grandes dificultades en
recomponer el gasto público ya que el gasto corriente o
improductivo es casi incompresible, so pena de provocar una
fuerte contracción en el mercado interno. Por lo tanto el
Estado se ve en la necesidad de utilizar sus gastos de
inversión como la variable de ajuste presupuestario. Esto
es lamentable. El gobierno actual no podrá escapar a esta
trampa que él mismo se tendió sino flexibiliza su
rígida política enunciada, y aumenta la
producción de crudo, condición sine cua
non para incrementar los recursos en manos del gobierno. La
inmensidad de nuestras reservas probadas anula el temor de
agotamiento de los yacimientos que prevaleció en los
años 1970.

La oportunidad está abierta y hay que
aprovecharla ahora, so pena de perder lo que puede ser el
último vagón del desarrollo. Porque hoy en
día sabemos, a ciencia cierta, que los gobiernos de los
países desarrollados y las grandes trasnacionales
petroleras están reconfigurando el mapa energético
mundial. Este mapa esta abandonando progresivamente (salvo el
caso de Arabia Saudita), los flujos horizontales de
petróleo y gas, para convertirlo en un mapa
hemisférico, con Canadá y los EEUU a la cabeza,
acompañados de México y Brasil. Ya es una realidad
que en las zonas de Alberta, Canadá, y Dakota se
están utilizando las arenas bituminosas para producir
petróleo (ya han superado el millón y medio de
barriles diarios); por otra parte, modernísimas
tecnologías están permitiendo liberar el gas
entrampado en los esquistos de amplias zonas de Canadá y
los EEUU (Oklahoma); son tecnologías de gran salto (
leapfrog Technologies) de perforación vertical y
horizontal conocidas con el nombre de "fracking". Según la
Energy Information Administration (EIA), en 2009 cerca del 14%
del gas natural de los EEUU vino de los esquistos; para 2035 se
proyecta que aumente hasta 46%.

Pero esas oportunidades abiertas tienes en su umbral
poderosas esclusas que pueden cerrase a corto plazo, si las
políticas públicas con que actualmente se conduce
al país no dan un giro radical hacia la flexibilidad, la
apertura política, la separación e independencia
real de los poderes públicos, el cambio del sistema
electoral y, en fin de cuentas, hacia una democracia social
avanzada y la plena vigencia de las instituciones. En una
palabra, del Estado de Derecho.

Apéndice

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Autor:

Héctor Silva
Michelena