La Gerencia Pública en Colombia (página 3)

"El Señor Inca era supremo gobernante y dios,
siendo su principal preocupación el bienestar de su pueblo
y solicitaba personalmente las cuentas a sus funcionarios, por
cualquier malversación. En virtud de su liderazgo
religioso, cualquier crimen era considerado enseguida como
desobediencia y sacrilegio. Por lo tanto, el castigo era severo,
aunque parece que la ley era mucho más benevolente de lo
que algunos relatores españoles concluyeron
superficialmente de lo que observaron y pensaron que
veían. El Señor Inca detentaba su posición
en forma hereditaria y era reverenciado por todos, pero no
había una línea de sucesión clara ya que
él mismo elegía a su heredero aparentemente entre
los hijos más competentes de su esposa principal. El
elegido era sometido a un duro entrenamiento para sus
responsabilidades futuras, en cuanto a armas, religión y
el arte de gobernar. La administración no era menos
importante entre sus habilidades esenciales."

"Al carecer de un sistema de escritura, incluso de
tipo pictórico como el desarrollado por las otras
civilizaciones precolombinas, la administración
pública inca sufrió de serias desventajas. Los
funcionarios debían tener buena memoria, pero estaba el
quipu para registrar las estadísticas de las que
dependía gran parte de su
organización."

"Los funcionarios se establecían en cada uno
de los distritos y, bajo el título de quipucamayus o
'guardas de los quipus', eran requeridos para informar al
gobierno sobre diversas cuestiones importantes. Uno estaba a
cargo de los ingresos, reportaba la cantidad de materias primas
distribuidas entre los trabajadores, la calidad y cantidad de los
materiales hechos con ellas, y la cantidad de provisiones de
diversas especies pagadas a los almacenes reales. Otro mostraba
el registro de nacimientos y muertes, de casamientos, el
número de aquellos elegidos para portar armas, y los
detalles semejantes en relación a la población del
reino. Estos informes eran remitidos cada año a la
capital, donde eran sometidos a la inspección de
funcionarios que conocían el arte de descifrar estos
registros místicos. De esta forma, el gobierno se
proveía de un volumen considerable de información
estadística; y las madejas de hilos de muchos colores,
reunidas y conservadas cuidadosamente, constituían lo que
podría llamarse los archivos nacionales."

"El sistema de los incas era una mezcla del
autocrático y el socialista. Estaban bajo control completo
las vidas de todos, literalmente de la cuna a la tumba. Todo
mundo conocía su propia casilla y esto se aplicaba
también al Señor Inca. La religión era
administrada por el Estado bajo la inspiración suprema del
Viracocha, el Creador."

LOS MAYAS

"En esta civilización, la sociedad
dependía del clan, al que los ancianos o consejeros de la
ciudad repartían parcelas de los dominios del dios. Se
cree que cada familia recibía una parcela de cuatrocientos
pies cuadrados o uinic, el cual era medido con una cinta de
cuarenta pies. Esta era definitivamente una sociedad de clases,
de agricultores y nobles, sobre un modelo sencillo pero con un
nivel de vida avanzado para la época."

"A la cabeza de cada una de las ciudades-Estado
mayas estaba el halach uinic, que puede traducirse como el
"hombre", el "verdadero hombre" o "el hombre de verdad", quien
detentaba los poderes absolutos de un semidios, sometido
solamente a un Consejo que se presume que estaba relacionado con
él por los lazos de sangre. Era conocido también
como ahau, que se define como "rey, emperador, monarca,
príncipe o gran señor". El sistema no era ni
selectivo, como el inca, ni electivo, como el azteca. Sus
acciones estaban sujetas a los rituales más restrictivos e
incluso su persona era moldeada y adornada de acuerdo con las
costumbres religiosas: cabeza, cara, orejas y fosas nasales eran
torcidas, alargadas y encogidas para conformarlas de acuerdo con
un concepto tradicional de la belleza, cuyos daños a la
forma humana de ninguna manera estaban limitados al gobernante.
El halach uinic se vestía en forma diferente para cada uno
de sus distintos oficios o de los aspectos de su oficio
único, portando un símbolo de autoridad diferente
de acuerdo con la función que estuviera
desempeñando en el momento. El puesto pasaba de padres a
hijos, generalmente al mayor, aunque podía ocuparlo un
hermano en caso de que ninguno de los hijos se considerara apto
y, de no haber ningún miembro de la familia real
disponible, podría elegirse, por acción del
Consejo, un pariente más lejano pero
capaz."

LOS AZTECAS

"El sistema social azteca era tribal, basado en los
clanes, constituido cada uno por un grupo de familias. El consejo
tribal dividía la tierra equitativamente entre los clanes,
dedicándose también porciones para la
manutención del personal del templo, para provisiones de
guerra, para el pago del tributo, así como para otros
gastos del gobierno y religiosos, y para la construcción
de grandes obras de ingeniería."

"Había veinte clanes en la tribu de los
tenochcas, cada uno con su líder electo. Los más
viejos y sabios entre éstos constituían un consejo
ínter-clan, que representaba el vínculo entre los
clanes y el cuerpo gobernante de la tribu. La economía era
básicamente agrícola, dependiente de la
producción de un excedente, la mayor parte del cual pasaba
a manos de la tribu gobernante. En tanto las tribus rindieron
tributo, tanto en hombres cuanto en recursos, se dejó que
actuaran conforme a su voluntad. El sistema se fundaba
esencialmente en la explotación y la inexistencia de una
verdadera unidad que se convertiría en una de las
principales razones del rápido colapso
azteca."

"El gobernante de la tribu de los tenochcas y
señor de los aztecas -conocido como "Aquel que habla"- era
elegido, pero de entre un grupo muy selecto. Para este y otros
fines importantes el consejo inter-clán era reducido a
cuatro tlatoani o jefes, quienes actuaban como consejeros del
gobernante. Los elegían de entre los hermanos o sobrinos
del gobernante anterior, eligiendo al hombre que consideraran que
más se distinguiera en valor, en la guerra y por su
sabiduría. Así había sido elegido Moctezuma
-"Señor Valeroso"- en 1503 como señor de los
aztecas, quien siguió en el trono dieciséis
años después, hasta cuando Cortés
llegó a Tenochtitlan. No obstante que era elegido, el Gran
Señor era considerado como un semidiós. Él
era supremo sacerdote, gran jefe guerrero, jefe de Estado y
gobernante absoluto, cuyo poderío se mantenía
vigilado finalmente sólo por una vieja
costumbre."

"Moctezuma tiene la fama de haber sido un buen
gobernante. Se dice que su reino se extendió más
que nunca, cubriendo hasta 371 Estados de los que se recaudaba el
tributo. La justicia estaba bien organizada, si bien se inclinaba
a ser excesivamente estricta. Una de las formas en que vigilaba
personalmente a sus funcionarios era viajando de incógnito
entre el pueblo."

"Los procesos de la administración
funcionaban mediante el consejo de los cuatro, que ya se
mencionó, hasta el clan, a través de los jefes de
clanes, donde otro funcionario desempeñaba los asuntos
administrativos normales en época de paz, y, naturalmente,
fungía como jefe del clan en tiempos de guerra, lo cual
ocurría con bastante frecuencia."

"Se establecieron graneros centrales para almacenar
alimentos que los clanes ofrecían como tributo, lo cual
puede notarse en los libros de relación del Contador del
Tributo del Gran Señor." Además, los grupos de
clanes tenían que ofrecer mano de obra para las obras
públicas, las cuales comprendían diques,
acueductos, edificios ceremoniales, caminos y otros semejantes,
construidas bajo la dirección de arquitectos-constructores
cuyas realizaciones siguen siendo testimonio de la gran capacidad
de los ingenieros aztecas y la gran habilidad de sus
diseñadores."

"Para los aztecas, la religión y la guerra
eran inseparables. El sistema político era completamente
teocrático, considerándose las funciones
sacerdotales del Gran Señor antes que sus
responsabilidades. Los sacerdotes dirigían la vida
intelectual, tanto de los aztecas como la de las tribus
conquistadas. Estaban bajo el control de los dos altos sacerdotes
(tlamacazqui) bajo los cuales un tercero era el responsable de
administrar el tributo, educar a nuevos sacerdotes y establecer
la fe en los pueblos recién conquistados. Los sacerdotes,
de quienes se dice que llegaron a ser hasta cinco mil solamente
en los templos centrales, se encargaban del ritual, de manejar
las escuelas religiosas, así como de enseñar la
escritura jeroglífica y los complicados símbolos
matemáticos y astronómicos esenciales en esta
religión que en todos penetraba. El objetivo de la
religión azteca era atraer a las fuerzas favorables que
beneficiaran la comunidad, especialmente para mantener la
producción mediante las lluvias."

"La administración azteca era extremadamente
eficiente. El personal del jefe estaba compuesto por los
parientes del gobernante que ocupaban altos cargos, miembros del
sacerdocio y ciertos elementos oficiales del clan. De esta forma,
había un alto grado de descentralización
administrativa en su génesis. Además, el sistema en
su conjunto estaba entrelazado por un efectivo sistema de
comunicaciones, el cual facilitaba el traslado tanto del
poderío como de la información a puntos apremiantes
sin demora. Los guerreros, mensajeros y comerciantes
podían transportarse fácilmente sobre una red de
caminos eficientes."

3.4. ALTERNATIVAS DOCTRINARIAS

Si deseamos examinar las fuentes que alimentan los
conceptos que hoy sustentan la gerencia pública, debemos
ubicarnos a mediados del siglo XX, cuando después de la
segunda guerra mundial, se introdujeron profundos cambios en el
ordenamiento económico mundial y con ello en los esquemas
organizacionales y operativos de las empresas, para ajustarse a
las condiciones del entorno inmediato y lejano de su
accionar.

La guerra permitió avanzar en la ciencia y la
tecnología y con ello sacar conclusiones con repercusiones
en la vida civil y económica, que en el decenio de los
años cincuenta penetraron al mercado y orientaron cambios
en los paradigmas y conceptos vigentes en muchos frentes de las
esferas económica y social, como es el caso de la
organización empresarial y los patrones para la
conducción de las empresas. Así como la
tecnología militar pasó a ser utilizada en la
actividad empresarial, también algunos conceptos hasta esa
fecha reservados para el mundo militar fueron trasladados al
campo empresarial, como los conceptos de estrategia y
táctica.

De los diversos escritos existentes sobre
administración y gerencia donde se consignan las
experiencias y realizaciones de las empresas en el mundo, se
puede percibir que durante los años cincuenta se
generalizaron dos tendencias de cambio en los esquemas de
dirección: por un lado toma fuerza la utilización
del presupuesto como una herramienta para mejorar el control de
las operaciones, que al principio fueron anuales y luego se
extendieron hacia el mediano plazo; y por otro lado se observa la
producción de la escuela de Harvard que hace fuerza en la
importancia de una estrategia corporativa, inspirando su
propuesta en los conceptos ya conocidos en el otro campo sobre
estrategia. Para esa época se inicia el uso de los
procesos estratégicos como herramienta fundamental para
alcanzar objetivos y se introduce los conceptos de misión
y visión, con la finalidad de alcanzar resultados
financieros satisfactorios para los inversionistas.
Posteriormente, ya en el decenio de los sesenta, se generaliza el
enfoque y los planes estratégicos se convierten en la
esencia de la dirección de las empresas. Para los
años setenta el concepto de calidad pasa a ocupar el
protagonismo y en los años ochenta la competitividad se
convierte en el tema de moda para la alta gerencia, hasta
terminar el siglo con las propuestas de Michael Porter como eje
conceptual relevante, donde la estrategia genérica y la
ventaja competitiva se convierten en aspectos
centrales.

Pero a pesar de esta evolución que
fácilmente se puede palpar al ver los libros publicados y
las fechas de las ediciones, tres (3) marcos doctrinarios sientan
los fundamentos de los conceptos y los modelos gerenciales, tal
como lo plantea el colombiano Morales (1992)[35]
haciendo referencia las escuelas americana, europea y japonesa
cuando se trata de la planeación estratégica,
haciendo la claridad de que no es que existan tres escuelas
establecidas, sino que se aprecian tres estilos para hacer
planeación estratégica que por su carácter
esencial, podemos denominar escuelas. Según el autor,
así como hay diferencias también se presentan
elementos comunes como es el caso de que las tres plantean que
primero está lo de afuera y después se organiza lo
de adentro e igualmente para las tres lo importante es el
entorno. Lo que fácilmente se puede notar, es que los
contenidos de las tres escuelas reflejan de manera clara los
patrones culturales que imperan en las sociedades asentadas en
los territorios donde se generaron.

La escuela americana basa su propuesta en la competencia
y la importancia de sobrepasar a las empresas rivales que ofrecen
el mismo bien o servicio. Para ello la mayor preocupación
de la gerencia son los movimientos de las empresas competidoras y
a partir de ellos definir las acciones de ella misma, como si
ellas fueran el enemigo y por lo tanto es necesario
desequilibrarlas, para lo cual obliga a entablar una guerra de
mercadotecnia. En el interior de la organización, son
factores determinantes del éxito los relacionados con la
productividad, que le permita abordar en la parte externa de la
empresa la competitividad.

La escuela europea pone relevancia en aspectos del
servicio, sin destacar tanto los factores de competencia, para lo
cual la relación de la empresa con el cliente es un asunto
estratégico. Ello significa que conjuntamente con el
cliente se toman muchas decisiones relacionadas con el producto
para lo cual pierde importancia la producción masiva y
estandarizada y se destaca la producción de
pequeñas cantidades por artículo con mayor cantidad
de artículos de manera que haya diversidad para una
demanda variada. El asocio con los proveedores es un aspecto
fundamental, lo cual permite la rápida expansión de
la empresa sin mayor inversión en activos fijos, que se
puede suplir, esta última, con la especialización
de los proveedores; de modo que el negocio no es solamente
vender, sino vender y comprar. Se trata más de una
gerencia corporativa donde se enfoca hacia proveedores y clientes
conjuntamente, para mirar hacia la expansión.

Por su parte la escuela japonesa, que
prácticamente revolucionó los modelos gerenciales
en los años setentas con resultados en los ochentas,
introdujo importantes elementos que hoy hacen parte del
catálogo de conceptos de la gerencia pública. Para
la escuela japonesa el principal factor del éxito
empresarial es la satisfacción del cliente y con ello la
introducción de un particular concepto de calidad.
Independientemente de lo que haga o deje de hacer la competencia,
independientemente del enfoque corporativo amarrando los
proveedores, si el cliente está satisfecho la empresa
tiene asegurado su futuro. La planificación
estratégica se realiza en función del cliente y
para ello los factores claves del éxito están
determinados por la necesidad de brindar la calidad apropiada a
los requerimientos del cliente. El aprendizaje, la
superación de lo aprendido, el consenso, la
innovación, son factores integrados al enfoque
estratégico japonés, que contiene especial
método para el control de calidad y lograr la
satisfacción del cliente mediante procesos continuos de
mejoramiento de los procedimientos, como principal motor de la
gestión empresarial.

3.5. LOS ATRIBUTOS LA GERENCIA
PÚBLICA

Para precisar las bases sobre las que se concibe la
gerencia pública es necesario contemplar la
dicotomía que sobre el tema se genera como efecto de los
procesos históricos y la transformación del sistema
capitalista mundial. Se hace necesario reconocer la línea
divisoria entre el sujeto y el objeto y la aplicación del
concepto de lo público en relación con el uno y el
otro.

Desde los primeros estadios de la civilización en
la era del comunismo primitivo, se forma lo público en el
objeto, como todo aquello que es común para todos los
individuos de la especie, las necesidades y los satisfactores que
de ello se desprendan. Luego aparece el Estado y se encarga del
manejo de estos asuntos comunes que les interesan a todos y se
traslada el concepto de lo público al sujeto, o sea al
organismo rector de los objetos públicos. Desde entonces
la administración pública hace referencia al
sujeto, hasta ahora a fínales del siglo XX, cuando los
bienes y servicios de interés general que les competen a
todos por ser de beneficio común, se extraen del interior
del Estado y se trasladan al mercado. Por eso hay quienes afirman
que la gerencia pública trata las relaciones entre el
Estado y la sociedad a través del mercado.

En la historia, veinte años no son cifra
significativa, por lo cual podemos afirmar que la Gerencia
Pública es nueva y como tal, está recién en
proceso de construcción. A finales de 2012 no se
conocía una teoría acabada y los textos publicados
apenas muestran reflexiones y análisis sin que se
evidencie una doctrina que soporte modelos y métodos para
aplicarla de manera sistemática. En la mayoría de
los casos, se refieren a los cambios necesarios en la
administración del Estado como efecto de las nuevas
condiciones impuestas por la realidad global, desconociendo
así los aspectos tratados en capítulos anteriores
de este ensayo, donde se ha destacado la separación de lo
público del Estado y la necesidad de abordar este tema
como un asunto de mercado donde confluyen indistintamente
organismos del Estado o empresas privadas y organizaciones
civiles por el lado de la sociedad, todas con el propósito
de manejar lo público. Así, la Gerencia
Pública no se debiera referir a la Rama Administrativa del
Poder Público únicamente, sino a la
producción y distribución de bienes y servicios
públicos, independientemente de quien realiza esta labor
sea organismo estatal o privado.

No obstante, de todos los planteamientos que sobre el
tema han hecho desde distintos ángulos y observando las
situaciones que afrontan las entidades territoriales que operan
en el Valle del Cauca, podemos establecer como fundamentos sobre
los cuales se construye el concepto, los mismos que anteriormente
habían identificado para la Gerencia
Social[36]En ese sentido, en los aspectos
teóricos de la Gerencia Pública, sólo se
cuenta con: a) los citados fundamentos, b) los principios
gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad y c) el
concepto de gerencia que ya antes habíamos señalado
en este texto[37]El resto, todos los demás
aspectos inherentes a la gerencia pública, todavía
se encuentran en construcción.

Son entonces los lineamientos que se deben tener en
cuenta para la construcción de la Gerencia Pública
los siguientes:

MULTIORGANIZACION

El objeto donde se aplica la gerencia, que es la masa
social, es compleja y encierra diversidad de elementos.
Históricamente el concepto de gerencia en lo
público surge cuando se establecen nuevas relaciones entre
el Estado y la sociedad. El Estado tiene multiplicidad de
organismos. La sociedad tiene multiplicidad de formas. El
responsable de los procesos de cambio y beneficio que recibe la
sociedad es el Estado. Aunque la sociedad intervenga en la
solución y satisfacción de sus propios problemas y
necesidades dentro del concepto de Democracia Participativa,
siempre tiene que estar presente el Estado. En consecuencia, los
objetivos de bienestar social, desarrollo humano o calidad de
vida, requieren que intervenga un número plural de actores
por lo cual la Gerencia Pública debe concebirse como un
mecanismo que encierra un número plural de organismos
tanto oficiales como civiles y que requieren articulación
o integración lo cual se logra mediante acciones
gerenciales.

PARTICIPACION

Si bien el responsable y conductor de los procesos de
cambio hacia los objetivos futuros de la organización
social es el Estado, no es posible alcanzar dichos objetivos sin
el compromiso e involucramiento de la misma sociedad
beneficiaria, según las teorías postmodernas de
desarrollo. Existen diferentes formas de
participación,[38] pero en todos los casos
la Gerencia Pública sólo se puede realizar si se
adopta un mecanismo adecuado al desarrollo de los procedimientos
gerenciales, los cuales por la misma esencia del concepto, se
debe insertar dentro de la democracia participativa. La
Democracia Participativa consiste en involucrar directamente a
los actores sociales en la gestión de los procesos para
que mediante un modelo de responsabilidad compartida entre el
Estado y la Sociedad, donde conjuntamente se realicen los
procesos de planificación, ejecución y control, se
avance hacia el logro de los objetivos.

La participación así concebida ya sea para
operadores estatales o privados de la administración de
bienes y servicios públicos, deben incorporar la
participación en las prácticas comerciales y en
esas circunstancias el mercadeo o marketing de los bienes y
servicios públicos no puede concebirse sin un componente
de participación social apropiado.

CONCERTACION

Existe el reconocimiento general de que no puede haber
Gerencia Pública ni co-gestión con responsabilidad
compartida, sin acuerdos, negociaciones y compromisos entre los
diversos actores que participan en los procesos de
gestión. Por ello se afirma que el más eficaz
gerente público es quien llega con más facilidad a
la concertación. No pueden haber imposiciones ni
aplicación de mecanismos unilaterales, sino acciones que
resulten de consensos, donde todos los actores estén de
acuerdo y comprometidos. Nadie se compromete con un
propósito donde no se sienta reflejado. La
concertación es pues, una de las más importantes
características de cualquier modelo de Gerencia
Pública.

FLEXIBILIDAD

El mundo que encierra una realidad velozmente cambiante,
no puede recibir beneficios de esquemas rígidos de
operación. La conducción de procesos sociales, eje
central de la gerencia pública, tiene que acomodarse a las
circunstancias que van apareciendo con el transcurrir del tiempo,
que hoy cambia a un ritmo acelerado por motivos de la
tecnología y la globalización. La Gerencia
Pública exige entre sus condiciones, tener dispositivos
que reaccionen rápidamente ante la evolución del
entorno donde actúa. La vida social cada día
presenta circunstancias diferentes que requieren de
intervención, por lo que los procesos e instituciones
deben ser flexibles para ser pertinentes con las
características del objeto. Si la gerencia como arte de
hacer que las cosas se hagan requiere de pragmatismo para dar
respuesta pertinente a las realidades cambiantes, el atributo de
la flexibilidad debe estar presente en cualquier esquema
gerencial.

INNOVACION

Por lo general no existen fórmulas
preestablecidas y únicas para resolver problemas y
satisfacer requerimientos en el manejo de lo público. Cada
situación concreta tiene sus propias particularidades de
modo que muy pocas veces se encontrarán recetas ya
elaboradas para intervenirlas. Dice Bernardo Kliksberg sobre la
Gerencia que "Practicarla requiere ante todo pasar del
enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un
enfoque esencialmente "heurístico". Esta no es un
área donde los problemas se pueden solucionar recurriendo
a "recetas" disponibles, o a manuales, que prescriben qué
se debe hacer. Es un terreno denso, surcado de complejidades,
donde se debe hacer "un trabajo heurístico" explorar la
realidad, prestar máxima atención a sus
particularidades, tener muy en cuenta las experiencias
comparadas, construir conocimiento a través del ensayo y
error, ajustar continuamente los marcos de referencia en
función de los hechos".[39]

TRABAJO EN EQUIPO

Un principio elemental de la gerencia efectiva es el
trabajo en equipo. Es necesario elevar la eficacia social a
través de la sinergia que se produce cuando se trabaja en
equipo. Los equipos son necesarios debido a que los problemas que
se presentan en la atención de las necesidades
públicas son cada vez más complejos y
multifacéticos. La resolución de estos problemas
requiere muchos puntos de vista divergentes y la
colaboración eficaz de muchas personas. Con equipos hay
conocimiento práctico más completo del proceso. Se
crea un ámbito de trabajo más amplio donde no se
culpa tanto a los demás por los problemas. Hay un mayor
número de ideas para resolver problemas y mejorar
procesos. Hay una mayor aceptación de las soluciones y un
índice de implementación más alto. Por
supuesto, los principios del trabajo en equipo aplicados a este
objeto, difieren en los procedimientos por cuanto el campo de
aplicación es multiorganizacional y encierra partes del
interior de la empresa y del exterior donde se encuentra la
comunidad. En la gerencia pública, el trabajo en equipo se
asocia con el concepto de Capital Social, donde la asociatividad,
la mutualidad y la confianza son insumos esenciales para lograr
resultados. En una comunidad donde exista mayor dotación
de capital social, es más fácil aplicar la gerencia
pública.

3.6. EL "GERENCIALISMO"

Con frecuencia se encuentran textos en las esferas
universitarias que hacen referencia a la modernización del
Estado como eje central de la gerencia pública,
considerando que esa denominada "modernización", se
refiere a la transformación del Estado pasando del modelo
Burocrático al Modelo Gerencial, por la necesidad de
implantar la también denominada "Nueva
Administración Pública", que surge por el traslado
de lo público desde el interior del Estado al escenario
del mercado, con la finalidad de que los organismos privados, ya
sean mercantiles o civiles, puedan intervenir en el manejo de lo
público.

La "nueva administración pública" dista
sustancialmente de la "vieja administración
pública", por el alejamiento del modelo burocrático
y el acercamiento al paradigma privado, cuyas raíces han
estado formadas en concordancia con las leyes del mercado. Por
esta razón, si se quiere llevar al Estado al escenario del
mercado, los cánones de la actividad económica
privada son perfectamente recomendables para el ejercicio de la
acción estatal.

Pero ya no tratándose del sujeto, en este caso el
Estado, sino del objeto de la administración, dicha
recomendación no es procedente. Desde sus orígenes,
la actividad económica privada se relacionaba con la
producción y distribución social de los bienes y
servicios privados, por cuanto los públicos se
concentraban en manos del Estado y en estas condiciones, el
paradigma privado se refiere a los objetos privados. Así
que aplicar ese paradigma al pié de la letra cuando se
trata de bienes y servicios públicos, no es lo más
recomendable.

Los bienes y servicios públicos, como objeto de
administración, es decir como objetos de producción
y distribución social, son diferentes a los bienes y
servicios privados, como objeto, independientemente de que el
sujeto administrador sea empresa privada u organismo estatal. Las
diferencias, tal como se tratan en otro aparte del presente
ensayo, radican en los lazos de lo público con la ley
natural y la consecuencial diferencia en las variables de la
función demanda, que originan una conducta del consumidor
con importantes efectos en los procesos de marketing.

En estas circunstancias, no se debe considerar que la
gerencia pública consiste en meter a la fuerza y a
rajatabla en el seno del Estado el paradigma privado. En primer
lugar, porque lo público no es exclusivo del Estado y en
segundo lugar porque los objetos públicos son diferentes
de los privados y por lo tanto necesitan de otras reglas de juego
diferentes. En consecuencia esa postura de concebir la gerencia
pública como la inyección al Estado del paradigma
privado, es simplemente "Gerencialismo".

Prefacio de la
Gerencia Pública

Desde 1991 se viene implementando el modelo gerencial en
la organización del Estado colombiano. Ha sido un proceso
al que se le ha denominado "modernización" pero que le cae
mejor el nombre de "postmodernización", por cuando
corresponde a la era postindustrial o sea la del Capitalismo
Rentista.

Si bien es cierto que la gerencia pública
debería considerarse como un instrumento para manejar lo
público desde cualquier tipo de empresa ya sea oficial o
privada, el tema tiene mayor relevancia cuando se trata del
Estado, porque es en este organismo donde se concentran los
cambios más pronunciados y porque el Estado, aunque todo
sea privatizable, no puede abandonar su responsabilidad sobre los
asuntos públicos, sobre todo, los que no son atractivos
para la empresa privada porque no generan las utilidades que a
ellas les gusta. Las empresas de propiedad privada sólo se
interesan en manejar lo público cuanto esto es susceptible
de generar ganancias en las operaciones de mercado, por lo cual,
los bienes y servicios públicos que no producen utilidades
financieras, siempre quedan en manos del Estado. De otro lado,
los fines esenciales del Estado y su papel conductor de la
economía, el ejercicio de la soberanía y los
fundamentos de la autoridad, obligan a que la gerencia
pública sea tema obligado y central en el terreno del
Estado y secundario en el sector privado. Por ello, el
análisis de la gerencia pública y la
instrumentación para llevarla a la práctica, en
este ensayo se concentra en el Estado y no en las empresas
privadas o civiles.

Dice Cruz, profesor de la Universidad Libre de Cali, que
"Para dar inicio al tema de la Gerencia Pública en
Colombia es pertinente manifestar que tal como se ha evidenciado
en los países latinoamericanos, las transformaciones en la
administración pública colombiana han tenido su
origen en la mayoría de los casos en, "recomendaciones
internacionales de misiones y organismos que han logrado
introducir nuevos elementos destinados al fomento de una cultura
de lo público, atemperada a las realidades internacionales
del momento, como ocurrió en 1951, con la misión
Currie y Lebret, AID, Cepal, que expusieron e introdujeron en
Colombia nuevos conceptos económicos y recomendaciones
sobre los enfoques y estrategias de la administración
pública, partiendo de un estado paternalista, para luego
incursionar en las décadas de los ochenta (80) y noventa
(90) en el denominado neoliberalismo."[40]
Agrega Cruz que "Cuando se hace referencia al último
impacto del tema en cuestión, es indispensable mencionar
la "Carta Iberoamericana de la Función Pública",
que contiene conceptos adoptados en la legislación a
través de la Ley 909 de 2004; que consagra la Gerencia
Pública, los nuevos requisitos del empleo público,
los acuerdos de Gestión, la evaluación del
desempeño y la carrera administrativa, entre otros. Los
anteriores aspectos como una propuesta para ser acogida por los
Estados signatarios."

Esto significa que la Gerencia Pública no se
gestó en el interior de Colombia como resultado del
convencimiento de los actores sociales sobre sus bondades y
capacidad de respuesta a las necesidades nacionales, sino que se
introdujo en el país por influencia de organismos
internacionales. Esto explica y permite comprender muchos de los
fenómenos ocurridos después de 1991 y la misma
promulgación de la Constitución Política que
data desde ese año. El comienzo de la
transformación del Estado colombiano, no surge desde el
interior por la convicción de quienes lo manejan sobre las
bondades del nuevo modelo, sino como consecuencia de la
presión internacional ocasionada por las fuerzas de poder
mundial consolidadas con la evolución del sistema
económico.

Si bien es cierto, la Constitución
Política de 1991 no dice expresamente que se debe cambiar
el modelo de administración del Estado, son decenas de
artículos que establecen normas que obligan este cambio y
el sentido hacia donde se debe dirigir el proceso; fijan los
resultados donde se debe llegar y con ello queda claro el
espíritu de la norma y el necesario proceso para llegar
allá.. El hecho mismo de declarar el Estado colombiano
como Estado Social de Derecho, ese tipo de organismo que los
alemanes habían creado en los años treinta, muestra
la conveniencia de adoptar un modelo organizacional en
consecuencia. La interpretación es sencilla y clara: la
Constitución Política pretende transformar el
Estado colombiano mediante el abandono del Modelo de Estado
Burocrático y el establecimiento del Modelo de Estado
Gerencial, por lo cual el tema de la gerencia pública se
concentra en el paradigma que sustenta la nueva
administración pública.

El proceso de transformación ha sido desordenado
y difícil, probablemente porque no se originó al
interior sino por presión externa. La cronología de
las leyes y sus respectivos decretos reglamentarios muestra el
desorden y falta de lógica en la implementación,
además, además de la impertinencia y la poca
viabilidad real en los campos político y social. Para
verificar esto, simplemente se compara las fechas de las normas
con el marco conceptual que encierra la gerencia y de ahí
se deduce la falta de sentido lógico de la norma respecto
a los requerimientos técnicos que ella misma
encierra.

4.1. REVISIÓN DE LAS NORMAS

Para efecto de realizar la comparación, tengamos
en cuenta tres elementos básicos del esquema conceptual:
a) la definición de gerencia, b) los fundamentos de la
gerencia y c) los procesos gerenciales.

En cuanto a la definición,
Crosby[41]define a la gerencia como "el arte
de hacer que las cosas ocurran". Pablo Roberto Motta dice
que "es el arte de pensar, de decidir y de actuar; es el arte
de hacer que las cosas se realicen y de obtener resultados, los
cuales pueden ser definidos, previstos, analizados y evaluados, y
deben obtenerse a través de las personas en una
interacción humana constante"[42] Por
su parte dice Israel Fermín[43]que Krygier
la define como un cuerpo de conocimientos aplicables a la
dirección efectiva de una organización. Es decir,
la gerencia encierra dos conceptos ampliamente
conocidos:

• Ejecución

• Resultados.

También hay una especie de consenso entre muchos
autores en afirmar que la gerencia implica la articulación
de todos los actores y recursos de una organización para
que a través de los procesos de planificación,
ejecución y control se logren los objetivos previamente
establecidos, de lo cual se deduce que en la gerencia
están los procesos de gestión donde se define la
organización y se toman decisiones. Así, podemos
afirmar que los fundamentos de la gerencia reposan sobre los
conceptos de:

• Planificar

• Ejecutar

• Controlar.

Y el tercer aspecto que se debe contemplar se refiere a
los principios mediante los cuales se logran los objetivos
previstos y los impactos esperados utilizando de la mejor manera
los recursos disponibles para arrojar los resultados esperados,
por lo cual los procesos de planificación,
ejecución y control, deben contener:

• Eficiencia,

• Eficacia

• Efectividad

Si examinamos con estos criterios las normas
establecidas para realizar la modernización del Estado,
que es más una postmodernización del mismo, vemos
la incongruencia con la lógica de los conceptos. En la
visión lógica de la gerencia, el orden de los
procesos de gestión es: primero, planificar; segundo,
ejecutar; y tercero, controlar; pero la expedición de las
normas no obedece a este orden lógico, donde se ejecuta lo
planificado y se controla lo ejecutado.

Por razones elementales, los procesos de gestión:
planificar, ejecutar y controlar, se deben realizar sometidos a
normas técnicas que permitan la organización y
racionalidad suficientes para asegurar eficiencia, eficacia y
efectividad. El Estado colombiano adoptó las
correspondientes normas técnicas como referentes para que
la gestión no se realice de manera anarquizada y
caótica. Pero la adopción de dichas normas parece
más el resultado de presiones de parte de organismos
internacionales, que decisiones tomadas por los organismos
competentes, para regular de manera adecuada el proceso de
postmodernización del organismo o sea la
transformación del modelo burocrático al modelo
gerencial.

La norma que establece el paradigma de control es la Ley
87 de 1993 y la ley que adopta la norma técnica de
planificación y ejecución es la Ley 872 de 2003, o
sea diez años después. Es decir, se adoptó
un paradigma de control en abstracto; pues el control al que se
refiere no se puede aplicar en concreto sino después de
diez años, cuando se adoptó la norma técnica
de operación.

Más adelante, cinco años después de
la ley de control, se expidió la Ley 489 de 1998 "por
la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el
ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones", paquete normativo que
establece las reglas de juego para la rama administrativa del
poder público, donde se fijan los principios y finalidad
de la función administrativa destacando los principios de
"eficiencia y eficacia" y como finalidad de la
función administrativa y se fija "la
satisfacción de las necesidades generales de todos los
habitantes", es decir se adopta la aplicación del
concepto de calidad. Esta ley señala como aspectos que
deben contemplar las políticas de desarrollo
administrativo, los siguientes:

1. Diagnósticos institucionales.

2. Racionalización de trámites,
métodos y procedimientos de trabajo.

3. Ajustes a la organización interna de las
entidades, relacionadas con la distribución de
competencias de las dependencias o con la supresión,
fusión o creación de unidades administrativas
fundamentadas en la simplificación de los procedimientos
identificados y en la racionalización del
trabajo.

4. Programas de mejoramiento continuo de las entidades
en las áreas de gestión, en particular en las de
recursos humanos, financieros, materiales, físicos y
tecnológicos, así como el desempeño de las
funciones de planeación, organización,
dirección y control.

5. Adaptación de nuevos enfoques para mejorar la
calidad de los bienes y servicios prestados, metodologías
para medir la productividad del trabajo e indicadores de
eficiencia y eficacia.

6. Estrategias orientadas a garantizar el
carácter operativo de la descentralización
administrativa, la participación ciudadana y la
coordinación con el nivel territorial.

7. Identificación de actividades obsoletas y de
funciones que estén en colisión con otros
organismos y entidades, que hubieren sido asignadas al nivel
territorial, o que no correspondan al objeto legalmente
establecido de las entidades.

8. Estrategias orientadas a fortalecer los sistemas de
información propios de la gestión pública
para la toma de decisiones.

9. Evaluación del clima organizacional, de la
calidad del proceso de toma de decisiones y de los
estímulos e incentivos a los funcionarios o grupos de
trabajo.

10. Identificación de los apoyos administrativos
orientados a mejorar la atención a los usuarios y a la
resolución efectiva y oportuna de sus quejas y
reclamos.

11. Diseño de mecanismos, procedimientos y
soportes administrativos orientados a fortalecer la
participación ciudadana en general y de la
población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en
la fiscalización y el óptimo funcionamiento de los
servicios.

Mediante Decreto 4110 de 2004 se adopta la norma
técnica de calidad en la gestión pública
para lo cual se adapta la norma ISO 9001 del sector privado,
agregándole el capítulo de riesgos y se convierte
en la NTCGP 1000:2004. Más adelante, el año
siguiente, en mayo de 2005 se dicta el Decreto 1599 mediante el
cual se adopta el modelo de control interno que se detalla en la
norma técnica MECI 1000:2005. Hasta ahí todo
está dentro de la lógica: primero se adopta la
norma de planificación y ejecución y posteriormente
la norma de control.

Pero en la práctica surge otra inconsistencia: la
norma de planificación y ejecución (NTCGP
1000:2004), según el decreto respectivo, es obligatoria
para "los organismos, entidades y agentes obligados conforme
al artículo 2° de la Ley 872 de 2003". Esta ley,
establece de carácter obligatorio el sistema de
gestión de la calidad para los organismos del orden
nacional, dejando a discreción de las corporaciones
administrativas territoriales la fijación del
carácter obligatorio para los departamentos y municipios.
En cambio en el Decreto 1599 de 2005, establece que el MECI es
obligatorio para todos los organismos del Estado por cuanto el
artículo 5° de la Ley 87 de 1993 así lo
determina. Así, a pesar de que el MECI es posterior a la
NTCP 1000:2004, la cobertura obligatoria del uno difiere del otro
y con ello surge la inconsistencia de aplicar el control en
abstracto o en el aire. Más adelante en el año
2009, se corrige la inconsistencia, cinco años
después, cuando mediante el Decreto 4485 de 2009, se
actualiza la NTCGP y ya en esta norma se fija la obligatoriedad
de amarrar la MECI 1000:2005 a la NTCGP 1000:2009. Estando las
dos amarradas, lo obligatoriedad de la norma de control,
indirectamente establece la obligatoriedad de la norma de
operación con lo cual el control deja de aplicarse en
abstracto.

4.2. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

El concepto de democracia fue creado por los griegos
varios siglos antes de Cristo y el término estuvo perdido
en la historia por más de cuatro mil años, hasta
que la burguesía lo desempolvó para construir el
régimen político propio del capitalismo. Claro que
con relación a los griegos, le adicionó un
"apellido" para crear el concepto de "democracia representativa"
en la cual los pobres votan para elegir a los ricos que los
representan.

A finales del siglo XX, cuando los nuevos ricos del
mundo necesitaban desempolvar el Estado Social de Derecho creado
por los alemanes al comienzo del siglo, para poder aplicar los
principios de la doctrina neoclásica fue necesario hacer
un ajuste al régimen político y con ello revisar el
uso de la palabra para lo cual fue necesario acuñar el
término de "democracia participativa" que es algo
así como la "democracia semidirecta", quedando la
"democracia directa" únicamente la del régimen de
los griegos en la época de Pericles.

En tal sentido, el modelo de Estado gerencial y en
consecuencia la gerencia pública, sólo es
pertinente dentro del régimen político de
democracia participativa. Revisando las modalidades de
participación para establecer las características
del modelo organizacional que permite la aplicación de la
gerencia pública, se aprecia que de las señaladas
(información, ejecución, consulta, iniciativa,
veeduría, decisión y co-gestión), es la
co-gestión la que se mejor se adapta a los fundamentos de
la gerencia pública.

En el régimen de democracia participativa son
elementos fundamentales:

• El Referéndum: El pueblo elige «por
  sí o por no» sobre una propuesta.

• El Plebiscito: El pueblo concede o no concede la
  aprobación final de una norma.

• La Iniciativa popular: Un grupo de ciudadanos puede
  proponer la sanción o derogación de una
  ley.

• La Revocación de mandato: Los ciudadanos
  pueden destituir a un representante electo antes de
  finalizado su período.

Al citar la modalidad de co-gestión, afirmando
que es la más adecuada para aplicar la gerencia
pública, es necesario trasladarse a revisar el concepto de
"gestión" y con ello establecer la diferencia cuando se
aplica en las organizaciones privadas y en las estatales. Para
las privadas, gestión es realizar actividades arrojando
resultados positivos. Para las organizaciones estatales,
gestión es el conjunto orgánico de acciones a
través del cual se aplican los principios generales de
planificación, organización, dirección y
control en el cumplimiento de funciones y ejecución de
proyectos que se realizan para ejecutar la
misión.

Como estamos asociando la gerencia pública a la
aplicación de los principios gerenciales en las
organizaciones del Estado, la co-gestión se refiere a la
aplicación del concepto de democracia participativa o
semidirecta y en tal caso, es el conjunto orgánico de
acciones a través del cual se aplican los principios
generales de planificación, organización,
dirección y control, con responsabilidad compartida entre
las entidades del Estado y los organismos de la sociedad. Es la
construcción con aportes de ambas partes de los procesos
orientados a los objetivos de desarrollo o mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad.

Modelo de Co-gestión para la
Gerencia Pública

El compromiso de la Gerencia Pública es entonces
promover la democracia participativa dentro del esquema de
co-gestión con responsabilidad compartida en los procesos
asociados a la gestión. Significa que los procesos de
planificación, los de ejecución y los de control,
se deben realizar de modo que en ellos intervengan
igualitariamente tanto los organizamos estatales como los de la
sociedad a través de políticas
pública.

Bajo este esquema, las políticas públicas
ya no se refieren a las dictadas por el gobierno unilateralmente,
sino al conjunto de pautas y criterios para tomar decisiones
sobre algún tema, con la condición de que sean
concebidas, planificadas, construidas, ejecutadas y controladas
mediante mecanismos que articulen conjuntamente a organismos del
Estado junto con los de la sociedad. Para el efecto, la gerencia
pública debe crear los espacios o escenarios de
articulación, el Estado debe adoptar los mecanismos de
coordinación interinstitucional y la sociedad debe crear y
fortalecer las organizaciones idóneas para entrar en la
concertación con el Estado ya sea para planificar,
ejecutar o controlar.

En la práctica existen diversos tipos de
sociedades u organizaciones sociales:

• Se parte de la sociedad familiar cuya esencia radica
  en la reproducción de la especie por lo que su
  génesis es de carácter natural; constituye la
  célula básica de la sociedad.

• Se cuenta con la sociedad comunal, nacida en la
  época del viejo Estado del Bienestar, cuyo factor de
  cohesión son los asuntos de vecindad y se refiere a la
  unión de esfuerzos para atender problemas y
  necesidades comunes derivadas de los factores de
  vecindad.

• Existe la sociedad gremial cuya esencia es de
  carácter económico cuyo factor de homogeneidad
  es el ejercicio de la misma actividad generadora de
  ingreso.

• La sociedad solidaria cuyo máximo exponente
  es la sociedad cooperativa, se fundamenta en la
  aplicación del principio de la ayuda mutua dentro de
  esquemas asociativos, ya sea para realizar empresas
  económicas o sociales.

• La sociedad política, organizada en partidos
  y movimientos y constituye el eje del régimen
  político.

• La sociedad civil, amparada en Código Civil,
  que presenta diversas manifestaciones como los clubes, las
  corporaciones, las fundaciones, las asociaciones, etc. para
  realizar actividades también diversas como las
  deportivas, culturales, ambientales, etc. y que son
  idóneas para la participación en los procesos
  de gestión de políticas públicas, por lo
  cual son la columna vertebral de la democracia
  participativa.

4.3. LOS SOPORTES LEGALES DE LA GERENCIA
PÚBLICA

Si bien es cierto que el piso jurídico de la
transformación del modelo de Estado Burocrático al
de Estado Gerencial comienza en la Constitución
Política, la ley 489 de 1997 amplia los principios. Aunque
explícitamente no existe una norma que afirme de manera
contundente dicha transformación, es la Ley 909 de 2004
"por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones", la que
expresamente se refiere al concepto aunque de manera
parcial.

Dice la norma que el objeto de esa ley es la
regulación del sistema de empleo público y el
establecimiento de los principios básicos que deben
regular el ejercicio de la gerencia pública. Incluye un
Título dedicado al tema denominado "de los principios de
la gerencia pública en la administración" en el
cual establece que los empleos de naturaleza gerencial
son:

1. Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad
directiva en la administración pública de la Rama
Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial
tendrán, a efectos de la presente ley, el carácter
de empleos de gerencia pública.

2. Los cargos de gerencia pública son de libre
nombramiento y remoción. No obstante, en la
provisión de tales empleos, sin perjuicio de las
facultades discrecionales inherentes a su naturaleza, los
nominadores deberán sujetarse a las previsiones
establecidas en el presente título.

3. La gerencia pública comprende todos los
empleos del nivel directivo de las entidades y organismos a los
cuales se les aplica la presente ley, diferentes de: a) En el
nivel nacional a aquellos cuya nominación dependa del
Presidente de la República y b) En el nivel territorial, a
los empleos de secretarios de despacho, de director, gerente;
rector de Institución de Educación Superior
distinta a los entes universitarios autónomos.

Según la citada ley, que se convierte en la
única fuente normativa explícita sobre el tema, los
principios de la función gerencial son:

1. Los empleados que ejerzan funciones gerenciales en
las entidades públicas a las cuales se refiere esta Ley
están obligados a actuar con objetividad, transparencia y
profesionalidad en el ejercicio de su cargo, sin perjuicio de la
subordinación al órgano del que dependan
jerárquicamente.

2. Los gerentes públicos formularán, junto
con los jefes del organismo o entidad respectiva, las
políticas públicas o las acciones
estratégicas a cargo de la entidad y serán
responsables de su ejecución.

3. Los gerentes públicos están facultados
para diseñar, incorporar, implantar, ejecutar y motivar la
adopción de tecnologías que permitan el
cumplimiento eficiente, eficaz y efectivo de los planes,
programas, políticas, proyectos y metas formulados para el
cumplimiento de la misión institucional.

4. Los gerentes públicos formularán, junto
con los funcionarios bajo su responsabilidad y en cumplimiento de
las políticas gubernamentales, así como de las
directrices de los jefes del organismo o entidad respectiva, las
políticas públicas o las acciones
estratégicas a cargo de la entidad y serán
responsables de su ejecución. En tal sentido, darán
las instrucciones pertinentes para que los evaluadores tengan en
cuenta en la evaluación del desempeño los
resultados por dependencias, procesos y proyectos.

5. Los gerentes públicos están sujetos a
la responsabilidad de la gestión, lo que significa que su
desempeño será valorado de acuerdo con los
principios de eficacia y eficiencia. El otorgamiento de
incentivos dependerá de los resultados conseguidos en el
ejercicio de sus funciones.

6. Todos los puestos gerenciales estarán sujetos
a un sistema de evaluación de la gestión que se
establecerá reglamentariamente.

Complementariamente, la ley introduce el procedimiento
de ingreso a los empleos de naturaleza gerencial, el cual se
describe de la siguiente manera:

1. Sin perjuicio de los márgenes de
discrecionalidad que caracteriza a estos empleos, la competencia
profesional es el criterio que prevalecerá en el
nombramiento de los gerentes públicos.

2. Para la designación del empleado se
tendrán en cuenta los criterios de mérito,
capacidad y experiencia para el desempeño del empleo, y se
podrá utilizar la aplicación de una o varias
pruebas dirigidas a evaluar los conocimientos o aptitudes
requeridos para el desempeño del empleo, la
práctica de una entrevista y una valoración de
antecedentes de estudio y experiencia.

3. La evaluación del candidato o de los
candidatos propuestos por el nominador, podrá ser
realizada por un órgano técnico de la entidad
conformado por directivos y consultores externos, o, en su caso,
podrá ser encomendado a una universidad pública o
privada, o a una empresa consultora externa especializada en
selección de directivos.

4. El Departamento Administrativo de la Función
Pública apoyará técnicamente a las
diferentes entidades públicas en el desarrollo de estos
procesos.

5. El Departamento Administrativo de la Función
Pública, formulará políticas
específicas para la capacitación de directivos, con
la finalidad de formar candidatos potenciales a gerentes de las
entidades públicas.

Un instrumento adicional que complementa la
reglamentación sobre los gerentes públicos es el
medio mediante el cual, se supone, se asegura el cumplimiento de
los principios y la aplicación de los cánones que
rigen para la gerencia pública. Dice la ley en su
artículo 50 que los citados funcionarios deben celebrar
acuerdos con su superior inmediato en los siguientes
términos:

1. Una vez nombrado el gerente público, de manera
concertada con su superior jerárquico, determinará
los objetivos a cumplir.

2. El acuerdo de gestión concretará los
compromisos adoptados por el gerente público con su
superior y describirá los resultados esperados en
términos de cantidad y calidad. En el acuerdo de
gestión se identificarán los indicadores y los
medios de verificación de estos indicadores.

3. El acuerdo de gestión será evaluado por
el superior jerárquico en el término máximo
de tres (3) meses después de acabar el ejercicio,
según el grado de cumplimiento de objetivos. La
evaluación se hará por escrito y se dejará
constancia del grado de cumplimiento de los objetivos.

4. El Departamento Administrativo de la Función
Pública apoyará a las distintas autoridades de las
respectivas entidades públicas para garantizar la
implantación del sistema. A tal efecto, podrá
diseñar las metodologías e instrumentos que
considere oportunos.

En las demás normas fijadas para regular el
ejercicio de la gerencia pública se establece los
siguientes aspectos:

• La capacitación y desarrollo de los gerentes
  públicos debe establecerse a partir de la
  evaluación de los resultados de su gestión y
  orientarse a la identificación, definición y
  fortalecimiento de las competencias gerenciales.

• La evaluación de la gestión gerencial
  se realizará con base en los Acuerdos de
  Gestión, documentos escritos y firmados entre el
  superior jerárquico y el respectivo gerente
  público, con fundamento en los planes, programas y
  proyectos de la entidad para la correspondiente
  vigencia.

• El Acuerdo de Gestión se pactará para
  una vigencia anual, la cual debe coincidir con los
  períodos de programación y evaluación
  previstos en el ciclo de planeación de la
  entidad.

• El Acuerdo de Gestión debe ser producto de un
  proceso concertado entre el superior jerárquico y cada
  gerente público, entendiendo la concertación
  como un espacio de intercambio de expectativas personales y
  organizacionales, sin que se vea afectada la facultad que
  tiene el nominador para decidir.

• En un plazo no mayor de cuatro (4) meses, contados a
  partir la fecha de la posesión en su cargo, el gerente
  público y su superior jerárquico
  concertarán y formalizarán el Acuerdo de
  Gestión, tiempo durante el cual desarrollará
  los aprendizajes y acercamientos necesarios para llegar a un
  acuerdo objetivo.

• Los compromisos pactados en el acuerdo de
  gestión deben ser objeto de seguimiento permanente por
  parte del superior jerárquico. De dicho seguimiento se
  debe dejar constancia escrita de los aspectos más
  relevantes que servirán de soporte para la
  evaluación anual del Acuerdo.

• Al finalizar el período de vigencia del
  Acuerdo se debe efectuar una valoración para
  determinar y analizar los logros en el cumplimiento de los
  compromisos y resultados alcanzados por el gerente
  público, con base en los indicadores
  definidos.

Del texto de la ley se desprenden algunos comentarios
obligatorios:

Para el gobierno nacional, la gerencia pública se
reduce a la gestión del talento humano y no a los esquemas
organizacionales y operativos que de manera integral y
holística deben implantar las organizaciones para aplicar
los principios gerenciales de eficiencia, eficacia y efectividad.
Según el gobierno, la gerencia pública no contempla
la adopción de modelos gerenciales ni considera todos los
aspectos inherentes a la toma de decisiones en materia de
planificación, ejecución y control, sino que se
concentra únicamente en la regulación de algunos
cargos en materia de funciones y responsabilidades.

Pero lo más curioso del enfoque que aplica el
gobierno colombiano sobre el tema, es que, precisamente, los
servidores públicos en quienes recae la responsabilidad y
la toma de decisiones, a quienes corresponde la tarea de dirigir
el proceso de transformación del Estado, los excluye de
esta responsabilidad, como se puede ver en el artículo 47
de la Ley 909 de 2004, no obstante que, de manera contradictoria,
en las normas que establecen los instrumentos legales para el
ejercicio de la gerencia, asigna la responsabilidad de la
implementación de los instrumentos a estos mismos
servidores públicos. No tiene alcance el propósito
de transformación del modelo de Estado, si están
por fuera de la responsabilidad gerencial los ministros,
directores de departamentos administrativos, institutos
descentralizados, gerentes de empresas industriales y
comerciales, secretarios de despacho y demás cargos que
libremente designan los gobernadores y alcaldes dentro de la
repartición burocrática propia del régimen
político vigente.

4.4. MARKETING PÚBLICO

Es tal vez en este componente de la cadena, el
eslabón que permite el contacto entre la producción
y el consumo de bienes y servicios, donde se concentran los
motivos de la diferencia entre la gerencia pública y la
privada.

Si, como hemos anotado en textos anteriores del presente
ensayo, la génesis de lo público radica en sus
lazos directos o indirectos con la ley natural, la conducta del
consumidor de lo público está influida por esta ley
y en consecuencia por factores del instinto, propios de la
condición biológica de la especie.

Si lo público está en el mercado tanto
para la producción como para la distribución
social, las leyes de oferta y demanda juegan un papel
fundamental. De modo que la función demanda es una
variable importante para la gerencia pública. En lo
privado y tal como lo reseña la teoría
microeconómica, la función demanda encierra un
conjunto de variables que determinan la cantidad demandada de un
bien o servicio tales como el precio del mismo bien, el precio de
los bienes sustitutos y de los complementarios, el nivel general
de ingresos, los gustos y preferencias de los consumidores. En lo
público, la función demanda incluye una variables
diferente, basada en el instinto que influye en la conducta del
consumidor e impone otro comportamiento en la conducta del
consumidor, el cual se escapa de la racionalidad tradicional de
la que habla la teoría microeconómica. La
racionalidad ortodoxa se basa en la obtención de la mayor
utilidad al menor precio posible, siempre ajustada al pensamiento
del consumidor, mientras que el factor instintivo impulsa la
acción por fuera de la racionalidad mental.

En estas condiciones, la curva de demanda presenta una
elasticidad totalmente rígida, ya que el móvil del
consumidor está basado más en la necesidad humana
que en la racionalidad capitalista. Así, el mercado de lo
público no está segmentado como ocurre en el de lo
privado cuyo motivo es la diferencia en los niveles de ingreso
del consumidor, por lo cual la pendiente de la curva de demanda
surge por la estratificación de la comunidad, que el
Estado establece con el propósito de focalizar el gasto
social. Esta es una diferencia grande en la demanda de lo privado
y lo público: mientras en lo privado el mercado se
segmenta por motivos de los niveles de ingreso, en lo
público se estratifica por obra de la autoridad del
Estado.

Si el comportamiento del consumidor está
directamente relacionado con la necesidad humana y no con el
nivel de ingreso, la clase de necesidad humana es un factor para
considerar en la demanda; para el efecto, es conveniente tener en
cuenta la siguiente tabla:

Clasificación de las
necesidades humanas

El marketing de lo público tiene sus condiciones
especiales: por una parte porque en la mayoría se refiere
a un servicio con todas las particularidades que tiene el
marketing de servicios y por otra parte porque se traba de
objetos públicos que tienen una función demanda
especial, donde la conducta del consumidor se escapa de la
racionalidad de lo privado.

El mercado de lo público tiene sus
particularidades: El mercado no está segmentado por lo
cual es necesario estratificarlo; la elasticidad precio es
inelástica; la conducta del consumidor tiene un factor
determinante basado en el instinto natural; la racionalidad de la
demanda no se limita a la racionalidad financiera según
los precios; las necesidades humanas ejercen presión sobre
la demanda.

En el concepto de calidad intervienen varios factores
como: costumbres y tradiciones, patrones culturales, nivel
general de ingresos de la comunidad, nivel de escolaridad
situación de salud pública, organización
social, liderazgo social, entre otros. Y lo más
importante, el concepto de calidad se construye con la
participación simultánea de vendedor y comprador,
que se realiza en el momento en que se suministra el
servicio.

Para el marketing público es necesaria la
relación estrecha entre oferta y demanda por tratarse de
principalmente de servicios, donde el concepto de calidad se
construye simultáneamente en el momento de entrega del
satisfactor, por lo cual la participación del cliente es
determinante. La empresa debe establecer mecanismos de
operación permanente, que mantengan las relaciones con el
cliente donde la educación del consumidor, la
organización y la participación en el proceso de
entrega del bien o servicio son relevantes.

Para efecto de diseñar una estrategia de
marketing es recomendable tener en cuenta las diferencias entre
bienes y servicios que se puede apreciar en la siguiente
tabla.

Tabla de diferencias entre bienes y
servicios

Si el marketing es el punto de contacto entre el
productor del satisfactor y el receptor del mismo, el servicio al
ciudadano se convierte en el piso legal para realizar este
contacto, el cual está debidamente reglamentado por las
normas como se aprecia en otro aparte del presente
ensayo.[44]

4.5. INSTRUMENTOS DE LA GERENCIA
PÚBLICA

Para efecto de llevar a la realidad los fundamentos de
esta disciplina, es necesario establecer los instrumentos con los
cuales se aplique los procedimientos que permiten alcanzar los
propósitos. La legislación colombiana no ha
expresado de manera concreta y clara cuales son los instrumentos
con los cuales se puede hacer realidad el modelo de Estado
postmoderno. No obstante, interpretando las normas vigentes aun
en el desorden en que se dictaron, se puede determinar las
características del modelo en el país y con ello
ensamblar un conjunto normativo que permita aplicar los procesos
de planificación, ejecución y control.

La planificación y la ejecución, como
partes del componente de operación y el control como
complemento obligado para asegurar que la operación logre
los objetivos en este caso los de satisfacción de los
requerimientos de la ciudadanía.

En los capítulos siguientes se describen los
instrumentos que permiten armar el enfoque de gerencia
pública para Colombia a partir de las normas legales
vigentes, que constituyen acciones de obligatorio cumplimiento
por parte de los organismos del Estado. En enfoque se resume en
la siguiente tabla:

Esquema instrumental de gerencia
pública

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Autor:

Miguel Angel Cerón Hurtado

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norteamericano. The Good Society.www.wikipedia.com

[9] DAVALOS, Pablo. El proyecto
político de la Sociedad del Monte Peregrino.
www.desdeabajo.info.com

[10] Tomado de BONEAU, Denis. Friedrich von
Hayek, el padre del neoliberalismo. Artículo publicado
en www.voltairenet.org

[11] El Contexto Internacional de la
Constitución Política de Colombia. Melina
Cerón Ramírez. Universidad Libre Seccional de
Cali. Facultad de Derecho. Cali, octubre de 2009.

[12] TOWNSON, Duncan. “Breve Historia
de Inglaterra”. Alianza Editorial. Madrid, 2004.

[13] William Gladstone: Durante el reinado de
Victoria este político liberal ocupó el cargo de
Primer Ministro entre 1868 y 1874. Benjamin Disraelí:
Este Ministro fue el favorito de la reina Victoria, quien le
concedió el título de Conde. Aunque Gladstone y
Disrelí pertenecían a partidos opuestos y
compitieron por el cargo de Ministro, ambos impulsaron la
política expansionista británica.

[14] www.memo.com.co/historia. Vía
Internet

[15] TIRADO Mejía, Álvaro.
“Introducción a la Historia Económica de
Colombia”. Universidad Nacional. Bogotá, 1971.

[16] Biblioteca Luis Angel Arango. Biblioteca
Virtual. Anuario Colombiano de Historia

[17] ROLL, Eric. Historia de las doctrinas
económicas. Fondo de Cultura Económica.
México, 1994..

[18] TRELLEZ, Gustavo. Burocracia-Max Weber.
www.Monografias.com

[19] VILLAR Borda, Luis. Estado de Derecho y
estado Social de Derecho. Revista Derecho del Estado N° 20.
Diciembre de 2007. Universidad Externado de Colombia.

[20] www.wikipedia.com

[21] SAAVEDRA, Modesto. Revista Derechos y
Libertades Nº 5. Universidad de Granada.

[22] MARX, Carlos. Formaciones
económicas precapitalistas. Editorial Oveja Negra.
Bogotá, 1972.

[23] La filosofía de Kant y la
teoría política kantiana. www.webdianoia.com .
VIQUEZ, Daniel. Kant. www.monografias.com

[24] GUIDO GERMAN HURTADO VERA, "La
enseñanza de lo público en la construcción
de sociedad colombiana" Revista
Cibionte  ISSN: 1794-7316  ed: Universidad
Autónoma de Occidente. Cali, 2005.

[25] SMITH, Adam. Teoría de los
sentimientos morales. Fondo de Cultura Económica.
México, 1979.

[26] ROLL. Eric. Historia de las Doctrinas
económicas. Fondo de Cultura Económica.
México.-1994.

[27] Wikipedia. Vía Internet. Marzo
2013.

[28] René Descartes, también
llamado Renatus Cartesius, es conocido como el padre de la
filosofía moderna. La obra citada es “El Discurso
del Método” Editorial Alfaguara. Madrid, 1981.
www.wikipedia.org.

[29] CASTAÑO; Germán Alberto.
La Racionalidad en el comportamiento administrativo.
www.virtual.unal.edu.co

[30] www.wikipedia.org

[31] Considerado el padre de la
administración científica

[32] Todos los comentarios sobre las
diferentes escuelas son tomados de: HISTORIA DE LA
ADMINISTRACION.www.docs.google.com

[33] Gladden E. N.- Una Historia de la
Administración Pública. Fondo de Cultura
Económica. México, 1989. Traducción de
Fernanda Meraz.

[34] Gladden E. N. Op. Cit. Pags. 131-151

[35] MORALES Nieto, Enrique. La Gerencia del
Futuro. Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1992.

[36] CERON Hurtado, Miguel. Gerencia Social
Municipal. Publicaciones ESAP. Popayán, 2001.

[37] Citando a Pablo Roberto Motta.

[38] Información, Ejecución,
Consulta, Iniciativa, Veeduría, Decisión,
Co-gestión

[39] KLIKSBERG, Bernardo. “La
modernización del Estado para el desarrollo
social”. Conferencia dictada en seminario realizado en
Bogotá, diciembre de 1995.

[40] CRUZ Hernández, José.
Gerencia Pública en Colombia. Haciendo énfasis en
el actual gobierno. Revista Entramado. Universidad Libre. Cali.
Vol 5 N° 2. 2009

[41] CROSBY, Philip. Dinámica
gerencial. McGraw Hill. México, 1988.

[42] MOTTA, Pablo. El arte y la ciencia de
ser dirigente. Ediciones Uniandes. Bogotá, 1997.

[43] FERMIN, Israel. Gerencia y Gerente.
Monografías.com

[44] Ver Documento CONPES 3649 de 2010.