Reciprocidad jubilatoria en Argentina

La diversidad de
regímenes de previsión

La evolución de la seguridad social en nuestro
país -y de la previsión social en especial-,
muestra a partir de sus primeros esbozos, una fuerte tendencia a
la universalidad, y fueron diversos sectores de la sociedad a
través de las organizaciones profesionales de
trabajadores, de profesionales y los diferentes estamentos de la
organización político social del país los
que promovieron la creación de organismos y sistemas que
dieran respuesta a las contingencias sociales, y en especial a
las de vejez, invalidez y fallecimiento.

El sistema emergente de la estructura descripta
llegó a prestar cobertura progresiva a casi la totalidad
de los sectores activos, y en los años 50 tenía una
de las coberturas más amplias de
Latinoamérica.

La primera ley referida a jubilaciones y pensiones se
dictó en la Provincia de Santa Fe, en 1867, para los
empleados públicos del Estado Provincial. Posteriormente,
se dictaron leyes jubilatorias para la Corte Suprema y Jueces de
La Nación (1877); jubilaciones docentes (1886); empleados
de la Administración General de la Nación (1903);
jubilación para magistrados nacionales (Ley No. 4224 de
1903)[1].

Es cierto que el inicio orgánico de los
regímenes previsionales de naturaleza contributiva aparece
con la creación de la Caja Nacional de Jubilaciones y
Pensiones Civiles (1904). La ley nacional nro.
4349[2]implantó un régimen
jubilatorio que daba cobertura a los empleados de la
Administración Pública, Consejo Nacional de
Educación, Banco de La Nación Argentina y Banco
Hipotecario Nacional, personal de Ferrocarriles del Estado
Nacional, y magistrados y funcionarios judiciales, y fue la
primera norma que estableció el financiamiento del
régimen previsional por vía de los aportes
personales y las contribuciones patronales, a diferencia de los
anteriores que otorgaron las prestaciones con cargo a Rentas
Generales.

La tendencia se extendió al ámbito
provincial. Así, por ejemplo, el Banco de la Provincia de
Buenos Aires, creó en 1908, la sección jubilaciones
para sus empleados que se convertiría, en 1925, en Caja de
Jubilaciones y Pensiones para su personal, o la Caja de
Escribanos de la Provincia de Buenos Aires de
1943[3]Luego le siguen otras cajas u organismos
con características de verdadera atomización
institucional, prevaleciendo el régimen de
capitalización colectiva para el financiamiento de las
prestaciones.[4]

La unificación de las diversas cajas del sistema
nacional se inicia con la Ley 14.370 y se consolida en la
década del 1960 con la sanción de las Leyes
18.037 y 18.038, que unifica las trece cajas existentes en
tres (Caja Nacional de Previsión Social de la Industria,
Comercio y Actividades Civiles; Caja Nacional de Previsión
Social para el Personal del Estado y Servicios Públicos; y
Caja Nacional de Previsión Social para Trabajadores
Autónomos).

En la actualidad, luego de la reforma introducida por la
Ley 24.241, vigente a partir de 1994, existen y funcionan en
plenitud más de 140 regímenes independientes del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP): 13 cajas o
institutos de empleados provinciales, 22 cajas de empleados
municipales, 75 cajas de previsión social para
profesionales en las provincias, 24 cajas complementarias o
compensatorias[5]4 regímenes
especiales[6]cajas de previsión para
empleados de Bancos
provinciales[7]regímenes especiales para el
personal policial de provincias, y además para las Fuerzas
Armadas a través del Instituto de Ayuda Financiera (IAF),
y personal de organismos de seguridad (Prefectura,
Gendarmería, Servicio Penitenciario Nacional).

La diversidad y
la reciprocidad jubilatoria

Ante esta situación, y desde hace mucho tiempo,
existe la preocupación de resolver la problemática
que esta diversidad de sistemas presenta para quien ha
desempeñado actividades en forma sucesiva o simultanea en
algunos de ellos.

Se ha sostenido que esta diversidad debe ser eliminada y
proponen se profundice el proceso de unificación de los
sistemas, en tal sentido se expide el Profesor Carmelo Mesa Lago
en el "Diagnóstico Institucional del Sistema
Previsional Argentino y pautas para enfrentar la crisis.",
que realizó la OIT a solicitud del Gobierno Nacional en el
año 2002, en el que además se llegó a
plantear la necesidad de prohibir la creación de nuevos
organismos de previsión social para
profesionales[8]

Desde la sanción del decreto 9316/46, la
piedra basal del sistema de reciprocidad, el
objetivo perseguido fue la unificación de la normativa en
materia previsional, así lo enuncia en sus considerandos,
y la adhesión de las provincias al convenio marco, y su
pacífica aceptación por los diferentes organismos,
habilita sostener que las provincias han delegado el rol de
coordinación de la previsión social en el Estado
Federal.

El Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de
Recursos Humanos de la Nación, pareció haber
asumido el rol de coordinación de los sistemas, cuando al
sancionar la Resolución 61/2002[9]en su
artículo 3ro., se encomendó a la Secretaría
de Seguridad Social de la Nación, la creación de un
área, dependencia u organismo con competencia para
resolver los conflictos que tengan por causa la aplicación
de las normas sobre coordinación y cuyas decisiones
resulten de aplicación obligatoria a todo organismo o
entidad previsional, tanto del orden nacional, como provincial,
municipal o profesional, pero dos años después no
se conoce avance alguno en este proyecto.

Desde otra postura hemos sostenido la necesidad de
profundizar los mecanismos que resuelvan la problemática
de acceso a las prestaciones en un marco de diversidad de
sistemas previsionales, eliminando las eventuales desigualdades
que puede suponer dicha diversidad[10]y eso se
podrá lograr perfeccionando el sistema de reciprocidad
vigente, en los hechos un sistema con dos mecanismos diferentes
de pago o participación en el pago de las prestaciones,
adaptándolo a la realidad operativa, y de acuerdo con las
disposiciones normativas vigentes en los convenios
internacionales celebrados por la Argentina, y en coincidencia
con las competencias de las provincias y del Estado Nacional en
materia de sistemas de protección social.

II.1. El régimen de reciprocidad
jubilatoria

En la actualidad, la solución a esta
problemática se denomina Reciprocidad
Jubilatoria[11]y podemos conceptualizarla
como el mecanismo en virtud del cual resultan computables
–a efectos de la obtención de las prestaciones
previsionales- los servicios que en forma sucesiva fueran
prestados en varios regímenes de
previsión.

Recién a partir del año 1946, con el
dictado del decreto 9316, ratificado por la ley 12.921, se
establece en el país el denominado régimen de
reciprocidad jubilatoria, que permite computar todos los
servicios no simultáneos prestados -y todas las
remuneraciones percibidas-, en cualquier sistema integrante del
régimen, a efectos de obtener las prestaciones
previsionales[12]

El decreto se proponía establecer la reciprocidad
entre las secciones del Instituto Nacional de Previsión y
la Caja Municipal de Previsión Social de la Ciudad de
Buenos Aires, como paso previo hacia la unificación
integral de todos los regímenes de previsión del
país según lo enunciaba en los
considerandos.

En los hechos dicha unificación está muy
lejos de ser alcanzada, y la vigencia del régimen de
reciprocidad durante poco menos de 60 años, ha servido
como antecedente positivo para poder deslindar la
distribución de facultades entre el Estado federal y
provincias, reconociendo la potestad reguladora del primero, y
sin que implique avasallamiento de autonomías
locales[13]

Estructurado como un régimen abierto, -al que
luego adherirían las provincias, y con ellas los
institutos o cajas de previsión para empleados
provinciales, las cajas de empleados de Bancos públicos, y
algunas cajas policiales existentes en el ámbito
provincial-[14], este régimen aún
subsiste regulando la relación de las cajas o sistemas
públicos provinciales, entre ellas y frente al sistema
nacional.

El funcionamiento de este régimen no puede
entenderse utilizando el esquema del contrato, ya que no estamos
en presencia de un contrato propiamente dicho, sino de la
adhesión a una ley, que a través de esa "forma",
crea el régimen de reciprocidad
jubilatoria[15]Un contrato de adhesión que
adquiere, a través de la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, "el carácter de un
estatuto federal, al cual deben subordinarse las disposiciones
provinciales en mérito a lo prescripto por el Art.31 de la
Constitución. La supremacía del sistema de
reciprocidad jubilatoria, cuya dirección incumbe al Estado
Federal, invalida toda norma provincial que, en
contradicción con el decreto 9316/46 y disposiciones
complementarias, regule situaciones previsionales en las que
deban ponderarse servicios, remuneraciones o aportes comprendidos
en varios organismos adheridos a esa reciprocidad."
[16]

Las Cajas de Previsión Social para Profesionales
no se incorporaron al régimen. Y recién en el
año 1981, con la Resolución 363 de
la -en entonces- Subsecretaría de Seguridad Social de la
Nación, se aprobó un convenio de reciprocidad
celebrado entre las cajas de previsión social para
profesionales y las Cajas Nacionales de previsión (luego
reemplazadas por el Instituto Nacional de Previsión y
más tarde por la ANSeS), que estableció un nuevo
régimen de aplicación a los organismos para
profesionales que los suscribieron y para los que luego
adhirieron.[17]

Uno y otro sistema de reciprocidad vigentes en la
actualidad, presentan particularidades que los diferencian, ya
sea en cuanto a las pautas de aplicación de los mismos,
como a los mecanismos de financiamiento y transferencias de
recursos para el pago de las prestaciones.

II.2 Los intentos de reforma y la ley 25.629

Entre los proyectos de reformas al sistema vigente desde
1946, podemos contabilizar un proyecto de ley de reciprocidad,
que en base a una propuesta del COFEPRES, Consejo Federal de
Previsión Social[18]rescataba el esquema de
prorrata tempore del convenio celebrado con las cajas de
previsión social para profesionales. Este proyecto
tomó estado parlamentario y no llegó a ser tratado
en el recinto; posteriormente durante el año 2002
alcanzó media sanción de la Cámara de
Diputados de la Nación un proyecto de reforma al
artículo 168 de la ley 24.241[19]que
modificaba el sistema incorporando el pago a prorrata de las
prestaciones, y resolvía gran parte de las lagunas o dudas
que aún ofrece el mecanismo, sin alterar la sustancia del
régimen normativo creado por el decreto 9316, con las
modificaciones de las leyes 18.037 y 24.241.

Finalmente, se sancionó la ley
25.629[20]que facultó al Poder Ejecutivo
nacional para celebrar acuerdos, a través de la
Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, con gobiernos provinciales y
municipales, con el objeto de establecer un sistema de
cómputo recíproco para el pago de los beneficios
previsionales, incluidas las prestaciones por invalidez y
pensiones por fallecimiento del afiliado o beneficiario. Los
acuerdos podrán celebrarse respecto de regímenes
creados a la fecha de entrada en vigencia de la ley y de los que
se creen en el futuro. Establece algunas pautas a las que
deberán sujetarse los acuerdos, entre las que se destacan
la aplicación de la prorrata tempore en el pago de
prestaciones, y la eliminación de la transferencia de
aportes y contribuciones entre las jurisdicciones
intervinientes.

Si bien la normativa -en cuanto a las pautas que
establece- resulta incuestionable, la ley no ha logrado aplicarse
satisfactoriamente ya que prevé como requisito previo a la
firma de los acuerdos, la denuncia a la adhesión sistema
de reciprocidad jubilatoria instituido por el Decreto Ley
9.316/46 ratificado por Ley 12.921 y modificatorias, para los
organismos de previsión que se encontraren adheridos al
sistema creado en 1946, y por otra parte, ha merecido serios
reparos en cuanto a la metodología utilizada para reformar
el régimen de reciprocidad cuya coordinación y
competencia legislativa el Estado Federal ha asumido de
conformidad con las disposiciones constitucionales (art. 75
inc.12 y 108 Constitución Nacional), no resultando
necesaria la nueva adhesión que impone la norma en
cuestión.

El SIJP y la
reforma previsional

La ley 24.241, que creara el Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones, contiene solo una disposición
referida la reciprocidad, la regla de la caja que
resultará otorgante de la prestación (aquella en la
que el trabajador haya prestado la mayor cantidad de años
de servicios con aportes), y ninguna referencia a la reciprocidad
y transferencia de aportes entre los organismos existentes y las
AFJP.[21]

La reforma tampoco alcanzó el objetivo de
instituir un sistema centralizado eludiendo las cuestiones
relacionadas con la reciprocidad o portabilidad de fondos.
Subsisten –como se dijo- los sistemas no transferidos de 13
provincias, entre ellas las de mayor cantidad de beneficiarios y
aportantes en los sistemas de jubilaciones y pensiones
provinciales, Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe, 75 cajas
de previsión para profesionales, y el resto de organismos
que se indicaron antes.

Actualmente las solicitudes de prestaciones de quienes
hayan prestado servicios en diferentes sistemas previsionales, se
resuelven aplicando el artículo 168 de la ley 24.241, que
estableció una regla de caja otorgante del beneficio en
función de la mayor cantidad de años de servicios
prestados por el trabajador, debiendo recurrir a la normativa
vigente antes de la reforma. Tampoco existen –como se dijo-
soluciones para la portabilidad de fondos y otras situaciones
derivadas de la existencia de cuentas individuales de
capitalización.

Esto generó y continúa haciéndolo,
demoras y dudas en el otorgamiento de las prestaciones. En
algún caso, las demoras se explican por la ausencia de
normativa expresa que den respuesta a la cuestión de la
reciprocidad entre cajas de previsión y las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), y
en otros casos ha permitido sostener desde algunas
administradoras privadas que no existe reciprocidad con el
régimen de capitalización, conclusión tan
apresurada y como errónea.

Las particularidades del régimen de
capitalización y de las Cuentas de Capitalización
Individual, incompatibles con el sistema de transferencia de
aportes, impulso a los organismos de supervisión y
control, como la Superintendencia de AFJP y la Secretaría
de Seguridad Social, a emitir interpretaciones o
dictámenes, que en algún caso aportaron mayor
confusión.

Solo algunos artículos de doctrina destacaron con
acierto la supremacía de las normas nacionales en la
materia, en los que se destaca que la adhesión de las
provincias al régimen de reciprocidad creado en 1946, no
significó "que la adhesión se formuló a una
ley, sino a un régimen, a un sistema en su totalidad". "De
este modo, toda modificación que practique el Estado
Federal, como conductor del sistema, en la medida en que subsista
la adhesión, alcanza a los organismos provinciales, sin
necesidad de aceptación o suscripción de un nuevo
convenio."[22]

Esta posición ha sido ratificada, con el dictado
de la Resolución Conjunta 12/99 SAFJP, 521/99 – ANSeS y
27.188/99 – SSN, que fuera emitida "con el objeto de
establecer el cómputo recíproco a los fines
jubilatorios de los servicios no simultáneos comprendidos
en las Cajas Nacionales de Previsión, el ex -Instituto de
Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires y en las
cajas o institutos provinciales y municipales de
previsión, con las Cajas Provinciales para Profesionales,
y de éstas entre sí, con sujeción a las
normas que se determinen en dichos
convenios.[23]

Se dictó con el fin de instrumentar la
aplicación de la Resolución SsSS Nº 363/81 en
el régimen de capitalización creado por la Ley
Nº 24.241, por lo tanto, establece claras disposiciones para
la resolución de los diferentes supuestos que pudieran
presentarse ante las solicitudes de las prestaciones de vejez,
invalidez y fallecimiento, que otorguen las AFJP o en las que las
AFJP sean participantes, y además intervengan en la
situación previsional alguna Caja de Previsión para
Profesionales.[24]

Esta supremacía del sistema de reciprocidad,
sobre toda normativa provincial que contradiga el decreto 9316/46
y disposiciones complementarias, (entre ellas el artículo
168 de la ley 24.241 y la Resolución Conjunta 12/99 SAFJP,
521/99 – ANSeS y 27.188/99 – SSN), justifica claramente la
vigencia de la reciprocidad jubilatoria en el ámbito del
SIJP, aún en los supuestos en que el trabajador hubiera
optado por el régimen de capitalización individual
administrado por las AFJP.

Esto es así, ya que el SIJP está
estructurado como un sistema mixto, que si bien adoptó
algunas de las características del modelo de
capitalización individual completa de Chile, a diferencia
de este no tiene carácter sustitutivo del sistema
público anterior, sino que conforma con él un
sistema multipilar de componentes de prestación definida y
de contribución definida, administrados por el Estado y
por las AFJP, en forma de opciones excluyentes para el segundo
pilar complementario obligatorio. Entonces la reciprocidad
funcionará respecto del pilar público, que otorga
prestaciones a todos los afiliados aún a los que han
elegido la opción de capitalización individual en
una AFJP, y sin afectar el saldo de las cuentas, para las
prestaciones de vejez y también para el financiamiento de
las pensiones y retiro por invalidez.

Las cajas de
previsión social para profesionales y la resolución
363/81

Las cajas de profesionales existentes en el
ámbito de las provincias no se incorporaron al
régimen del decreto 9316/46. Estas cajas son sistemas
sustitutivos del SIJP, ya que la afiliación a las mismas
exime de la cotización al sistema nacional.

Para entender la naturaleza jurídica de estas
entidades de derecho público no estatal, debemos recordar
que los Estados provinciales delegaron en un determinado sector
de la comunidad las facultades de creación,
administración y gestión de un sistema de
previsión social. En el límite entre el derecho
público y el derecho privado, toman del primero ciertas
prerrogativas de poder público y del segundo las formas de
gestión. Cuentan con alrededor de 400.000 afiliados y
75.000 beneficiarios.

El régimen financiero es bipartito, ya que se
financian las prestaciones con aportes personales del profesional
y con una contribución sustitutiva del aporte patronal a
cargo del cliente que utiliza el servicio profesional. Tienen en
su mayoría un esquema de reparto puro.

La reforma de la Constitución (1994),
incluyó en el artículo 125, el segundo
párrafo que autoriza a conservar la práctica de
crear organismos de previsión, posibilitando la
creación de nuevas cajas para profesionales. Los
críticos del sistema, sostienen que las condiciones de
acceso a las prestaciones son más liberales que las del
SIJP, y que el haber de las prestaciones es casi el doble del
promedio de la pensión en el régimen nacional. Se
recomienda que, "en todo caso, debería prohibirse la
constitución de nuevas cajas."[25], y
se ha dicho que si bien presentan un esquema de "solidaridad
interna" no contribuyen con el sostenimiento de los jubilados
nacionales actuales, es decir que no participan de la solidaridad
del sistema público.

Constituyen una alternativa de aumento de cobertura,
así prestaciones de múltiple variedad
beneficiarán a la mayor cantidad posible de personas en el
más alto número de situaciones, dando
aplicación y cumplimiento a los principios de la seguridad
social, pero satisfaciendo los requisitos de la
armonización de los sistemas, vinculación con el
régimen público, y existencia de mecanismos
adecuados de reciprocidad jubilatoria como el pago a prorrata,
que eliminen eventuales inequidades.

Estas cajas de seguridad social para profesionales,
salvo algunas excepciones, no habían adherido al
régimen de reciprocidad vigente desde el año 1946,
y es a partir del convenio que suscriben con las Cajas Nacionales
de previsión, aprobado por la Resolución de la
Secretaria de la Seguridad Social de la Nación 363/81, que
se incorporan a la reciprocidad jubilatoria.

Diferencias y
pautas coincidentes en ambos mecanismos

Cierto es que algunas características especiales
del convenio que vincula las cajas profesionales con el sistema
nacional, hacen a este mecanismo sustancialmente diferente al
sistema general creado a través del decreto
9316/46:

• a. La transferencia de aportes y contribuciones
  entre organismos de previsión, típico mecanismo
  de financiamiento de las prestaciones del sistema
  clásico, que había caído en desuso en
  los hechos, es reemplazado por el pago
  participado de la prestación en
  función de los años de servicios en cada
  sistema previsional.

• b. No tiene aquí relevancia el rol de
  otorgante de la prestación, ya que cada organismo
  abonará la prorrata a su
  cargo.

• c. No regirá aquí el principio
  de jubilación única, con todos los
  servicios computados, ya que cada caja determinará el
  haber teórico de la prestación conforme su
  legislación, y luego liquidará la prorrata
  tempore.

• d. Regirá toda relación
  jurídica previsional en la que intervenga por lo menos
  una caja de profesionales.

Respecto a la no obligatoriedad de la reciprocidad y
ausencia del principio de jubilación única , las
cajas de previsión social para profesionales
efectúan una injustificada y errónea
interpretación del artículo 13 del convenio de
reciprocidad que fuera aprobado por la Resolución 363/81,
que establece: "Cuando prescindiendo de lo establecido en el
presente convenio el afiliado reuniere en una o más de
una caja comprendida en este régimen, los
requisitos para acceder al beneficio, este será
acordado por cada una de ellas con arreglo a su propio
régimen."

Claramente esta ratificando el criterio de la no
obligatoriedad de la reciprocidad, quien pueda alcanzar -en
más de un sistema de los integrantes de la reciprocidad-
los requisitos para acceder a las prestaciones, este será
otorgado por cada uno de ellos con arreglo a su régimen.
Es decir que respecto al derecho a pensión, si el causante
hubiera tenido derecho a jubilación en cada régimen
percibiría dos jubilaciones, y hubiera generado derecho a
dos pensiones, y si por el contrario falleciera en actividad cada
organismo abonará la proporción a su
cargo[26]

Dejando de lado por un momento las diferencias
apuntadas, se mantendrán otros principios básicos
de la reciprocidad, que rigen el régimen establecido por
el decreto 9316/46:

• a. La computabilidad
  recíproca entre los organismos integrantes,
  de todos los servicios prestados y las remuneraciones
  percibidas.

• b. Ficción legal que
  supone la totalización o suma de todos los servicios
  como prestados en el régimen de caja otorgante, para
  alcanzar el derecho a las prestaciones.

• e. Voluntariedad de su
  ejercicio. La reciprocidad no es obligatoria para
  los afiliados, ya que quien alcanza el derecho a una
  prestación con servicios pertenecientes a un
  único sistema, no está obligado a invocar la
  reciprocidad.

• f. Indivisibilidad de la
  reciprocidad. Una vez acogido el régimen de
  reciprocidad deberán acumularse todos los servicios,
  no pudiendo invocarse solo algunos alterando la competencia
  de la caja otorgante.

• g. Servicios con aportes. En
  todos los casos deberán ser considerados aquellos
  años de servicios en relación de dependencia en
  los que se hubieran devengado y retenido aportes y
  contribuciones, y aquellos servicios autónomos por los
  períodos en los que se hubieran devengado e ingresado
  las cotizaciones[27]

• h. Prorrateo de las condiciones de
  acceso a las prestaciones, de acuerdo a los
  mínimos -de años de edad y de servicios-
  exigidos por cada régimen previsional.

Los mecanismos reciprocidad vigentes:

Los Convenios
Internacionales de Seguridad Social

Para los trabajadores nacionales o extranjeros que
hubieran prestado servicios en otros regímenes
previsionales fuera del territorio nacional, debemos recurrir a
los Convenios de Seguridad Social celebrados por Argentina y al
Acuerdo de MERCOSUR.

La Argentina celebró convenios en materia de
Seguridad Social con BRASIL, CHILE, ESPAÑA, GRECIA,
ITALIA, PERU, PORTUGAL y URUGUAY, todos ellos vigentes, a
excepción del celebrado con Perú que no tiene
vigencia en razón de que no se ha suscripto el acuerdo
administrativo respectivo[28]

Estos convenios basados en la posibilidad de totalizar
(sumar) los años de servicios prestados en forma sucesiva
en los estados contratantes, permiten percibir la porción
de las prestaciones a cargo de cada estado en función de
la prorrata tempore.

Los principios que rigen estos acuerdos son:

a) El principio de la territorialidad, se
aplican las leyes del Estado en que el trabajador presta o ha
prestado los servicios.

b) El principio de la igualdad de trato, las
leyes se aplican al trabajador extranjero en las mismas
condiciones que al trabajador nacional.

c) El principio de la reciprocidad, los
beneficios se conceden al extranjero sí el país del
que este es nacional los concede al nacional del país cuya
legislación se trata de aplicar.

d) El principio del reconocimiento de la
adquisición y mantenimiento de derechos, cada Estado
tiene en cuenta los servicios prestados en los demás
Estados.

Como consecuencia de la aplicación de los dos
últimos principios, surge el mecanismo que se conoce como
"prorrata tempore", sistema por el cual el financiamiento de las
prestaciones se distribuye entre los Estados en proporción
al tiempo trabajado en cada uno de ellos.

Frente a la aplicación de estas reglas
podría sostenerse que "el trabajador viaja con su
seguridad social", pero en realidad no se trata de aplicar una
ley personal sino varias leyes territoriales. Los principios
señalados resultan aplicables a los trabajadores migrantes
de cualquier Estado, con independencia que se trate de Estados
que conformen o no una comunidad
económica[29]

Podríamos afirmar que el principio de igualdad de
trato y el reconocimiento de los derechos conforman parte del
derecho sustantivo de la seguridad social y resultan
insoslayables a la hora de establecer acuerdos bilaterales o
multilaterales entre Estados.

Pero estos convenios se habían celebrado antes de
la vigencia del SIJP, y no preveían la existencia de
fondos de jubilaciones y pensiones, y cuentas individuales, solo
aportaban soluciones para los sistemas clásicos de reparto
o de capitalización colectiva.

Las reformas que se efectúan a los convenios
vigentes con Chile y España, pendientes de
ratificación parlamentaria, incorporan soluciones sobre
portabilidad y transferencias de fondos entre administradoras, y
la compatibilidad de estos sistemas de capitalización con
las prestaciones de los sistemas públicos abonadas a
prorrata.

V.1. El acuerdo de MERCOSUR

La solución que incorporó el Acuerdo de
MERCOSUR, que no ha sido ratificado por todos los parlamentos de
todos los países
contratantes[30]prevé la posibilidad de
aplicar la prorrata tempore para los años de servicios
prestados en el pilar público de los sistemas de
pensiones, y respecto de las prestaciones financiadas con los
aportes personales destinados a los sistemas de
capitalización individual completa, establece un mecanismo
de transferencia, los beneficiarios podrán solicitar la
transferencia de los saldos de las cuentas individuales a la
administradora o compañía de seguros de retiro, que
unificando los fondos, abonará las
prestaciones.

Y fue la presunción de demoras en la
aprobación por los Estados que lo habían suscripto
lo que motivo que el subgrupo de trabajo, recomendara la
adopción de dicha solución a través de los
acuerdos administrativos complementarios de los convenios
vigentes. Con la reforma realizada al acuerdo administrativo
complementario del Convenio Argentino Uruguayo de Seguridad
Social, aparece la posibilidad de transferir los fondos ahorrados
desde una AFJP a una Administradora de Fondos de Ahorros
Previsionales (AFAP) del Uruguay, o viceversa, a opción
del beneficiario en el momento de obtener la prestación
jubilatoria.

Autor:

Milton César
Gabinetti

[1] LEON, Félix. la Previsión
en la seguridad social. Depalma. Buenos Aires. 1973.
González Gale, José. Previsión Social.
Losada. Buenos Aires. 1946. Moles, Ricardo. Historia de la
previsión social en Hispanoamérica. Depalma.
Buenos Aires.1962

[2] Esta circunstancia motivó los
diferentes actos realizados por la Secretaría de
Seguridad Social relacionados con lo que se denominó
Centenario de la Previsión Social en Argentina.
(1904-2004).

[3] Caja de Jubilaciones, Subsidios y
Pensiones del Personal del Banco de la Provincia de Buenos
Aires, ley 3837, y Caja de Escribanos de la Provincia de Buenos
Aires, ley 6983.

[4] Entre ellos encontramos: Ley 10.650
Empleados ferroviarios del sector privado Ley 11.110 Servicios
Públicos Ley 11.232 Bancarios de entidades privadas Ley
11.575 Seguros Ley 12.981 Periodistas y Gráficos Ley
12.612 Personal de la Marina Mercante Decreto – Ley
13.937/46 Trabajadores de la Industria Ley 14.397 Empresarios,
autónomos, y profesionales Ley 14.399 Trabajadores
Rurales Decreto – Ley 11.911/56 Personal del Servicio
Doméstico

[5] Quagliato, Flanklin. “Informe sobre
Cajas de Compensación”. Buenos Aires. Octubre
2001.

[6] También denominados de privilegio
en algunos casos, continúan vigentes el régimen
para los magistrados, docentes nacionales, investigadores
científicos y técnicos, y personal del servicio
exterior de la Nación. Leyes 24.018 y 24.016.

[7] Banco de la Provincia de Buenos Aires,
Banco de La Pampa, Banco de la Provincia de Córdoba,
Etc.

[8] “Diagnóstico Institucional
del Sistema Previsional Argentino y pautas para enfrentar la
crisis”, página 64.

[9] Art. 3° — Encomiéndase
asimismo a la Secretaría de la Seguridad Social para que
en un plazo de 60 días contados a partir de la fecha de
dictado de la presente Resolución, elabore un proyecto
normativo para la creación de un área,
dependencia u organismo con competencia para resolver los
conflictos que tengan por causa la aplicación de las
normas sobre coordinación y cuyas decisiones resulten de
aplicación obligatoria a todo organismo o entidad
previsional, tanto del orden nacional, como provincial,
municipal o profesional.

[10] “A través de este
mecanismo, es que se deben eliminar las diversidades y
eventuales desigualdades que puedan suponer la vigencia de
más de 135 regímenes previsionales en el
país. Las condiciones de acceso a los beneficios
surgirán de la aplicación proporcional de los
requisitos de acceso fijados en las diferentes normativas
aplicables, y el haber de las prestaciones será
también el resultado de la aplicación
proporcional de los mecanismos previstos en las normativas de
cada caja u organismo de previsión donde el trabajador
efectuara sus aportes.” Las Cajas de Profesionales: una
alternativa para aumentar la cobertura de los sistemas de
pensiones. Jorge García Rapp. Revista Jubilaciones y
Pensiones. Año 13. Nro.76. setiembre-octubre 2003.
Pág.454.

[11] Algunos autores hacen referencia al
mismo con el agregado de “reciprocidad de
trato”.

[12] Art.7. Decreto ley 9316/46 “La
sección o caja otorgante de la prestación en el
caso de servicios comprendidos en distintos regímenes de
previsión aplicará las disposiciones
orgánicas que la rijan, a los efectos de la
determinación del monto de la prestación,
considerando todos los servicios y la totalidad de las
remuneraciones percibidas, como prestadas y devengadas bajo su
propio régimen.”

[13] Bidart Campos, Germán.
“Estudios de Previsión Social y Derecho
Civil”. Pág.35 y sgtes.

[14] Artículo 20. “El Directorio
del Instituto Nacional de Previsión Social podrá
admitir la incorporación al régimen del presente
decreto-ley, de las cajas o institutos de previsión
análogos, provinciales o municipales, siempre que las
respectivas autoridades acepten, por ley u ordenanza,
según corresponda, el sistema de reciprocidad
establecido…”

[15] Bidart Campos, Germán.
“Estudios de Previsión Social y Derecho
Civil”. Pág.38.

[16] El régimen de reciprocidad
jubilatoria y las autonomías provinciales. G. Bidart
Campos. “Estudios de Previsión Social y Derecho
Civil” Pág.47.

[17] Ratificó el convenio de
reciprocidad suscripto el 29 de diciembre de 1980 entre los
directores nacionales de las Cajas Nacionales de
Previsión de la Industria, Comercio y Actividades
Civiles, para el Personal del Estado y Servicios
Públicos y para Trabajadores Autónomos, por una
parte, y por la otra representantes de cajas de
previsión y seguridad social de distintas provincias,
con las modificaciones introducidas por la ex
Subsecretaría de Estado de Seguridad Social.

[18] Elaborado por el Diputado Nacional
(m.c.) Adolfo Gazzia, PJ La Pampa.

[19] Elaborado por el Diputado Nacional
Guillermo Alchouron, AR. Buenos Aires.

[20] Ley 25.629. Sancionada el 31/7/02 y
promulgada de hecho el 23/8/02 (B.O., 26/8/02). Artículo
1º — Autorízase al Poder Ejecutivo nacional
para celebrar acuerdos, a través de la Secretaría
de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social con gobiernos provinciales y municipales, con
el objeto de establecer un sistema de cómputo
recíproco para el pago de los beneficios previsionales,
incluidas las prestaciones por invalidez y pensiones por
fallecimiento del afiliado o beneficiario. Artículo
2º — Los acuerdos a que se refiere el
artículo precedente podrán celebrarse tanto
respecto de regímenes creados a la fecha de entrada en
vigencia del presente, como de los que se creen en el futuro.
Previo a la firma del acuerdo, aquellos regímenes
previsionales que se encuentren o encontraren adheridos al
sistema de reciprocidad jubilatoria instituido por el Decreto
Ley 9.316/46 ratificado por Ley N° 12.921 y modificatorias,
deberán denunciar dicha adhesión. Artículo
3º — Los acuerdos que se autorizan por el
artículo 1°, se celebrarán de conformidad con
las siguientes pautas: 1. Las jurisdicciones intervinientes no
se transferirán recíprocamente aportes y
contribuciones. 2. A los efectos de la determinación del
derecho al beneficio previsional, se computarán
recíprocamente los servicios no simultáneos. Los
requisitos de edad y de servicios, serán los que
resulten de prorratear los establecidos por la
legislación de cada Institución interviniente. 3.
Cada jurisdicción interviniente, una vez acreditado el
derecho al beneficio, calculará el haber que le
corresponda abonar por aplicación de su propia
normativa, el que resultará proporcional al tiempo
efectivamente acreditado en su régimen, en
función del mínimo de años de servicios
requeridos. 4. Cada jurisdicción interviniente
abonará, en forma directa al o los beneficiarios, la
porción del haber a su cargo, en una institución
bancaria elegido por él o los beneficiario/s. 5. El acto
administrativo por el que se conceda el beneficio, será
dictado en forma independiente por cada organismo y
fijará el monto del haber y la proporción del
mismo que le corresponda abonar. Artículo 4º
— Las prestaciones por servicios de salud y de
asignaciones familiares, serán afrontadas de conformidad
con lo que establezcan las partes de común acuerdo.
Artículo 5º — Facúltase al Poder
Ejecutivo nacional a ratificar los acuerdos que, a la fecha de
entrada en vigencia de la presente ley, se hubieren suscripto,
con los alcances establecidos en la presente, con gobiernos
provinciales o municipales. Artículo 6º —
Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

[21] El decreto ley 9316 establecía
otras reglas de Caja otorgante diferente, los últimos 3
años de servicios o a opción en la que hubiera
aportado por lo menos 5 años, y la ley 18.037, que en su
artículo 80 modificó el decreto en este punto,
fijó el derecho a la opción en 10 años de
aportes como mínimo.

[22] “El rol jubilador en la Provincia
de Buenos Aires frente a la modificación del
Régimen Nacional de Previsión (Art. 168 Ley
Nº 24.241)”. Elsa Carmen Couttulenc. Revista de
Jubilaciones y Pensiones T.V Pág.891

[23] Resolución Conjunta 12/99 SAFJP,
521/99 – ANSeS y 27.188/99 – SSN. Art. 1º – Cuando
el régimen de capitalización resultare otorgante
por aplicación de la Resolución SsSS Nº
363/81, se aplicarán las siguientes normas para la
determinación de la prestación previsional: a) la
determinación de la regularidad de aportes se
realizará conforme las disposiciones de la Ley Nº
24.241 y sus normas reglamentarias, teniendo en cuenta para tal
determinación los servicios reconocidos por las cajas
participantes; b) el ingreso base y la base jubilatoria se
determinarán conforme las disposiciones de la Ley
Nº 24.241 y sus normas reglamentarias; c) los capitales
que deben integrarse en virtud de las obligaciones previstas en
los artículos 95 y 96 de la Ley 24.241 se
proporcionarán de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto
Nº 55/94 y con relación al tiempo de servicios
reconocidos en el Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones. Art. 2º – Cuando el régimen de
capitalización individual resultara participante por
aplicación de la Resolución SsSS Nº 363/81,
se aplicarán las siguientes normas para la
determinación de la prestación previsional: a)
reconocido el derecho a la pensión por fallecimiento o
al retiro por invalidez por la caja otorgante, la
integración del capital complementario se
realizará conforme lo dispuesto en el inciso c) del
artículo 1º de la presente; b) reconocido el
derecho a la jubilación ordinaria por la caja otorgante,
el afiliado dispondrá del saldo de la cuenta de
capitalización individual conforme las modalidades
previstas en los artículos 101, 102 y 103 de la Ley
Nº 24.241. Art. 3º – El pago del haber de las
prestaciones determinadas conforme la presente
resolución será abonado a los beneficiarios por
las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones en la
forma prevista en la reglamentación vigente.

[24] Resuelve también la
situación en la que intervenga algún Instituto de
Previsión provincial, una AFJP y una Caja de
previsión social para Profesionales.

[25] Ver Régimen Privado de
Jubilaciones. Anahí de Tappatá. Diario El
Cronista 10.03.2003. En igual sentido informe de IERAL.
Fundación Mediterránea. www.ieral.org.
Además puede verse Mesa Lago, Carmelo. Informe de OIT
citado.

[26] Sin perjuicio de todo lo expresado
debemos puntualizar que algunos sistemas de previsión
social para profesionales, en función a una
interpretación particular de este artículo
otorga, a los profesionales en actividad, el todo de la
prestación, o sea el 100%, erróneamente
también.

[27] Resulta útil recurrir a las
disposiciones del decreto 679/95, respecto de los servicios con
aportes.

[28] Brasil Ley 22.594, Chile Ley 19.552,
España Ley 17.218, Grecia Ley 23.501, Italia Ley 22.861,
Perú Ley 22.306, Portugal Ley 17.219 y Uruguay 21.028.
Con Chile y España (ley 25.707) se celebraron nuevos
acuerdos que aún no están vigentes.

[29] “Acuerdos en materia de Seguridad
Social”. Estudio de Graciela E Cipolletta.

[30] Paraguay no ratificó el tratado a
la fecha. Argentina lo hizo a través de la Ley 25.655.
“Tratados internacionales. Mercado Común del Sur.
Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y reglamento
administrativo para su aplicación. Aprobación.
Sancionada el 18/09/02 y promulgada de hecho el 15/10/02 (B.O.,
16/10/02). Artículo 1° — Apruébanse el
Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado
Común del Sur y el Reglamento Administrativo para la
Aplicación del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
del Mercado Común del Sur, suscriptos en Montevideo
—República Oriental del Uruguay— el 15 de
diciembre de 1997, que constan de 19 artículos y 14
artículos respectivamente, cuyas fotocopias autenticadas
forman parte de la presente ley. Artículo 2º
— Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.”