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Finanzas y presupuesto público




Partes: 1, 2, 3

  1. Introducción
  2. Finanzas públicas
  3. Gasto público
  4. Impuestos
  5. Aspectos macroeconómicos de las cuentas fiscales
  6. Impactos macroeconómicos de las políticas: fiscal, tributaria y monetaria
  7. Deuda
  8. Planificación fiscal, tributaria y monetaria
  9. Presupuestos que se elaboran en los distintos niveles del sector público
  10. Esquemas que se utilizan para clasificar, calcular y estructurar el presupuesto de ingresos y gasto público nacional
  11. Organización, funciones y relaciones de las instituciones
  12. Ley de Microfinanzas y su impacto en la economía nacional
  13. Conclusiones
  14. Bibliografía

Introducción

El sector público ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso saber que desde el punto de vista económico, el presupuesto del Estado no es mas que un documento contable que recoge las previsiones de los ingresos y gastos públicos; si los ingresos y los gastos previstos coinciden, el presupuesto estará equilibrado. Lo normal es que los gastos sean superiores a los ingresos, es decir, que haya déficit presupuestario. La situación opuesta, con ingresos superiores a los gastos, es la de superávit.

Por otro lado, Las Finanzas en un sentido general hace referencia a la parte de la economía que estudia lo relativo a la obtención y gestión del dinero y de otros valores como títulos, bonos, etc. En un sentido más práctico las finanzas se refieren a la obtención y gestión, por parte de una compañía o del Estado, de los fondos que necesita para sus operaciones y de los criterios con que dispone de sus activos.

La tendencia económica en países desarrollados y en los que están en vías de desarrollo es la de los gastos públicos, es decir los gastos del estado, son una proporción considerable del producto bruto interno, (PBI), variable entre 20 y 40%. Ello permite señalar que la gestión pública es un factor muy importante de la actividad económica en general; el estado genera demanda efectiva de bienes y servicios de consumo e inversión, es un empleador apreciable y un factor de ahorro o nacional, entre otros aspectos. Aunque en los años de expansión económica el déficit disminuye en términos de porcentaje sobre el PIB, no deja nunca de ser negativo.

Finanzas públicas

La palabra Finanzas llega de la voz griega, finos, la cual pasa al latín, finis, que significa fin, en un principio se aplicó este término como fin de los negocios jurídicos, al pago con que ellos terminan, luego surge finanzas lo cual implicaba otros elementos esenciales para que se produjera tal fin, estos estaban constituidos por los recursos o ingresos.

La ciencia de las Finanzas Públicas atiende todo lo relacionado con la forma de satisfacer las necesidades que demande la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, donde predomina el interés general.

Las Finanzas Públicas regirán las necesidades que se originen frente a las relaciones de Estado con los individuos o las del Estado frente a sus propias necesidades.

1.1 La actividad financiera del estado

La actividad financiera del Estado comienza en el momento en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en ingresos para atender los gastos que le causará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público o medio de satisfacer la necesidad.

El Estado tiene que desarrollar una actividad de carácter económico, encaminada a la obtención de medios que le permitan satisfacer las necesidades colectivas mediante la realización de los servicios públicos.

1.2 Finanzas públicas venezolanas; función de las Finanzas públicas en el proceso de desarrollo

Las Finanzas Públicas constituyen la actividad económica del sector público, con su particular y característica estructura que convive con la economía de mercado, de la cual obtiene los recursos y a la cual le presta un marco de acción. Comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y el pasivo de la Nación y todos los demás bienes y rentas cuya administración corresponde al Poder Nacional a través de las distintas instituciones creadas por el estado para tal fin.

El Estado para poder realizar sus funciones y afrontar sus necesidades públicas, debe contar con recursos, y los mismos se obtienen a través de los diferentes procedimientos legalmente estatuidos y preceptuados en principios legales constitucionales.

Las finanzas públicas establece; estudia las necesidades; crea los recursos; Ingresos; Gastos. El estado hace uso de los recursos necesarios provenientes de su gestión política para desarrollar actividades financieras a través de la explotación y distribución de las riquezas para satisfacer las necesidades públicas (individuales y colectivas).

Crear la plataforma adecuada en cuanto a educación, salud, seguridad social, para el desarrollo de nuevas fuentes de trabajo, crear tecnología propia, en el marco de un sistema pluralista y flexible de toma de decisiones, que articule distintos mecanismos de conformación de la voluntad colectiva.

Garantizar un mayor control social sobre su gestión, mejorar los medios e instrumentos que hoy existen de representación política y social y establecer otras vías de participación complementarias a las de representación política, que fortalezcan, descentralicen su poder y transfieran responsabilidades y recursos a las comunidades estatales y locales y, finalmente, mejorar sus estructuras políticas.

Desarrollar estrategias de acción concurrente y propulsar estas acciones tendentes a la protección, al desarrollo de la seguridad ciudadana, la salud, la educación, el deporte, la cultura, el trabajo, y en fin, el bienestar social, para que la economía del país pueda desarrollarse y conducirla hacia un futuro próspero.

Las finanzas públicas de Venezuela dependen en grado extremo de las fluctuaciones de los precios del petróleo (el petróleo representa cerca del 80% de todas las exportaciones) Los ingresos del país reflejan los ciclos de los precios del petróleo, pero los gastos son rígidos. De hecho, cuando el crudo sube, los ingresos y gastos aumentan, lo que significa que los ingresos extraordinarios generados por el petróleo son gastados rápidamente por el Gobierno. Sin embargo, cuando los precios bajan, los gastos no pueden ser disminuidos y se originan grandes déficit fiscales.

1.3 Función de las finanzas públicas

Las finanzas públicas pueden fortalecerse y ayudar al proceso de desarrollo creando la plataforma necesaria para la atracción de inversiones.

  • 1. Dotar al estado de una clara transparencia en todos los asuntos públicos para combatir el flagelo de la corrupción y rescatar la confianza y credibilidad de la comunidad nacional e internacional en el más pequeño de sus actos. En este sentido, se trata de proponer una nueva ética, en la cual la práctica institucional de quienes proponen y ejecutan políticas públicas esté claramente signada por una actitud de servicio y no por la búsqueda de beneficios personales.

  • 2. Una Ley establecida en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público en su artículo 5, la normativa relacionada con la declaración jurada de patrimonio que todo funcionario público antes de tomar posesión de sus funciones debe cumplir (hasta ahora solo la cumplen por iniciativa propia (muy pocos)). El cumplimiento de esta normativa haría más eficiente y transparente su gestión, una vez que esta Ley y otras que se consideren necesarias se cumplan a cabalidad: Aumentar el situado que se le aporta a las gobernaciones y alcaldías, apoyar una mayor descentralización.

  • 3. Haciendo competitivas y eficientes las empresas públicas, eliminando la burocracia que tanto daño les causa; eliminar en ellas la función de labor social que vienen desempeñando y llevarlas al terreno de la productividad.

  • 4. La creación del Fondo de Pensiones en manos de una empresa de reconocida solvencia moral y ética. En nuestro país no existe un Fondo de Pensiones que maneje los fondos de los jubilados de manera eficiente y efectiva, en su defecto el Instituto de los Seguros Sociales durante muchos años ha hecho uso de manera irracional de ellos, llegado el momento de la jubilación no hay poder legal que defienda esta anormalidad.

  • 5. Autorizando la entrada de importantes capitales foráneos a través de las concesiones de capital extranjero que vayan a favor de nuestros estados, facilitando para ello el sistema de permisología que tantas trabas coloca para el establecimiento de estas industrias.

  • 6. El incremento del salario acorde con las necesidades existentes, ya que está muy por debajo de las expectativas del sector laboral, en cuanto a los beneficios sociales si el estado está en capacidad de absorberlos que los cumpla de lo contrario sustituirlo por efectivo.

  • 7. Concientización en los sindicatos existentes haciéndoles entender que si de verdad desean que la masa de trabajadores desempleados, que son bastantes, tengan un empleo estable, deben dejar trabajar las empresas, no imponerle condiciones que solo benefician a sus dirigentes, incidiendo negativamente en el ánimo de la mayoría de los empleados públicos a cumplir su labor con mística. El ejemplo que proviene de la clase dirigente no es la mejor, entonces el ciudadano común reacciona de manera inadecuada, afectados por este sector de conducción que exterioriza un alto grado de falta de compromiso con los más altos ideales de patriotismo, en el que se incluye la honestidad, transparencia en sus actos y ejemplo de vida.

  • 8. Creación de Obras que cumplirían varios roles: se construirían sistemas ferroviarios, que enlacen nuestras empresas básicas con los mercados centrales; Hacer uso de las tierras creando centros de producción agrícola y pecuaria, construir vías de penetración adecuadas a estos centros, pero previo a ello construir la infraestructura necesaria para garantizar a sus habitantes la satisfacción de las necesidades públicas; núcleos educativos; centro de salud.

  • 9. Para que los hospitales y centros de educación superior operen de manera eficiente crear la figura de la autogestión con personal idóneo, dotarlo con herramientas suficientes y continuidad en el suministro de insumos de manera de no paralizar sus actividades por la carencia de estos.

  • 10. Diversificando las industrias básicas, esto conlleva a la apertura de nuevas fuentes de trabajo.

  • 11. Facilitando la inserción de las nuevas empresas que vengan a establecerse en nuestro país. Tenemos un marco legal con el cual podemos darle cumplimiento a muchas situaciones obstáculos que se presentan el problema está en que estas leyes no se hacen cumplir.

1.4 Elementos que integran las Finanzas Públicas

1.4.1 Las Necesidades Públicas:

Nacen de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del Estado quien será garante de las principales necesidades que se originen dentro de una colectividad, necesidades éstas que solamente podrán ser satisfechas por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada uno de los individuos que conforman el colectivo.

1.4.2 Servicios Públicos:

Son las actividades que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Se encuentran estrechamente vinculados a las necesidades frente a las cuales están llamados a satisfacer, por lo cual se distinguirá entre servicios públicos esenciales y no esenciales.

1.4.3 Gasto Público:

Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas, y para enfrentar a otras exigencias de la vida pública, que son llamadas propiamente servicios.

1.4.4 Recursos Públicos:

Son los medios mediante los cuales se logran sufragar los gastos públicos y constituyen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica.

1.4.5 Renta Nacional:

Es la sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país durante un tiempo determinado, es decir dentro de un ejercicio fiscal.

Gasto público

El gasto público en general tiene un efecto negativo en el crecimiento económico, y por tanto se debe reforzar su focalización en aspectos sociales que contribuyan al bienestar social, enfatizando la importancia del gasto en educación, por su impacto de mediano plazo, y en programas de subsidio directo como las Pensiones Asistenciales o más particularmente en la actual coyuntura, en programas de empleo de emergencia, así como también reducir los gastos innecesarios.

En cuanto al gasto público, este se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.

El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de deuda externa; y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica, este importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para cubrir con la operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su costo.

La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público. Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera dentro del segundo.

Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir al logro de los objetivos de la política económica. Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a producir bienes y prestar servicios.

Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así como las empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas.

Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público. Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas, Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que contribuyan al aumento de la productividad para promover el crecimiento que requiere la economía.

Los datos empíricos nos demuestran que los gastos deficitarios, financiados con inflación o deuda, tienen efectos negativos netos para la sociedad. Mantener niveles altos de inflación o deuda no significa mayor crecimiento sostenible.

Buscar el crecimiento mediante un déficit presupuestal es ilusorio y, en el mejor de los casos, transitorio. Aunque políticamente puede ayudar a un partido a ganar elecciones, perjudica tarde o temprano a los electores, que creyeron en el estado como fuente directa de crecimiento. Un gobierno puede ayudar al crecimiento al mantener la paz, el respeto a la propiedad, mínimas reglamentaciones y un bajo costo fiscal para los ciudadanos.

Este presupuesto del gasto público debiera orientar los recursos a áreas de mayor rentabilidad social, en que el gasto fiscal tenga un impacto efectivo en el bienestar, tales como educación, seguridad y empleos de emergencia. Asimismo, se debe eliminar o reducir con una política de austeridad áreas del presupuesto como los bienes y servicios de consumo que pueden ser evitados y todas aquellas inversiones innecesarias.

2.1 Análisis Beneficio – Costo

En un análisis beneficio-costo se debe explicar la rentabilidad social de un proyecto en términos de generación de empleo  o ingresos  (por ejemplo: costo por puesto de trabajo generado, aumento de ingresos esperado debidos a la capacitación, comparada con el costo de la misma).  Indicar otros beneficios complementarios del proyecto.  De ser posible hallar el Valor Presente Neto y la tasa interna de retorno del proyecto. Además se deben explicar las estrategias de recuperación de costos que le den sostenibilidad al proyecto y permitan aumentar el impacto. En este mismo análisis de incluirse la explicación de los montos, el origen y los usos de los fondos de contrapartida ofrecidos; además, se debe fundamentar que los costos administrativos están acotados a límites razonables y que la mayor parte de los recursos se transfiere efectivamente a los beneficiarios.

Existen leyes que regulan de manera integral el endeudamiento externo e interno del Sector Público, estableciendo requisitos y procedimientos necesarios para la aprobación de operaciones de Endeudamiento Externo e Interno, operaciones de cobertura de riesgo y operaciones de renegociación, así como otras disposiciones de carácter general y complementario sobre aspectos diversos asociados al endeudamiento público.

Tales requisitos y procedimientos son los mismos que se encuentran vigentes a la fecha, en aplicación de la Ley N° 27424, Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2001. Entre ellos, por su importancia y haber sido incluida recién a partir de la mencionada Ley, cabe resaltar la disposición que autoriza a algunos organismos a celebrar operaciones de cobertura de riesgo, como swaps de monedas y/o tasas de interés, la misma que resulta necesaria para una eficiente administración de la Deuda Pública, en el contexto de la creciente complejidad y desarrollo de los mercados de capitales internacionales.

El monto máximo de concertación que se autoriza en la Ley, constituye un límite referencial para las operaciones de endeudamiento que el Gobierno Central puede acordar o garantizar en el ejercicio fiscal respectivo, para cubrir sus necesidades de financiamiento y de las Instancias Descentralizadas, así como de otras entidades del Sector Público. El monto de operaciones que finalmente sean concertadas con cargo a tal autorización, depende de diversos factores, como los relacionados con el cumplimiento de los requisitos establecidos para aprobar las operaciones y las políticas que bajo condiciones específicas disponga el gobierno.

Para establecer el monto para el Apoyo a la Balanza de Pagos, así como la emisión de bonos internos para fondeo, se ha considerado el requerimiento de recursos del Sector Público, estimado empleando las proyecciones del Marco Macroeconómico Multi anual (MMM) y que se encuentra determinado básicamente por las obligaciones del servicio de la deuda, así como la eventualidad de ingresos por privatización menores a los previstos.

Respecto al monto de concertaciones para proyectos, teniendo en cuenta las limitaciones en el gasto público, y por tanto en el desembolso de créditos para proyectos, se ha establecido la conveniencia de evitar en lo posible la concertación de operaciones en el año 2003, a fin de evitar incrementar el nivel ya elevado de saldos no desembolsados de créditos vigentes; por lo cual, la propuesta, tanto por la fuente externa como por la interna, obedece solo a la necesidad de contar con el marco legal que permita la gestión y eventual concertación de operaciones sin recurrir a la emisión de normas de urgencia.

Las concertaciones externas e internas que se efectúen con cargo a los montos autorizados, estarían generando desembolsos para el Apoyo a la Balanza de Pagos (preferentemente créditos), que permitirán completar los recursos necesarios para financiar la atención del servicio de deuda en el año. Tales desembolsos implican requerimientos para el pago de intereses en el mismo año.

2.2 Análisis de Programas Específicos

La planeación es el proceso a través del cual deberán fijarse las prioridades, los objetivos, las previsiones básicas y los resultados que se pretenden alcanzar por el Programa de Desarrollo Social.

La planeación permite vincular la operación e instrumentación de los programas específicos con los objetivos generales establecidos en el Programa. En ella participarán los grupos sociales involucrados, a través de un proceso de consulta pública impulsada por las dependencias y entidades de la Administración, conforme a lo dispuesto por la ley de Participación Ciudadana y la ley de Planeación para el Desarrollo.

Los criterios de ejecución del Programa de Desarrollo Social especificarán anualmente las estrategias para alcanzar sus objetivos, y serán la base para la presupuestación del gasto público en Desarrollo Social; en ellos se contendrá:

  • El gasto público destinado al Desarrollo Social, procurando que mantenga siempre incrementos reales.

  • Las prioridades en materia de Desarrollo Social; así como, las condiciones mínimas en las áreas de educación, salud, nutrición e infraestructura social básica, que requieren los habitantes del Distrito Federal.

  • Los objetivos, que se pretenden alcanzar en cada uno los aspectos de las acciones para el Desarrollo Social.

  • El monto del gasto que se ejercerá en cada uno de los aspectos de las acciones para el Desarrollo Social.

Impuestos

El impuesto es una prestación tributaria obligatoria, cuyo presupuesto de hecho no es una actividad del Estado referida al obligado y destinada a cubrir los gastos públicos. El impuesto es la prestación de dinero o en especie que establece el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio especial, directo e inmediato.

3.1 Incidencia impositiva

La incidencia impositiva es el estudio para determinar quien soporta la carga de un impuesto (o carga fiscal). Los impuestos que crea el gobierno pueden imponerse legalmente a los compradores o a los vendedores, pero ¿quién soporta la carga fiscal? Para contestar esta pregunta es necesario descomponer nuestro análisis en tres pasos:

1. Investigar si la disposición legal del impuesto afecta a la curva de demanda o a la curva de oferta.

2. Investigar hacia adonde se desplaza la curva.

3. Analizar como se afecta el equilibrio inicial.

En la elección de un sistema impositivo confluyen varios objetivos de política económica. De esta forma, no puede juzgarse una estructura tributaria simplemente por su incidencia distributiva. Este es, sin duda, uno de sus aspectos esenciales, pero no deben descuidarse otros elementos que hacen a la elección de un buen sistema tributario. En principio éste debe cumplir adecuadamente una de sus funciones esenciales: la recaudatoria. Los impuestos son la forma de financiar los gastos por lo que resulta obvio que una estructura de impuestos progresiva y eficiente, pero de bajo poder de recaudación, no es de mucha utilidad. Otro de los principales objetivos es minimizar las distorsiones que éste pueda generar, e incluso solucionar algunas ocasionadas por "fallas de mercado".

Muchas veces los objetivos de equidad, eficiencia y poder recaudatorio no son todos compatibles y es tarea de quien hace política económica elegir la mejor combinación entre ellos.

El tema de la incidencia tributaria es una cuestión sumamente importante y difícil de tratar. Es importante por cuanto es la pieza esencial para completar el efecto de la acción estatal sobre la distribución del ingreso vía política fiscal. Sin una idea clara de quiénes son los que finalmente sufren las consecuencias económicas de los impuestos, es imposible evaluar la acción estatal en lo que respecta al objetivo "equidad". La cuestión de la incidencia tributaria es, sin embargo, difícil de abordar, ya que requiere de estudios más detallados sobre las condiciones de todos los mercados, o al menos, de varios mercados claves.

Esta sección debe verse, simplemente, como un acercamiento a la incidencia tributaria, y por lo tanto los resultados que se presentan deben ser tomados como hipotéticos. De ninguna manera deben sacarse conclusiones de política apresuradas en base a estos resultados. Por último, es aconsejable la realización de estudios más integrales y exhaustivos que permitan tener una idea más acabada de la incidencia del sistema tributario.

A continuación realizamos algunas consideraciones sobre el financiamiento y posteriormente presentamos los supuestos en los que se basa nuestra estimación. En primer lugar, la hacienda pública se forma con una serie de recursos, pero hemos acotado el financiamiento del gasto social a la parte impositiva. Por lo tanto, se excluye la deuda que finalmente es pagada con impuestos. Esta cuestión incorporaría problemas de incidencia intergeneracional que son muy difíciles de evaluar.

En segundo lugar, la estructura tributaria de cada nivel de gobierno es distinta, y sería necesario computar la incidencia para cada uno de ellos.

En tercer lugar, si trabajáramos con la estructura impositiva que financia cada gasto sería necesario computar la incidencia distributiva de cada impuesto. Es decir, se trataría de ver quienes son los que realmente pagan los impuestos. Puede ocurrir que el impacto de un impuesto sea diferente a su real incidencia sobre el ingreso real de una persona. El "impacto" hace referencia al responsable legal del pago del impuesto. Este, sin embargo, puede trasladar parte o la totalidad de la carga del impuesto a otros agentes económicos. Por lo tanto, la incidencia impositiva se refiere al efecto final del tributo sobre quienes realmente sufren la carga económica del impuesto. Se deduce que la incidencia de un impuesto depende de las condiciones de oferta y demanda de los mercados de bienes, servicios y factores. Si bien resulta relativamente simple en teoría, el cómputo de la incidencia no es en la práctica una tarea sencilla. Un enfoque ideal sería el de estimar un modelo de equilibrio general donde simultáneamente se determinen los parámetros en todos los mercados. Dada la escasez de información disponible, este camino es inviable. Otra alternativa es estimar con modelos de equilibrio parcial las condiciones de mercados particulares. Aunque más sencilla, esta alternativa tampoco resulta fácil de implementar. Son pocos los estudios sectoriales con resultados robustos para el caso argentino e incluso a nivel mundial.

En cuarto lugar, un aspecto importante resaltado en la teoría económica es el carácter distorsivo de los impuestos. Esto hace referencia al hecho que los tributos modifican el comportamiento de los agentes económicos, quienes cambian sus conductas para eludir el impuesto. Al computar el "costo" del impuesto, no debe olvidarse el daño adicional, producto de la distorsión. Tal distorsión (llamada "peso muerto del impuesto") depende de las elasticidades de oferta y demanda. En general, en la mayoría de los estudios sobre el tema se ignora este aspecto, lo cual responde a la dificultad en estimar el monto del costo de la distorsión y en discernir quienes son los que finalmente sufren sus consecuencias.

Por último, la evasión introduce un problema adicional en este tipo de trabajos. En principio lo que se trata de medir es la incidencia tributaria real y no la potencial (la planeada por las autoridades). Interesa saber quienes pagan los impuestos y no quienes deberían pagarlos. El problema radica, obviamente, en la dificultad para saber quienes pagan y quienes evaden.

Nuevo equilibrio

La cantidad de equilibrio disminuye. El precio que pagan los compradores se incrementa, mientras que el precio que reciben los vendedores disminuye. Un análisis de incidencia muestra que ambos, los compradores y los vendedores pagan el impuesto. ¿Quién soporta la mayor carga impositiva? La respuesta depende de la elasticidad-precio de la demanda.

Si la demanda del producto es inelástica la mayor carga fiscal recae sobre los compradores, mientras que si la demanda del producto es elástica ésta recae principalmente sobre los productores (vendedores). Pero ¿qué sucede cuando el impuesto se cobra legalmente a los vendedores? El análisis de éste impuesto es similar, la única diferencia es que se desplaza la curva de oferta. Esto es, disminuye.

La incidencia impositiva también depende de la elasticidad-precio de la oferta. Cuando la oferta es elástica y la demanda inelástica, la mayor carga fiscal la reciben los compradores. Cuando la oferta es inelástica y la demanda elástica, la mayor incidencia impositiva se va hacia los vendedores.

En conclusión podemos decir que la incidencia fiscal es mayor en aquella parte del mercado con la menor elasticidad, es decir, si la demanda es más inelástica que la oferta, entonces la mayor parte de la carga fiscal recae sobre los compradores y, si la oferta es más inelástica que la demanda, entonces la mayor parte de la carga fiscal recae sobre los vendedores.

3.2 Eficiencia Económica

En la mayoría de las empresas comerciales, la eficiencia económica es el factor primordial que determina el tipo de sistema empleado. No existen muchas personas dispuestas a dedicarse a una actividad sin percibir una remuneración en dinero que se considere satisfactoria. El término eficiencia económica es mal empleado muy frecuentemente ya que se ignora el significado de este concepto: Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA costos muy bajos, Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA altísima producción, Alta eficiencia económica NO SIGNIFICA máxima eficiencia biológica.

El gasto público se financia primordialmente mediante los impuestos. Estos afectan múltiples aspectos de la actividad económica, y por lo tanto, debe considerarse detenidamente su diseño. Tres características son de especial relevancia:

  • En tanto que los impuestos afectan los incentivos, pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia económica.

  • Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia económica.

  • El impacto diferencial de los impuestos en los distintos sectores de la población se relaciona con la problemática de la equidad o justicia. Dentro de la equidad existe un triple desafío. Primero, la búsqueda de la equidad horizontal, es decir, igual tratamiento a sujetos u objetos imponibles parecidos. Segundo, el cumplimiento de objetivos de equidad vertical, que implica que aquéllos que tienen una mayor capacidad contributiva efectivamente paguen proporcionalmente más. Y finalmente, la interacción entre la búsqueda de mayor equidad y sus consecuencias sobre la eficiencia económica.

  • Un sistema tributario ideal debería tener una gran eficacia recaudatoria, que incluye la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales y bajos costos de hacerlas cumplir. Esta es una consideración importante en la medida que es afectada por y tiene influencia en la eficiencia y la equidad del sistema impositivo.

Dadas las características específicas de cada impuesto en cuanto a eficiencia económica, equidad horizontal y vertical y eficacia en la recaudación, se propone:

  • 1. Eliminar los impuestos más distorsivos.

  • 2. Modificar aquéllos impuestos que serán centrales en el sistema tributario.

  • 3. Crear impuestos para reforzar la recaudación, especialmente a nivel provincial.

  •  3.3 Impuestos óptimos

La teoría de impuestos óptimos (con tasa variable) se inicia con Mirlees (1971), que mediante un modelo simple, especial (sólo un bien de consumo; consumidores con preferencias idénticas, sólo diferentes en sus salarios; trabajo en esencia homogéneo), estudia por primera vez en forma rigurosa la vieja discusión sobre los efectos (recaudación, distribución, eficiencia) del impuesto al ingreso.

Los impuestos óptimos consisten en gravar más al bien complementario (o menos substituto) del exento y gravar menos al bien más substituto del exento. En 1975 Dixit indicó que el resultado de Corlett y Hague y de Meade parecía no cumplirse cuando los bienes gravables son más de dos, y en 1984 Schenone, Rodríguez y Mantel demostraron esta conjetura de Dixit. La existencia de bienes no susceptibles de ser gravados es una noticia muy desalentadora. Por su causa, un impuesto uniforme sobre todos los bienes gravables no es, en general, óptimo. La estructura tributaria óptima, en cambio, consiste en una tasa para cada bien que depende, en general, de las elasticidades-precio cruzadas entre ese bien y todos los demás bienes de la economía.

3.4 Estructura Impositiva en Venezuela

El impuesto es la prestación de dinero o en especie que establece el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio especial, directo e inmediato. Venezuela como unos de los principales países exportadores de petróleo obtenía sus ingresos de este, por lo que no le había tomado real importancia a las tributaciones, considerándose como uno de los países con más baja carga impositiva.

El sistema impositivo venezolano muestra una marcada dependencia con respecto al petróleo. Tal afirmación se hace evidente al constatar que los ingresos petroleros en 1989 representaban un 60% de los ingresos fiscales totales. El impuesto sobre la renta aplicada a personas naturales apenas contribuye con un 2.5% de lo recaudado, mientras que otros impuestos como los que pechan a licores, cigarrillos, fósforos, sucesiones etc., apenas aportan un 2% de lo recaudado.

Desde hace algunos años los ingresos provenientes de los recursos petroleros se hicieron insuficientes y cambiantes. Por lo que el Gobierno en los últimos periodos ha buscado otras formas de financiación que le sean más efectivas. La aplicación de la primera estrategia se inicio en el año 1989, con la propuesta de una administración para el Impuesto del Valor Agregado, que luego fue asumiendo paulatinamente el control de todos los tributos que conformaban el sistema impositivo nacional para ese momento.

A mediados de 1994, se estructura un programa de reforma tributaria, dentro de un esfuerzo de modernización de las finanzas públicas de los ingresos, que en Venezuela se denomino "sistema de gestión y control de las finanzas públicas" (SIGECOF), el cual fue estructurado con el apoyo del Banco Mundial, propiciando así a la actualización del marco legal y funcional de la Hacienda Pública Nacional.

Dentro de todos estos cambios que se fueron suscitando en Venezuela en el marco legal y funcional de la Hacienda Pública Nacional, también se considero importante dotar al estado de un servicio de formulación de políticas impositivas y de administración tributaria, cuya finalidad consistía en reducir drásticamente los elevados índices de evasión fiscal y consolidar un sistema de finanzas públicas, fundamentado básicamente en los impuestos derivados de la actividad productiva y menos dependiente del esquema rentista petrolero. Este cambio tan relevante se logro a través de la creación del Servicio Nacional Integrado de la Administración Tributaria (SENIAT). Conjuntamente a la creación del SENIAT, se adopto un sistema de contribuyentes especiales para atender y controlar a los contribuyentes de mayor relevancia fiscal, logrando de esta forma el control de, una parte importante de la recaudación mediante el uso de una menor cantidad de fondos, reorientando los recursos siempre escasos de nuestra administración hacia los contribuyentes con mayor potencial fiscal.

A partir de la reciente promulgación de la nueva constitución en Diciembre de 1999, el sistema tributario en Venezuela ocupa un lugar destacado en los presupuestos de la nación. A partir del 16 de Enero de 2002 para hacer frente a los problemas fiscales que tiene el gobierno ante la caída de los precios del petróleo el Presidente de Venezuela Hugo Chávez Frías anuncio crear el Impuesto del Debito Bancario (IDB), con el fin de subsanar parte del déficit fiscal. El gobierno estima que las reformas de los impuestos permitirán obtener este año recursos adicionales.

PRINCIPALES INSTRUMENTOS FISCALES (no petroleros).

IVA (Impuesto al Valor Agregado)

IDB (Impuesto al Débito Bancario) (De aplicación temporal)

ISLR (Impuesto sobre la renta)

IAE (Impuesto a los Activos Empresariales)

IAEA (Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas)

ISDRC (Impuesto sobre Sucesiones, Donaciones y Ramos Conexos)

TF (Timbres Fiscales)

ISCMT (Impuesto Sobre Cigarrillos y Manufactura de Tabaco)

EORNF (Estatuto Orgánico de la Renta Nacional Fósforos).

El Código Orgánico Tributario afirma en cuanto a la estructura impositiva:

  • Las prórrogas y demás facilidades para el pago de impuestos no se aplicarán en los casos de obligaciones provenientes de tributos retenidos o percibidos, así como de impuestos indirectos cuya estructura y traslación prevea la figura de los denominados créditos y débitos fiscales.

  • La compensación no será oponible en los impuestos indirectos cuya estructura y traslación prevea las figuras de los denominados débito y crédito fiscales, salvo expresa disposición legal en contrario. La imposibilidad de oponer la compensación será extensible tanto al débito y crédito fiscales previstos en la estructura y traslación del impuesto indirecto, como a la cuota tributaria resultante de su proceso de determinación.

La flexibilidad fiscal abarca conceptos como la estructura impositiva, la competitividad impositiva, presiones sobre gastos del Sector público y la capacidad operativa del sector gubernamental en general y el total de equilibrios fiscales del mismo. También se toma en cuenta la política fiscal, el objetivo del endeudamiento del sector público y sus implicancias inflacionarias. Standard & Poor´s, como la mayoría de las calificadoras internacionales-, considera relevante que los Gobiernos tengan un moderado Gasto Público que evite excesivas presiones impositivas al resto de los agentes económicos. De allí se desprende el concepto de competitividad impositiva, ya que las inversiones eligen destinos sin gran presión tributaria.

Podemos apreciar que la flexibilidad fiscal que evalúan las calificadoras está en línea con los argumentos neoclásicos que pregonan los organismos internacionales de crédito. No se observa en la calificación de Standard & Poor´s un análisis cualitativo de las erogaciones gubernamentales ni una evaluación de las situaciones fiscales primarias sin intereses de deuda de los países, lo cual denota que se busca calificar el potencial de recursos para afrontar el pago de obligaciones. La política fiscal en Venezuela no sólo es volátil, adicionalmente no se utiliza como un instrumento para contrarrestar los efectos adversos del ciclo económico. La alta volatilidad de los resultados macroeconómicos es incrementada por la tendencia más bien procíclica de la política fiscal. Este sesgo procíclico ha sido particularmente acentuado en las coyunturas recesivas, aumentándose así aún más las fluctuaciones del producto y el empleo en las oportunidades en que severos shocks negativos impactaron la economía tanto desde el sector externo como desde los ámbitos internos.

Aspectos macroeconómicos de las cuentas fiscales

En lo macroeconómico es urgente despejar completamente el tema del desequilibrio de las cuentas fiscales y la amenaza de impuestos. Durante los últimos años se ha hecho crecer el gasto público más allá de lo que ha crecido el producto en promedio y eso ha validado la permanente amenaza de nuevas alzas impositivas, lo cual ha minado la confianza y explica en parte la debilidad de las tasas de inversión.

No es evidente que un mayor activismo fiscal permita resolver el problema del desempleo. El sector privado representa casi cuatro quintas partes de la economía y una proporción aún mayor del empleo. Lo que ocurra con el empleo en el país depende fundamentalmente de lo que haga el sector privado y de su interés en invertir. El gobierno puede paliar transitoriamente la situación de los cesantes o apoyar la reactivación con inversiones y programas especiales, pero si el sector privado no invierte ni contrata, sus esfuerzos resultarán infructuosos.

Este dilema está bien reconocido en la literatura económica. La condición fundamental para que un mayor déficit fiscal genere mayor actividad y empleo de manera sostenida es que éste no presione al alza a las tasas de interés; de lo contrario, el aumento en el costo del crédito reducirá el consumo, la inversión privada, la actividad y el empleo. Tal condición se cumple sólo en circunstancias muy especiales.

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