El pleno acceso a la justicia, culminación del Derecho Ambiental en Cuba y en Latinoamérica

Nuestro trabajo tiene como objetivos analizar el comportamiento del acceso a los tribunales en los casos ambientales en nuestro país así como en Latinoamérica. Nuestro estudio alcanza a la región latinoamericana, para realizarlo utilizamos el análisis histórico y comparado del comportamiento de la justicia ambiental ante los órganos jurisdiccionales en nuestro país y en los demás países de la comunidad latina. Este favorecería a un mayor acceso a la justicia ambiental de los particulares, por consecuencia una mayor participación de los tribunales en la las acciones encaminadas a hacer cumplir las normas de protección del medio ambiente existentes en los países de la región.

Teniéndose como conclusiones más importantes que; entre los obstáculos principales al acceso a la justicia figuran el costo y el tiempo del litigio. El acceso a la justicia ambiental presenta algunos obstáculos, tales como la complejidad científico-técnica de los casos ambientales y las características específicas de los intereses en juego. La aplicación del derecho ambiental en América Latina por los órganos jurisdiccionales, presenta resultados desiguales que tienen que ver básicamente con los marcos jurídicos también desiguales que presentan la justicia constitucional, civil, penal y administrativa.Los mayores problemas de acceso a la justicia ambiental se encuentran en el campo civil, específicamente en la reparación del daño ambiental. Los avances de la justicia penal en materia ambiental no son suficientemente conocidos, aunque ya desde hace ya algún tiempo el derecho penal se ha integrado con fórmulas novedosas que buscan un tratamiento penal adecuado a los problemas ambientales.

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Introducción

Los problemas ambientales son objeto de una preocupación mundial desde hace ya muchos años. En 1972, las Naciones Unidas habían convocado a una Conferencia sobre el Medio Humano, que tuvo lugar en Estocolmo, que puso los temas ambientales en la agenda mundial y en la agenda de todos los países del mundo, incluidos los de nuestra región. A partir de la Conferencia de Estocolmo, en la que se aprobó también una importante Declaración, se inició un desarrollo de la gestión ambiental, o se reforzó lo que ya existía, en muchos países del mundo. Esto ha implicado cambios en las políticas públicas y en los propios sistemas jurídicos, dentro de los cuales se han insertado normas que tienen claramente el propósito de proteger el medio ambiente y promover el desarrollo sostenible.

A lo largo de los últimos veinte años, la persistente combinación de crecimiento económico mediocre e incierto, el deterioro social y la degradación ambiental que aquejan a la América Latina, han estimulado un creciente interés por las formas de interacción entre nuestras sociedades y su medio natural, a lo largo del tiempo, y por las consecuencias que se han derivado de esa interacción para ambas partes. Así ha empezado a tomar forma en nuestra cultura una historia ambiental que, si por un lado se nutre de los desarrollos de tal disciplina en su mundo noratlántico de origen, por el otro va adquiriendo perfil y tareas propias en su propio mundo

El siglo que ahora concluye se ha distinguido, entre otras muchas cosas, por el impulso que se le dio, desde sus albores, a una legislación protectora de ciertos recursos naturales, como los bosques y las aguas. Paralelamente, se desarrollaron iniciativas para proteger la salud humana y mejorar la calidad de la vida de las personas, que desembocaron en una legislación que se ocupaba de los efectos indeseables de ciertas actividades que la afectaban, como es el caso de la legislación sanitaria y de la legislación sobre asentamientos humanos. Todas estas normas se pueden calificar como una "legislación de relevancia ambiental sectorial".

El escaso desarrollo de la legislación ambiental, que es un fenómeno típico de la etapa inicial de su formación, trae como consecuencia que muchas veces no existan las normas jurídico-ambientales que serían necesarias para la regulación de ciertos problemas. Sin embargo, es poco usual que un determinado problema ambiental no sea regulado de alguna manera. En cambio, es bastante frecuente que esa regulación sea incompleta, es decir, que las normas existentes no se encuentren complementadas por otras normas que harían posible su aplicación.

El derecho ambiental, visto como un conjunto de normas jurídicas orientadas hacia la prevención del daño ambiental y, subsidiariamente, hacia su reparación, presenta algunos avances en Cuba y en Latinoamérica, principalmente en su aplicación por los órganos jurisdiccionales. Los progresos que se han hecho por la vía jurisdiccional en materia de prevención del daño ambiental, representan un esfuerzo para contener el deterioro del medio ambiente, así como también han dependido del ejercicio de acciones constitucionales, que por lo general tienen un sentido cautelar. A través de estos medios se ha logrado evitar la generación de algunos daños o poner término a otros que se estaban causando.

Los pocos progresos que se han hecho por la vía jurisdiccional en materia de reparación del daño ambiental, considerados desde la perspectiva del restablecimiento del medioambiente dañado o perturbado, se están alcanzando principalmente por medio de medidas que se pueden adoptar principalmente por los jueces que conocen de procesos por delitos ambientales y otras que son de índole administrativo pero que tienen un alcance limitado ya que las autoridades administrativas carecen de la facultad de imperio que les permitiría asegurar su aplicación incluso mediante la coacción.

Lo  fundamental, sin embargo, es que la historia ambiental ya forma parte de la cultura latinoamericana especialmente en Cuba, desde donde nos ayuda a comprender de qué manera nuestros problemas ambientales de hoy son la consecuencia de las formas en que han venido siendo organizados nuestras relaciones en el mundo natural a lo largo de los últimos cinco siglos y, en particular, de los últimos cincuenta años. Empezamos a entender así, que la intervención humana en la naturaleza acelera, cambia o detiene la obra de éste, Cuba al igual que toda nuestra América se suma en voz propia a la creación de la cultura nueva que, desde todos los rincones del planeta, reclama un desarrollo sostenible por humano que sea y se comprenda una vez más, que sólo seremos universales en la medida que seamos auténticos.

El pleno acceso a la justicia ambiental en América Latina

1.1El tratamiento constitucional moderno del derecho ambiental en Latinoamérica.

Una parte importante de la legislación ambiental se ocupa de establecer restricciones al ejercicio del derecho de propiedad sobre las cosas, cuando se trata de elementos naturales que deben protegerse. La imposición de estas restricciones está autorizada constitucionalmente por el concepto de la función social de la propiedad o, más específicamente, de la función ecológica de la propiedad, que como se ha visto más atrás es un concepto que comienza a introducirse en las Constituciones Políticas.

Las Constituciones de los países de nuestra región que, en los inicios del siglo XIX establecieron las bases para la organización de los nuevos Estados-nación, le confirieron al derecho de propiedad una singular importancia dentro los derechos fundamentales de las personas, como lo prescribían los principios del constitucionalismo clásico, garantizando que nadie podía ser privado de las cosas de su dominio.

Este tratamiento del derecho de propiedad cambió en el siglo XX con la incorporación del concepto de la "función social" de la propiedad, que permitió restricciones al ejercicio del derecho de propiedad cuando así lo requería la tutela de los intereses de la sociedad. En el plano ambiental, la posibilidad de restringir el ejercicio de determinados derechos o libertades en función de la protección del medio ambiente, entre ellos el derecho de propiedad, comenzó a aparecer de manera explícita.

Del mismo modo, en estas Constituciones se ha comenzado a introducir preceptos sobre el medio ambiente y los recursos naturales o sus componentes, que le otorgan el carácter de "patrimonio" de la nación o de la sociedad y que, con alcances que no siempre son los mismos o no son claros, forman parte de su régimen de propiedad.

En efecto, algunas veces dichas Constituciones hacen referencia a la existencia de un "patrimonio ambiental" o de un "patrimonio natural".

En otros casos, las referencias que se hacen al concepto de "patrimonio" quedan vinculadas a los recursos naturales. Así ocurrió en el caso de la Constitución peruana de 1979, donde se estableció que "los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación", especificando a continuación que "los minerales, tierras, bosques, aguas y, en general, todos los recursos naturales y fuentes de energía pertenecen al Estado" y que "la ley fija las condiciones de su utilización por éste y de su otorgamiento a los particulares".

La responsabilidad por el daño ambiental es otro tema importante que ha comenzando a estar presente en las nuevas Constituciones Políticas latinoamericanas, lo que por cierto es una novedad ya que la responsabilidad civil por el daño en general no es una materia de que las Cartas Fundamentales se ocupen. Es de señalarse que, en este sentido, nuestras Constituciones han seguido un precedente instituido en la Constitución española de 1976[1]en este sentido, la Constitución de Brasil de 1988 incorporó, por primera vez en la región, una regla sobre la materia.[2]

A partir de esa época, otras Constituciones se han ocupado también de este tema. En efecto, la Constitución de Colombia de 1991[3]y en otros casos, estas referencias se encuentran en leyes secundarias, como ocurre por ejemplo en el caso de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de México (1988)[4]

Este tipo de disposiciones muestra una tendencia de establecer las bases con arreglo a las cuales el legislador deberá regular esta materia, que básicamente expresan los siguientes principios: todo daño ambiental debe ser reparado, cualesquiera que sea su naturaleza (daño individual o colectivo y daño al patrimonio nacional); la reparación comprende de manera prioritaria la obligación de restablecer las cosas al estado que tenían antes de la generación del daño, si ello es posible ("recomponer"); y la reparación comprende además la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, incluidos aquellos que no queden cubiertos por la recomposición que se haga del daño.

Estas bases constitucionales no resuelven todos los problemas que plantean las especificidades del daño ambiental en lo que concierne a su reparación, ni podrían hacerlo: ello debe ser materia de una legislación especial sobre la reparación del daño ambiental. Sin embargo, ellas tienen el mérito de propiciar que se desplace el tema de la reparación del daño ambiental de la esfera del derecho civil a la esfera del derecho ambiental, que es la que le corresponde.

Un punto especialmente sensible es la afectación que se genera para el derecho de propiedad cuando se constituye un área natural protegida, que es un mecanismo ideado para garantizar la preservación de ciertos espacios naturales y que también está comenzando a ser previsto por las Constituciones Políticas. En efecto, la creación de un área natural protegida, cualquiera que sea su forma, subordina las actividades de los propietarios de los terrenos sobre los que se ha constituido dicha área a un estatuto impuesto por la autoridad pública (por lo general, un plan de manejo), que limita el ejercicio de su derecho de usar y gozar de lo que es de su propiedad. Este hecho ha generado muchos conflictos en la práctica, entre ellos conflictos jurídicos.

El acceso a la justicia ambiental mediante acciones constitucionales, que son recursos de excepción de una naturaleza eminentemente cautelar, no puede considerarse como una solución cabal de todos los problemas que presenta dicho acceso. Es urgente la modificación de la legislación secundaria, para favorecer el acceso de los afectados a la justicia ambiental, en todas sus vertientes. Entre tanto, los jueces deberán esperar una nueva legislación que satisfagan esos propósitos. El principio de la primacía de la Constitución les permitirá, probablemente, avanzar en este campo. Pero, no todo debe quedar confiado a los principios constitucionales y a la creatividad de la jurisprudencia.

1.2 Problemas que afectan el acceso a la justicia ambiental en América Latina.

Teniendo en cuenta que el acceso a la justicia ambiental, está entendida como "la posibilidad de obtener una solución judicial completa y expedita de un conflicto jurídico que tiene una naturaleza ambiental"[5]; la aplicación de la legislación ambiental no solo corresponde a los entes administrativos, sino también a los órganos jurisdiccionales del Estado, que son los llamados a aplicar todo el sistema jurídico, así como a la revisión judicial de constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de los actos administrativos.

Sin embargo, hasta ahora la intervención de los tribunales de justicia en los conflictos jurídicos de naturaleza ambiental es una actividad que, en los países de nuestra región, no presenta desarrollos al parecer importantes, lo que plantea algunas dudas sobre la efectividad de los mecanismos legales establecidos para ese efecto y sobre ciertas circunstancias de hecho que impedirían una completa y expedita solución judicial de esos conflictos.

Se trata entonces de los problemas que afectan el acceso a la justicia ambiental y que comprometen la eficacia de la legislación ambiental desde el punto de vista de su aplicación por los tribunales de justicia, incluso de manera coactiva. Estos problemas pueden tener varias causas que se pueden agrupar en dos factores de ineficiencia que parecen ser especialmente importantes: el escaso desarrollo de la legislación ambiental y los mecanismos inapropiados para su aplicación.

El escaso desarrollo de la legislación ambiental, es un fenómeno típico de la etapa inicial de su formación, trae como consecuencia que muchas veces no existan las normas jurídico-ambientales que serían necesarias para la regulación de ciertos problemas. Sin embargo, los casos de anomia absoluta no son tan habituales en la legislación ambiental como los de anomia relativa. En otras palabras, es poco usual que un determinado problema ambiental no sea regulado de alguna manera. En cambio, es bastante frecuente que esa regulación sea incompleta, es decir, que las normas existentes no se encuentren complementadas por otras normas que harían posible su aplicación.

Así, por ejemplo, cuando una norma legal establece que queda prohibido contaminar la atmósfera, por lo general sus prescripciones no determinan con la precisión necesaria los casos en que se considerará que existe una situación de contaminación atmosférica. En efecto, lo más probable será que dicha norma legal se remita a los reglamentos y normas técnicas que deberán calificar cada uno de los casos de contaminación de la atmósfera. Mientras no se expidan tales reglamentos y normas técnicas, la norma legal que establece la prohibición de contaminar la atmósfera quedará sin aplicación porque no establecerá, con la precisión que es necesaria, lo que es lícito y lo que es ilícito. En este caso, estaremos ciertamente frente a una situación de ineficacia, esto es, de falta de acatamiento de la norma por sus destinatarios; pero en el fondo de las cosas esta situación de ineficacia no será sino la consecuencia necesaria de una situación de ineficiencia.

El enfoque equivocado que la legislación ambiental asume para el tratamiento jurídico de muchos problemas ambientales es de las grandes razones que explican la ineficiencia de dicha legislación y, por ende, su ineficacia. Ello puede deberse a numerosos y complejos factores; pero como quiera que sea conduce indefectiblemente a la no aplicación de dichas normas o a una escasa aplicación de las mismas, a partir de la consideración de que son a todas luces inadecuadas para corregir las situaciones ambientales a que se refieren. Dentro de este rubro se puede incluir los mecanismos jurídicos que, no habiendo sido diseñados para la solución de casos en los que están involucrados intereses colectivos y difusos, deben ser sin embargo aplicados para la composición judicial de conflictos jurídicos de naturaleza ambiental.

El problema se presenta además porque normativas del Derecho creadas específicamente para regular tipos de relaciones jurídicas de carácter individual, dadas por lo tanto entre personas naturales, las cuales son propias del ámbito del Derecho civil, son utilizadas para tratar de normar relaciones, que aunque afectan a las personas en su individualidad, no solo se desarrollan, ni solamente involucran a estas entre sí, sino que también implican a la colectividad, a entes administrativos, a personas jurídicas y al Estado, de forma tal que con la legislación civil y procesal civil el acceso a la justicia ambiental se hace insuficiente y en muchos casos imposible.

Las relaciones jurídicas generadas en torno de situaciones ambientales son, preferentemente colectivas e, incluso, difusas, desde el momento en que ellas pueden involucrar a un alto número de personas, que incluso pueden ser indeterminadas e indeterminables. Los conflictos jurídicos que se derivan de estas relaciones son, por lo general, procesos colectivos. Desde ese punto de vista, la legislación civil y procesa lcivil es, en lo que concierne al medio ambiente, una legislación de relevancia ambiental "casual", que muchas veces se puede transformar en un obstáculo al acceso a la justicia.

En este sentido no podemos negar que hay algunos temas civiles que tienen una importante connotación ambiental, esto es, básicamente que algunos temas regulados por el derecho civil son de interés para el derecho ambiental y ocupan un lugar principal dentro de sus propósitos de contener el deterioro ambiental, lo que ha determinado que hayan comenzado a ser tratados por el derecho ambiental.

Con respecto al tema del daño ambiental, son escasas las disposiciones contenidas en las legislaciones ambientales, lo que llama la atención porque se trata de un importante "instrumento económico" de la política ambiental y es un hecho que el tema de los "instrumentos económicos" en general, ha cobrado mucha importancia en los últimos años.

De forma tal que coincidimos con lo expresado por el autor Raúl Brañes Ballesteros cuando refirió que "La eficacia y la eficiencia de la legislación ambiental son como las dos caras de una misma medalla, pero distinguir entre una y otra es importante para fines de análisis porque permite identificar con mayor precisión las razones que están detrás de la falta de aplicación, que muchas veces son su propia falta de idoneidad".[6]

1.3 La justicia civil en materia ambiental

Este tema se ha desarrollado preferentemente en lo que concierne al tema de la propiedad, por razones que tienen que ver con las restricciones que la legislación ambiental plantea al ejercicio del derecho de propiedad. No ha ocurrido lo mismo con la reparación de los daños ambientales, lo que pone de manifiesto o, por lo menos, crea fundadas sospechas sobre la existencia de obstáculos creados por la propia legislación para acceder a la justicia ambiental en este campo, es decir, a una completa y expedita composición de los conflictos jurídicos vinculados a la reparación del daño ambiental, además de otros obstáculos que son comunes en esta materia.

En este sentido por lo general, la legislación general ambiental se limita a hacer una remisión implícita o explícita a las disposiciones civiles que regulan el daño ambiental, agregando en algunos casos ciertas reglas. Este es el caso de la LGEEPA en México, donde se dice que "sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, será responsable y estará obligada a reparar los daños causados, de conformidad con la legislación civil aplicable",30 agregándose que "el término para demandar la.

Generalmente la legislación civil establece que el que cause daño a "otro" estará obligado a repararlo, esto es, plantea como exigencia que el daño sea causado a una persona determinada o a sus bienes. Esta remisión a la legislación civil genera, por tanto, algunas interrogantes que no son fáciles de responder.

Pero se puede considerar como una excepción a este sistema de remisiones a la legislación civil, aunque no completamente, la Ley No. 19.300 de 1994, que es la Ley chilena sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Allí se regulan dos acciones distintas y compatibles entre sí: la acción indemnizatoria, por la que se persigue el resarcimiento pecuniario del daño ambiental, y la acción ambiental, por la que se persigue la reparación del medio ambiente. El ejercicio de la acción indemnizatoria corresponde al directamente afectado. En cambio, la acción ambiental puede ser ejercida por las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que hayan sufrido el daño o perjuicio, por las municipalidades cuando se trate de hechos acaecidos en sus respectivas comunas, y por el propio Estado.

Este tipo de tratamiento jurídico, incluso los más avanzados, parecen insuficientes si se tienen en cuenta las características específicas que presenta el daño ambiental y las diversas categorías de daños de esta naturaleza: individuales, colectivos y al patrimonio nacional, los que por otra parte pueden derivarse de un mismo hecho, como se señala a continuación.

Unas consideraciones especiales deben hacerse respecto de las insuficiencias del proceso civil, que también se inspira en la lógica individual a que se ha estado haciendo referencia y que representa un obstáculo al acceso a la justicia en materia ambiental, entendida como la posibilidad de obtener la solución expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto jurídico. Uno de estos problemas es la legitimación para accionar, que queda limitada a las personas que individualmente han sido afectadas en sus intereses. El sistema clásico de las acciones civiles y sus reglas sobre la legitimación para accionar, han contribuido en la práctica a la impunidad civil de los grandes depredadores del medio ambiente.

Los problemas que plantea lo que hemos denominado el acceso a la justicia ambiental en el campo civil se extienden a muchas otras cuestiones, como son por ejemplo las que se refieren al régimen cautelar especial que debe introducirse en estos procesos, habida consideración de su naturaleza eminentemente preventiva; al sistema de pruebas y de su valoración, que debe tener en cuenta las complejidades técnicas de los hechos en que se fundamentan las acciones ejercidas y que debe dar mayores facultades al juez para ponderar las pruebas; a la facultad del juez para extender la sentencia a puntos no sometidos a su consideración, hacer una condena por el daño global originado y, en su caso, establecer el destino de la indemnización, velando en todo momento por la ejecución del fallo; a la posibilidad de revisión del fallo más de los límites habituales de la cosa juzgada, teniendo en cuenta el interés social involucrado en estos casos; y, en general, a la necesidad de que se otorguen al juez amplias facultades para orientar el proceso, modificando la naturaleza eminentemente dispositiva del proceso civil. Dentro de estas cuestiones debe considerarse el establecimiento de un fondo público especial, a manera de un mecanismo de distribución social de la indemnización que corresponda a daños que no son estrictamente individuales.

Pero podemos decir que los mayores problemas de acceso a la justicia ambiental se encuentran en el campo civil, específicamente en la reparación del daño ambiental. Como se ha dicho, las insuficiencias de la legislación civil ha generado el establecimiento de un conjunto de medidas administrativas y penales que, de alguna manera, están contribuyendo a paliar dichas insuficiencias.

1. 4 La justicia administrativa en materia ambiental.

Lo que se podría calificar como el "corazón" de la legislación ambiental en los países de América Latina son, como se ha dicho, las leyes generales del medio ambiente. Estas leyes suelen estar integradas por una parte general y una parte especial.

En la parte general se establece la política nacional del medio ambiente, las atribuciones de los órganos del Estado llamadas a aplicarla y los mecanismos jurídicos necesarios para ese efecto. Entre estos mecanismos jurídicos se encuentran algunos específicamente ambientales, como es el caso de la evaluación del impacto ambiental, que ha pasado a tener una enorme importancia en la gestión ambiental como instrumento que permite prevenir o mitigar los efectos indeseables en el medio ambiente de los grandes proyectos de obras o actividades, así como muchos otros Las mismas leyes establecen las sanciones administrativas que se aplicarán a quienes infringen sus disposiciones y, en algunos casos, tipifican delitos ambientales.

En su parte especial, estas leyes generales regulan ciertos componentes del medio ambiente, por lo general la protección de algunos recursos naturales (el suelo, el agua y la atmósfera, así como la vida silvestre y su hábitat), tanto desde la perspectiva de su uso racional como en lo que concierne a la contaminación que pudiera afectarlos.

El hecho es que el contenido básico de estas leyes, así como de las leyes sectoriales que las acompañan, consiste en mandatos administrativos que le imprimen al derecho ambiental las características propias del derecho administrativo. La legislación ambiental ha creado un campo específico de relaciones jurídicas entre la Administración y los administrados, cuyos conflictos ha generado lo que se ha denominado "justicia administrativa".

En el caso de México, el campo de aplicación de la EIA está delimitado por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como por el Reglamento que la complementa. En 1995, un Acuerdo secretarial simplificó el trámite de presentación de la manifestación de impacto ambiental a las micro, pequeñas y medianas empresas que realizaban ciertas actividades, obligándolas únicamente a presentar un informe preventivo. [7]

En este caso, se examinaron diversas cuestiones relevantes, como son los alcances del acto de autoridad reclamado y el interés jurídico de la organización no gubernamental para impugnarlo, así como el interés y trascendencia que revisten este tipo de conflictos ambientales y que permiten la intervención de la Suprema Corte, como garante de la legalidad y supremo intérprete de la Constitución. Un caso similar se planteó en Colombia al año siguiente, con motivo del Decreto núm. 883 del 31 de marzo de 1997[8]

El 18 de junio de 1999, el juez Antonio Souza Prudente del Sexto Tribunal de Circuito de la justicia federal brasileña, en un caso promovido por el Instituto Brasileño de Defensa del Consumidor, determinó que las empresas demandadas, Monsanto de Brasil Ltda. Y Monsay Ltda., debían someter a una evaluación previa del impacto ambiental la plantación y comercialización de soya transgénica. Esta resolución fue recurrida por las empresas y ya hubo un pronunciamiento por el juez Plauto Ribeiro, Presidente del Tribunal Regional Federal de la Primera Región, que rechazó la suspensión solicitada de los efectos de la sentencia recurrida.

Otros casos vinculados a la EIA tienen que ver, en cambio, con los conflictos jurídicos que puede generar la resolución administrativa que recae sobre la solicitud presentada por los interesados, aceptándola o denegándola. Este tipo de decisiones administrativas suele generar conflictos entre los interesados en los proyectos de obras o actividades que deben ser previamente evaluados desde un punto de vista ambiental y las personas de organizaciones no gubernamentales involucradas en temas ambientales, cuando ellas se oponen a los proyectos que consideran ambientalmente inconvenientes.

Son muchos los ejemplos que se pueden dar sobre la intervención de los tribunales de justicia en asuntos administrativos que conciernen al medio ambiente, que van más allá del procedimiento de evaluación del impacto ambiental. Entre muchos otros casos, pueden recordarse los conflictos a que da lugar la participación que se le concede a las comunidades afectadas en la toma de decisiones de proyectos que las involucran.

Entre los muchos conflictos administrativos de carácter ambiental deben mencionarse aquellos que se refieren a las áreas naturales protegidas, específicamente en lo que hace a su preservación para el destino que se les asignó. Un ejemplo lo constituye, en Venezuela, el caso de nulidad del Decreto núm. 1.850, mediante el cual se aprobó el Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de la Reserva Forestal Imataca, donde se permitió la explotación minera dentro de esa Reserva. La acción de nulidad intentada en 1997 ante la Corte Suprema dio origen a una medida cautelar, que prohibió al Ministerio de Energía y Minas el otorgamiento en el área de nuevas concesiones mineras, mientras dure el proceso. En el curso de éste, la Corte Suprema estableció un importante precedente al permitir la exhibición de los documentos que fueron acompañados al punto de agenda del Consejo de Ministros del 14 de mayo de 1997, en relación con la aprobación del Decreto ahora impugnado.[9]

En efecto, es cada vez más común que se faculte a la autoridad, en sede administrativa, para adoptar algunas medidas que procuren prevenir la ocurrencia de un daño o poner término a un daño que se está produciendo. También es frecuente que las propias sanciones administrativas sean utilizadas para reparar, en algún sentido, el daño ambiental. Lo mismo ocurre en sede penal, donde cada vez es más habitual que se faculte a los jueces para imponer algunas medidas adicionales a las penas previstas, en correspondencia con la tendencia general del derecho ambiental de buscar la solución de los problemas ambientales antes que la represión de quiénes los generan.

Los avances de la justicia penal en materia ambiental no son suficientemente conocidos, aunque ya desde hace ya algún tiempo el derecho penal se ha integrado al arsenal de los instrumentos de la política ambiental, con fórmulas novedosas que buscan un tratamiento penal adecuado a los problemas ambientales y que se expresan en modificaciones importantes en los sistemas de las penas, en la responsabilidad de las personas jurídicas y en el propio proceso penal, que ahora permite al juez, mediante el otorgamiento de atribuciones especiales, participar de manera activa en la protección del medio ambiente en los casos de que conoce.

Más conocidos son los avances de la justicia administrativa en el campo ambiental, que se está constituyendo en un importante componente de la eficacia que puede llegar a alcanzar la legislación ambiental, dada la naturaleza eminentemente administrativa que hasta hoy caracteriza a sus contenidos. En los casos que se han citado más atrás, se puede constatar la importancia en la vida del derecho ambiental que está asumiendo la intervención de los tribunales de justicia en este tipo de actos. Es probable que estas intervenciones se incrementen en la medida que se vayan perfeccionando los instrumentos jurídicos que las regulan, en especial aquellos que franquean el acceso a este tipo de justicia a las organizaciones sociales que se en número creciente se ocupan de los problemas ambientales.

El acceso a la justicia ambiental en Cuba

Es deber de la ciudadanía contribuir con el Estado a la protección del agua, la atmósfera, la conservación del suelo, la flora, la fauna y todo el rico potencial de la naturaleza. Consecuentemente en la práctica trazada por el Partido y el precepto constitucional establecido en La Constitución de la República de Cuba.[10]

En principio la Ley número 81 sobre el Medio Ambiente no excluye jurisdicción alguna en clara alusión a las diversas responsabilidades que pueden suscitarse; la penal, administrativa contenciosa, civil o económica. La tutela de esos derechos por vía jurisdiccional con preeminencia como se conoce dado el tratamiento penal de nuestro Código que sólo recoge hechos donde se manifiestan conductas que traen impacto negativo en el medio ambiente; pero no está presente el Delito Ecológico ni existe organización de un título especial de esa regulación y que su alcance en la norma y la finalidad están muy lejos de la principal tarea de prevención; como tampoco se conoce en las perspectivas de modificaciones inserción alguna de figuras típicas medio ambientales en el Derecho Penal.

Los conflictos del medio ambiente en la mayoría de los casos se han conocido en las Salas de lo Económico, por lo que uno de los puntos controvertidos para determinar la jurisdicción y competencia entre lo Civil y lo Económico, sobre este particular fue el Dictamen número 350 del Consejo de Gobierno. El que determinó que sí una u otra jurisdicción era competente para conocer los daños permanentes o eventuales al medio ambiente, cualquier reclamación por conflictos de esa razón será de conocimiento de las Salas de lo Económico, teniendo como referencia el principio de unidad de competencia.

Al promulgarse el Decreto-Ley número 241, modificativo de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral de 26 de Septiembre del 2006, fue ratificada la competencia de la jurisdicción de las Salas de lo Económico de los Tribunales Populares, cuando expresa que corresponde a estas Salas el conocimiento y solución de los litigios o conflictos que surjan con motivo del incumplimiento de las regulaciones sobre la protección al medio ambiente y los recursos naturales, o relacionados con daños ambientales, resultantes de actividades económicas desarrolladas por personas jurídicas o naturales cubanas o extranjeras, en el territorio nacional, comprendidas las aguas interiores, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.[11]

De lo antes citado se colige que cuando existe alguna afectación ambiental entre las familias naturales, es del conocimiento de la jurisdicción civil en un proceso que se caracteriza por las relaciones de vecindad. Indudablemente los jueces deben conocer en principio los instrumentos legales para enfrentar los hechos discurridos a la norma en dichos conflictos; sin lugar a dudas de primera importancia debe recurrirse a la Constitución de la República en el artículo antes citado.

Sin lugar a dudas se utiliza como norma fundamental la Ley número 81 sobre el medio ambiente, cuya preceptiva general permite situar al operador del derecho, los principios, conceptos básicos y objetivos, los instrumentos de la política y la gestión ambiental, planificación, el ordenamiento ambiental,  la licencia ambiental, responsabilidad en que se incurre por daño medio ambiental, entre otras y los recursos naturales objeto de protección, por ser un Derecho Horizontal que deviene en una relación directa con otros cuerpos legales normativos que según el conflicto se deben utilizar, ejemplo: la Ley número 76, Ley de Minas; la Ley número 85, Ley Forestal; el Decreto-Ley número 138, sobre la aguas terrestres; los tratados y acuerdos de esta materia donde Cuba es parte de obligatorio cumplimiento al ser ratificados por la Asamblea Nacional.

Actualmente el conocimiento de las Salas de lo Económico de los Tribunales Populares en materia económica se espera alcance un importante avance al conocerse las modificaciones de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico, con el Decreto-Ley número 241 antes referido, en cuyo tenor se pronuncia en materia medioambiental, en aras de que dichas Salas conozcan las demandas que pueden establecer los ciudadanos contra las Entidades Infractoras, a la que posibilita el ejercicio de acciones resarcitorias como de cumplimento, para prevenir el daño ambiental, las que igualmente pudieran ser ejercidas por el Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente o por la Fiscalía General de la República y el Ministerio de la Agricultura en materia de Patrimonio Forestal más cuando se refleja que las sentencias dictadas en procesos medio-ambientales referidas al daño, no causa estado de cosa juzgada, quedando legitimado el perjudicado para ejercitar nuevas acciones reclamatorias por la continuidad de los efectos del daños que haya dado lugar a la misma.

Aunque se encomienda a las Salas de lo Económico de los Tribunales Populares, la solución de los conflictos originados por la aplicación de la Ley número 81 del 11 de julio de 1997 "De Medio Ambiente", esto es sin perjuicio de que sean conocidos y resueltos en sus propias jurisdicciones las materias civiles, penales, contenciosas-administrativo y administrativos-contravencionales que correspondan.

Pero en tal sentido se puede decir que existe inacción de los organismos competentes en la solución de los conflictos medioambientales, por cuanto en un largo período de tiempo en las Salas de lo Económico"[12], no se presentaron demandas, ni el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente ni la Fiscalía General de la República, a pesar de conocerse de muchas infracciones de las regulaciones de la Ley número 81 y de otras Leyes que complementan el sistema y que vienen afectando la economía del País y en otros casos, afectan la salud ambiental; conociéndose que por estos organismos se dictan medidas, se imponen multas o se realizan dictámenes para su solución administrativa la que no en todos los casos son materializadas por la necesidad de la proyección de inversiones para la solución del problema planteado, lo que implica la continuidad de la afectación al medio ambiente y a los recursos naturales.

El actual órgano de control y fiscalización, la Contraloría de la República y el posterior acuerdo del Consejo de Estado que reglamenta su actuar, le abrogan la función constitucional como órgano supremo del Estado cubano, en materia de fiscalización y control, sobre los órganos del Estado y del gobierno, con subordinación jerárquica al Consejo de Estado, amparados en el artículo 75 de la Constitución cubana, actuar en materia ambiental, a través del ejercicio de la auditoría ambiental o ecológica, la que aún no se ejercita.

La actuación del CITMA con respecto a tales incidencias, teniéndose en cuenta que tal institución de la Administración Pública tiene como función principal exigir a las administraciones lo que está establecido aún y cuando existan contravenciones que no estén tipificadas. Para mejores resultados en el cuidado y protección del Medio Ambiente, sobre la base de la Ley número 81, haciéndola aplicar el gobierno y el CITMA exige para su cumplimiento en cada territorio.

Tomando medidas administrativas, en relación con la aplicación del derecho administrativo sancionador, a tenor del Decreto Ley 200: en las llamadas paralizaciones definitivas o temporales, también conocidas como clausuras. (Basándose en el retiro de licencias ambientales por extralimitación en determinados impactos ambientales).Los mecanismos para el conocimiento de dichas contravenciones por parte de este organismo de la Administración Central del estado han sido a través de la queja de la población y de los programas nacionales y territoriales de impacto ambiental, según planificación de trabajo.

Hay otro aspecto que debemos resaltar, y es que se han puesto muchas multas institucionales y pocas personales, teniendo la carga de su pago el propio Estado a través de sus instituciones, lo que demuestra pasividad por los funcionarios de éstas en la solución del daño ambiental. Aunque debemos reconocer que las multas personales tampoco serían viables para aleccionar a los infractores ya que estas primeramente son de bajas cuantías, en comparación con las institucionales, por lo que el pago de estas a un particular no le traería una fuerte afectación pecuniaria y en el sentido del orden laboral no trae afectaciones secundarias que lo pudieran hacer recapacitar y pensar más a la hora de cometer una infracción en materia de medio ambiente; lo cual si sucede con las multas institucionales ya que muchas implican incumplimientos que traerían afectaciones secundarias al salario no solo del infractor sino de todos los trabajadores de la entidad, traería consigo también afectación al presupuesto del centro y por lo tanto implicaría tener que justificar al nivel superior de Dirección los motivos de esa afectación al presupuesto.

Pero estas medidas, teniendo en cuenta los grandes contaminantes de nuestro país, que son las industrias Estatales, no son las más viables para la solución del problema ya que la afectación ambiental que pudiera generar una multa de las reguladas en la norma contravencional para este tipo de infracciones, es inferior al costo que podría traer la inversión que quizás se requiera para poder solucionar el problema de contaminación o de afectación al medioambiente, o que el costa que traería a la economía del país la paralización o cierre de la industria contaminadora.

Tenemos que reconocer que los organismos de la administración pública estatal, como el CITMA, la Fiscalía y el MINAGRI; aunque como organismos rectores en el desarrollo de su actividad tienen una responsabilidad por Ley ante esta situación, no la ejercitan de manera adecuada, tal vez por desconocimiento o por falta de reglamentación de los organismos superiores donde puedan discernir y decidir con racionalidad y eficacia qué acciones pueden realizar en cada momento: si aplicar una contravención, una medida o establecer una demanda ante el órgano jurisdiccional competente.