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Política Tributaria y Recaudación Tributaria en el Perú




Partes: 1, 2

  1. La Política Tributaria
  2. Recaudación Tributaria

CAPÍTULO I

La Política Tributaria

Si nos preguntamos por qué se pagan impuestos, la respuesta simple es que, mientras no surja una idea mejor, la tributación es el único medio práctico de recaudar ingresos para financiar el gasto público en bienes y servicios que demanda la mayoría de las personas. Sin embargo, el establecimiento de un sistema tributario justo y eficiente no es simple, en particular en los países en desarrollo que procuran integrarse en la economía mundial. En estos países, el sistema tributario ideal sería recaudar los ingresos esenciales sin un excesivo endeudamiento público, y hacerlo sin desalentar la actividad económica y sin desviarse demasiado de los sistemas tributarios de otros países.

En los países en desarrollo, la implantación de sistemas tributarios eficientes presenta enormes problemas. En primer lugar, en estos países la mayor parte de los trabajadores están empleados en la agricultura o en pequeñas empresas informales. Como raramente perciben salarios fijos y regulares, sus ingresos fluctúan, y muchos de ellos se pagan en efectivo, sin contabilizarse. Por lo tanto, resulta difícil calcular la base de un impuesto sobre la renta. En tales países, los trabajadores en general no gastan sus ingresos en grandes establecimientos que mantienen registros exactos de las ventas y los inventarios. Como resultado, los medios modernos de recaudación de ingresos desempeñan un papel menos importante en estas economías, excluyendo virtualmente la posibilidad de que el gobierno logre elevados niveles de ingresos tributarios.

En segundo lugar, es difícil crear una administración tributaria eficiente sin contar con un personal bien educado y bien capacitado, cuando falta dinero para pagar salarios adecuados a los funcionarios encargados de la recaudación tributaria y para informatizar las operaciones (o incluso para proveer servicios eficientes de teléfonos y correo), y cuando la capacidad de los contribuyentes para llevar sus cuentas es limitada. En consecuencia, con frecuencia los gobiernos siguen el camino de la menor resistencia, implantando sistemas tributarios que les permiten explotar las opciones disponibles en vez de establecer sistemas tributarios racionales, modernos y eficientes.

En tercer lugar, como resultado de la estructura informal de la economía de muchos países en desarrollo y por las limitaciones financieras que las aquejan, las oficinas de estadística y de impuestos encuentran dificultades para generar estadísticas confiables. Esta falta de datos impide que los responsables de la formulación de políticas evalúen el impacto potencial de los cambios en el sistema tributario. En consecuencia, en muchos casos se opta por introducir cambios marginales en vez de grandes cambios estructurales, incluso cuando éstos últimos resultan obviamente preferibles. Ello perpetúa la ineficiencia de las estructuras tributarias.

En cuarto lugar, los ingresos tienden a estar distribuidos en forma más desigual dentro de los países en desarrollo. Si bien en esta situación la recaudación de elevados ingresos tributarios requiere idealmente que los ricos soporten una mayor carga tributaria que los pobres, con frecuencia el poder económico y político de los contribuyentes ricos les permite impedir la adopción de reformas fiscales que incrementarían su carga tributaria. Ello explica en parte por qué muchos países en desarrollo no han explotado plenamente los impuestos sobre la renta de las personas físicas y los impuestos sobre la propiedad, y por qué sus sistemas tributarios raramente logran una progresividad satisfactoria (en otras palabras, que los ricos paguen proporcionalmente más impuestos).

En conclusión, en los países en desarrollo, la política tributaria se basa con frecuencia en el arte de lo posible y no tanto en el logro de los fines óptimos. En consecuencia, no resulta sorprendente que la teoría económica y especialmente la literatura sobre tributación óptima hayan tenido un impacto relativamente reducido en el diseño de los sistemas tributarios de estos países.

DEFINICIONES:

  • La política tributaria es una rama de la política fiscal, por ende comprende la utilización de diversos instrumentos fiscales, entre ellos los impuestos, para conseguir los objetivos económicos y sociales que una comunidad políticamente organizada desea promover.

  • Son los lineamientos que orientan, dirigen y fundamentan el sistema tributario.

  • Decisiones de política económica y fiscal que se refieren a los impuestos, tasas, contribuciones, etc. para captar recursos públicos, Abarcan acciones de gravamen, desgravamen, exoneración, selectividad, etc. (Murillo Alfaro, Pág. 13).

La Política Tributaria es parte de la política fiscal, es decir, parte de la política pública. Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico, en el que se articulan el Estado y la sociedad civil. El Estado participa de manera activa en la denominada Política Tributaria, a diferencia de lo que sucede con otras como, por ejemplo, la política monetaria.

CARACTERÍSTICAS POLÍTICA TRIBUTARIA:

Existen lineamientos generales que favorecen su buen funcionamiento entre los que destacan:

  • Inferir lo menos posible en la eficiente asignación de los recursos.

  • Tener una administración sencilla y relativamente barata.

  • Ser flexible para responder fácilmente a los cambios en las circunstancias económicas políticas y sociales.

  • Cumplir con los principios de equidad y proporcionalidad.

  • Mostrar transparencia de forma tal que haya una clara vinculación con el gasto, con el fin de que cada individuo sepa hacia donde se dirigen sus contribuciones, que tipo de servicio está financiando etc.

IMPACTO DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN LA ECONOMÍA:

La política tributaria afecta las decisiones de los agentes privados:

  • Afecta las decisiones de los agentes.

  • Condiciona los resultados en los diferentes mercados.

  • Tiene efectos (diferentes) sobre el crecimiento (corto, mediano y largo plazo).

  • Afecta la disponibilidad de recursos fiscales.

  • LA POLÍTICA TRIBUTARIA DEBE BASARSE EN TRES IMPUESTOS

  • a. Renta: El impuesto sobre la renta (ISR) es un impuesto que grava los ingresos de las personas, empresas, u otras entidades legales.

Las rentas de fuente peruana afectas al impuesto están divididas en cinco categorías, además existe un tratamiento especial para las rentas percibidas de fuente extranjera.

  • Primera categoría, las rentas reales (en efectivo o en especie) del arrendamiento o sub - arrendamiento, el valor de las mejoras, provenientes de los predios rústicos y urbanos o de bienes muebles.

  • Segunda categoría, intereses por colocación de capitales, regalías, patentes, rentas vitalicias, derechos de llave y otros.

  • Tercera categoría, en general, las derivadas de actividades comerciales, industriales, servicios o negocios.

  • Cuarta categoría, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier profesión, ciencia, arte u oficio.

  • Quinta categoría, las obtenidas por el trabajo personal prestado en relación de dependencia.

  • b. IGV: Es el Impuesto General a las Ventas, éste grava: la venta de bienes inmuebles, los contratos de construcción y la primera venta vinculada con los constructores de los inmuebles de estos contratos, la prestación o utilización de servicios y la importación de bienes. Solamente grava el valor agregado en cada periodo del proceso de producción y circulación de servicios y bienes, de esta forma se permite la deducción del impuesto que se ha pagado en el anterior periodo, cosa que se denomina crédito fiscal. Su tasa es del 18%.

  • c. ISC: El Impuesto Selectivo al Consumo más conocido por ISC, es un tributo de Perú que trata de gravar el uso o consumo específico, es decir, es un impuesto sobre la primera venta de determinados bienes o servicios cuya producción se haya realizado en Perú, así como la importación de los mismos de productos que no son considerados de primera necesidad. Las tasas del Impuesto Selectivo al Consumo, varían entre el 0% y el 118%.

Principales productos que grava el ISC son: El alcohol, Tabaco, Servicios de Telecomunicaciones, Apuestas (eventos hípicos), Seguros, Pagos realizados mediante cheques bancarios, Juegos de azar (loterías, bingos, sorteos, rifas), Perfumes, Joyas, Relojes, Armas, Productos contaminantes, Combustible.

Su tasa y aplicación debe responder estrictamente al propósito de corregir externalidades negativas en la actividad económica.

POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL PERU

EVOLUCIÓN Y ANTECEDENTES.

La política tributaria en el Perú ha tenido en las últimas décadas como objetivo primordial el estimular la demanda interna, otorgando menor prioridad a sus implicancias en la solvencia financiera del Estado. Con este propósito se han aplicado exoneraciones tributarias y regímenes especiales sectoriales, los cuales antes de revitalizar las empresas vinculadas, produjeron la inestabilidad de las finanzas públicas.

A principios de los noventa, el Perú vivía una grave crisis política y económica, lo que llevó a realizar un profundo plan de reformas estructurales, una de las cuales fue la reforma tributaria. Así, entre 1992 y 1993 se eliminaron los regímenes especiales de Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto a la Renta (IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalización de la recientemente creada Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

ANTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA.

Hasta 1988 la administración tributaria era un órgano del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); sin embargo, esta situación cambió con la creación de la SUNAT como organismo público descentralizado. A inicios de los ochenta, pese a cierta estabilidad de la presión tributaria, la recaudación del Impuesto Selectivo al Consumo (en especial a los combustibles) empezó a cobrar una importancia creciente, mientras que la recaudación de los impuestos a la renta y al valor agregado registraba caídas. Con respecto al impuesto a la renta, un excesivo número de tramos y múltiples deducciones dificultaron su administración. Esta situación puso en evidencia la necesidad de una reforma del sistema tributario.

2.3 LA REFORMA TRIBUTARIA

A inicios del gobierno de Fujimori se implementó un programa de estabilización que se consolidó en el mantenimiento de una estricta disciplina fiscal y monetaria. La política fiscal se orientó a reducir significativamente el déficit público, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento de una regla implícita en el nivel de gasto, para lo cual se llevaron a cabo una serie de reformas estructurales, entre las cuales se destaca la reforma del sistema tributario, que tuvo como objetivo principal la simplicidad y la equidad del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba orientado a lograr autonomía.

La reforma del sistema tributario puede ser analizada en tres fases:

  • La primera, denominada "fase inicial", que tuvo como propósito racionalizar y simplificar los tributos, con la finalidad de facilitar la labor de la administración tributaria, así como modificar o eliminar aquellos que generaban distorsiones económicas. Cabe señalar, que se suspendieron 41 beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos.

  • La segunda es la "fase de la consolidación", que se inicia en 1992 y tuvo como objetivo lograr un sistema tributario más simple, eficiente y permanente, pues a pesar de que las categorías tributarias disminuyeron significativamente, aun persistían regímenes que causaban complejidades tanto a los contribuyentes, como al ente recaudador (regímenes simplificados y especiales), siendo responsables de los aún altos niveles de evasión y elusión.

En esta fase se eliminó los regímenes simplificados, que fueron reemplazados por el Régimen Único Simplificado (RUS) y el Régimen Especial de Impuesto a la Renta. Como resultado se obtuvo la ampliación de la base tributaria y un cambio sustancial en la estructura impositiva en la medida que la recaudación se hizo menos dependiente de impuestos al comercio exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio favorecida por el aumento de la recaudación; sin embargo, es importante señalar que los ingresos tributarios se sustentaban en un impuesto indirecto como el IGV que se convirtió en el impuesto individual más importante (44% de la recaudación total).

  • La tercera fase, "paralización de la reforma", denominada así pues surgieron diversos problemas que detuvieron la marcha de la reforma. Conforme la entrevista realizada a Estela por Thorp y sus propias investigaciones, la SUNAT tuvo que luchar internamente por mantener el curso de la reforma en medio de frecuentes cambios de conducción y una burocratización excesiva. Además, las prioridades en materia fiscal cambiaron, éstas no eran más el énfasis en la austeridad fiscal y el aumento de la recaudación, sino más bien concesiones de tipo populista.

Otro factor, también anotado por Durand y Thorp, fue el "rechazo al esfuerzo fiscalizador". Los contribuyentes mejor organizados buscaron aliviar su carga impositiva intentando recuperar influencias sobre el nuevo congreso elegido en 1993, obteniéndose medidas a favor de ciertos sectores (reducción del impuesto sobre los activos, exoneraciones impositivas, entre otras)

A fin de obtener mayor claridad sobre la evolución de la tributación peruana se muestra a continuación el gráfico que presenta la participación de los diversos impuestos del total de ingresos tributarios, tomando como años de referencia a 1987, 1990, 1995 y 2000.

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La modificación en los últimos 15 años de la participación de los diversos impuestos en el total de los recursos recaudados muestra la débil estructura impositiva a fines de la década del ochenta. A través del gráfico 1a se puede observar que en 1987, los recursos fiscales se sostenían en un impuesto al consumo, específicamente el aplicado a los combustibles. En el gráfico 1b, se aprecia el impacto de la reforma tributaria, la nueva estructura tiene como base tanto el ISC y los otros impuestos, los cuales fueron creados con un carácter temporal para afrontar la etapa de estabilización económica. Los nuevos impuestos fueron el impuesto a los activos, una contribución extraordinaria de 1% sobre los bienes y sobre el patrimonio, los cuales permitieron cortar radicalmente los créditos del Banco Central al Ejecutivo como intento de cubrir el desequilibrio de sus cuentas.

La fase de consolidación de la reforma se puede apreciar en la composición de los tributos en 1995 .La disminución de los impuestos al consumo, fue compensada por la exitosa campaña de fiscalización y simplificación del impuesto a las ventas que permitió un incremento sustancial de dicho impuesto logrando explicar el 45% del total recaudado. La inversión realizada en la automatización de la información, el "cruce" de las boletas, notas y facturas, la aplicación de sanciones sin permitir el soborno y la renovación y evaluación constante del personal fueron clave para el éxito alcanzado. Cabe precisar que la tasa de dicho impuesto se incrementó de 14 a 16% lo cual ayudó al comportamiento mencionado.

Sin embargo, la reforma perdió el rumbo. La flexibilidad en el otorgamiento de exoneraciones, la falta de un nuevo impulso para llevar a cabo la segunda fase de la reforma que lograra eliminar la evasión en la recaudación del Impuesto a la Renta y la decidida de culminar con la ampliación de la base tributaria fue el rasgo de esta última etapa. En el gráfico se observa una composición de la estructura tributaria del 2000 similar a la de 1995 permitiendo inferir la total desactivación de los objetivos finales de toda reforma tributaria: simplicidad, equidad y universalidad. La estructura actual mantiene como base a un impuesto indirecto como lo es el IGV, y el estancamiento del Impuesto a la Renta.

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Así, se puede entender que la caída de la presión tributaria observada en los últimos años no se debe únicamente a que los ingresos tributarios se caractericen por tener una elasticidad mayor a uno respecto al nivel de actividad económica.

PRESIÓN TRIBUTARIA

La presión tributaria es un indicador cuantitativo que relaciona los ingresos tributarios de una economía y el PBI. Permite medir la intensidad con la que un país grava a sus contribuyentes a través de tasas impositivas. Este indicador ayuda al estado en la toma de decisiones y en la aplicación de políticas tributarias que resulten en cargas equitativamente distribuidas entre los contribuyentes.

PROBLEMAS DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA

  • 4.1 BAJA PRESIÓN TRIBUTARIA:

A través de la recaudación se financian las actividades del Estado. Cuánto más riqueza se genera en el país, más recauda el Estado. La presión tributaria mide el porcentaje de riqueza que se destina para solventar los gastos del Estado.

La presión tributaria es un indicador cuantitativo definido como la relación entre los ingresos tributarios y el Producto Bruto Interno (PBI) de un país.

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4.2 EVASIÓN TRIBUTARIA:

Evasión tributaria es la sustracción fraudulenta e intencional al pago de un tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria; como por ejemplo, en los casos de doble facturación. La evasión debe distinguirse del mero incumplimiento o del retraso en el pago de las obligaciones tributarias, supuestos en los que no existe voluntad de engaño o fraude al Estado.

4.2.1 CAUSAS DE LA EVASIÓN TRIBUTARIA:

  • Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI, según la mayor parte de estudios, como se verá más adelante.

  • Alto costo de formalización: En el Perú la tasa del IGV es de 19%, una de las más altas de América Latina y la tasa de impuesto a la renta es de 30%, mayor al promedio de la región. Además los costos laborales salariales y totales también son elevados.

  • Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeñas empresas (MYPES) deben optar entre tributar de acuerdo con los regímenes simplificados existentes, o de acuerdo con las normas del régimen general, el cual incluye llevar contabilidad completa. El régimen simplificado del IGV integrado con el del impuesto a la renta, denominado Régimen Único Simplificado (RUS) solo permite acceder a las MYPES que operan como personas naturales, no así a las empresas individuales y a las sociedades.

  • Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad de la Administración Tributaria. La SUNAT no difunde de manera sistemática el número de fiscalizaciones que realiza y los sectores económicos que están siendo fiscalizados. Tampoco se conoce los criterios que orientan la selección de los contribuyentes a fiscalizar y los aspectos que un auditor revisa durante la fiscalización. Entre los contribuyentes fiscalizados existe la percepción de que el auditor llega "a ciegas" a visitar a una empresa y solicita toda la información posible para detectar incumplimientos, en lugar de llegar con información previa proveniente de los cruces de información de la base de datos de la SUNAT, reconocida como una de las bases de datos más completas del país. En un gran porcentaje de casos las fiscalizaciones originan reclamaciones ante la SUNAT y luego apelaciones ante el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora resolver una reclamación fácilmente supera el año, en tanto que el tiempo que demora resolver una apelación fácilmente supera los dos años..

  • Percepción de la evasión como una conducta común. De acuerdo a información difundida en la prensa por la SUNAT el 95% de los ingresos de restaurantes y hoteles y el 65% de los ingresos del sector comercio no es declarado a las SUNAT, evadiendo el pago del IGV.

4.3 PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO EN EL PERÚ

  • El bajo nivel de recaudación, insuficiente para financiar servicios públicos adecuados

  • La concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación de los gobiernos regionales y locales.

  • La estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudación de los impuesto directos (renta y propiedad) lo que causa que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo.

  • Los altos niveles de evasión tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas

  • Las altas tasas impositivas

  • La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que promueven la atomización de las empresas y la evasión.

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA TRIBUTARIA

En materia tributaria, los lineamientos de política para el trienio 2012-2014 deberán buscar que el actual sistema tributario continúe orientándose a cumplir con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad que vienen sustentando la adecuada aplicación del Sistema Tributario en el país.

Así, la evaluación permanente del efecto económico de los principales impuestos que conforman el Sistema Tributario Nacional (Impuesto a la Renta, el Impuesto General a las Ventas, el Impuesto Selectivo al Consumo), permitirá su optimización garantizando un adecuado nivel de recaudación y la neutralidad en las decisiones de los agentes económicos.

En el caso del Impuesto a la Renta se deberá buscar incrementar la equidad en la afectación de dicho impuesto, intentando cerrar la brecha existente entre las tasas que gravan el capital y el trabajo.

En cuanto al IGV, se deberá buscar dotar de mayor neutralidad al referido impuesto, eliminando las distorsiones ocasionadas por las exoneraciones que tengan nulo impacto en el bienestar social o de aquellas que incentiven la comisión de delitos tributarios. Asimismo, considerando que el IGV es un impuesto que comprende la totalidad de las actividades económicas y de los procesos de distribución y producción de bienes y servicios, se pondrá énfasis en la evaluación permanente y continua de la legislación vigente, estructura y administración del Impuesto a fin de disminuir las distorsiones que pudieran afectar las decisiones de inversión y de consumo.

De otro lado, con el objeto de fortalecer la recaudación del IGV y ampliar la base tributaria, se deberá buscar el perfeccionamiento de los mecanismos que ayudan a combatir y reducir la informalidad, evasión e incumplimiento en el pago del Impuesto; para lo cual se deberán evaluar modificaciones de índole normativo a los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones que faciliten las labores no solo de la Administración Tributaria sino también de los contribuyentes.

En el caso del Impuesto Selectivo al Consumo se buscará organizar la afectación del referido impuesto, en función a la externalidad negativa que genera el consumo de los bienes afectos ha dicho impuesto (combustibles, cervezas, cigarrillos, entre otros).

CONCLUSIONES

  • 1. La Política Tributaria es parte de la política fiscal, es decir, parte de la política pública. Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico, en el que se articulan el Estado y la sociedad civil.

  • 2. Se sostiene que los principales problemas del sistema tributario abarcan: el bajo nivel de la recaudación, que lo hace insuficiente para financiar servicios públicos adecuados; la concentración de la recaudación en el gobierno central y la poca participación de los gobiernos regionales y locales; la estructura de la recaudación con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudación de los impuestos directos, que determina que el impacto de la tributación en la equidad sea mínimo; los altos niveles de evasión del impuesto a la renta y del IGV; las altas tasas impositivas en comparación con las tendencias y estándares internacionales; la reducida base tributaria, originada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regímenes especiales que promueven la atomización de las empresas y la evasión; y, finalmente, la complejidad del sistema tributario en su conjunto.

  • 3. Los países en desarrollo que procuran integrarse plenamente a la economía mundial probablemente necesiten un nivel tributario más elevado para lograr que el gobierno desempeñe un papel más cercano al de los países industriales, que en promedio perciben el doble de ingresos tributarios.

  • 4. Los países en desarrollo deberán reducir marcadamente su dependencia con respecto a los impuestos al comercio exterior, sin crear al mismo tiempo desincentivos económicos, especialmente al recaudar más recursos provenientes del impuesto sobre el ingreso de las personas físicas. Para superar estos desafíos, los responsables de la formulación de políticas tendrán que establecer las prioridades correctas en materia de política y contar con la voluntad política para poner en práctica las reformas que se necesitan.

  • 5. Existe una serie de factores que influyen de forma distinta en los resultados, tanto globales como a nivel individual. Entre ellos destacan la evolución de la actividad económica, las modificaciones introducidas antes o durante el período de análisis, la existencia de exoneraciones y regímenes de tributación reducida, el comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos (evasión tributaria).

BIBLIOGRAFÍA

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  • 2. Aprueban Declaración de Principios de Política Fiscal del Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014. (2012).Lima, Perú. Recuperado de:

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  • 3. Tello, J. (2002). Elaboración de un Indicador del Impulso Fiscal. Recuperado de:

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  • 4. Blogspot.com. Política Tributaria definición. Recuperado el 15/11/del 2014 de:

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http://www.rankia.pe/blog/sunat-impuestos/2327925-que-igv

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  • 7. Deperu.com. El Impuesto a la Renta. Recuperado el 27/11/del 2014 de:

http://www.deperu.com/contabilidad/el-impuesto-a-la-renta-278

CAPÍTULO ll

Recaudación Tributaria

7. INTRODUCCIÓN

El tema de la insostenibilidad fiscal, es un problema con el que ha convivido durante muchas décadas el gobierno peruano; problema que se ha reflejado en los índices de déficit fiscal, los mismos que entre 1992 y el 2001 tuvieron un valor promedio de 3 por ciento.

Desde el punto de vista macroeconómico, la política fiscal debe cumplir un rol de estabilización, vale decir, la política fiscal debe procurar ser expansiva en períodos de contracción del ciclo y debe procurar ser contractiva en períodos de expansión del mismo. Durante la reciente crisis financiera mundial, nuestro país pudo enfrentar con relativo éxito la recesión mundial porque se pudo aplicar una política fiscal expansiva financiada con los ahorros de los superávits fiscales generados en el período de bonanza. Pero el rol de la política fiscal no es solo el de la estabilización, también tiene la importante función de promover la equidad. Para ello, tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto público. La tributación debe permitir recaudar lo necesario para financiar el gasto público, y, además, debe contribuir a mejorar la distribución del ingreso. Por otro lado, el gasto público debe orientarse a generar las condiciones para el crecimiento, a través de la inversión en infraestructura, pero, al mismo tiempo, brindar servicios a los más necesitados. En ese marco se ubica el presente documento de política. Su objetivo es efectuar un conjunto de recomendaciones para incrementar la recaudación de ingresos permanentes, de manera gradual y sostenida. La estrategia que se propone es que dicho incremento de la recaudación esté principalmente basado en el impuesto a la renta y en los impuestos a la propiedad, que son impuestos directos que contribuyen a la equidad, es decir, que gravan más a quien más tiene. Cabe señalar que, en los últimos años, si bien la recaudación ha aumentado, lo ha hecho con base en el crecimiento de los impuestos a a minería, los cuales son volátiles porque sus recursos son agotables. De lo que se trata, por lo tanto, es que el crecimiento de la recaudación tenga ingresos de carácter permanente. En la primera parte, se realiza un diagnóstico del sistema tributario, sustentado en investigaciones recientes de diversos autores y en el análisis respectivo del autor de este documento.

A partir de ello se pretende determinar en qué medida el ciclo económico afecta a la recaudación total y por tipo de impuesto, midiendo su intensidad y sensibilidad.

8. LA FUNCIÓN DE RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

8.1 Concepto y objeto

Recaudación: función pública que tiene por objeto procurar el ingreso en el Tesoro Público de los tributos previamente liquidados.

Art 160.1 LGT: "... es el conjunto de funciones administrativas que tienen por objeto el cobro de las deudas tributarias."

El precepto contiene algunas incorrecciones:

  • Hace referencia a las funciones administrativas, cuando en realidad el término debería utilizarse en singular, porque la actuación administrativa es única, aunque después puedan existir múltiples actividades.

  • Al referirse al cobro de las deudas parece dar a entender que siempre existe un comportamiento activo de los órganos administrativos competentes en la materia, lo cual no es cierto porque en muchas ocasiones, sobre todo en el período de pago voluntario, la actuación administrativa es meramente pasiva, pues se limita a recibir las cantidades ingresadas, además a través de unas Entidades que no forman parte de la Administración Tributaria. Es cierto que en estos casos los órganos tributarios competentes comprueban que se ha realizado el ingreso de forma adecuada, pero normalmente es ésta una actividad interna que, por ello, no da lugar a procedimientos administrativos en sentido estricto.

Por ello parece más exacta la definición según la cual la función recaudatoria es el ejercicio de la función administrativa conducente a la realización de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública.

Nos encontramos en una fase del procedimiento de aplicación de los tributos posterior a su cuantificación.

8.2 Historia de la recaudación:

El recaudador -como lo identificamos en pleno siglo XXI- cumplió un rol y seguirá cumpliéndolo en el Perú porque el erario depende mucho del Estado, cuyo vínculo con el pueblo es estrecho. En esa relación, lo esencial del recaudador es que su objetivo principal es captar más rentas.

Con la recaudación de impuestos, el Estado se encargará de dar a la sociedad las necesidades públicas que esta requiera. Dicho de otra manera, la tributación es importante para que el país siga mejorando en diferentes ámbitos. Si nosotros cumplimos cabalmente con el pago de los impuestos, pagamos los servicios que gozamos como alumbrado público, alcantarillado, servicios de limpieza, seguridad, hospitales públicos, parques, centros comunitarios, etcétera.

Los tributos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado y demás entidades de derecho público, que las mismas reclaman en virtud de su poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin contraprestación especial con el fin de satisfacer las necesidades colectivas.

Asimismo, el impuesto es una prestación tributaria obligatoria y el presupuesto es una responsabilidad del Estado para cubrir los gastos públicos. Los obligados al pago de tributos son las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas, sociedades conyugales que realicen actividades económicas en el territorio nacional, entre otros.

Haciendo una breve historia sobre la recaudación en el Perú, diremos que durante el tiempo que estuvo vigente el imperio de los incas, estas labores se encontraban a cargo de oficiales. En el virreinato, los oficiales reales efectuaron dicha labor, conjuntamente con el personaje más controvertido, el cacique, nombre que fue impuesto por los españoles en reemplazo del denominado curaca, que eran jefes de grupos indígenas.

Posteriormente, en la etapa republicana la responsabilidad recayó en los subprefectos, quienes tuvieron el encargo de cobrar las principales contribuciones, trabajo que también fue complementado por los gobernadores en algunas provincias.

Antes de ser conocidos como subprefectos, por mandato de la Constitución de 1826, se les denominó intendentes por medio de la Carta Magna de 1823. Ellos conformaron una primera etapa durante la República, es decir de 1821 a 1895. Los subprefectos no solo eran meros cobradores, sino también oficiaron de pagadores de sueldos, asignaciones y pensiones.

En la segunda época, desde 1895 a 1946, con la aparición de sociedades, destacando la Caja de Depósitos y Consignaciones y el Departamento de Recaudación, apareció el empleado recaudador que más tarde integra el Banco de la Nación desde 1966.

9. El nivel de los ingresos tributarios del gobierno general:

Cabe señalar que la recaudación de los impuestos del gobierno general es fuertemente centralizada. El 98%

de los ingresos del gobierno general son recaudados por el gobierno central, los gobiernos regionales no recaudan impuestos y solo 2% de los impuestos son recaudados por los gobiernos locales. Este indicador sencillo nos indica que existe un gran potencial para incrementar los ingresos de los gobiernos regionales y locales. Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribución del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Perú resultan regresivos, es decir, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora después de impuestos.

9.1 La composición de los ingresos tributarios del gobierno general

No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, también lo es la estructura de los mismos. El análisis de la estructura tributaria revela características importantes del sistema tributario:

a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y representan alrededor de 50% del total.

b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participación aumentó de 21% a 36% en el período 2001-2009. Como se ha señalado, el incremento obedece al auge de los precios de los minerales.

c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan menos de 5% del total.

d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente importancia. Actualmente representan solo 1% del total.

Una primera conclusión que se obtiene del análisis de la estructura tributaria es la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la menor importancia de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los impuestos indirectos tienden a ser regresivos mientras que los impuestos directos tienden a ser progresivos.

Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribución del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Perú resultan regresivos, es decir, la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora después de impuestos.

Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas naturales (IRPN), el que, según Barreix et al. (2006), presenta dos características saltantes: una alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto redistributivo, como consecuencia de su baja recaudación. El estudio de Houghton (2006) muestra que la distribución del IVA en relación con el ingreso resulta altamente regresiva. Esto significa que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaerían sobre la canasta de consumo de hogares relativamente más ricos.

9.2 La comparación internacional

Si tomamos en cuenta la medida tradicional de la presión tributaria, los ingresos del gobierno equivalen a 14,9% del PBI (2010). Pese a considerar IMH equivalentes a 2,4% del PBI, la recaudación de impuestos del gobierno central es baja. Los niveles de recaudación de nuestro país son similares a lo que se recauda en promedio en países de ingresos bajos, y se encuentra por debajo del promedio de países de ingresos medios bajos y del promedio de países de América Latina.

En cuanto a la comparación internacional del rendimiento de los principales impuestos, se obtiene lo siguiente:

  • a. En el caso del impuesto al valor agregado, la recaudación es 8,5% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 4 de América Latina y en un nivel superior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos.

  • b. En el caso del impuesto a la renta de las empresas, la recaudación es 4,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 8 de América Latina y en un nivel superior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos, con excepción de los países de ingresos altos. Cabe señalar que una parte importante de la recaudación del impuesto a la renta de las empresas es volátil, puesto que depende de la evolución de los precios de los minerales.

  • c. En el caso del impuesto a la renta de las personas, la recaudación es 1,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 16 de América Latina y en un nivel inferior al promedio de América Latina y al promedio de todos los grupos de países según niveles de ingresos.

  • d. En el caso de los impuestos a la propiedad, la recaudación apenas equivale a 0,2% del PBI, muy por debajo del promedio de América Latina.

En conclusión, el problema de la baja recaudación se debe principalmente al bajo rendimiento del impuesto a la renta de las personas y de los impuestos a la propiedad.

10. Medidas de la evasión tributaria

La evasión tributaria es un tema poco estudiado. Al respecto, existen solo algunos estudios publicados. En el caso del impuesto a la renta, Arias (2009a) estimó que la evasión fue de 49% en el año 2006, correspondiendo a las personas una tasa de evasión de 33% y a las empresas, de 51%. En ese estudio, se recomienda que, para reducir la evasión y mejorar los niveles de recaudación, se necesita ampliar la base imponible del impuesto a la renta de las personas naturales, incorporando las rentas de capital; evaluar las deducciones que se aplican a las rentas del trabajo (ingresos de trabajadores independientes y dependientes); y racionalizar los regímenes tributarios especiales que se aplica a sectores económicos y zonas geográficas del país.

Un aspecto importante relativo a la evasión del impuesto a la renta lo constituye la significativa diferencia existente entre la recaudación de los trabajadores independientes (4ª Categoría) y la de los trabajadores dependientes (5ª Categoría). Se obtiene las siguientes conclusiones:

  • La recaudación del impuesto a la renta, que corresponde a los trabajadores independientes, medida con relación al impuesto a la renta de los trabajadores dependientes, ha caído sostenidamente desde el 2001 en adelante, desde 18% a 11%.

  • Partes: 1, 2

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