Pasado y presente de la deuda externa de América Latina (página 7)

Una tendencia que ha caracterizado a las emisiones de bonos internacionales de la región, se refiere al importante peso que en dichas emisiones han adquirido los prestatarios privados, cuestión ésta que puede ser vista en el Cuadro 7.

CUADRO 7

7 PAISES DE AMERICA LATINA: EMISION DE BONOS

INTERNACIONALES POR PARTE DEL SECTOR PRIVADO,

1989 A JUNIO DE 1994

Millones % de los Bonos emi-

de US$ tidos por el país

Argentina 6843 62.3

Brasil 8518 63.7

Chile 433 57.5

Colombia 183 20.4

México 14486 51.0

Uruguay 40 11.8

Venezuela 630 14.4

Total 31133 52.6

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Fuente: En base a FMI [1993; 62] y [1995; 60

y 61]

En dicho Cuadro, se observa que poco más de la mitad de los bonos internacionales de América Latina han sido emitidos por prestatarios privados, lo que marca una importante diferencia no sólo respecto a otros periodos en que la región se endeudó principalmente a través de la emisión de bonos estatales siglo XIX y primera mitad del siglo XX, sino también en relación a los años setenta, en que la "privatización" del endeudamiento abarcó sólo a los prestamistas esto es, a la banca internacional, ya que los prestatarios principales fueron los gobiernos de la región.

En el mismo Cuadro 7, se ve que la participación mayoritaria de emisores privados ha estado presente en cuatro de los siete países allí considerados, entre los cuales se encuentran México, Brasil y Argentina, que según ya dijimos son los tres países de la región que más activamente han venido actuando en el mercado internacional de bonos. En los restantes tres países, por el contrario, han sido los respectivos gobiernos los que han actuado como emisores principales de bonos, con cifras de participación que en los tres casos son cercanas o superan al 80% del total de bonos emitidos.

En lo que respecta al monto absoluto y peso relativo alcanzados por la deuda de la región, en la parte inferior del Cuadro 6 se presentan las cifras correspondientes, y de allí se desprende que, como resultado neto de las tendencias, por una parte a la disminución de la deuda a través de "quitas" y de su transformación por otros pasivos, y por la otra, a la contratación de nueva deuda principalmente a través de la emisión de bonos, durante los últimos años se ha ido incrementando el total de la deuda externa regional. Para el periodo 1990-1994 dicho total ha pasado de 441 a 534 miles de millones de dólares, lo que implica una tasa promedio anual de incremento de 4.9%. Si bien dicha tasa es considerablemente menor a las que se dieron durante los años setenta y comienzos de los ochenta, por otra parte es mayor que las tasas de incremento que se presentaron entre 1984 y 1989.

Según se puede ver en el Cuadro XIII del Anexo Estadístico, el incremento del total de la deuda regional al igual que las emisiones de bonos a través de las cuales se ha ido concretando, ha estado concentrado en los mayores países, de tal manera que del aumento global de 93 mil millones 34000 corresponden a México, 28000 a Brasil y 14000 a Argentina. Por el contrario, entre 1990 y 1994 la deuda externa total se ha mantenido casi constante en varios de los demás países de la región, e incluso ha disminuido, en El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá y República Dominicana.

Un último rubro de la información entregada en el Cuadro 6, es el referido a la relación deuda/exportaciones de bienes y servicios, el cual da una idea aproximada del "peso" de la deuda acumulada en relación a la capacidad de obtención de las divisas necesarias para su pago. Según se recordará, en el capítulo anterior argumentamos que en la crisis de los años ochenta el ámbito en el cual se dieron los principales problemas de pago para América Latina fue, justamente, aquel referido a la capacidad de obtención de divisas, y que en ese aspecto era donde se presentaban las mayores diferencias entre las economías de la región y otros países deudores del capitalismo atrasado.

Según se puede ver en la última fila del Cuadro 6, en lo que va de los noventa no han ocurrido disminuciones sustanciales de la relación deuda/exportaciones, e incluso dicha relación tendió a aumentar en 1991, de tal manera que recién en 1994 llegó a un nivel inferior al que tenía al inicio de la década.

En este indicador, más que en otros que ya hemos revisado, son muy grandes las disparidades existentes entre las economías de la región, habiendo un abanico de situaciones que va desde Haití y Nicaragua, en donde la relación deuda/exportaciones para 1994 es de 1200% y 2700% respectivamente, hasta Paraguay, en que dicha relación es de 71% para el mismo año. También las disparidades son notables entre los mayores países de América Latina: si bien Brasil y México se ubican alrededor del promedio regional, Perú y Argentina están muy por encima de dicho promedio, en tanto que Venezuela, y sobre todo Chile y Colombia, están muy por abajo. La información anual del periodo 19901994, para cada uno de los países de la región, puede ser vista en el Cuadro XIV del Anexo Estadístico.

En todo caso, y más allá de las disparidades recién señaladas, lo que nos interesa destacar es que la relación deuda/exportaciones, si bien ha disminuido respecto de los niveles máximos que llegó a alcanzar en 1986, sigue siendo muy elevada, a tal punto que en la mayoría de los países de la región dicha relación para lo que va de la década de los noventa sigue siendo mayor que en los años inmediatos previos al estallido de la crisis.[445]

Durante la presente década, esa permanencia de altos porcentajes en la relación deuda/exportaciones, se ha acompañado según ya vimos de una importante disminución de la relación pago de intereses/exportaciones, cuestión ésta última que ha influido en la opinión generalizada de que ya habría sido superado el problema de la deuda por el que la región atravesó en los años ochenta.

Sin embargo, si se tiene presente que las disminuciones en los pagos de intereses se han debido principalmente no a disminuciones sustantivas de la "deuda vieja", sino a las reducciones ocurridas en las tasas de interés, y si a ello se agrega que dichas tasas bien podrían tender a incrementarse como de hecho ha venido ocurriendo desde inicios de 1994, todo ello empuja al menos a dos conclusiones, que son menos optimistas que aquellas que hoy tienden a prevalecer:

1ªLas bases sobre las que se han sustentado tanto la disminución absoluta de los pagos de intereses, como el menor peso de dichos pagos sobre la disponibilidad de divisas, son bastante endebles, y dependen casi por completo del comportamiento que en el futuro tengan las tasas internacionales de interés y de las políticas que en tal sentido se apliquen en el capitalismo desarrollado.[446]

Más en general, cabe también tener presente que no sólo los montos de intereses a pagar dependen del comportamiento que tengan dichas tasas sobre todo en la economía de EE.UU., sino que también ellas jugaron un papel decisivo como medio de "expulsión" desde las economías desarrolladas, para una buena parte de los capitales que desde el inicio de los noventa empezaron a ingresar en los países de la región.

En tal sentido, el carácter especulativo que tiene una porción importante de esos capitales la mayor parte de los cuales se han dirigido a las bolsas de valores, y la rapidez con que ellos están dispuestos a emprender la retirada ante cambios de expectativa, no son precisamente datos menores a la hora de identificar la posible continuidad tanto de los flujos netos positivos de recursos hacia la región, como de los abultados déficit en cuenta corriente y en la balanza comercial a que ellos han dado lugar.

2ªDados los montos aún insuficientes en que se ha reducido el "so-brendeudamiento" de la región, las magnitudes globales que a la fecha tiene la deuda latinoamericana a nuestro juicio han constituido un freno objetivo para la posible acumulación de nueva deuda. En tal sentido, lo que queremos destacar es que el regreso al mercado internacional de capitales que han ido concretando varios países de la región, tiene como punto de partida a la pesada carga que sigue constituyendo la deuda externa contratada en las décadas anteriores.

Si bien luego de 10 años de profunda crisis, y de poner a las economías de la región al servicio del pago de la deuda con los costos, y en base a los criterios que hemos revisado en capítulos anteriores, efectivamente dicho pago ha disminuido su peso sobre la disponibilidad nacional de excedentes y de divisas, aún se está lejos de haber superado en definitiva la crisis de la deuda iniciada en 1982.

Bajo esa perspectiva, y a diferencia de otras situaciones, el ingreso de capitales en los años noventa se ha desarrollado teniendo como punto de partida no a una situación de "depuración de deudas" como la ocurrida en otros casos, de manera generalizada, a través de las moratorias y posteriores depreciaciones y conversiones de esos títulos ya depreciados sino a un escenario en que los elevados montos de endeudamiento acompañaron al nuevo ciclo desde sus inicios.

3.- El ingreso de capitales a la economía mexicana, la nueva crisis de pagos y el regreso de la recesión.

Para finalizar este último capítulo del libro, nos ha parecido de la mayor pertinencia el incluir algunas breves consideraciones respecto al ingreso de capitales hacia la economía mexicana en los años noventa y a los problemas de pago y de recesión por los que ha venido atravesando dicha economía desde fines del año 1994.

La pertinencia del tema, se deriva no sólo de su total afinidad con el objeto de este libro y de la gravedad de dichos problemas de pago, sino además de nuestro convencimiento respecto a que México se ha constituido en una expresión concentrada, tanto del carácter "inacabado" de la crisis latinoamericana de deuda de los años ochenta y de las nuevas modalidades asumidas por el endeudamiento regional en los últimos años como, más en general, de los problemas más profundos que han sido creados o agudizados por la estrategia de desarrollo aplicada y de los cuales la incapacidad de pagos es una de sus expresiones más evidentes.

3.1.- Breve recordatorio: el manejo gubernamental de la crisis de los ochenta y de los problemas de pago de la deuda externa.

No está por demás comenzar recordando que, a nivel de América Latina, desde 1982 los gobiernos mexicanos han sido actores centrales del tratamiento de la crisis regional de pagos. Del seguimiento que hemos hecho en capítulos anteriores, se desprende que México marcó el inicio de dicha crisis y que a partir de agosto de 1982 las estrategias seguidas por los negociadores mexicanos[447]en buena medida fueron normando por la vía de los hechos las posiciones y los márgenes de acción de los restantes gobiernos latinoamericanos.

En tal sentido, probablemente las posiciones mexicanas constituyen una de las versiones más completas del conjunto de criterios que en definitiva guiaron a los prestatarios en la negociación con los acreedores: el carácter supuestamente transitorio de los problemas de pago de 1982 y que por ellos fueron calificados como dificultades "de liquidez y no de solvencia"; la necesidad de que los gobiernos deudores "velaran" por la estabilidad del sistema financiero internacional y de la economía mundial; las graves represalias que se derivarían de cualquier intento por declarar moratoria o por desarrollar acciones concertadas; las virtudes de la negociación individual con el conjunto de los acreedores; etc., son sólo algunos ejemplos de los argumentos con que el gobierno mexicano definió su estrategia para enfrentar la crisis de 1982, argumentos que a nivel regional ya tuvimos oportunidad de revisar y criticar en los capítulos anteriores de este libro.

La aplicación de ese conjunto de argumentos, en los hechos significó una aceptación sin restricciones de los tiempos, la lógica y los intereses de los acreedores en el proceso de renegociación de la deuda mexicana, aceptación que se mantuvo prácticamente sin variaciones a todo lo largo de los años ochenta, incluso cuando ya eran evidentes la larga duración de la crisis, la marginación del país en los mercados internacionales de capitales y el elevado costo que estaba teniendo sobre la economía nacional la estrategia del pago a ultranza que se venía aplicando.

En el sentido anterior y en un plano más general que también ya hemos abordado para el conjunto de América Latina, México constituye asimismo una de las versiones más extremas respecto de las modificaciones que a partir de la crisis, y a través de ella, se introdujeron en el funcionamiento de las economías de América Latina.[448] La apertura,[449] la privatización[450]y la desregulación en la economía mexicana, se han aplicado hasta el extremo y en el menor tiempo posible, y una buena parte de todo ello se ha hecho al amparo de la creación de condiciones para continuar cubriendo el servicio de la deuda externa. Así, desde la crisis estallada en 1982 se inició en México un profundo ajuste de las cuentas externas al cual ya nos hemos referido para el conjunto de América Latina, cuyo principal objetivo era generar las condiciones para continuar cubriendo el servicio de la deuda contratada con la banca privada internacional, ajuste que se tradujo en una violenta contracción de las importaciones y, por esa vía, del conjunto de la actividad económica, que fue el factor principal para los importantes superávit en la balanza comercial obtenidos desde 1982 y hasta 1988.[451]

Dichos superávit comerciales, significaron que durante esos siete años la economía mexicana transfiriera al exterior recursos por un monto anual cercano a los 10000 millones de dólares, equivalentes en promedio a alrededor de seis puntos porcentuales del producto nacional de cada uno de esos años, al mismo tiempo que la deuda externa total se continuaba incrementando y que se dirigía el conjunto de la economía hacia el objetivo de pagar dicha deuda.

De la misma manera, la economía mexicana ha constituido además un buen ejemplo, tanto de la distribución de "costos" de la crisis en contra de los asalariados durante los años ochenta, como de la ausencia de "derrame" o "goteo" hacia ese sector durante la recuperación del inicio de los años noventa.[452]

En suma, desde el inicio de los años ochenta tanto la estrategia económica global como las posturas respecto de la crisis de deuda, aplicadas por los gobiernos mexicanos, tuvieron un carácter paradigmático a nivel regional, situación ésta que se mantiene e incluso se acentúa para los años más recientes.

3.2.- El ingreso masivo de capitales de los años noventa.

En el seguimiento que hicimos, en apartados anteriores, del regreso de América Latina al mercado internacional de capitales, fue quedando claro el papel principal jugado por la economía mexicana en esa nueva tendencia regional. En efecto, de todos los países latinoamericanos México fue el primero que desde el inicio de los años noventa obtuvo montos significativos de recursos en ese mercado, a través de la obtención de créditos bancarios y, sobre todo, de la colocación de bonos y acciones, manteniendo durante los años posteriores una presencia en dicho mercado muy superior a la de cualquier otro país de la región.

En el Cuadro 8 se presentan las cifras que dan cuenta de los niveles alcanzados por la participación mexicana en el mencionado mercado. Allí se observa que para el periodo que va de 1990 al primer semestre de 1994, México consiguió en dicho mercado un monto total de 40 800 millones de dólares, de los cuales un 68% correspondió a la colocación de bonos, un 25% a acciones y sólo un 7% a créditos bancarios. Así también, en el mismo Cuadro se ve que tanto en bonos y acciones como en créditos bancarios, la participación de México ha representado porcentajes muy elevados en relación al total de América Latina de hasta 90% para algunos años, en el caso de las acciones y los bonos, aunque no ocurre lo mismo si la comparación se hace respecto a los totales mundiales.

CUADRO 8

PARTICIPACION DE MEXICO EN EL MERCADO

INTERNACIONAL DE CAPITALES, 1990 A 1994

1990 1991 1992 1993 1994*

(en millones de dólares)

Bonos 2,306 3,782 6,100 10,783 4,697

Acciones 0 3,746 3,058 2,493 929

Créditos bcarios 1,600 600 200 400 100

Suma 3,906 8,128 9,358 13,676 5,726

(en porcentajes respecto del total mundial)

Bonos 1.0 1.3 1.8 2.2 2.2

Acciones 0 24.1 13.5 4.8 3.3

Créditos bancarios 1.3 0.5 0.2 0.3 0.2

(en porcentajes respecto del total captado por América Latina)

Bonos 89.1 52.2 48.5 39.4 53.1

Acciones 0 91.0 75.3 43.5 44.2

Créditos bancarios 40.0 60.0 22.2 18.2 50.0

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*Periodo enerojunio

Fuente: FMI [1993; 18 y 22] y [1995; 15, 24 y 72].

En el ámbito de las estrategias gubernamentales aplicadas en México, la base de esa elevada participación en el mercado financiero internacional fue la política de "puertas abiertas" al capital extranjero, la cual correspondía a un criterio general que asignaba una máxima prioridad al ingreso masivo de ese capital bajo sus distintas formas: préstamos, inversiones de cartera e inversiones directas. Dicho ingreso era concebido como el eje de los equilibrios macroeconómicos, teniendo la función de permitir bajos niveles de inflación, un tipo de cambio sobrevaluado y el financiamiento de déficit en las balanzas comercial y en cuenta cooriente.

Bajo ese criterio, a lo largo de los años ochenta se fueron otorgando distintas facilidades a la operación de los capitales extranjeros, destacando en 198687 y en 1990 las operaciones de conversión de deuda en inversión (swaps). Sin embargo, el otorgamiento de facilidades alcanzó su expresión máxima a partir de 1989, con la promulgación del Reglamento para fomentar la inversión mexicana y regular la inversión extranjera, que se plasmó en una nueva ley en 1993. Pese a su título, dicho reglamento lo que hizo fue formalizar la más completa desregulación de la inversión extranjera, para lo cual se redujeron sustancialmente los ámbitos de intervención de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras y se abrió el mercado de valores a la inversión foránea. A lo anterior, se agregó la participación extranjera en una buena parte de la petroquímica y en Telmex, a través de una aplicación bastante "laxa" de la cláusula de "libre albedrío" contenida en el reglamento, y según la cual el ejecutivo estaba facultado para dar entrada a capitales extranjeros en actividades reservadas al Estado o a los nacionales.

A partir de enero de 1994, a todo lo antes dicho se sumó el tratamiento a la inversión extranjera acordado en el TLC, en el cual se otorga a dicha inversión el mejor de los tratos posibles "trato nacional" o "trato de nación más favorecida", según sea más conveniente para el inversor[453] se prohiben barreras de cualquier tipo a las transferencias de ganancias, dividendos, intereses, regalías, etc,[454] y se se exime a dicha inversión de cualquier requisito de desempeño.[455]

Fue haciendo uso de esas notables facilidades, que los capitales extranjeros y particularmente los estadounidenses empezaron a llegar masivamente a la economía mexicana, lo cual permitió revertir la transferencia de recursos hacia el exterior que había caracterizado a la mayor parte de los años ochenta, y empujó a un rápido cambio de signo en el balance comercial del país

En efecto, a partir de 1988 se inició un desmesurado crecimiento de las importaciones, las cuales pasaron de alrededor de 12000 millones de dólares en 1987 a más de 57000 millones en 1994,[456] a lo que cabe agregar que el componente más dinámico en dicho crecimiento estuvo en la importación de bienes de consumo, la cual se multiplicó por más de doce veces, incrementando su participación en el total importado de 6% a más de 12% entre el primero y el último de esos años, al mismo tiempo que la participación de los bienes de capital disminuía de 22% a menos de 17% en el total de importaciones.[457]

Al mismo tiempo que las importaciones totales se incrementaron en más de un 370%, las exportaciones lo hicieron en sólo 66% pasando de 20600 millones de dólares en 1987 a 34200 millones en 1994, por lo cual el auge importador a partir de 1989 empujó a la aparición del déficit comercial, el cual para 1994 había alcanzado un monto cercano a los 24000 millones de dólares. Dicho déficit, agregado a los ingresos netos por maquila y a los pagos netos de utilidades e intereses, para el mismo año de 1994 significaba un saldo negativo superior a los 28000 millones de dólares en la cuenta corriente de la balanza de pagos.[458]

Esa multiplicación de las importaciones y de los déficit comerciales y en cuenta corriente, sólo fue posible en la medida en que tuvo como contrapartida al crecimiento también muy rápido de los capitales ingresados a la economía mexicana. En efecto, según fuentes oficiales de México, tan sólo el monto neto de ingreso anual de inversion extranjera sin incluir préstamos bancarios pasó de alrededor de 2900 millones de dólares en 1989 a más de 15600 millones en 1993 (véase cuadro 9).

CUADRO 9

INGRESOS DE INVERSION EXTRANJERA A MEXICO: 19771994

Mcdo. de Saldo

CNIE1 RNIE2 Valores Total Histórico

1977 50.4 276.7 — 327.1 5642.9

1978 114.3 269.0 — 383.3 6026.2

1979 311.2 498.8 — 810.0 6836.2

1980 1055.9 566.7 — 1622.6 8458.8

1981 794.4 906.7 — 1701.1 10159.9

1982 271.9 354.6 — 626.5 10786.4

1983 393.7 290.0 — 683.7 11470.1

1984 796.6 645.6 — 1442.2 12899.9

1985 1337.6 533.4 — 1871.0 14628.9

1986 1563.1 861.1 — 2424.2 17053.1

1987 3260.7 616.5 — 3877.2 20930.3

1988 2448.3 708.8 — 3157.1 24087.4

1989 1231.5 1268.2 414.0 2913.7 27001.1

1990 2118.6 1603.8 1256.0 4978.4 31979.5

1991 4871.7 2143.5 2881.8 9897.0 41876.5

1992 4298.5 1406.6 2629.7 8334.8 50211.3

1993 1964.8 2935.9 10716.3 15617.0 65828.3

1994* 359.8 2959.3 3713.6 7032.7 72861.0

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1Proyectos de inversión autorizados por la Comisión Nacional de Inversiones extranjeras.

2Movimientos de inversión notificados al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras.

*Cifras preliminares para el lapso enerojunio.

Fuente: En base a SECOFI [1994].

En esas circunstancias, los altos volúmenes de importaciones, la permanencia de la sobrevaluación del peso, los avances logrados en la disminución de la inflación y, en general, los componentes centrales de la política económica gubernamental, dependían por completo de la continuidad en el ingreso de capitales extranjeros, teniendo una importancia mucho mayor el aporte de esos capitales a la disponibilidad de divisas que la contribución que ellos pudieran realizar al aparato productivo y a los niveles y ritmos de la acumulación nacional.

Es así que, conforme fue transcurriendo el anterior sexenio, una parte cada vez mayor de los capitales extranjeros ingresó a la economía no para producir, sino para dedicarse a la especulación, atraídos por las elevadas tasas de interés y por los rendimientos producidos por las inversiones bursátiles, y en condiciones de emprender rápidamente la retirada si cambiaban sus expectativas. Al respecto, basta mencionar que del total de inversión extranjera ingresada al país entre 1991 y 1993, más de la mitad correspondió a la llamada "inversión de cartera" que en el Cuadro 9 corresponde a la inversión en mercado de valores y a una parte de los inversiones notificadas al RNIE, consistente sobre todo en la compra de acciones y bonos.

3.3.- La actual crisis de pagos y el regreso de la recesión.

En la situación vigente hasta 1994 que acabamos de describir, estaban dadas las condiciones para que la economía mexicana sufriera un duro golpe si ocurría un retiro abrupto de capitales, como efectivamente ocurrió.

Tanto en respuesta al deterioro del panorama político y económico nacional,[459] como también por los incrementos de la tasa de interés ocurridos desde inicios de ese año particularmente en la economía estadounidense,[460] a lo largo de ese año se fueron produciendo importantes retiros de los capitales especulativos previamente ingresados, que no pudieron ser evitados a pesar de los intentos gubernamentales para retener a los inversionistas extranjeros, a través del incremento de las tasas de interés de los bonos de deuda pública y de la indización en dólares de aquella parte de dicha deuda correspondiente a Tesobonos y que a fines de 1994 llegó a un monto de alrededor de 24500 millones de dólares.

Es así que entre febrero y octubre de 1994 las reservas internacionales del país disminuyeron de 30 000 a 17 000 millones de dólares y para el final del año llegaron a ser de 6 000 millones de dólares, con el antecedente inmediato de que en noviembre salieron de la bolsa de valores alrededor de 11000 millones de dólares, de los cuales 9000 correspondían a inversionistas extranjeros.[461] Ante esa notable reducción de las reservas y ante la consiguiente imposibilidad de seguir sosteniendo el tipo de cambio se tuvo que aceptar la libre flotación del peso, iniciándose con ello un proceso de recesión económica de largo alcance.

Por tanto, luego de doce años de aplicación del proyecto neoliberal en la economía mexicana, nuevamente la crisis se hizo presente, y el optimismo de fines de 1994 cedió su lugar a pronósticos marcadamente negativos. Así, de parte del propio gobierno en un lapso de tan sólo cuatro meses de noviembre de 1994 a marzo del 1995 desaparecieron por completo las expectativas de crecimiento para ese segundo año, aceptándose que en su transcurso 750000 personas perderían su empleo y modificándose las proyecciones macroeconómicas de 4 a -2% para el crecimiento del PIB y de 4 a 42% para la inflación.

Esas correcciones, que se quedaron notoriamente cortas conforme transcurrieron los meses, se acompañaron con un conjunto de medidas para enfrentar lo que el Secretario de Hacienda calificó como "la inseguridad transitoria de diciembre": negociación de un crédito externo por 51,000 millones de dólares, cuyo fin no fue apoyar el aparato productivo, sino sólo cumplir el pago de la deuda pública; incremento del IVA a 15%; reducción del gasto público en 1.6% del PIB; aumento del supéravit fiscal primario hasta un nivel de 4.4% del PIB; incremento de precios de los bienes y servicios públicos; elevación extrema de las tasas de interés; incremento salarial muy por debajo de las tasas esperadas de inflación; traspaso al sector privado de los ferrocarriles nacionales, de la generación de electricidad, de los servicios portuarios y de la comercialización de gas; etc.

En suma, para 1995 nuevamente hicieron su aparición los principales componentes del ajuste fondomonetarista, ya aplicado en ocasiones anteriores en México y los demás países de América Latina, y a través del cual se busca una rápida corrección de los desequilibrios en las cuentas externas y del gobierno, por la doble vía de la contracción de la actividad económica disminuyendo el gasto público, el crédito y las importaciones y de la contención salarial. Así también, se insistió, al igual que en 1982, por una parte en un diagnóstico en el cual la crisis es inicialmente concebida como resultado de problemas transitorios y enfrentada de acuerdo a esa supuesta transitoriedad y, por otra parte, en una solución en la cual lo prioritario es poner a salvo los intereses de los acreedores extranjeros, buscando que el gran capital internacional recupere a la brevedad "la confianza perdida".

En todo caso, lo que más nos interesa destacar es que para la economía mexicana nuevamente se ha repetido el ciclo endeudamien-to/crisis de pagos,[462] y que para 1994 la retirada de los capitales extranjeros y el deterioro económico que ella provocó, constituyen un desmentido más a la función supuestamente estabilizadora asignada al "ahorro externo", función que fue asumida hasta sus últimas consecuencias por la concepción neoliberal en México.

En la actual crisis, como en otras por las que ha atravesado la economía mexicana, el capital extranjero ha jugado un claro papel de detonante y de profundizador del deterioro. Lo nuevo, en todo caso, es la fuerza con que ello ocurrió desde 1994, y las múltiples facilidades que la propia acción gubernamental brindó para que eso sucediera.

En un plano más general, la actual crisis de la economía mexicana coloca de nueva cuenta en un primer plano a los problemas vinculados con la dependencia del financiamiento externo y con la ausencia de una capacidad endógena de acumulación y crecimiento en México y en América Latina. Dicho problema, que ha sido destacado incluso por el propio gobierno mexicano en los meses más recientes, ha tenido expresiones extremas en dicho país, tal como puede observarse en el Cuadro 10.

CUADRO 10

FINANCIAMIENTO DE LA INVERSION

EN MEXICO: 19701993

(en porcentajes)

Participación Contribución del

del ahorro financiamiento

nacional bruto externo neto

1970 85.1 14.9

1980 77.4 22.6

1982 85.6 14.4

1985 101.3 -1.3

1989 89.3 10.7

1990 81.6 18.4

1991 70.5 29.5

1992 57.4 42.6

1993 61.2 38.8

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Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico de América

Latina y el Caribe, 1994.

Allí se vé que a lo largo de los últimos años el ahorro interno ha ido participando con porcentajes cada vez menores de la inversión, a tal punto que para 1993 sólo alcanzó un monto equivalente al 61% de dicha inversión, correspondiendo el restante 39% al llamado "financiamiento externo". A ello cabría agregar que, según la misma fuente del Cuadro 10, para 1993 el volumen total de ahorro interno en México era un 29% inferior al de 1982, todo lo cual apunta claramente a una incapacidad extrema del neoliberalismo en México para crear las bases internas de un crecimiento sostenido.

La contrapartida de esa incapacidad, es una vulnerabilidad extrema de la economía mexicana respecto al exterior. En tal sentido, probablemente una de las expresiones más graves de los resultados a que ha conducido el proyecto neoliberal radica en el hecho de que en la actualidad los pasivos externos de la economía incluida la deuda externa, la deuda interna con acreedores extranjeros y el total acumulado de inversión extranjera directa superan ampliamente los 200000 millones de dólares, habiéndose multiplicado por casi dos veces y media respecto del monto de 1982 y representando para 1994 alrededor de un 90% de la producción total anual de la economía nacional.

En nuestra opinión, la carga que representan esos pasivos es simplemente insostenible en cualquier intento de recuperación de la crisis y de creación de condiciones para que la economía alcance tasas de crecimiento de un nivel y continuidad que permitan superar el deterioro acumulado desde el inicio de los años ochenta. Por todo ello, las formas de renegociación de esos pasivos y de su pago nuevamente se constituyen en un eje de definición de la estrategia global de desarrollo; en particular, el cambio profundo de los criterios que hasta ahora han guiado a dicha renegociación vuelve a ser requisito obligado para la formulación de una estrategia alternativa de funcionamiento económico, que responda a las necesidades e intereses de sectores distintos a los que hasta ahora se han visto beneficiados con el modelo neoliberal.

Consideraciones finales

Para finalizar el presente trabajo, presentaremos de manera muy breve un conjunto de consideraciones, a través de las cuales intentaremos recoger algunas de las principales líneas de argumentación que hemos desarrollado a lo largo de los distintos capítulos.

En esos capítulos, hemos revisado los diferentes procesos de endeudamiento externo que se han dado en América Latina, y en particular el incremento de la deuda ocurrido en los años setenta y la posterior crisis de pagos de los años ochenta, buscando con dicha revisión poner al descubierto tanto la mecánica misma que han tenido esos procesos, como el contexto nacional e internacional en que ellos se han desenvuelto.

Desde la perspectiva desarrollada en el trabajo, un punto en el que hemos puesto especial énfasis se refiere a que las relaciones de la región con los mercados financieros internacionales y sobre todo con la banca privada poseen una larga y accidentada historia, de tal manera que la contratación de deuda ha estado presente en distintos momentos de la vida independiente de nuestros países.

Son ya varios los lapsos en que la deuda externa regional contratada en esos mercados ha tenido un rápido incremento, y en que se ha arribado a situaciones en las cuales nuestros países no han podido continuar cubriendo los pagos derivados de ese endeudamiento. La secuencia endeudamiento externo/crisis de pagos, por tanto, lejos de ser un mero accidente en el funcionamiento de nuestras economías, ha formado parte de ese funcionamiento y del desenvolvimiento de las relaciones económicas externas de los países de la región.

Así también, dicha secuencia ha estado claramente vinculada con las tendencias prevalecientes en el funcionamiento global del sistema, y en particular en aquellas economías del capitalismo desarrollado con las cuales nuestra región ha ido teniendo los mayores lazos de dependencia.

En la perspectiva recién mencionada, los procesos de rápido incremento del endeudamiento regional se han correspondido con etapas de auge crediticio presentes en las economías prestamistas, durante las cuales los préstamos hacia América Latina han constituido un destino a veces importante de los recursos líquidos en busca de colocación que han sido movilizados a través de los mercados de capitales de aquellas economías. En ese contexto, ha habido al menos cuatro constantes en el endeudamiento externo regional, a las cuales hemos prestado una particular atención en el presente documento:

1ºLa existencia de múltiples mecanismos, a través de los cuales los préstamos hacia América Latina se han constituido, para el capitalismo desarrollado, en un instrumento para el envío también incrementado de inversiones directas y de mercancías hacia la región. En tal sentido, desde la acción de los banqueros/comerciantes/inversionistas en adelante, han sido muchos los vínculos entre los procesos de endeudamiento y los movimientos de mercancías y de otras formas de capital hacia la región.

Todo ello, desde luego, apunta a la necesidad que esperamos haber cubierto en este trabajo de ubicar a los procesos de endeudamiento como uno más de los ámbitos a través de los cuales han ido tomando cuerpo las formas de inserción mundial y de vinculación internacional de las economías de América Latina, identificando los modos específicos en que dichos procesos se han articulado con las demás relaciones económicas externas de la región.

2ºLa presencia permanente de condiciones onerosas de pago, que se ha dado en la relación de América Latina con los mercados financieros internacionales. Desde los precios de colocación de los bonos emitidos en la segunda década del siglo diecinueve, hasta las sobretasas pagadas por los créditos bancarios contratados en los años setenta del presente siglo, un acompañante obligado del endeudamiento regional lo han sido las condiciones "duras" en que dicho endeudamiento se ha ido concretando, en comparación con las condiciones vigentes para otros prestatarios.

En tal sentido, e independientemente de otras consideraciones, la sola definición de las condiciones de contratación de deudas ha expresado claramente la existencia de una "relación entre desiguales" y el carácter subordinado con que la región ha actuado en los mercados internacionales de capitales.

3ºUna tercera constante, ha estado dada por las tendencias al "sobreendeudamiento" que han acompañado a la participación de la región en los mercados internacionales de capitales. Prácticamente en todos los periodos en los cuales América Latina se ha endeudado en dichos mercados, los montos contratados han sido superiores a aquellos para los cuales existía capacidad de pago, de tal manera que han sido muy pocas las oportunidades en que un crecimiento previo de la deuda ha podido ser adecuadamente procesado y cubierto por alguna economía de América Latina.

Bajo esa perspectiva, la relación de América Latina con los mercados internacionales de capitales ha estado caracterizada por situaciones extremas: o endeudamientos masivos, ubicados en su mayor parte en un contexto de etapas de auge de esos mercados, o incapacidades generalizadas de pagos, ubicadas en su mayoría como parte de crisis crediticias internacionales y/o de procesos de depresión mundial.

4ºLa cuarta constante, que en buena medida se desprende del hecho recién mencionado de que la contratación regional de deudas ha estado vinculada casi únicamente a las etapas de auge de los mercados crediticios, está referida a los altos niveles de especulación que históricamente han estado asociados al endeudamiento latinoamericano. En tal sentido, el endeudamiento de la región ha tendido a ubicarse en contextos de funcionamiento de los mercados de capitales, en que lo predominante ha sido no sólo la multiplicación de los volúmenes del crédito, sino también la acentuación extrema de los aspectos especulativos de dichos mercados y de la actuación en ellos de los intermediarios financieros.

De igual manera, del lado de los prestatarios un componente de los periodos de rápida contratación de créditos, ha sido la presencia a veces importante de operaciones de contratación de deudas para fines especulativos, de actos de corrupción y, con mucha frecuencia, de un uso claramente ineficiente de los recursos contratados.

El endeudamiento de los años setenta, pese a sus particularidades, comparte con periodos anteriores los rasgos recién señalados. A lo largo de esa década, los gobiernos latinoamericanos se endeudaron masivamente en los mercados financieros internacionales, dándose un proceso de rápido incremento de la deuda externa global de la región en cuyo interior son identificables las cuatro constantes recién apuntadas:

1ºDurante esa década, la región se constituyó no sólo en receptora de grandes volúmenes de créditos otorgados por la banca privada internacional, sino también de montos importantes de inversiones extranjeras y, sobre todo, de cantidades significativas de exportaciones de mercancías provenientes del capitalismo desarrollado, las cuales sólo pudieron ser colocadas en la región debido a la mayor disponibilidad de divisas que ésta tuvo a través de los préstamos que fue contratando.

El resultado, para el conjunto de los años setenta, fue que América Latina se transformó en una importante destinataria de aquellos capitales y de aquellas mercancías que la tendencia al lento crecimiento volvió excedentarios en los países industriales y en los mercados internacionales, y que ese proceso fue encabezado por los créditos bancarios ingresados a la región.

2ºLas condiciones de contratación de la deuda, fueron claramente peores para la región respecto de otros prestatarios, dándose además un deterioro de dichas condiciones a lo largo de los años setenta. Dicho deterioro incluyó, entre otros componentes, la reversión de la ventaja que representaban las bajas tasas de interés, dado que se generalizó la contratación de deuda a tasas variables, y a ello se sumaron los distintos mecanismos de minimización del riesgo que la banca privada puso en práctica para nuestros países.

En los sentidos recién señalados, los años setenta fueron abundantes en ejemplos de la condición subordinada con que los gobiernos latinoamericanos actuaron en los mercados internacionales de capitales, y del hecho de que no sólo las condiciones de contratación de la deuda, sino los montos mismos que fueron contratados, respondieron en primer lugar a las necesidades de colocación redituable de créditos de la banca privada internacional.

3ºLa distancia entre los montos de deuda contratados en los años 70 y la capacidad de pago de las economías de la región, nos parece que resulta evidente, sobre todo si dicha capacidad de pago se considera en términos de las posibilidades que tenían las economías de la región, de generar las divisas suficientes para cubrir el servicio de los créditos contratados.

Ni las capacidades nacionales de exportación existentes desde antes de los años 70, ni el escaso incremento de esas capacidades que resultó del uso dado a los créditos ingresados, podrían haber permitido una generación de divisas en los montos necesarios para cubrir los cuantiosos pagos a que se comprometieron los gobiernos de la región. Ante ello, el conjunto de tendencias adversas que se presentaron a inicios de los 80 lo que hicieron fue provocar el estallido y poner en evidencia las debilidades de una situación cuyas raíces se encontraban en los montos y condiciones en que fue contratada la deuda durante los años 70.

4ºLos años setenta, fueron pródigos en ejemplos no sólo de obtención de "sobreganancias" por parte de la banca privada y en particular por los principales bancos prestatarios estadounidenses, sino además de especulación, de malos manejos y de usos claramente ineficientes de los créditos contratados del lado de los deudores.

Más allá de una serie de evidencias específicas respecto a situaciones de ese tipo, que mencionamos en el segundo capítulo de este trabajo, una conclusión global que fue argumentada por nosotros se refiere a la disociación ocurrida durante los años setenta entre, por una parte, la contratación y uso de la deuda externa y, por la otra, las necesidades nacionales del desarrollo de las economías de la región.

En tal sentido, nuestra argumentación se centró en la imposibilidad de explicar adecuadamente el proceso de endeudamiento regional de los años setenta, apoyándose en las relaciones de causalidad que usualmente se asignan a los ingresos de "financiamiento externo", relaciones que a nuestro juicio se hallan plasmadas en la teoría de las "dos brechas" y en la aplicación que de dicha teoría se ha realizado en América Latina.

Un segundo aspecto general, respecto al cual hemos hecho tanto un seguimiento histórico como una revisión de las décadas más recientes, es el referido a los procesos que se han desarrollado a partir del estallido de las crisis de deuda en América Latina.

Del seguimiento histórico realizado, se desprende que, una vez que la contratación masiva de préstamos externos ha cedido su lugar a los problemas de pagos, no pocas veces dichos problemas han dado lugar a la declaración de moratorias por parte de los gobiernos latinoamericanos. Según vimos en el capítulo inicial de este trabajo, han sido varias las moratorias declaradas por los países de la región e incluso en algunos casos se ha llegado al repudio de deudas y ha sido a partir de esas declaraciones que se han desenvuelto los procesos de renegociación de los montos y condiciones de endeudamiento.

Luego de lapsos de duración variable, los países en moratoria han arribado a acuerdos con los acreedores, haciendo uso de distintos instrumentos algunos de los cuales han estado también presentes en los años ochenta del presente siglo, y reconociéndose a través de esos acuerdos una devaluación profunda de los montos nominales del endeudamiento originalmente contratado.

Teniendo presente lo anterior, y según vimos a lo largo del tercer capítulo, una importante novedad de la reciente crisis de deuda radicó en que dicha crisis, y la consiguiente renegociación, se han acompañado de una ausencia casi total de moratorias por parte de los países de la región. Según argumentamos en ese capítulo, la ausencia de moratorias se tradujo en un "ambiente" de negociación por completo diferente al de ocasiones anteriores, lo que tuvo efectos de distinto tipo:

1º Para los años ochenta, el costo económico de seguir sirviendo la deuda y en particular los intereses de la misma se elevó a niveles sin precedente en la historia de nuestros países, siendo comparable, e incluso superior, al peso que las reparaciones de guerra han tenido en distintos momentos en Francia y Alemania.

2ºEl escenario de continuidad a ultranza de los pagos de la deuda, multiplicó la capacidad de transformación que esos pagos han tenido sobre el funcionamiento global y sobre las formas de inserción de las economías de América Latina. En tal sentido, pusimos especial énfasis en el hecho de que, a través de las condiciones creadas para lograr los mayores montos posibles de pago, se introdujo en nuestros países una parte importante de las medidas de apertura, privatización y desregulación que se han venido aplicando desde los años ochenta.

3ºEl obligado proceso de reducción de las deudas de América Latina a su valor real, ha sido notablemente lento, y hasta la fecha sólo se ha ido concretando parcialmente. A nuestro juicio, ese insuficiente ajuste de los montos nominales de la deuda estableció límites muy cercanos al regreso de la región al mercado internacional de capitales que se dio desde el inicio de los años noventa.

La ausencia de moratorias, a la que nos estamos refiriendo, se ubicó en un marco global de desenvolvimiento de los procesos de negociación, caracterizado por una primacía evidente de las posturas de la parte acreedora. Fueron los acreedores, y en particular los bancos que encabezaron previamiento el otorgamiento de créditos, los que definieron los ritmos, los contenidos y los límites de la negociación, logrando imponer condiciones que les permitieron minimizar las consecuencias de la crisis de deuda sobre sus ganancias.

Desde el estallido de la crisis, la casi totalidad de los costos asociados a ella se hizo recaer sobre las economías deudoras, situación ésta que se mantuvo durante un largo periodo, en el cual los bancos realizaron los ajustes necesarios para soportar de la mejor manera aquellas pérdidas que ya no podían seguir siendo trasladadas a los prestatarios.

Del lado de los gobiernos deudores, la tónica general fue de una aceptación de los marcos de negociación definidos por la parte acreedora, lo que incluyó no sólo la ausencia de moratorias, sino también el abandono de posibles niveles de concertación con otros prestatarios, que pudiesen haber conducido a la adopción de posturas y/o de acciones comunes.

Según argumentamos en el tercer capítulo, esa postura adoptada por los gobiernos deudores difícilmente puede ser explicada sólo en función de las consecuencias sobre la economía mundial, y/o de las represalias que sobre ellos se pudiesen haber ejercido, en caso de haber adoptado individual o colectivamente posiciones más radicales. En tal sentido, retomamos distintos análisis que han cuestionado tanto la magnitud de los efectos globales como la fuerza de las represalias, a que habría dado lugar la eventual adopción de moratorias.

Bajo esa perspectiva, una parte importante de la explicación de las estrategias de negociación seguidas por los deudores, radica en el reconocimiento de que dichas estrategias estuvieron lejos de ser "neutras" en términos de las clases y fracciones que con su aplicación se vieron favorecidas o perjudicadas. La decisión de intentar la continuidad de los pagos, y de aceptar el marco de negociación impuesto por los acreedores, en último término expresó las correlaciones de fuerzas en ese entonces existentes en las sociedades latinoamericanas y en la acción de los gobiernos de la región, y se correspondió tanto con la estrategia global de modificación del funcionamiento de las economías que se ha venido aplicando en nuestros países, como con la distribución de los "costos de la crisis" que se ha desprendido de esa estrategia.

Lo recién planteado, a nuestro juicio tiene la mayor importancia no sólo para evaluar lo sucedido con los procesos de negociación de la deuda durante los años ochenta, sino también para identificar la viabilidad de futuras modificaciones en dichos procesos por parte de los gobiernos deudores, más aún cuando a nuestro juicio el problema de la deuda está aún lejos de haber sido en definitiva superado en la mayoría de los países de la región.

En el caso particular de la economía mexicana, el reinicio de la incapacidad de pagos se ha vuelto evidente desde fines de 1994, como también se ha hecho evidente la reiteración tanto de las estrategias de negociación del gobierno de ese país con los acreedores, como de los componentes centrales con los cuales se intenta poner de nuevo el conjunto de la economía mexicana al servicio del pago del endeudamiento externo. En tal sentido, y según vimos en el capítulo cuatro, para lo que va de los años noventa México encabezó no sólo el retorno de América Latina a los mercados financieros internacionales, sino también los problemas de pago derivados de ese retorno y las estrategias a nuestro juicio, profundamente equivocadas para enfrentar esos problemas.

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