¿Dónde están las PYME formales? El rol de los factores institucionales y estructurales

• Los bajos niveles de productividad de la región se relacionan con un sesgo hacia la mi- croempresa informal y la ausencia de pequeñas y medianas empresas (PyME), lo que limita los empleos de calidad, el funcionamiento competitivo de los mercados y el espa- cio fiscal empresarial.

• Factores institucionales como el clima de negocios, el acceso al financiamiento y las po- líticas fiscales determinan los incentivos de las empresas para invertir, crecer y formali- zarse, e influyen de forma determinante sobre su estructura y, especialmente, sobre la formación y el crecimiento de las PyME.

• Las evaluaciones más recientes muestran el impacto limitado de reformas instituciona- les aisladas y refuerzan la importancia de considerar las sinergias entre reformas comple- mentarias, las diferencias entre distintos tipos de PyME, y los efectos de mediano y largo plazo de las políticas de desarrollo financiero y empresarial.

A pesar de que en los últimos años, América Latina y el Caribe (ALC) ha logrado combinar mayor creci- miento y estabilidad macroeconómica con una significativa reducción de la pobreza, la brecha de pro- ductividad con respecto a las regiones más avanzadas se ha incrementado. En parte, esto se ha debido a que el crecimiento se ha basado fundamentalmente en la acumulación de mano de obra y capital en lu- gar de en innovaciones tecnológicas o de gestión (Daude y Fernández Arias, 2010). De hecho, la produc- tividad promedio de la región es aproximadamente la mitad de la de Estados Unidos, y su bajo ritmo de avance compromete el crecimiento a largo plazo y la convergencia con regiones más avanzadas. Por este motivo, en los últimos años el tema del crecimiento de la productividad ha emergido con fuerza como una cuestión central de política económica.

Desde un punto de vista micro, el crecimiento de la productividad conlleva una reasignación de fac- tores de producción hacia las empresas más productivas, reduciendo la dispersión del producto margi- nal del capital y del trabajo dentro de sectores específicos (Hsieh y Klenow, 2007). A nivel estructural, este proceso implica el crecimiento de la productividad inter e intra sectorial, puesto que no solo crece la pro- ductividad en cada sector específico, sino que también los sectores más productivos ganan peso en el

conjunto de la economía (McMillan y Rodrik, 2011). La idea que defiende este trabajo es que las institu- ciones que promueven la competencia y facilitan el acceso al crédito evitan que las empresas más in- eficientes compitan de forma desleal (principalmente mediante la evasión de impuestos, pero también incumpliendo la normativa ambiental, de seguridad o laboral) y favorecen la posibilidad de que las em- presas más innovadoras y productivas crezcan y ganen posiciones en el mercado. La ausencia de una di- námica de este tipo se refleja en una estructura empresarial sesgada hacia la microempresa informal y caracterizada por la ausencia generalizada de pequeñas y medianas empresas (PyME) formales.

En efecto, en ALC predominan las empresas demasiado pequeñas e informales, y se advierte una fal- ta generalizada de PyME, así como también de grandes empresas formales. El número de PyME registra- das por 1.000 habitantes en ALC es casi tres veces menor que en los países más desarrollados (gráfico 4.1). Esta estructura empresarial está en línea con la baja productividad de la economía. Las microempresas (aquellas con menos de 10 trabajadores) son mucho menos productivas que las PyME y menos aún que las grandes empresas. Como señala Lora (2010a y 2010b), las empresas de más de 100 empleados utilizan la mitad de capital y trabajo por valor producido que las microempresas, y son tres veces más producti- vas en Venezuela, El Salvador o Brasil, y cuatro veces más productivas en México.

Los bajos niveles de productividad de la región se relacionan con un sesgo hacia la mi-croempresa informal y la ausencia de pequeñas y medianas empresas (PyME), lo que limita los empleos de calidad, el funcionamiento competitivo de los mercados y el espa-cio fiscal empresarial.

Factores institucionales como el clima de negocios, el acceso al financiamiento y las po-líticas fiscales determinan los incentivos de las empresas para invertir, crecer y formali-zarse, e influyen de forma determinante sobre su estructura y, especialmente, sobre la formación y el crecimiento de las PyME.

Las evaluaciones más recientes muestran el impacto limitado de reformas instituciona-les aisladas y refuerzan la importancia de considerar las sinergias entre reformas comple-mentarias, las diferencias entre distintos tipos de PyME, y los efectos de mediano y largo plazo de las políticas de desarrollo financiero y empresarial.

El crecimiento del número de PyME forma parte del proceso de desarrollo del país, en el que el ta- maño de las empresas aumenta a medida que lo hace el capital físico y gerencial, y se pueden aprovechar economías de escala (Lucas, 1978). A medida que el acceso a los mercados financieros permite elevar los niveles de inversión y emprender aventuras empresariales de mayor tamaño, la existencia de capital ge- rencial es clave para aprovechar las oportunidades económicas y gestionar empresas de mayor escala. Es desde esta óptica que el nivel de PyME forma parte del proceso de desarrollo de un país, como lo mues- tra su relación con el producto interno bruto (PIB) (véase el gráfico 4.2).

Asimismo, el proceso de creación y crecimiento de las PyME está relacionado con niveles más bajos de informalidad (gráfico 4.3). Un menor nivel de informalidad tiene efectos positivos para el conjunto de la economía y la productividad, especialmente a través de los siguientes canales:

Ampliación del espacio fiscal y de la capacidad de invertir en infraestructura, bienes públicos (como el sistema judicial o la garantía a los derechos de propiedad) y en otras políticas fundamenta- les para la productividad de la economía (como la educación o la salud).

Mejora del funcionamiento de los mercados, ya que se fomenta la competencia a través de me- joras tecnológicas u organizativas en lugar de producir una mayor evasión impositiva o el incum- plimiento de normas (como señala Farrell, 2004); esto incrementa los incentivos para invertir en formación, tecnología o mejoras organizativas, y aumenta la probabilidad de supervivencia y creci- miento para las empresas más eficientes en vez de hacerlo para las que más evaden.

Lamentablemente, la informalidad se ha convertido en un problema persistente en ALC, y exhibe un nivel superior al de otras regiones menos desarrolladas (Schneider, 2008).2 Aunque esta informalidad pue- de actuar como refugio de emprendedores o trabajadores para superar barreras administrativas o labora- les disfuncionales o innecesarias (Zenou, 2008 y Bennet y Estrin, 2007), también es un síntoma de graves limitaciones al crecimiento de la productividad y de las PyME que enfrentan la competencia del merca- do informal. En síntesis, en ALC existe un círculo vicioso entre una estructura empresarial sesgada hacia la microempresa, la informalidad y la baja productividad.

El resto del capítulo se organiza de la siguiente forma. En primer lugar, se describe cómo factores ins- titucionales y estructurales afectan el tamaño de las empresas y sus incentivos para formalizarse e invertir. En segundo lugar, se analiza la relación empírica entre el número de PyME y la calidad del clima de nego- cios, las políticas impositivas y la profundidad financiera, utilizando datos de sección cruzada para más de 200 países. En tercer lugar, se destacan varias lecciones de reforma institucional y de políticas para mejo- rar el apoyo a las PyME derivadas principalmente de la literatura de evaluación de impacto.

Pyme y productividad: un marco de Análisis

¿Cuáles son las razones de la ausencia de PyME en ALC? ¿Qué lleva a las empresas a incrementar sus niveles de producción formal o convertirse en PyME? ¿Cuáles son los principales obstáculos para una mayor forma- lización de este tipo de compañías? Las decisiones empresariales de operar, crecer y transformarse se ba- san en el cálculo costo-beneficio realizado por el empresario. Cuando los costos de financiar inversiones u operar en el mercado son muy elevados, crecen los beneficios de operar en la informalidad para evitar las cargas regulatorias, lo que hace más atractivo un tamaño de empresa pequeño que permita operar debajo del radar tributario. Sin embargo, esta estrategia también limita el potencial de las empresas para aprove- char economías de escala o realizar planes de inversión e innovación más ambiciosos. Los principales fac- tores que influyen sobre esta decisión se pueden clasificar en factores de tipo institucional y estructural.

Los factores institucionales se refieren a elementos que afectan los costos de transacción de la empresa (por ejemplo, los registros empresariales y de trabajadores, los trámites para pagar impues- tos u obtener licencias, etc.) y los precios relativos del capital y del trabajo (costo de financiamiento y costo fiscal).

Los factores estructurales están relacionados con la estructura sectorial, demográfica y de capi- tal humano del país, los cuales a su vez constituyen una función de las dotaciones de factores de la economía y su etapa de desarrollo, por lo que requieren políticas de largo plazo.

Las instituciones importan

Las instituciones económicas desempeñan un papel fundamental en la eficiencia del mercado porque proveen credibilidad y estabilidad al inversionista, y tienen una incidencia directa en los costos de entra- da y de operación en el mercado. También pueden afectar los costos fijos o los costos variables. Entre las que afectan principalmente los costos fijos se encuentran las relacionadas con el clima de negocios, mientras que las que afectan los costos variables son principalmente las instituciones (y políticas) finan- cieras y fiscales, que inciden sobre el uso del capital y del trabajo.

El clima de negocios afecta el tiempo, el esfuerzo y el costo de los procedimientos necesarios para abrir o cerrar una empresa, pagar impuestos, obtener un permiso de construcción o sanitario, o con- tratar y despedir trabajadores. Estos son costos principalmente fijos que reducen el interés de las empresas en formalizarse. Como no son proporcionales al tamaño de la empresa, afectan más a las más pequeñas. En este sentido, es de esperar que el clima de negocios influya en la existencia de un elevado número de microempresas informales, más que en la falta de PyME formales altamen- te dinámicas.

El acceso al crédito, o el precio del capital, es decisivo para las posibilidades operativas y de inver- sión de las empresas. En ALC, casi el 80% de las PyME formales es subatendida por los mercados fi- nancieros (CFI, 2010). La falta de financiamiento reduce las inversiones en mejoras tecnológicas y productivas, así como también los incentivos para la formalización (Cãtao, Pagés y Rosales, 2009). Al limitarse el crecimiento de las PyME más productivas, también se extiende la supervivencia de las que no lo son. Dicho esto, una expansión del crédito debería ir acompañada de supervisión adecua- da para evitar los riesgos asociados a reversiones financieras (a los que todas las PyME son especial- mente vulnerables).

La política fiscal, el nivel de impuestos y la calidad de la supervisión fiscal afectan directamente los incentivos de las empresas para declarar ventas, beneficios o trabajadores. Por ejemplo, mientras las grandes empresas tienen acceso a "tecnologías" de elusión fiscal, las PyME enfrentan más directa- mente los costos fiscales, lo cual puede motivarlas a permanecer en una escala inferior de produc- ción, con un menor aprovechamiento de las economías de escala y alcance, y escaso crecimiento de la productividad.3

Si bien existen microempresas que no pueden formalizarse aunque quisieran debido a los altos cos- tos de transacción del mercado formal (una visión romántica de la informalidad), muchas empresas utili- zan la informalidad de forma voluntaria como forma de competir y sobrevivir (visión oportunista).

Factores estructurales

Los factores estructurales de una economía también influyen sobre su estructura empresarial. La partici- pación de las PyME en esta estructura es en gran medida endógena a las dotaciones de recursos natura- les y de capital humano, y a patrones demográficos y migratorios.

Por ejemplo, si un país tiene ventajas comparativas en la explotación de materias primas como los hidrocarburos o los metales, la escala eficiente de la empresa aumenta y se tiende a una estructura dual, con empresas de altos niveles de productividad en el sector dominante por un lado, y empresas de baja productividad por el otro.

Asimismo, las habilidades empresariales deficientes y los bajos niveles de capital físico reducen el ta- maño óptimo de la empresa y conducen a que, en las fases iniciales del desarrollo, emerja un elevado número de pequeñas empresas informales (Lucas, 1978; Rauch, 1991), con niveles de productividad signi- ficativamente menores que los de las empresas grandes y formales (Jones, 2008 y Perry, 2008).

Finalmente, las presiones demográficas y la migración del campo a la ciudad (à la Harris-Todaro 1970) pueden influir sobre la estructura empresarial, dado que los trabajadores migrantes se concentran en sectores de servicios de muy baja productividad y que se caracterizan por empresas de reducido tama- ño (por ejemplo, los vendedores ambulantes).4

Pyme, productividad e instituciones: evidencia empírica

En el cuadro 4.1 se presentan los niveles de variables clave, tales como la productividad, la informalidad, el clima de negocios, el financiamiento y los impuestos en ALC y el resto del mundo. Estos datos compa- rados dejan a la región, en promedio, especialmente mal situada en las variables de clima de negocios y profundidad financiera.

El número de procedimientos y de días necesarios para abrir negocios, para pagar impuestos y ha- cer cumplir los contratos están entre los más elevados del mundo.

Las tasas de interés real de la región han sido más altas que el promedio mundial, y los niveles de profundidad financiera (medida como el crédito al sector privado como porcentaje del PIB) son in- feriores al promedio. Mientras el promedio simple del crédito al sector privado en la región es del 38,1% del PIB, en América del Norte asciende al 173,2% y en Asia al 62,2%.

Se destaca la buena disponibilidad relativa de información crediticia, con un nivel su- perior al promedio, debido principalmente a la expansión de los burós de crédito, es- pecialmente en Argentina, Chile, Ecuador, Honduras y Paraguay.

En cuanto al nivel de presión tributaria, la tasa impositiva total estimada para una PyME típica (incluidos la seguridad social a cargo de la empresa y los impuestos sobre beneficios) es comparable con el promedio mundial, aunque 11,3 puntos porcentuales superior a la de Asia Oriental y 4,9 puntos porcentuales mayor que la de América del Norte. Sin embargo, la recaudación ascien- de solo al 22,8% del PIB, comparado con casi el 35% en la OCDE. La diferencia se ex- plica mayoritariamente por una menor re- caudación del impuesto a la renta-personal y a la seguridad social (gráfico 4.4).

En el cuadro 4.2 se puede apreciar cómo las variables de interés están fuertemente correlacionadas, aunque no es posible inferir de esto relaciones de causalidad.

El número de PyME por cada 1.000 habitantes está fuertemente correlacionado con (negativamen- te) el nivel de informalidad y (positivamente) el nivel de productividad laboral. La informalidad eco- nómica y la productividad laboral muestran la relación negativa más fuerte y significativa: 0,7 a nivel mundial, y 0,5 en ALC.6

Las variables de clima de negocios se comportan con el signo y la significancia esperados, lo cual in- dica que, a mayores costos de transacción, menor productividad y menos PyME.

Los costos de financiamiento y fiscales también están fuertemente relacionados con la informalidad, la productividad y el número de PyME. El financiamiento reducido y costoso se relaciona muy fuer- temente con un menor número de PyME, un mayor nivel de informalidad y menos productividad. A su vez, la tasa impositiva total está positivamente asociada a mayores niveles de informalidad, menor productividad, y menos PyME, aunque en el último caso de forma no significativa.

Los factores estructurales también inciden en el número de PyME. En particular, el nivel de capital humano (medido como el número de años promedio de escolaridad) está significativa y positiva- mente correlacionado con la productividad laboral y el número de PyME cada 1.000 habitantes, y negativamente con la informalidad.

Hacia políticas de desarrollo productivo de pyme

Las políticas de desarrollo productivo deben atender los factores institucionales y estructurales que sub- yacen tras el lento crecimiento de las PyME más productivas de la región. Entre estas políticas se en- cuentran las orientadas a reducir los costos de transacción, a mejorar el acceso al financiamiento y a los mercados, a reducir la presión fiscal, y a favorecer el cambio estructural. Pero, lógicamente, no todos los países requieren todas las políticas con la misma intensidad y no todas las políticas se han mostrado igualmente adecuadas para reducir la informalidad y mejorar la productividad. No existe un único instru- mento que genere PyME altamente productivas o facilite su crecimiento, sino que hay diversas políticas que requieren combinación y adaptación a las necesidades de cada país. A su vez, cada política debe te- ner en cuenta las lecciones derivadas de las evaluaciones de impacto.

Como punto de partida, se observa una elevada heterogeneidad dentro de la región en lo que con- cierne a los distintos factores correlacionados con la productividad, la informalidad y el número de PyME. Por ejemplo, el gráfico 4.5 ilustra las diferencias en los rankings de clima de negocios y de profundidad crediticia entre distintos países de ALC. Mientras países como Chile o Panamá tienen buenas posiciones a nivel mundial en cuanto al clima de negocios y a los mercados financieros,7 otros como Haití, Suriname o Venezuela se encuentran en la situación opuesta.8

Asimismo, otros países, como México o Colombia, cuentan en términos comparados con buenos entornos para los negocios (México es el primer país de ALC en el ranking mundial de clima de negocios y Colombia es el quinto mejor país en el mundo en protección a inversionistas), pero tienen importantes obstáculos en el acceso al financiamiento.9 En cambio, algunas economías carecen de instituciones eco- nómicas o regulaciones eficientes de entrada y salida del mercado, pero cuentan con mercados de capi- tal más desarrollados. Este es el caso de Brasil, que cuenta con un mercado de crédito desarrollado por encima del promedio mundial, pero padece de una excesiva burocracia; es el país del mundo en el que más horas se requieren para preparar y pagar impuestos (2.600), y el país de ALC en el que más procedi- mientos se necesitan para abrir un negocio.

Menores costos de transacción

Las reformas del clima de negocios incluyen un amplio conjunto de medidas para mejorar el funciona- miento del mercado, apuntando a una mejor regulación y a instituciones económicas más eficientes.

Entre estas medidas se encuentran la simplificación y mejora de la regulación de la entrada y salida del mercado (por ejemplo, registros empresariales y leyes de quiebras y de protección al acreedor); la reduc- ción de los costos operativos de las empresas en su relación con el Estado (por ejemplo, registros de tra- bajadores, trámites para pagar impuestos, y permisos y licencias sanitarias y de obras), y la provisión de mayor seguridad jurídica para las transacciones económicas y financieras (por ejemplo, registros de pro- piedad, y leyes y juzgados mercantiles).

Dada la complejidad inherente para estimar los efectos de cambios en la regulación y las insti- tuciones (para lo cual el uso de técnicas experimentales es más complicado y se necesitan microda- tos de diferentes fuentes), hay pocas evaluaciones en la materia. Los estudios existentes se basan en análisis de discontinuidad o de diferencias en diferencias, y han sido aplicados a la regulación de en- trada y salida del mercado, por lo cual quedan pendientes mejores evaluaciones de reformas del sis- tema judicial.

Con respecto a la entrada y operación de las empresas, los resultados de las evaluaciones son mix- tos. Bruhn (2008) y Kaplan Piedra y Seira (2007) evaluaron la simplificación de los registros de empresas en México (a través del Sistema de Apertura Rápida de Empresas), y observaron efectos muy limitados so- bre la reducción de la informalidad y algo mayores, pero de corto plazo, sobre la creación de nuevas em- presas, el empleo y los precios. De manera similar, Ronconi y Colina (2011) evaluaron la simplificación del registro laboral y del pago de contribuciones sociales en Argentina (denominados Mi Simplificación y Su Registro, respectivamente), y encontraron también un efecto limitado sobre la formalización de los tra- bajadores existentes, aunque algo mayor sobre el registro de nuevos trabajadores. Por el contrario, Pagés (2010) evaluó el esfuerzo combinado de simplificación de trámites y reducción de impuestos en Brasil (a través del proyecto Simples) y halló efectos importantes sobre la formalización de las empresas. A un ni- vel más macro, Klapper y Love (2010) señalan que, para tener efectos relevantes sobre el crecimiento em- presarial, las reformas del clima de negocios tienen que reducir casi a la mitad el número y el costo de los procedimientos de registro de empresas y obtención de permisos.

Con respecto a la regulación de la salida del mercado, los resultados de Giné y Love (2006) son más alentadores. Estos autores encontraron que la reforma de la ley de quiebras en Colombia permitió redu- cir el costo de reorganizar empresas viables (con una mayor eficiencia en el proceso) y disminuir la liqui- dación de empresas rentables.

La mejora regulatoria y la simplificación de trámites requieren coordinación entre distintos nive- les e instancias del gobierno y están sujetas a fuertes complementariedades con otras reformas institu- cionales. Por ejemplo, la simplificación de los registros de empresa (y las ventanillas únicas en general) involucra a los niveles local, regional y nacional del gobierno, así como también a otras instancias nece- sarias para facilitar la firma digital o los registros de propiedad. De la misma manera, la eficacia de las re- formas de las leyes de quiebra requiere mejoras complementarias en el funcionamiento de los juzgados

mercantiles y en la formación de los jueces, en los registros de garantías mobiliarias y no mobiliarias, y en la formación de las universidades.

En síntesis, puede afirmarse que los efectos de las medidas de simplificación sobre el crecimiento empresarial (y especialmente sobre la reducción de la informalidad) son limitados, y que las estrategias de reforma deben ser bastante integrales para tener efectos relevantes. Así, reducir los costos de transacción es una condición necesaria pero no suficiente para fomentar el crecimiento del sector privado, especial- mente el de las PyME. Más que concentrarse en medidas de simplificación (especialmente de tipo parcial) o puestos en los rankings, es necesario mantener una visión completa de la importancia de las institucio- nes económicas y de las complementariedades inherentes a la reforma institucional.

Mejores mercados financieros

Las limitaciones de acceso al financiamiento constituyen un obstáculo muy grande para el crecimiento de las PyME. Como cuentan con menos información y garantías, estas normalmente acceden a crédito de corto plazo y a tasas elevadas.

La heterogeneidad de las PyME se refleja también en diferentes problemas financieros. Las empresas medianas acceden al sistema bancario sin mayores dificultades para financiar sus operaciones corrientes y de reposición de capital, aunque tienen problemas para financiar ampliaciones de capital, un incremen- to de la escala de operaciones y la adopción de nuevas tecnologías. En cambio, las empresas pequeñas enfrentan dificultades importantes para poder financiar sus operaciones diarias (descuentos comerciales, factoraje o leasing), lo que genera tensiones en los flujos de caja y puede comprometer su supervivencia. Una infraestructura institucional fundamental para el buen funcionamiento del mercado financiero es aquella que se orienta a resolver las serias asimetrías de información que existen entre las PyME y el sector financiero. Forman parte de esta infraestructura los burós de crédito (en la provisión de un histo- rial crediticio creíble), los marcos regulatorios y los registros de garantías y protección de los acreedores. También son importantes los mecanismos de valoración del riesgo crediticio por parte de la banca. Aun- que a menudo estos no distinguen entre empresas de distinto tamaño ni consideran la enorme hetero- geneidad de las PyME, existen nuevas técnicas prometedoras basadas en tests psicométricos (similares a los desarrollados por las agencias y departamentos de recursos humanos) para evaluar el riesgo de cré- dito a través de las habilidades y la ética de los empresarios.10

Las evaluaciones de impacto de políticas de desarrollo financiero se han concentrado en progra- mas de microcrédito, cuyos beneficiarios no son tanto las PyME sino las microempresas. Las principales políticas para mejorar el acceso al crédito por parte de las PyME específicamente consisten en esque- mas de garantías, créditos a largo plazo a tasas asequibles, e impulso al desarrollo del mercado de capi- tales. Aunque se han realizado menos evaluaciones sobre estas políticas, así como sobre programas para el desarrollo del mercado de capitales, el BID ha estado impulsando algunas, con resultados interesantes. Aivazian, Booth y Cleary (2003), y Ono, Sakai, y Uesugi (2008) evaluaron los sistemas de garantías, y encontraron una reducción de las restricciones de crédito y una mejora en el nivel de inversiones de las empresas beneficiarias. Llisterri (2006) estudió los sistemas de garantía de ocho países de ALC y obser- vó que ha habido un gran crecimiento, de la mano del impulso público recibido, pero también destacó que cumplían un papel más bien residual en el sistema financiero y que se concentraban sólo en empre- sas muy pequeñas, ya que quedaban afuera las medianas. Por otro lado, Meléndez y Eslava (2009), y Me- léndez, Eslava y Maffioli (2011) evaluaron políticas de crédito a largo plazo a tasa subsidiada con técnicas cuasi-experimentales en Colombia y Brasil, respectivamente, y encontraron efectos positivos sobre el cre- cimiento de las ventas y la productividad de las empresas beneficiarias. Sin embargo, es necesario desta- car la importancia del diseño de estas políticas, porque hay que evitar beneficiar a las empresas menos productivas y potencialmente desplazar a las más dinámicas. Para ello, se debe apuntar a fallas en mer- cados y sectores específicos ligados a cadenas de valor estratégicas cuya mejora puede resultar en significativos saltos de productividad.

Por último, el desarrollo de los mercados de capitales es una política fundamental para el desarrollo y crecimiento de las PyME. El apoyo financiero y regulatorio del Estado resulta clave para resolver problemas de coordinación e impulsar este desarrollo, por ejemplo, a través de la integración de los mercados bur- sátiles, la creación de mercados alternativos para PyME, o la generación de fondos de capital semilla para PyME gacela. Los mercados de capitales no sólo hacen a la profundidad financiera del país, sino que sue- len albergar el desarrollo de nuevos mercados y productos, como los seguros o los derivados, que pueden tener importancia estratégica para la seguridad alimentaria o la promoción del comercio exterior.

Políticas fiscales más amigables

Al definir la política tributaria de un país deben considerarse sus efectos sobre las empresas en general, y sobre las PyME en particular, de modo de lograr el mayor impacto posible en términos de generación de empleos productivos y crecimiento. En general, la recaudación tributaria en ALC es más baja que la de otras regiones del mundo y más baja de lo que debería esperarse dado el nivel de desarrollo de la mayo- ría de los países.11 La baja recaudación tributaria no se debe a tasas impositivas bajas. Más bien, refleja ba- ses impositivas acotadas por exenciones, procesos engorrosos para el pago de impuestos y alta evasión.

La evasión fiscal puede llegar a ser un subsidio cuantioso para las empresas de baja productividad (Pa- gés, 2010). Este subsidio efectivo incide sobre la calidad de los puestos de trabajo que se crean y sobre la productividad agregada.

Una de las políticas más utilizadas para facilitar la formalización de las empresas ha sido la creación de regímenes fiscales especiales para las micro y pequeñas empresas, mediante los cuales se simplifican los procedimientos y se reducen las tasas impositivas para estas compañías. En general, estos regímenes espe- ciales recaudan un porcentaje pequeño de los impuestos totales, que varía entre el 0,1% de la recaudación total en Bolivia y más del 6% en Brasil (Arias, 2009). Aunque estos sistemas han incrementado en algunos países el número de empresas formales, también han incentivado el fenómeno del "enanismo fiscal", o el uso de distintas estrategias por parte de las empresas para permanecer pequeñas y evitar mayores im- puestos (Chong, Guillén y Ríos, 2009; McKenzie, 2009; Granda-Carvajal, 2011).12 En general, las políticas fisca- les (o de otro tipo) sin fases de entrada y salida progresivas suelen producir "efectos frontera¨. Por ejemplo, en Corea del Sur este tipo de políticas limitó un gran número de beneficios gubernamentales para las em- presas de 300 empleados o menos, en virtud de lo cual hubo un sesgo en la distribución de las empresas según su tamaño, con una alta concentración justo debajo del límite de los 300 empleados.

Las evaluaciones de las políticas fiscales generalmente se concentran en su efecto sobre el creci- miento, la equidad o el bienestar, y son muchas menos las que estudian su efecto sobre la productivi- dad empresarial, especialmente con datos micro. Dicho esto, Galindo y Pombo (2011) encontraron que el impacto de la tasa corporativa sobre el nivel de inversión y la productividad total de los factores (PTF) es más significativo para las empresas medianas y grandes. Por otra parte, Franklin, Carletti y Márquez (2005) destacan que el diseño y la supervisión fiscal de las PyME deben cobrar mayor relevancia y es- pecialización, dadas las distintas capacidades que tienen estas compañías de absorber dichos costos o eludirlos.

Cambio estructural

A diferencia de Asia Oriental y Meridional, en las últimas décadas ALC se ha caracterizado por un patrón de cambio estructural negativo; es decir, la mayoría de los puestos de trabajo se ha generado en los sec- tores de menor productividad (McMillan y Rodrik, 2011). Así, aunque la productividad de cada sector ha crecido, la productividad de los países y de la región ha caído. Como respuesta a esta situación, las po- líticas industriales y de desarrollo productivo han cobrado especial relevancia en los últimos años como instrumento para promover el cambio estructural o una asignación de los factores de producción (espe- cialmente el trabajo) a los sectores de mayor productividad. Entre estas políticas se destacan los servicios de desarrollo empresarial, el apoyo a cadenas de valor y conglomerados (clusters), la formación empresa- rial y laboral, la promoción de las exportaciones, y los estímulos a la investigación y el desarrollo.

Las políticas de desarrollo productivo se han concentrado en las PyME, puesto que las microem- presas muchas veces carecen de la escala suficiente para emprender mejoras productivas.13 La evidencia preliminar de las evaluaciones de impacto de estas políticas apunta a efectos positivos relevantes (véa- se el anexo 4.1; McKenzie, 2009; López-Acevedo y Hong, 2010). Por ejemplo, Bloom, Draca y Van Reenen (2011) destacan el potencial impacto positivo de los servicios de desarrollo empresarial de consultoría (en logística, operaciones, control de calidad, marketing, finanzas o estrategia) destinados a mejorar las ven- tas y la productividad de las empresas de un determinado sector. Asimismo, Pietrobelli y Rabelloti (2004), Rodríguez-Clare (2005) y Fujita, Krugman y Venables (1999) encuentran efectos positivos vía externalida- des de conocimiento y aprendizaje y efectos de red en los programas de cadenas de valor y conglome- rados. Finalmente, diversos estudios muestran el impacto positivo de la formación a nivel de empresa (Bassanini, 2004), la promoción del comercio (Lederman, Olarreaga y Payton, 2006; Álvarez y Crespi, 2000; Volpe, 2010), y los programas de apoyo a la investigación y al desarrollo (González et al., 2010; Benaven- te y Crespi, 2003).

Una característica común de estos resultados es que en muchos casos los efectos positivos sobre las ventas, las exportaciones o la productividad ocurren en un período de 6 a 10 años, y en algunos casos únicamente a partir de ese período. Además, estos efectos positivos se basan en la combinación de un conjunto de políticas y programas concretos, en cuyo caso se destaca la combinación de servicios finan- cieros con servicios de desarrollo empresarial y de formación. Por último, estas evaluaciones todavía tie- nen que evolucionar para hacer posible un análisis de costo-beneficio, para lo cual se necesitan mejores metodologías de evaluación de la calidad de las instituciones orientadas al desarrollo productivo y una mejor medición del costo de provisión de los servicios relacionados.

Conclusiones y futuras líneas de actividad

La ausencia de PyME productivas en la región está relacionada a nivel teórico y empírico con un conjun- to de factores de tipo institucional y estructural, y —más específicamente— con el clima de negocios y las políticas financieras y fiscales. Estos factores influyen sobre los incentivos de los empresarios para for- malizar y expandir sus actividades productivas. Si bien ninguno por sí solo puede resolver los problemas de la informalidad y la baja productividad, todos pueden coadyuvar, teniendo en cuenta que algunos de estos problemas son más urgentes que otros en cada país.

Como un primer paso para atender de forma integral los retos productivos de un país, se precisa una mayor focalización de las políticas públicas, es decir: por sector y tamaño de empresa. A su vez, como los factores estructurales en gran medida son específicos de cada economía, hace falta una combinación de políticas ad hoc en cada país y región que, no obstante, se alimente del conocimiento de lo que ha fun- cionado y no ha funcionado en otros lugares.

Las políticas deben tener en cuenta las lecciones que emergen de distintas evaluaciones de impac- to (hay que recordar que muchas de ellas no son extrapolables o no tienen validez externa) y de la expe- riencia práctica. Además, si bien se necesitan más y mejores evaluaciones y un monitoreo de las políticas, también se requiere avanzar en análisis de costo-beneficio o de costo-efectividad, elementos comple- mentarios clave para escoger entre distintas alternativas de acción.

Existe una gran necesidad de información para afrontar el futuro de las políticas productivas para las PyME en la región. La información sobre las limitaciones de acceso al financiamiento por parte de es- tas PyME o los datos bajo definiciones homogéneas de PyME entre países similares podrían ayudar enor- memente a generar conocimientos más específicos sobre los obstáculos que enfrentan estas compañías según sectores, tamaños y regiones. Este sería un importante paso para analizar con mayor rigor el mer- cado de las PyME y generar mejores recomendaciones de política.

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