Diagnostico de la educación superior en la Republica Dominicana (página 2)

Los graduados por el sistema de educación superior en período 1992/1997 totalizan 58,320 profesionales y técnicos. Si bien esta totalidad en principio es adecuada, debemos destacar que carreras fundamentales para el desarrollo, y considerando las perspectivas y desafíos del mundo actual, tiene una muy baja participación en los resultados del período. Por ejemplo las carreras de Electrónica, Electricidad, Electromecánica y Mecánica. También se percibe la ausencia y prácticamente la desaparición de la oferta educativa superior del área de las Ciencias Básicas: Química, Física, Matemáticas, Biología, etc.

Al medir la eficiencia interna como el cociente entre él numero de egresados entre él numero neto de matriculados nos encontramos con diferentes coeficientes dependiendo del periodo analizado.

Relacion de Matriculados-Egresados de las Universidades 1992-97

Situación de la Investigación en las Instituciones de Educación Superior

Los programas académicos de las universidades están limitados casi exclusivamente a la función de docencia u oferta de carreras. Según se constata en el Diagnóstico de Educación Superior Dominicana (1986), el área o función de Investigación es prácticamente inexistente. Apenas cinco (5) Instituciones de Educación Superior ejecutaron proyecto de Investigación durante el período 1981, 1985, para una cantidad de 107 proyectos.

Esta realidad se corresponde con la exigua cantidad de académicos dedicados a la labor Investigativa. En períodos subsiguientes esta situación en lugar de mejorar se ha empeorado. Para el quinquenio 1994-1998 la situación de la investigación era la siguiente:

Mientras esto ocurre en la realidad de nuestras instituciones, la mayoría de ellas postulan en sus documentos básicos la integración de las funciones de investigación, docencia y servicios. En realidad, la mayoría de nuestras instituciones a duras penas sólo desarrollan la función de docencia.

Una revisión rápida de la estructura curricular prevaleciente en las instituciones de educación superior del país nos indica que esta sólo le asigna un espacio/ tiempo concreto a la docencia, en tanto que a la investigación y a la extensión o prestación de servicios se dejan en el aire.

Esta situación caracteriza a las instituciones educativas actuales como docentistas y, por consiguiente, de escasa participación real en la aprehensión y transformación de los problemas y potencialidades del país en las áreas privilegiadas o de impacto. Este hecho también se traduce en una escasa formación crítica de sus profesionales y la ausencia de articulación de sus funciones básicas.

No son casuales las críticas y reclamaciones de amplios sectores e instituciones de la sociedad al sistema educativo superior. Se cifra el caso, por ejemplo, del Presidente de la Suprema Corte de Justicia y del Procurador General de la República, quienes vienen insistiendo en la revisión de las escuelas de Derecho de las Universidades, llegando al extremo de endilgarle el calificativo de "analfabetos" a los abogados que muchas de ellas están produciendo.

Tampoco es casual la presión internacional ejercida por gobiernos diversos sobre el sistema educativo superior y muy especialmente en los que respecta a la formación de Médicos y Odontólogos. Esta presión obligó al propio Consejo Nacional de Educación Superior (CONES) a evaluar las Escuelas de Medicina de las Universidades del país en varias ocasiones. Recientemente se conoció del cierre de las Escuelas de Medicina de dos Universidades en atención precisamente a esos reclamos.

Todo estos tiene un común denominador a la que no escapa el grueso de las instituciones de educación superior: La baja calidad de su oferta debido fundamentalmente a que sólo se limitan a la función de docencia, con muy precaria investigación experimentación en los casos en que aparecen, lo que hace suponer que dicha función docente descansa entonces en la mera transmisión de "conocimientos" y por consiguiente en una docencia por lo general memorística y de poca significación y actualidad.

La práctica pedagógica, en estos casos, deviene en una obligada repetición y memorización de "conocimientos y procesos abstractos, elaborados por otros (los científicos), en lugar de construir y/o reconstruir conocimientos, tecnologías y procesos que respondan concretamente a los desafíos que se les plantean al país en sus respectivas áreas y sectores sociales y/o productivos".

Evolución y proyección de la demanda de educación superior

Demanda potencial

La población dominicana ha aminorado su ritmo de crecimiento de manera sostenida desde mediados del presente siglo, estimándose en estos momentos en un 1.7% anual. Sin embargo, la cohorte que constituye la demanda potencial para la educación superior, constituida por los jóvenes cuya edad oscila entre los 18 y los 24 años, sigue creciendo a una tasa sustancialmente mayor, como fruto de las altas tasas de fecundidad prevalecientes en decenios pasados. En efecto, en el momento en que dicha generación nacía, entre finales de la década del setenta y principios de la del ochenta, la tasa global de fecundidad rondaba los 4.5 hijos por mujer, la cual se ha reducido a un promedio de aproximadamente 2.7 en la actualidad.

Cuadro 1

Fuente: Estimaciones de Ecocaribe, S. A.

Según estimaciones realizadas por ECOCARIBE, en base a informaciones de la Oficina Nacional de Estadísticas, la población entre 18 y 24 años sería en estos momentos cerca de 1.3 millones de jóvenes, creciendo a un ritmo de 2.7% anual. La proyección para los años subsiguientes considera que la cohorte de los que se encuentran ahora entre los 10 y los 14 años, que pasarán a la edad universitaria próximamente, crece a una tasa ligeramente mayor, de modo que se estima que dicha población estaría llegando a 1.5 millones de personas en el año 2005, como se muestra en el cuadro 1.

Dos estimaciones ínter censales sitúan para 1997 la población entre 18 y 24 años de edad entre el rango de 963,162 y 1,1449,283.

Cuadro 2

PARTICIPACION EN EDUCACION POR PAISES

Latinoamérica y El Caribe

Fuente: World Development Report. Banco Mundial

Demanda efectiva

Según datos estimados, en 1997 cursaban estudios en universidades unos 177 mil alumnos, lo que daría una tasa bruta de matriculación del grupo de edad relevante de 18.5%. Nótese que la tasa bruta no depura hechos como la existencia de una proporción significativa de matriculados que se salen del rango de edades, es decir, menores de 18 años o mayores de 24, lo que pudiera estar sobrevaluando la cobertura. Pero, en contraste, tampoco considera el hecho de que muchos, que sí han sido cubiertos por el sistema, ya han egresado a la edad de 24 años.

Por ejemplo, en las universidades privadas de mayor prestigio (que no necesariamente son las más grandes en términos de población estudiantil), es común que los alumnos salgan graduados a los 22 años. Por el contrario, en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), una alta proporción de los alumnos superan los 30 años.

Es importante notar que la tasa bruta de cobertura de la educación universitaria alcanzada por la República Dominicana no puede considerarse anormalmente baja. No obstante, como se aprecia en el cuadro 2, es evidente que la mayoría de los países de América Latina estaban muy por encima de esa cobertura. Obviamente, el país se encuentra en este aspecto muy por debajo de lo normal en países más desarrollados.

Sin embargo, es curioso que en la región no se registra una correlación significativa entre la tasa de matriculación universitaria y el desarrollo económico alcanzado. Si bien la matriculación más alta se observa en Argentina y la más baja en Haití, lo cual parece coincidir con los extremos en materia de nivel de desarrollo, el mismo criterio no se aplica de manera mecánica a los demás. Países con notables avances en el desarrollo económico, a juzgar por el producto per cápita, exhiben bajas tasas de enrolamiento, mientras que otros con menor desarrollo muestran una cobertura mayor. Así, por ejemplo, Brasil, Jamaica y Trinidad-Tobago exhiben tasas que lucen desproporcionadamente bajas con relación a otros como Perú, Panamá o Costa Rica, que no necesariamente reflejan marcadas diferencias en cuanto nivel de progreso material.

El promedio simple de la tasa de matriculación del nivel terciario en los países latinoamericanos en 1997 era de 19.5%. No obstante, la media ponderada ha de ser bastante menor, tomando en cuenta el exiguo valor de Brasil, que pesa mucho en dicho promedio. En los países de altos ingresos el promedio ponderado era de 61.7% en 1997. De lo anterior se desprende que, en condiciones de iguales políticas, la tendencia será a que el enrolamiento sea mayor conforme avanza el desarrollo económico.

En el caso Dominicano es bueno hacer notar que, al igual que ha ocurrido con todo el sistema educativo, la cobertura del nivel universitario en el país ha atravesado por algunos ciclos en los tiempos más recientes. A manera de referencia, la matrícula en las escuelas públicas experimentó una profunda crisis en la segunda mitad del decenio pasado, habiendo bajado de 1.33 millones en 1985 a 1.18 millones en 1990, pero se recuperó a partir de esa depresión, llegando a 1.70 millones en 1998.

De igual manera, la población asistiendo al nivel universitario se encontraba en una profunda crisis al inicio de esta década, con una cantidad de alumnos inferior a la de diez años atrás. En efecto, la matrícula de estudiantes universitarios se había reducido de 137,000 en 1983 a 122,300 en 1989, y todavía en 1994 eran apenas 126,000. Pero a partir de ese último año ha crecido a una tasa anual de 8.6 por ciento. Ya en 1997 contamos con 176,935 estudiantes matriculados. Si ese ritmo se mantuviera, estaríamos hablando de una cifra de casi 340 mil estudiantes universitarios para el año 2005, con una tasa bruta de matriculación de 22.6%.

Considere ahora el ambiente que podría determinar la posibilidad de que ese ritmo se mantenga, se intensifique o decline. El primer determinante es el comportamiento socioeconómico. El contexto macroeconómico condiciona la posibilidad de que los nuevos bachilleres emprendan el camino de la formación profesional de nivel superior por dos vías: por un lado, afecta las posibilidades económicas de la familia, y por otro, influyen en las expectativas de progreso por vía de la educación.

No hay dudas de que el gradual abandono de las aulas universitarias por parte de los jóvenes durante la segunda mitad del decenio de 1980, hasta bien entrada esta década, tuvo que ver, por un lado, con el hecho de que la crisis e inestabilidad económica dificultaba a los hogares sufragar los costos de la educación superior. No se debe olvidar que la educación universitaria es privada y socialmente costosa, aunque también suele ser rentable. En promedio, un hogar dominicano gasta el 4.5% de sus ingresos mensuales en educación, correspondiendo una cuarta parte de ese gasto a la educación superior. Ahora bien, en ese promedio están incluidos todos los hogares, y entre ellos los que tienen hijos asistiendo a la universidad son relativamente pocos; si se pudiera computar un promedio sólo para estos últimos, con seguridad que el porcentaje de gastos sería considerablemente más elevado, aun sus miembros asistan a la universidad pública.

Por otro lado, la crisis del sistema universitario de finales de los ochenta se relaciona también con el hecho de que la evolución social hacía poco promisoria la formación universitaria: el acceso al trabajo profesional se deterioró y los salarios reales se deprimieron; los viajes al exterior, el béisbol, los combos y los negocios individuales sustituyeron el título como mecanismos de ascenso social.

En la medida en que el país se estabilizó macroeconómicamente y el producto por habitante volvió a crecer, los jóvenes volvieron a ocupar las aulas. Tras el trauma de 1989-90, el mantenimiento del equilibrio macroeconómico ha pasado a ser un compromiso de todos los sectores políticos, económicos y sociales, que nadie osa poner en peligro; adicionalmente, las reformas modernizadoras avanzan, aunque tormentosamente. Es de prever, en consecuencia, que la economía siga creciendo en un ambiente de estabilidad, independientemente de cualquier cambio de gobierno, dando lugar a que la demanda por educación universitaria siga creciendo aceleradamente. De modo que, por este lado, hay razones para proyectar una alta tasa de crecimiento de la demanda.

En segundo lugar se debe observar el incremento de la cobertura de la educación primaria y media. Como se expuso anteriormente, la tasa bruta de enrolamiento en la educación secundaria, para la cohorte de edad correspondiente, aumentó de 34% a 48% entre 1990 y 1998. Igualmente, se ha expandido mucho el nivel primario. Se destaca el hecho de que en el país se ha desarrollado una creciente conciencia sobre la necesidad de que el Estado preste la debida atención al problema educativo, y que esa conciencia se ha estado traduciendo en la efectiva asignación de mayores recursos públicos al sistema de educación, al tiempo que se han incorporado algunos programas encaminados a hacer más eficiente la provisión de servicios, como el desayuno escolar, la capacitación magisterial, dotación de textos, las pruebas nacionales, la premiación de alumnos meritorios, etc. Todo esto hace pensar en que la masa de jóvenes que estará culminando sus estudios secundarios se elevará considerablemente en los años venideros.

Esta evolución, junto al contexto socioeconómico, avala la expectativa de que la tasa de enrolamiento en el nivel terciario se eleve mucho más que lo indicado por la tendencia del último lustro. Si en vez del 8.6% anual, la demanda por matrícula aumentara a un 10% como promedio en los siguientes siete años, se estaría llegando a los 370 mil alumnos en el año 2005. Esto no sería de extrañar, puesto que ha ocurrido en algunas etapas. Pero más que eso, con ello estaríamos hablando de una tasa bruta de matriculación de apenas 25%, nivel que ya se alcanza en muchos países de la región y que ha sido ampliamente superado en sociedades más desarrolladas.

Es poco probable que la demanda de educación universitaria crezca de manera sostenida al ritmo de 10% anual, pero si se toma en cuenta que la matrícula del nivel medio ha estado creciendo en los últimos cinco años a una tasa de 8.8 por ciento acumulativo, es razonable proyectar que la demanda del nivel terciario podría crecer al menos a ese ritmo. Si es así, tendríamos para el año 2005 una demanda de 343 mil estudiantes en centros de educación superior.

Con los niveles de financiamiento actuales. Incluso, si se contara con la adecuada dotación de recursos financieros, algunos elementos de la oferta, como la planta profesoral, no pueden ser suplidos con la celeridad requerida, salvo que se apele al expediente común de seguir sacrificando la calidad.

En este aspecto, se debe tomar en cuenta el papel que podría desempeñar la política pública en lo referente al acceso a las Proyección de una población meta

Lo ideal sería que la cobertura del nivel terciario se elevara de manera acelerada. En condiciones ideales, pudiera aspirarse a la universalidad de la cobertura respecto a la cohorte de edad correspondiente. Pero esto es imposible, pues el país tendría que dar cabida a alrededor de millón y medio de alumnos en educación superior para el año 2005, lo cual es impensable. Ante tal previsión, conjugando los factores que empujan hacia arriba la demanda con la eventualidad de que se establezcan algunos controles orientados a evitar que la capacidad del sistema universitario se vea extremadamente rebasada por la demanda de nuevos alumnos, se pudiera pensar en una meta de crecimiento anual de 7%, algo inferior a la tasa de crecimiento registrada en los últimos cinco años, que ha sido bastante alta (8.6 por ciento anual. Con ello, la cantidad de alumnos en nivel superior sería de 305 mil en el 2005, en vez de la cifra de 340 mil que fueron expuestos anteriormente.

Esta proyección parte de los siguientes criterios: Primero, que resulta conveniente elevar la cobertura; segundo, que es apremiante mejorar la calidad, y tercero, la imposibilidad material de combinar un incremento de la cobertura y un mejoramiento de la calidad, con los requerimientos de recursos financieros y humanos que demandaría elevar la capacidad de oferta en la magnitud exigida.

Es por ello que, combinando la aspiración de una elevación pronunciada de la cobertura, con las potencialidades del país para dotar de recursos a las universidades y, sobre todo, con la necesidad de que éstas pongan un empeño especial en el mejoramiento de la calidad, la cifra de 305 mil estudiantes en las universidades para el año 2005 luce razonable. Con ello, la tasa bruta de enrolamiento para la cohorte de edad correspondiente estaría alcanzando ese año el 20.4%, lo que parece una meta prudente para nuestra sociedad. Ahora bien, si, como se propone en este trabajo, esto viniera acompañado de la dotación de un fuerte apoyo financiero al sistema universitario, se presentaría una tendencia a que esta meta se vea rebasada por la demanda. Esto obligaría a aplicar algunos instrumentos de control de la demanda. Y lo ideal es que dichos instrumentos provengan por el lado de mayores exigencias de calidad y dedicación.

Evolución y Proyección de la oferta de educación superior

En el país existen actualmente 28 centros de educación superior catalogados como universidades y otros siete institutos autorizados a impartir enseñanza superior. Cuatro décadas atrás apenas existía una universidad, de carácter público. En el decenio de 1960 surgieron otras dos universidades privadas, durante los años setenta, seis más, y en la década de 1980 se agregaron 13 instituciones nuevas. Coincidió ese tiempo, por lo menos hasta los primeros años ochenta, con una elevación acelerada del enrolamiento de jóvenes en el nivel educativo terciario. Posteriormente la demanda se reduce, como se explicó anteriormente, y en la presente década sólo surgen seis nuevas universidades. Hasta ahora se mantiene una sola universidad estatal. No obstante, hay varias universidades que, aunque fruto de iniciativas privadas, se rigen por criterios que parecerían asimilarlas más al concepto de universidades públicas que al de privadas, pese a que su financiamiento básico proviene del cobro de matrículas. En todo caso, la mayoría de las instituciones creadas en las décadas de los ochenta y noventa responden más al criterio de negocio.

En la anterior coyuntura de mayor esplendor de la demanda por cupo en entidades de nivel terciario, que fue a principios del decenio de 1980, los recursos que determinan la capacidad productiva del sistema, entre ellos las aulas, los profesores y los recursos técnicos, se vieron saturados por la demanda. No era extraño encontrar en algunas carreras alrededor de un centenar de alumnos en un mismo salón y con un mismo profesor. Posteriormente, al reducirse la demanda, esta situación comenzó a regularizarse, produciéndose en algunos casos un exceso de oferta.

Durante el decenio actual, en la medida en que ha vuelto a incrementarse la demanda de cupo en la educación superior, las universidades han podido hacer frente al incremento recurriendo en gran medida al excedente de capacidad instalada que se había generado tiempo atrás. Obsérvese que en 1995 aun no se había logrado alcanzar el nivel más alto de matriculación registrado en la etapa anterior de expansión, de 137 mil alumnos en 1983. Pero en los últimos años, el conjunto de universidades del país se ven presionadas a la elevación de su capacidad productiva a un ritmo que parece imposible sostener universidades. Hasta ahora, la política seguida es la de puertas abiertas, sin más limitación que el título de bachiller y la capacidad del hogar para afrontar los costos en que se incurre, algunas veces ridículamente bajos con relación a los reales costos de la formación universitaria, aunque altos respecto a las posibilidades de la mayoría de los hogares. Pero, en la medida en que se comience a percibir la avalancha que podría derivarse de la masa de egresados de la educación media, es previsible que el Gobierno o las universidades se vean precisados a establecer mecanismos de control de la demanda, si no por razones de racionalidad de la política, al menos por razones de insuficiencia de la infraestructura física o de profesores razonablemente calificados para albergar tantos estudiantes.

Perspectivas de futuro

Ante estas perspectivas, y considerando los grandes esfuerzos que el país tendrá que realizar para elevar la cobertura, pertinencia y calidad académica del sistema universitario, lo cual demandará, entre otras cosas, de cuantiosos recursos financieros y humanos, no luce razonable proyectar una capacidad de oferta creciendo a una tasa acumulativa anual mayor de un 7%. Esta cifra parece más realista, y es congruente con la población meta de que se trató en el apartado anterior. En tal circunstancia, el país tendría que prepararse para alcanzar en el año 2005 una cantidad de 305 mil estudiantes universitarios.

Para que ello sea posible, será necesario definir una política universitaria encaminada al control cuantitativo del acceso. Pero de la única forma que esto podría ser justificable, tanto desde la perspectiva política como por la racionalidad económica y social, es si se cumple una o las dos condiciones siguientes, ambas deseables:

• ? Que la sociedad se comprometa con un enérgico esfuerzo por la excelencia académica en el ambiente universitario.

• ? Que se le dé cabida al exceso de demanda mediante el desarrollo de otros tipos de instituciones de nivel terciario, que no necesariamente tendrían la categoría universitaria.

Es importante destacar que, en un escenario razonablemente optimista de proyección de la demanda, alrededor de 370 mil jóvenes podrían estar presionando en el 2005 por cupo en establecimientos de educación superior. La proyección de la oferta esbozada aquí, implica dejar cerca del 20% de este número fuera de las aulas universitarias, por lo que el país tiene que formular alguna respuesta a esa situación. Tal respuesta debe provenir de una política bien definida de educación superior, que debería quedar plasmada en una Ley de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. Entonces, lo que se plantea es que se requiere una política de Estado que prepare al país para tener éxito en la sociedad del conocimiento. La Ley mencionada debería, además de normar a las entidades productoras de conocimiento y formadoras de profesionales, para garantizar estándares de excelencia, institucionalizar otros tipos de entidades de educación terciaria, no tan costosas, cuya función sea la preparación para el trabajo.

Financiamiento de la educación superior

Nivel y estructura del gasto social en la educación superior

Datos estimados de 1998 indican que el país destinó al financiamiento universitario en 1998 aproximadamente unos RD$2,917.1 millones, de los cuales, RD$887.1 millones –el 30 por ciento- constituyeron el financiamiento público y los 2,030 millones de pesos restantes el aporte privado, en gran medida proveniente del cobro de matrícula a los alumnos. Se debe precisar que lo anterior es una estimación muy gruesa, debido a la falta de información suficiente y confiable sobre los presupuestos ejecutados o los estados financieros de las universidades; el financiamiento público se extrajo de los boletines de ejecución presupuestaria del Gobierno, mientras que la parte privada se calculó conforme una metodología que se explica más adelante.

Gráfica 1

En la cifra de gasto público en educación superior, se incluyó en su totalidad, además de las transferencias que aparecen registradas en la ejecución presupuestaria de múltiples Secretarías de Estado hacia universidades, asociaciones de estudiantes universitarios y otras entidades vinculadas con la educación superior, el monto de RD$39 millones que arroja la suma de múltiples montos parciales por concepto de becas. Solamente la Secretaría de las Fuerzas Armadas destinó a este fin más de RD$20 millones en 1998. Es posible que no todo corresponda a educación superior, pero las estadísticas disponibles no permiten hacer la separación.

Metodológicamente, también sería necesario sumar la parte alícuota correspondiente al nivel terciario de todo el gasto público en bibliotecas, museos etc., así como el costo fiscal del sistema de regulación y control, a través de la Secretaría de Educación y el CONES. En fin, son tantos los afinamientos que habría que introducir para perfeccionar la cifra, y tan dispersas las fuentes de información a que se requeriría hacer frente, que se ha optado por prescindir de los referidos detalles y trabajar con el monto expuesto anteriormente, puesto que se sabe de antemano que la estimación inicial no variaría en un porcentaje significativo.

Obsérvese que el monto total de que hablamos –público y privado- ascendente a RD$2,917.1 millones, constituye una cifra ridículamente baja para las dimensiones de la economía nacional. Exactamente equivale al 1.1 por ciento del producto bruto interno de 1998. A manera de referencia, recuérdese que sólo para el gasto público en educación superior (sin incluir la parte privada, que en el país es el 70% del total) la UNESCO está recomendando aportar un dos por ciento del producto.

Cuadro 3

El financiamiento público de la educación superior

De todas las funciones sociales del gobierno, la que mayor atención ha concitado entre la sociedad civil en los últimos años, por considerarse que es la que ha atravesado las situaciones más críticas, es la educación. Esto ha posibilitado que, después de 1991, año en que el sistema educativo dominicano prácticamente colapsó, se hayan venido impulsando importantes mejorías y la política presupuestaria haya asignado montos crecientes de recursos a esta función.

El presupuesto público para el sector educativo en general, que al comenzar el decenio de 1980 era de apenas algo más del 2% del PBI, llegó a bajar hasta menos del uno por ciento en 1991 y, tras mucho más de una década, volvió a superar el 2% en 1996. En este momento es cuando más recursos se están asignando al sector y, aún así, apenas estamos hablando de un 2.5% en 1998. A manera de referencia, el gráfico 3 muestra el porcentaje del producto que los países de América Latina, Estados Unidos y Canadá suelen destinar a este fin. El promedio simple es 4.2%. Tómese en cuenta que en el país la Ley de Educación vigente plantea la meta de un cuatro por ciento y que la UNESCO está promoviendo la idea de que se llegue a un siete por ciento.

Gráfica 2

El cuadro 4 permite apreciar la evolución del gasto educativo dependiendo del programa a que se haya destinado. Como se observa, el gasto en educación primaria constituye la principal partida, absorbiendo el 43.6% del total, lo cual es lógico y necesario porque sirve a la principal población del país y constituye el cimiento de todo lo demás. El segmento de educación superior, al cual se solía asignar un 20% del presupuesto educativo del Gobierno, fue reduciendo su participación desde 1980, hasta ubicarse por debajo de una décima parte del total en 1995. En la actualidad, particularmente, con los aumentos de subsidios dispuestos para la universidad estatal, ha vuelto a elevarse aunque, en todo caso, no llega a alcanzar el 15% del presupuesto educativo.

Cuadro 4

Fuente: Elaborado en base a datos de ONAPRES, Ejecución Presupuestaria

Es de hacer notar que el problema fundamental es el limitado monto de recursos que se asigna al sector educativo en su conjunto, pues si bien la parte destinada a la educación superior es baja, también es cierto que llega a superar la proporción asignada a otras funciones que, desde cualquier punto de vista, ameritan la mayor prioridad por parte del Estado, como son la educación básica y media, las cuales sientan las bases para el futuro aprovechamiento a nivel universitario. De hecho, el monto dedicado a subsidiar el nivel terciario se ha colocado en los últimos años por encima del gasto conjunto dedicado a la educación media y la técnica. Los datos del gráfico 4 muestran que el nivel más abandonado por la política oficial es la educación media. Si bien esto ha sido común en muchos otros países de América Latina, recientemente se ha comenzado a comprender que este es uno de los puntos débiles en la formación de los recursos humanos.

Gráfica 3

El histórico descuido de la educación básica y, sobre todo, el más permanente del nivel medio, se reflejan en la muy baja calidad de los bachilleres dominicanos. Ciertamente, la raíz de los problemas educativos se ubica en la acumulación de deficiencias en los sucesivos niveles. Tales deficiencias se trasladan a la universidad; esta, a su vez, disminuye el nivel académico para adecuarse al de los alumnos, que traen fallas tan profundas en su formación básica que de ningún modo podrían adaptarse a lo que sería un régimen académico de nivel superior normal en la mayoría de los países.

Aunque el gráfico 4 muestra que la educación terciaria absorbió en 1998 el 15% del gasto educativo del Estado, el cuadro 3 que se presentó en páginas anteriores, permite observar que, aún con la mejoría registrada después de 1995 (cuando esta proporción era del 9%) la posición relativa del país en esta materia, respecto al conjunto de los países mostrados, no se ha modificado notoriamente.

En el gráfico 5 se presenta el gasto público anual promedio por alumno de la educación superior, expresado como porcentaje del monto de PBI per capita. Esta relación se hace con la intención de mostrar, en función de la capacidad de cada país, qué esfuerzo se están realizando en materia de formación superior. Mientras en 1995 todos los países de la región asignaban a cada estudiante un monto anual equivalente a por lo menos el 20% del PBI per cápita, incluyendo varios que superaban el 50% y uno que asignaba casi el 200%, la República Dominicana exhibía un índice de apenas 5%. Es cierto que eso cambió después, pero todavía en 1998 apenas se llega al 16% del producto per cápita, señal del poco esfuerzo oficial que se mantiene en este nivel educativo.

Gráfica 4

La pobreza del financiamiento fiscal ha afectado a todos los niveles del sistema educativo. En el caso de la educación superior, la propuesta de la UNESCO es que se destine a este fin un 2% del PBI. Sin embargo, las informaciones históricas indican que en la República Dominicana nunca se ha llegado ni siquiera a la mitad del uno por ciento. En 1980 el Estado destinó a este fin el 0.47% del producto, porcentaje que había bajado al 0.14% en 1990, para volver a subir recientemente, hasta un 0.37 por ciento en 1998.

Gráfica 5

Es posible que en este último año el porcentaje sea algo mayor a lo indicado, pues no se sumaron las inversiones en planta física que realiza directamente el Gobierno para ponerlas después a disposición de las universidades, particularmente de la UASD. Pero los datos no permiten cuantificar el valor anual de estas construcciones, las cuales se engloban dentro del conjunto de construcciones orientadas a la función educativa. No obstante, aun sumando esta parte, en ningún caso el gasto fiscal en educación superior podría llegar al medio por ciento del PBI, ya que sólo si se agregara la suma global de construcciones educativas, como si todas fueran para el nivel superior, se llegaría a ese nivel.

Cuadro 5

Fuente: Elaborado en base a datos de ONAPRES, Ejecución Presupuestaria

El cuadro 5 muestra el conjunto de aportes que realizan diversas instituciones públicas a la educación superior. Como es obvio, la mayor parte se canaliza a través de la Secretaría de Educación. Pero sumas importantes suelen ser transferidas por vía del presupuesto de la Presidencia o de la Secretaría de Finanzas. También aparece un monto sustancial en el presupuesto de las Fuerzas Armadas, aunque es bueno reiterar que prácticamente todo está constituido por becas, que pueden no haber ido todas al nivel superior.

En la parte b) del cuadro se muestran los mismos datos, pero deflactados para convertirlos en pesos de valor constante de 1980. Cuando se observa el valor total, en la última fila, se puede entender la crisis a que fue sometido el sistema en la década pasada, lo cual se prolongó hasta el 1991. Obsérvese que el valor real del financiamiento público a la educación terciaria se redujo de RD$31.15 millones en 1980 a RD$8.55 millones diez años después. A partir de 1992 comenzó a recuperarse algo, pero es a partir de 1997 cuando se produce un cambio sustancial, que lo eleva a RD$46.23 millones en 1998.

Del conjunto de financiamiento fiscal a la educación superior, en la década de 1970 las universidades privadas absorbían alrededor de un 40%, habiendo bajado a un 3.3% en 1998. A lo largo del tiempo el apoyo gubernamental a universidades prácticamente desapareció, excepto en lo referido a cubrir la mayor parte de los costos de la universidad estatal, aspecto en el cual también se registraron grandes retrocesos. Como se aprecia en el cuadro 6, si bien la transferencia de recursos financieros a la UASD se ha recuperado a partir de la asunción del actual Gobierno, -tras haberse reducido en términos reales a casi un tercio durante la década pasada, como muestra la segunda parte del cuadro- los aportes a las universidades privadas se mantienen a niveles extremadamente deprimidos. Y lo peor es que los referidos aportes se establecen mediante negociaciones individuales de las autoridades de cada universidad con el gobierno, sin atender a ningún criterio definido ni a ninguna política explícita.

Cuadro 6

Fuente: Elaborado en base a datos de ONAPRES, Ejecución Presupuestaria

Por lo general, al iniciar sus operaciones las universidades lograron algún tipo de acuerdo con los gestores de la política económica; pero el monto consignado se repite cada año en valores corrientes, sin importar la pérdida de valor real de la moneda, y cuando ocurren modificaciones o ajustes a dichas sumas, usualmente es respondiendo a la discrecionalidad de los que tienen el poder de repartir los fondos fiscales. Por ejemplo, como se aprecia en el cuadro, las asignaciones fiscales a la PUCMM, a la UNPHU y a INTEC, para mencionar las tres universidades privadas de mayor tradición, se mantienen prácticamente invariadas en términos nominales durante los últimos 18 años, pese a que un peso de 1998 casi equivale a cinco centavos de 1980. Siendo así, las mencionadas transferencias se han diluido en el tiempo, hasta una veinteava parte de su valor original.

En el caso de la universidad pública, con el monto de recursos que el fisco le asigna, más lo poco que recibe por sus propios medios, y dada la cantidad de estudiantes que alberga, la docencia apenas sobrevive en condiciones de extrema precariedad. En 1998 el costo por alumno fue de apenas RD$9,184, un 15 por ciento más bajo al costo unitario promedio de las universidades privadas. Y aunque el presupuesto se gasta casi por completo en la remuneración al profesorado, la remuneración media no resulta atractiva para atraer a la docencia los profesionales del nivel que demanda la educación de tercer nivel. Esto se transmite al resto del sistema universitario.

Aunque el gasto medio por alumno en la UASD es sólo ligeramente más bajo que el promedio del conjunto de las universidades privadas (RD$9,184 frente a RD$10,841 al año), su punto de referencia no puede ser dicho promedio, sino el nivel de las mejores del país, de por sí bajo, valor que está muy distante de alcanzar. Más aún, tanto para la UASD como para las instituciones privadas, el punto de referencia debería ser el monto de recursos y la estructura de costos de una universidad de excelencia conforme los estándares internacionales.

Para que se tenga una idea, el costo medio por estudiante en Brasil, el país latinoamericano que, a juzgar por diversos indicadores, parece haberse ocupado más de la excelencia académica de sus universidades, es de US$5,800, según el Banco Mundial, frente a menos de US$700 en la República Dominicana. En Estados Unidos, sólo el aporte estatal es de US$6,440 por alumno. Y en Jamaica, un vecino muy cercano, es de US$3,088.

El financiamiento privado a la educación superior

Para la determinación de la cuantía y de las fuentes de fondos privados para la educación superior, se intentó conseguir los estados financieros o los presupuestos ejecutados por un set representativo de universidades privadas. De los mismos se habrían podido extrapolar cifras agregadas para todo el sistema. Desdichadamente, esta fuente no estuvo disponible al momento de redactar este informe.

En consecuencia, se recurrió a otras dos fuentes de información. Una, de indudable valor, está constituida por los resultados de la encuesta nacional de gastos e ingresos de los hogares (ENGIH-98), realizada recientemente por el Banco Central. De estos resultados, se pueden deducir montos globales aproximados, con la ventaja de que se puede analizar el gasto familiar por grupos sociales, permitiendo tener una visión realista sobre la valoración que dan los diversos estratos de ingresos a la educación superior.

Gráfica 6

Los datos, que se presentan en el gráfico 7, permiten determinar que, como promedio, las familias dominicanas dedican aproximadamente el 4.5% de sus ingresos al gasto educativo, incluyendo un 1.16 por ciento a la educación superior. Es de ahí que se deriva la cifra global de RD$2,030 millones gastados por los hogares en 1998. Pero el gasto está muy desequilibrado en términos sociales. No sólo el ingreso de los quintiles superiores es mayor que los demás, sino que también la proporción que destinan a la formación universitaria es mucho más pronunciada, apenas 0.5% para el caso del quinto más pobre de las familias, lo que va subiendo hasta llegar a un 2.4% en el 20% superior de la estratificación social. En términos absolutos, esto quiere decir que un hogar colocado en el quintil 5, es decir, en el 20% más rico, gastó en educación superior un monto equivalente a 21 veces el destinado a este fin por un hogar colocado en el quintil 1, del 20% más pobre. Esto refleja la gran injusticia presente en el acceso, en cantidad y en calidad, a la educación del nivel terciario.

Otro método al que se recurrió consistió en calcular los valores que han de estar recibiendo las universidades privadas, a partir de los costos medios por matriculación y el número de alumnos que acogen. Disponiendo de datos sobre las tarifas de nueve universidades privadas, que cubren el 78% del alumnado total en instituciones privadas, se determinó que para un estudiante universitario medio de grado –excluyendo los puntos extremos formados por las carreras muy caras y las muy baratas- el costo de matriculación por 50 créditos académicos al año es de RD$10,841. Esto es un promedio, ponderado por la proporción de alumnos que tiene cada institución, y que incluye desde las universidades más baratas, como O&M y UTESA, cuyo costo ronda los RD$7,000 al año, hasta la más costosa, UNIBE, que se acerca a los RD$36,000. Este promedio ponderado se extrapoló al restante 22 por ciento de estudiantes, dispersos en las otras 18 universidades privadas. Cualquier error estadístico queda limitado al considerar que se trata de instituciones pequeñas, con un promedio de 1,165 alumnos cada una.

Por esta vía se llegó a una cifra agregada de gasto privado en educación superior de RD$1,084 millones en 1998 por concepto de pago de matrículas. Naturalmente, como muchos estudiantes son financiados por medio de becas o de créditos estudiantiles, el referido valor no se puede atribuir totalmente al gasto familiar. En consecuencia, resulta una diferencia muy grande entre el monto calculado por este método y el que se desprende de la encuesta del Banco Central.

Probablemente al ser encuestadas, las familias declararon mucho más que la parte gastada exclusivamente en pago de matrículas. Evidentemente han de estar incluidos otros conceptos no susceptibles de ser computados con las estadísticas disponibles, como cobros por servicios, derechos especiales –graduación, inscripciones tardías, exámenes especiales, emisión de certificaciones, etc.-. Igualmente, pudieran estar incluidos los cobros de las universidades por las matrículas en la educación de postgrado y cursos especiales. Además, los gastos por adquisición de materiales educativos, así como unos RD$96.6 millones que recibió la UASD por conceptos de cobros a los alumnos. Finalmente, seguramente la cifra de la encuesta adiciona el gasto que realizan las familias en educación superior fuera del país.

En la estimación no se incluyen, sin embargo, los llamados "costos de transacción" asociados al estudio, tales como transporte, alimentación, vestimenta, estadía en la ciudad en que se encuentre la sede universitaria, etc. Si bien los mismos constituyen indudablemente gastos indirectos necesarios para la educación, no se pueden computar como gasto educativo en sí, ni hay una frontera muy definida que permita delimitar la parte que obedece al estudio propiamente tal de la parte que tendría lugar de todas formas, aún en ausencia de asistencia a la universidad.

Probablemente la cifra anteriormente expuesta tendría que seguir siendo afinada, para incluir gastos familiares o empresariales en cursos especiales que tienen lugar fuera del ambiente universitario, así como el gasto público y privado en institutos que tienen categoría de nivel terciario. Sin embargo, no hay cifras que permitan una estimación razonable, ni del total, ni de la parte que podría calificarse como educación superior, pues algunos institutos combinan el nivel medio con el superior.

Pero lo que más llama la atención es el exiguo costo por alumno que se registra en la República Dominicana. Que en las universidades privadas el costo anual promedio de la matrícula para estudiantes tiempo completo, de 50 créditos al año, sea de apenas RD$10,841, es decir, menos de 680 dólares estadounidenses, es un indicativo de la poca valoración que existe en el país por la educación superior. Mantener un sistema que opera a tan bajo nivel de costo sólo es concebible en base a un enorme sacrificio del insumo fundamental del sistema, el profesor, y de un nivel de calidad extremadamente pobre.

La pretensión de universalidad y su reflejo, la política de libre ingreso a las universidades, en medio de un contexto de serias limitaciones económicas tanto por el lado fiscal como por el familiar, está en la base de gran parte de las deficiencias con que opera el sistema. Dicha pretensión y dicha política se originaron en la universidad pública y de ahí se irradiaron al resto del sistema universitario. El resultado ha sido que el sistema no selecciona, ni excluye al repitente, lo que genera una dinámica particular de crecimiento. Por otro lado, dicha política es consubstancial con un elevado índice de deserción, que juega el papel de amortiguador del crecimiento.

Desde un principio era previsible que el libre ingreso y la permanencia indefinida del estudiante en las instituciones generarían un crecimiento que sólo se podría financiar con grandes masas de recursos. Pero como el Estado no estaba en condiciones (ni en disposición) de aportar tantos recursos, esa política de crecimiento tenía que depender de un aporte económico robusto de parte del estudiante y de la empresa, el cual no se dio, amparado en el predicamento de una educación superior pública gratuita, que diluía la responsabilidad del estudiante y de la empresa en ese financiamiento. En vista del enorme peso del subsector público en la oferta educativa global, tal situación envolvió a la educación superior en una crisis financiera de consecuencias penosas.

Así, a principio de la década de 1970 la UASD cobraba entre RD$1.50 y RD$6.00 por crédito, mientras la PUCMM y el INTEC cobraban alrededor 15 pesos. Estos equivalen hoy a unos RD$802, en tanto que las tarifas de la universidad pública equivalen ahora a entre 80 y 321 pesos. Para que se tenga una idea de la evolución en el tiempo, la UASD cobra hoy una tarifa regular de seis pesos el crédito, mientras que la PUCMM y el INTEC cobran RD$250, ni por asomo su valor real de tres decenios atrás. En el caso de la universidad estatal el pago de matrícula es tan irrisorio que los ingresos percibidos difícilmente alcanzan para cubrir los gastos administrativos asociados al manejo del cobro.

Gráfica 8

La disminución del presupuesto por año / estudiante sería algo sumamente alentadora si fuera el resultado de una elevación de la productividad y eficacia en el uso de los recursos, pero existe la apreciación de que, más bien, se ha reflejado en un deterioro general de la calidad del sistema. Curiosamente, mientras disminuía el aporte del hogar al financiamiento de la educación superior, se incrementaba su participación en el financiamiento de la educación básica y media, dándose el caso paradójico de que resulta más barata la educación universitaria que la preuniversitaria. Sencillamente, el crecimiento basado en la estadía indefinida del estudiante y la gratuidad cambiaron de manera radical la valoración de la educación superior y el nivel de sacrificio que cada estudiante está dispuesto a realizar para obtener un grado universitario.

Uno de los aspectos más importantes a destacar de la situación creada es que, dada la forma como funciona el sistema educativo dominicano, la imposibilidad de llenar en la universidad las lagunas de formación que ha dejado la enseñanza básica y media hace que las universidades gradúen profesionales con bajo nivel de calificación, y sirvan para constituir verdaderos focos de perpetuación del subdesarrollo y de frustración de miles de jóvenes.

En lugar de fortalecer la actividad académica para ayudar a los más débiles a superar sus deficiencias y dar el salto, la evolución del sistema educativo viabilizó que las presiones fueran relajando las normas internas para darle nuevas oportunidades al estudiante de bajo rendimiento. Y ese relajamiento convirtió la estadía indefinida del estudiante en el campus universitario en un estado natural que desestimula el trabajo duro y continuo requerido para completar a tiempo una carrera.

Estructura de costos de la educación superior

Los datos disponibles no han permitido hacer un análisis de la estructura de costos de todo el sistema universitario. Sin embargo, como los datos de la UASD son publicados como parte del informe de gastos públicos, y esta universidad define, en lo fundamental, los parámetros de funcionamiento del sistema entero, algunas conclusiones se pueden extraer de sus números.

En 1998 dicha institución destinó el 85 por ciento de su gasto educativo (deduciendo la parte asignada al pago de deudas) a sus operaciones corrientes, incluyendo el pago de prestaciones y seguridad social de su personal. Dentro de los gastos operativos, sólo los saláriales fueron el 79%, quedando apenas el 6% para la adquisición de insumos y compra de servicios (agua, luz, transporte, etc.). A su vez, la adquisición de equipos y maquinarias fue de apenas el 3.2%. A planta física se destinó el 1.8%, aunque vale aclarar que esta parte ha de estar subvaluada por el hecho de que el gobierno ha estado construyendo por otras vías edificaciones para la universidad.

Es llamativo el hecho de que casi el 80% del presupuesto se gasta en costos saláriales, indicativo de que la institución universitaria lo que está es sobreviviendo, pagando salarios para que los profesores impartan docencia como puedan, en condiciones de extrema precariedad de infraestructura, equipamiento e insumos. Pero lo más importante es reconocer que, aún así, los niveles saláriales vigentes son paupérrimos si se pretende atraer a la docencia el personal más adecuado para ello.

El deterioro financiero que afectó a la UASD definió el rumbo que seguiría prácticamente todo el sistema de formación de profesionales del país. En 1970, las universidades solían pagar a sus académicos un promedio de 10 pesos por crédito y un profesor a tiempo completo podía percibir entre RD$700 y RD$1,000 mensuales. A precios actuales esas cifras equivalen a RD$534 por crédito y entre RD$37,400 y RD$53,400 mensuales. Como las remuneraciones actuales del personal académico quedan lejos de estos niveles, tenemos que concluir en que el factor más afectado fue el profesor, cuya calidad media fue declinando aceleradamente.

En las anteriores condiciones, gran cantidad de jóvenes talentosos terminaba su formación universitaria y viajaban al exterior a realizar estudios avanzados, para regresar a emprender una carrera académica. Cientos de grandes profesionales, de todas las ramas del saber, dedicaban parte de su tiempo al trabajo universitario. La disminución del presupuesto por año / estudiante y la caída del salario real, junto a otros factores, provocó la declinación de la consagración personal y el prestigio social del profesor universitario, por lo que muchos de los mejores profesores abandonaron las instituciones y los que se quedaron comenzaran a buscar fuentes adicionales de ingreso. Así, poco a poco, cuando no declinaba la calidad académica del profesional dedicado a la capacitación de los futuros profesionales, se reducía su autoestima, su consagración y la valoración que le confiere la sociedad.

Con el tiempo, la educación superior devino en una actividad a la cual miles de cuadros profesionales dedican el tiempo que les queda libre. Y, peor aún, atrae a muchos profesionales que no encuentran en otros segmentos del mercado una remuneración más aceptable. Para ajustar la actividad al tiempo que le quedaba libre al profesor, la oferta educativa se fue desplazando de la mañana y la tarde a la noche. Y en general, el campus universitario dominicano devino en un lugar, no donde se hace vida académica y cultural, sino en un lugar al que se visita por ratos.

Definitivamente, la carencia de un adecuado financiamiento ha empobrecido hasta límites intolerables el quehacer universitario nacional. Y si se ha debilitado la formación a nivel de grado, más aun han sufrido los avances que debían haberse alcanzado en el desarrollo de la educación de postgrado y en los programas de investigación científica, para los cuales, prácticamente no ha habido financiamiento.

Viabilidad de elevar el financiamiento de la educación superior

No hay dudas de que al interior de las universidades existen sectores interesados seriamente en comenzar a replantearse el camino seguido. El hecho mismo de que un grupo amplio de académicos se haya propuesto promover una legislación moderna para la educación superior, es motivo para albergar cierto optimismo. Pero hay que crear un gran movimiento que destaque la importancia del tema y promueva cambios de conductas en favor de reformas efectivas que, al mejorar el sistema, justifiquen un esfuerzo fiscal como el que demandan los requerimientos del desarrollo.

Para ilustrar lo crucial que es dedicar el esfuerzo debido a la educación superior, vale indicar que la tendencia del mundo es hacia una creciente apertura y competitividad entre los países, y que cada vez más dicha competencia descansa en el talento y el conocimiento humano. Anteriormente las economías eran más cerradas, operando a partir del desarrollo de sus propios mercados internos. Y la parte destinada al comercio se basaba en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra barata. En las últimas décadas, el comercio mundial crece a un ritmo de más del doble del que crece la producción mundial. Y en ese comercio juegan un papel cada vez más preponderante los bienes de alto nivel tecnológico. Por ejemplo, en 1976 sólo la tercera parte del comercio internacional de mercancías se basaba en bienes de mediana y alta tecnología, mientras que veinte años después dicha proporción se había elevado al 54%.

La nueva dimensión y las demandas de modernización que adquiere la educación superior en este contexto, crean enormes desafíos al liderazgo político, social y académico a escala mundial. Hay que desarrollar nuevos enfoques curriculares, financieros y gerenciales para enfrentar los problemas de crecimiento, de calidad, de eficiencia y eficacia social y de descentralización regional.

En la tradición dominicana y latinoamericana de las décadas pasadas, por razones muy diversas, los esfuerzos por hacer más equitativa la educación superior llevaron a olvidar que se trata de una actividad muy seria que ha de realizarse de acuerdo a normas, valores, actitudes y creencias desarrolladas gradualmente durante un milenio; y que sus frutos deben estar avalados por el sacrificio, el trabajo duro y continuo, la inteligencia de los actores, una alta dosis de motivación y un espíritu de disciplina y rigor.

La experiencia nos muestra algunas lecciones que deben ser consideradas para definir la política de financiamiento público:

• ? Primero, que sólo la calidad convierte la educación superior en un instrumento efectivo de desarrollo. La cantidad siempre será importante. Pero la cantidad de estudiantes o egresados, expresada con independencia de la calidad del proceso y del producto, no tiene mayor significación.

• ? Segundo, que la equidad no queda definida por el libre acceso a los centros, por el derecho a permanecer indefinidamente en ellos, ni por la posibilidad de obtener un grado. La equidad significa ofrecer a jóvenes de igual talento iguales posibilidades de recibir una educación adecuada, que garantice oportunidades similares de progreso.

• ? Tercero, se reconoce que no es posible desarrollar un sistema de educación superior equitativo y de calidad al margen del financiamiento del Estado. La educación de calidad es costosa, por lo que sí el Estado no participa en el financiamiento, los más pobres y aún los de clase media se quedarán sin acceso a ella.

• ? Cuarto, se acepta la responsabilidad del Estado para crear condiciones que faciliten la expansión de la educación superior; pero es imposible pretender que pueda financiar todas las demandas del nivel. Por tanto, por razones de equidad el Estado debe concentrar su apoyo directo en los bachilleres más pobres; y por razones de eficacia debe hacerlo en los más talentosos. Siendo así, el talento y la estrechez económica del hogar deben ser los dos criterios fundamentales para que el Estado coloque el grueso de los recursos que dedica al nivel superior, de modo que se concentre en apoyar al estudiante de probado talento y seriedad académica que necesita el concurso público para desarrollar su potencial.

• ? Finalmente, en medio de las limitaciones presupuestarias en que se mueve el Estado Dominicano, debe aceptarse que es prácticamente imposible desarrollar un sistema de educación superior de amplia cobertura si no se cuenta con una clara, decisiva y abierta participación de la familia y las empresas en el financiamiento. Sólo con el recurso público, siempre será limitado el número de estudiantes que accederán a una educación superior de calidad.

Esas lecciones obligan a una revisión de la política pública relacionada con el financiamiento de la educación superior. En primer lugar, se requiere disponer de un flujo considerable de recursos directos desde el Estado al sistema universitario. En segundo lugar, hay que diseñar nuevas vías e instrumentos que potencien el flujo de fondos privados e internacionales.

Recursos públicos

Hasta ahora, el financiamiento fiscal a la educación superior se ha caracterizado por su precariedad cuantitativa y por la falta de criterios para su asignación. Respecto a lo primero, a continuación se analiza la posibilidad de superarlo. Lo segundo será abordado en un apartado posterior.

Como se ha visto, en 1998 el gobierno destinó a la educación superior el 0.37 por ciento del PBI. Esta es una cifra extremadamente baja, a pesar de que constituye un progreso formidable si se compara con 1990, cuando era el 0.14%. Ahora bien, recordemos que la UNESCO está recomendando un 7% del producto para toda la educación, incluyendo un 2% para el nivel superior. En las condiciones actuales para nuestro país, como para muchos otros de América Latina, eso es como un sueño difícil de alcanzar. De hecho, en la región muy pocos gobiernos destinan al nivel superior más de un uno por ciento del PBI.

Y en el caso dominicano, a todo el sistema educativo se destinó en 1998 el 2.5 por ciento, a pesar de que la Ley plantea un 4% y de que el porcentaje alcanzado constituye un record de las últimas décadas. Pretender un dos por ciento para el nivel universitario implicaría destinar a este fin casi todo el presupuesto actual del sistema educativo, lo cual es imposible, pues la mayor prioridad seguirá siendo el nivel básico. Y alcanzar la meta de 7% para el sector educación luce poco razonable a corto y mediano plazo, si se considera que el presupuesto total del gobierno no supera el 16% del PBI, e iguales necesidades enfrenta el sistema de salud, justicia, orden público, creación de infraestructura, etc., sin considerar los fondos necesarios para el servicio de la deuda, la administración general del Estado y múltiples otras necesidades.

Cuadro 7

Como se observa en el cuadro 7, si se tratara de analizar a cuáles funciones públicas se les podrían hacer los recortes presupuestarios en la magnitud necesaria para elevar el gasto educativo y, en particular, el de la educación universitaria, hasta las magnitudes recomendadas, resultaría una tarea difícil. Pero esto no es óbice para llamar la atención sobre la necesidad imperiosa de que se preste la debida atención a la educación terciaria. Alcanzar el uno por ciento del producto (de financiamiento público) puede ser una meta razonable. Pero ello implica casi triplicar el esfuerzo actual. Para que eso sea posible es indispensable que la sociedad dominicana haga conciencia de dos cosas: Primera, la necesidad de racionalizar la gestión presupuestaria gubernamental. Una oportunidad extraordinaria se presenta en la actual coyuntura, en la medida en que, con la capitalización de las empresas estatales, el Gobierno podrá prescindir de cuantiosos gastos en subsidiar sus operaciones.

La segunda es la ingrata necesidad de elevar la carga tributaria media del país, que ronda el 15% del producto. Esto demanda un intensificado esfuerzo para alcanzar más eficacia en el cobro de los impuestos, en lo cual se ha avanzado algo. Pero exige entender que algunos impuestos tienen que ser elevados. El candidato natural para ello es el ITBIS, único impuesto de carácter general, que no afecta una rama productiva en particular y que no interfiere con el comercio internacional. Otro candidato potencial es el impuesto sobre la renta, cuya tasa de 25% para los sectores de mayores ingresos es anormalmente baja.

Otra opción que se ha barajado es el establecimiento de impuestos especializados para la educación superior. La ventaja es la facilidad de convencimiento, por motivos políticos, dado que se justifica ante la ciudadanía en base al fin que se persigue. Pero una figura de este tipo ofrece grandes inconvenientes. El primero es la tendencia moderna de la gestión fiscal, en el sentido de que no haya impuestos especializados, sino que la sociedad defina la magnitud requerida de los recursos públicos, en base a los requerimientos financieros que implican las necesidades a ser satisfechas, y que todos los ingresos vayan a un fondo común, para evitar las rigieses que imponen los fondos especializados a la administración fiscal, dada la ocasional falta de concordancia entre disponibilidad de recursos y necesidad imperiosa. Pero hay otras razones. Una de ellas es la vocación de los gobernantes a violar la especialización dispuesta por la ley, justamente para evitar la rigidez que se les impone. De todas formas, no se debe descartar la posibilidad de que se contemple el establecimiento de algunos impuestos para financiar exclusivamente la enseñanza universitaria.

Recursos privados

Es indudable que la sociedad dominicana se verá en la necesidad de promover mecanismos que atraigan una proporción mayor de financiamiento privado para la educación superior. Mucho del esfuerzo tiene que ser realizado por las propias universidades, mediante la venta de servicios y el cobro de derechos. A este fin particular sé

Prestan los necesarios esfuerzos de ampliar la oferta curricular, tratando de vincularla con el perfeccionamiento académico y su vinculación con las actividades productivas. Los cursos de especialización, los postgrados y los programas de investigación, deberían constituir un medio para que, al tiempo que se cumple la responsabilidad social, se puedan movilizar fondos privados.

Con relación a lo que podría hacer la política pública al respecto, se han señalado los siguientes medios:

• 1. Creación de incentivos fiscales para que las empresas y las familias inviertan en la educación superior. Este puede ser un mecanismo con cierta eficacia, pero limitada. En primer lugar, va a chocar con la oposición de los formuladores y los administradores de la política tributaria, quienes consideran como un gran logro la eliminación de los incentivos preexistentes, que creaban vías para la evasión y la elusión fiscal y complicaban la administración tributaria. Pero el principal problema es otro, y es que, al haberse bajado tanto la tasa máxima del impuesto sobre la renta, cualquier incentivo queda atenuado en el ánimo del empresario. Siendo la tasa del impuesto apenas equivalente a un 25% de la renta neta imponible, cualquier aporte que haga el contribuyente provendría, en un 25% de lo que iba a pagar al fisco, y en un 75% de lo que iría a su propio tesoro. Con estas magnitudes, no hay que confiar mucho en su disposición de hacer aportes, aunque sean deducibles de su renta.

• 2. Promoción del crédito estudiantil por parte del sistema financiero privado. El principal problema que tiene ahora ese instrumento consiste en que, al tratarse el crédito estudiantil de un financiamiento de largo plazo, los altos intereses prevalecientes elevarían demasiado la deuda, haciéndola muy difícil de pagar. Pero en la medida en que el sistema financiero se modernice y haga más competitivo, con tasas de interés moderadas, éste puede ser un medio fundamental para financiar a la educación superior. El Estado subsidiaría los intereses, con la ventaja de que el monto a desembolsar anualmente no tendría que ser muy elevado, pues los bancos aportarían el capital y el beneficiario pagaría por una parte de los intereses. Es un instrumento con mucho potencial, siempre que sea bien diseñado. Otro inconveniente consiste en que este tipo de financiamiento se caracteriza por ser de alto riesgo, con baja tasa de recuperación, dado que no tiene garantía tangible, sino personal, y a que el nuevo profesional tiene amplias posibilidades de, al cambiar su estatus, desaparecer del alcance del ente que lo financió. Por suerte, en la medida en que se avance con un registro único de contribuyentes, este inconveniente queda superado. Pero en todo caso, esta política tendría que ir acompañada de un fondo estatal de garantía al crédito educativo.

• 3. El otro medio se impondrá por la fuerza. Consiste en el alza del costo de la matrícula universitaria. En la medida en que la legislación y el sistema de control y fiscalización presionen por una elevación de los estándares académicos, las universidades se verán forzadas a elevar los costos y el cobro por la matrícula. Esto no garantiza por sí sólo que se va a producir un mayor flujo de fondos privados para financiar la educación superior, pero sí el monto por alumno. La reacción del hogar puede ser sufragar los mayores costos con un aporte más valioso, pero muchas familias pueden verse precisadas a retirar los alumnos, o bien éstos se convertirían en una carga económica muy pesada al hogar. Para evitar que esto se traduzca en la pérdida de oportunidades para jóvenes con mucho potencial, se requiere de un esfuerzo de racionalización del financiamiento público.

Para ello, remitimos al lector a la propuesta que sometió al CONES hace dos años la Fundación Siglo 21, sobre la racionalización del financiamiento público a la educación superior, la cual resumimos a continuación.

Propuesta para racionalizar el financiamiento público a la educación superior

Siempre habrá estudiantes mediocres, estudiantes buenos y algunos excelentes. Siempre habrá también dirigentes del sistema educativo que pongan un empeño especial en procurar la excelencia académica e instituciones que la propicien. En pro de ese objetivo, algunos gerentes, rectores, decanos, directores y académicos en general, están dispuestos a aportar sacrificios y grandes esfuerzos, a luchar contra las resistencias. Pero a la vez, habrá otros que se adapten a las circunstancias, que no se preocupen por introducir innovaciones positivas, que se dejen vencer por la rutina, así como academias que se desenvuelvan en un ambiente de dejarse arrastrar por la corriente. Todo esto en medio de estructuras sociales e institucionales que no promueven el cambio, que oponen resistencia al mismo, que favorecen una tendencia a que las cosas evolucionen por inercia.

Pero si es posible diseñar mecanismos institucionales mediante los cuales el financiamiento público a la educación superior contribuya decisivamente a premiar los alumnos excelentes, potenciar el rendimiento de los buenos y promover que los malos se conviertan en buenos, entonces se habrá dado un gran paso adelante.