La interpretación de la seguridad como un bien público (y no como la propia de los legisladores, o la de su paz) parece solamente haber aparecido a la luz con el advenimiento de la democracia en Atenas y Roma, después de siglos de olvido, en la ciudades-estado del Renacimiento y en el así llamado Estado Moderno. La distinción aristotélica entre diferentes formas de gobierno (tiranía, oligarquía y democracia) puede ser traducida en diferentes maneras de interpretar la seguridad pública. Esto estuvo todavía fuertemente relacionado a la Seguridad de los Legisladores y la seguridad interna.
La aproximación del estado a la seguridad interna (p.e., aquella preocupada con las amenazas contra las instituciones del estado) estaba principalmente basada a través de feroces sanciones. En el Fedón de Platón, la noción ateniense de seguridad parece incluir la protección contra los malos ejemplos, la impiedad y los filósofos.
En nombre de la seguridad pública Sócrates fue sentenciado a muerte por la Asamblea Ateniense en el 399ac. La seguridad pública era rudimentaria (parece que el concepto de investigación nació en la Roma Imperial) y basada en los mismos principios. Las disputas privadas eran generalmente resueltas por un arbitraje y de acuerdo con los principios de proporcionalidad y compensación. Los asuntos domésticos estaban bajo las normas de cabeza de familia, las cuales incluían el poder de sentenciar a muerte a miembros de la misma y a esclavos.
La primera evidencia de una cultura y organización en seguridad
madura aparece en el examen de los documentos y en la arqueología de
la Roma imperial y republicana. En la administración romana los cives
(ciudadanos) no eran considerados actores, pero sí participantes y propietarios
de la Res Publica (el Estado). Disciplina pública (seguridad pública,
en el sentido del reforzamiento de la ley y el orden) fue descrita en un detallado
cuerpo de leyes y edictos, derivados de las XII Tabulae (Doce Tablas, 500ac)
y más tarde recogidas en el Corpus Iuris Iustineaneus o Código
de Justiniano. Datos policiales eran recogidos y una ley especial, Lex Julia
de Vi Publica, fue designada con el fin de controlar el ejercicio de la autoridad
y prevenir su abuso. Securitas Publica, en el sentido de "safety"
o inmunidad del estado, adquirió una prominencia política y se
plasmó en emblemas y monedas.
Agencias y cuerpos organizados, cuyas funciones eran similares a sus equivalentes modernos, garantizaban la seguridad pública: Praetor Urbanus, Aediles, Censores, Praefecti, Tresviri Capitales (magistrados con diferentes responsabilidades), Quaestionarios (investigadores), Delatores (espías), Cohortes Urbanas (policía ciudadana), Lictores (policía militar), Vigiles (vigilantes nocturnos y bomberos), annonarios (policía de aduana y administrativa) reforzaban la ley en territorios urbanos y rurales.
La protección de las costas y del tráfico naval contra la piratería fue asegurada por una potente flota, que precedió a la británica "ruling the waves" que envolvía al Imperio. Sin embargo, ni incluso tal escudo gubernamental, sin precedentes en la antigüedad, pudo proveer a los ciudadanos de una completa seguridad. Pruebas pueden ser encontradas en Plauto, Cicerón (este último, sin embargo, aplaudía el asesinato cuando convenía a sus propios intereses) y Dio, quien escribió sobre la votación del Senado en el 32dc, en la que se decidió que los senadores debían ser controlados para localizar dagas escondidas.
El uso de guardias de seguridad y guardaespaldas (esclavos de confianza, soldados retirados o gladiadores), perros de guardia, cajas fuertes, cerraduras y barrotes, y el recurso a organizaciones privadas tales como la confraternidades de "trivia" crearon las bases de la seguridad privada en la antigua Roma de forma notablemente similar a la de tiempos contemporáneos.
La caída del Imperio Romano trajo un período de inestabilidad política a las civilizaciones occidentales, la cual llegó hasta la Edad Media. El estado de guerra endémico entre ciudades y distritos, agravado por plagas, pestilencias y la ignorancia, hizo de la seguridad un importante problema de la vida diaria.
Donde las carreteras estaban abandonadas, bandas de forajidos campearon, y la seguridad no pudo ser mantenida en áreas rurales. Tanto dentro y fuera de las ciudades, la seguridad se convirtió en un asunto semi-militar, relacionada con el armamento, blindaje, defensas físicas y sanciones salvajes.
La seguridad pública se convirtió en una especie de asunto personal del jefe social, quien actuaba a la vez de legislador, juez, guardia y verdugo. Se confinó a leyes rudimentarias y edictos, y principalmente confiada a vigilantes nocturnos, muros, puentes elevadizos y fosos de agua. Esencialmente a la habilidad de las personas de cuidarse a si mismas.
En estas condiciones, la seguridad privada fue confiada a defensas físicas, a la habilidad de crear milicias privadas, a la fuerza de la familia y su habilidad de manejar armas.
Esta existencia parroquial cambió con las Cruzadas, que abrieron carreteras y mentes. El advenimiento de esta era comercial hizo renacer antiguos problemas de seguridad (la protección del transporte y almacenaje de grandes cantidades de bienes contra ladrones y piratas). Estos problemas habían sido casi solucionados en el pasado por potentes gobiernos anteriores, como el romano. Las flotas de Cesar y Pompeyo habían exterminado a los piratas y llamaron al mar Mediterráneo "Mare Nostrum".
Tales soluciones no fueron disponibles por sus sucesores, debido a la fragmentación, beligerancia e intrínseca debilidad de los estados. Estos fueron restringidos a sus propios territorios. Ningún estado pudo permitirse los medios para controlar las rutas marítimas y rurales. En la ausencia de fuerza gubernamental, la seguridad pública y comercial tuvo que ser reconsiderada por aquellos involucrados.
El recurso tradicional a la prevención, protección, alarma e intervención se probó inadecuado contra bandas armadas, las cuales tenían un entrenamiento militar y en ocasiones estaban formadas por cientos de hombres. En tales circunstancias, ninguna organización privada ni poder público podía permitirse el costo de medidas efectivas de seguridad.
En adelante, una aproximación diferente fue requerida. Se encontraron nuevas soluciones por parte de los gremios medievales, relacionadas con el aseguramiento privado, y reforzadas por el establecimiento de responsabilidad colectiva por compensación, de la que existen evidencias en edictos medievales.
El concepto de reducción de pérdida (y/o transferencia) fue adoptada en seguridad. Este principio se originó por los problemas privados y fue principalmente solucionado a través de iniciativas privadas. Se sostiene que constituye el primer principio moderno de seguridad, y también marca la emergencia de un concepto comercial de seguridad.
La seguridad pública todavía permanecía como la "Ley del Rey", y era más a menudo una amenaza que un escudo para los súbditos. Un intento de limitar el abuso de poder fue hecho en Inglaterra con la Magna Carta (1215). El filósofo escolástico Aquino (1225-74) llegó a justificar la rebelión popular contra la tiranía y a afirmar que la constitución de una comunidad debía ser determinada por sus gentes. Sin embargo, esto fue considerado utópico (los hombres no son ángeles), y una serie de desórdenes y guerras civiles internas sugirieron la necesidad de una "mano dura".
Filósofos políticos como Maquiavelo (1469-1527) y Hobbes (1588-1679) dieron al Príncipe tanto el principio de que el poder es justo ipso facto, de conseguir y mantener el poder a través de la maldad y el despotismo, para "mantenerlos asustados". Ambos, sin embargo, reconocieron que la soberanía nunca debía actuar injustamente, siendo obligados por la Ley de la Naturaleza y por el momento de rendir cuentas a Dios.
Desde el siglo XVIII, los descubrimientos científicos
y la extensión de conocimiento resultante de la invención de la
imprenta han traído nuevas contribuciones a la cultura de seguridad.
Laplace y sus principios de probabilidad, Bayes y su teorema de la predicción,
las teorías de Gauss y Kolmogorov sobre la medición, han dado
una base más científica tanto al concepto de reducción
de pérdida como a la predicción de daños y fallos dentro
de un sistema, incluyendo un sistema de seguridad.
El trabajo de los cerrajeros dio un nuevo impulso a la seguridad privada y doméstica, hasta el punto que fue reconocida como de valor científico y considerada "el arte de los reyes".
Es ampliamente asumido que la seguridad moderna se originó durante la Revolución Industrial. Con su advenimiento, el miedo al fuego, a los delitos comunes (robo, atraco) y los movimientos laborales (huelgas y revueltas violentas) llevó al desarrollo de la industria de seguridad. El interés en el progreso social y en las instituciones políticas, iniciado por Locke (1632-1704) y Voltaire (1694-1778), fomentado por Hume (1711-76), Rousseau (1712-1778), Verri (1728-1797), Beccaria (1738-1794), Bentham (1748-1832) y Mill (1806-73), causó un replanteamiento de los conceptos de justicia, y consecuentemente de seguridad pública.
Gracias a estos pensadores liberales, el concepto de seguridad pública empezó a cambiar de bien privado a bien público.
El "Bill of Rights" inglés fue seguido por una serie de declaraciones similares, como la Declaración de Derechos de Virginia (1776), o la Declaración Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano (1789).
Los derechos a la vida, la libertad, la seguridad y la propiedad (incluso la felicidad, en la Constitución Americana) fueron establecidos como fundamentales e insuprimibles.
Un importante componente de la seguridad, la prevención
del crimen, sobrevino como un nuevo componente en los gobiernos. Después
del Acta de la Policía Metropolitana (1829), se llevó a cabo una
revisión de la organización policial en Gran Bretaña por
el Acta de la Policía de 1835, gracias a las propuestas de Sir Robert
Peel dentro del estado del crimen y de creación de una moderna policía
metropolitana. Esta Acta es un pivote en el nacimiento de la nueva policía.
Al final del siglo pasado, la seguridad había prácticamente encontrado su identidad específica y había conseguido alguna importancia cultural, política y comercial.
Con la seguridad pública involucrándose con el control del crimen y el entendimiento de sus causas, nuevas áreas de estudio se abrieron a la investigación realizada por Lombroso (1835-1909) y sus colegas criminólogos.
Cerrajeros y técnicos muy activos (Fichet, Bauche y Chubb) establecieron una industria de fabricación de cajas fuertes, puertas blindadas, y cerraduras. En 1858, Edwin Holmes inauguraba la primera central de alarmas (básicamente vía cables metálicos y campanas) y empezó a organizar la primera empresa de alarmas, Holmes Protection Inc.
La fundación de las primeras empresas de telégrafo hizo posible enviar una alarma a centrales a distancia y después de la extensión de la electricidad, los primeros circuitos de alarma (básicamente un circuito eléctrico con conexiones escondidas, conectado a una campanilla eléctrica) aparecieron en Nueva York en 1889.
Dos organizaciones privadas de seguridad (Pinkerton en EUA y Sorensen en Suecia y Europa) empezaron a proveer servicios a particulares y gobiernos.
Las compañías de seguros vendieron contratos a un cada vez mayor número de clientes privados y proporcionaron asesoramiento sobre temas de seguridad.
Los temas de seguridad fueron generalmente relacionados con el crimen, y considerados únicamente en el contexto de una solución técnica (p.e., alarmas, cerraduras y cajas fuertes) o en el de una posible confrontación. Consecuentemente, el asesoramiento fue principalmente dirigido a asuntos técnicos y comportamiento táctico (alerta, posición y reacción).
El advenimiento de conflictos mundiales trajo una seria atención gubernativa a la industria de la seguridad (la cual todavía permanece), inicialmente debida al miedo del sabotaje, espionaje y subversión militar, y después por el miedo al terrorismo y el espionaje industrial.
La seguridad industrial, componente esencial en los esfuerzos de guerra, integró sus programas en los sistemas de seguridad de la nación. Creada como una respuesta a contingencias temporáneas, una sustancial parte de este sistema permaneció después de la Segunda Guerra Mundial debido al advenimiento de nuevas tensiones internacionales, la Guerra Fría, y la aparición de sensitivos programas gubernamentales en comunicación, energía nuclear y la industria espacial.
En 1919, un ingeniero de minas y teórico del "management", Henry Fayol, identificó la seguridad como una de las necesidades fundamentales de la industria, y definió su objetivo:
"…salvaguardar propiedades y personas contra el robo, fuego, inundación, contrarrestar huelgas y felonías, y de forma amplia todos los disturbios sociales que puedan poner en peligro el progreso e incluso la vida del negocio. Es, generalmente hablando, todas las medidas para conferir la requerida paz y tranquilidad (Peace of Mind) al personal" (Fayol)
Aunque lejos de la sofisticación actual, no hay duda de que Fayol puede ser considerado el pionero de los más recientes conceptos de seguridad, aquellos sobre "management", los cuales después de Fayol, pueden ser incluidos con los de organización y reducción de pérdida.
La industria inventó y fabricó nuevos equipos de seguridad, y nuevos perfiles profesionales aparecieron en el mercado. Aunque de forma menos seria que en los "70 y "80, esta situación todavía permanece en 2011.
Un masivo proceso de educación a través de muchos libros, revistas especializadas y cobertura de televisión ha inculcado la cultura de la seguridad en el público. Se ha creado un mercado sustancial para la industria de la seguridad además de hacer sobre sus tópicos (relaciones internacionales, prevención del crimen, contra-terrorismo…) un asunto de las agendas políticas y electorales.
Este proceso cultural y comunicativo afecta todas las esferas de las relaciones sociales y económicas siendo la contratación de los servicios de seguridad, el núcleo fundamental, el eje central de enlace entre las organizaciones de seguridad y los diferentes clientes, cuestión esta que ha provocado una importante atención del mundo de los negocios y de los gobiernos.
A la par del desigual estado alcanzado por la actividad de seguridad en los diferentes países, ha estado la concertación del contrato de seguridad, cuya perfección, resulta del propio desarrollo de la sociedad.
En la medida en que los receptores de los diferentes servicios de protección, adquirieron mayor conciencia de seguridad y aprendieron a identificar por si mismos o con la asesoría de terceros, sus necesidades al respecto y que el proceso de globalización se extendió por el mundo, la construcción del contrato, tuvo inequívocamente que transformarse, dado que tanto la demanda como la oferta de seguridad mejoran de modo continuo y los vínculos entre ambas van evolucionando hacia nuevas formas más profesionales y abarcativas, superando la óptica meramente operativa.
Además, el foco del vínculo también se ha desplazado hacia el costo-beneficio de ambas partes y los diferentes modos de medirlo.
En la medida que la demanda corporativa de seguridad se vuelve más compleja y se relaciona con aspectos más amplios de la situación del cliente, se requiere por una parte una negociación mas larga previa a la firma de cada contrato y también suele ser necesaria una mayor inversión en equipamiento y tecnología, lo que implica, una precisión, profundidad y eficacia superior en la relación contractual perfeccionada.
Otro aspecto importante a tener en cuenta, son los servicios de alcance regional, los que pueden ser brindados por organizaciones de seguridad multinacionales, con base en varios países, o bien por empresas locales reunidas bajo figuras asociativas tales como redes y consorcios.
Por ello la tendencia a la firma de contratos de más largo alcance temporal y geográfico se acentúa, en la medida en que los negocios continúan concentrándose, señalándose además que dado que la seguridad es comprendida como un insumo crítico para muchas organizaciones, va dejando de seleccionarse al prestador de servicios de seguridad solo por el precio.
Sobre este particular, en la parte de Iberoamérica estudiada existe toda clase de problemas normativos referentes a la contratación de la seguridad. Desde países en los que no existen normas específicas para el sector (como ocurría hasta el año pasado en Bolivia y ocurre aún hoy en países de Centroamérica), hasta países en los que hay ciertas normas pero insuficientes, como en Perú, Argentina, México, siendo otra característica, países federales en los que cada provincia, estado o municipio puede tener una ley propia, incluso suele no haber dos iguales, lo que causa toda clase de inconvenientes a las organizaciones de seguridad.
Por tal razón, existen muy altos niveles de ilegalidad en la prestación de servicios de seguridad. Ilegalidad refiere una sumatoria de delitos tales como la prestación de servicios por parte de empresas que no se encuentran habilitadas para ello, que evaden el pago de sus impuestos, que brindan servicios sin contratos legales, que no pagan las prestaciones sociales de sus empleados, entre otras, aunque es necesario acotar en este tipo de actividad, que por lo general cuando hay un oferente que provee un servicio de seguridad en condiciones no legales, siempre hay un demandante que lo compra y con lamentable frecuencia, los compradores de servicios en condiciones manifiestamente ilegales no son solo clientes privados, sino también dependencias gubernamentales.
De manera general, el tratamiento brindado en los diferentes cuerpos normativos iberoamericanos, se limita a determinar los requisitos y características de las empresas de seguridad; los servicios, las regulaciones para el desarrollo de sus actividades y las funciones, deberes y responsabilidades del personal de seguridad privada, sin abordar el tema contractual ni general ni específicamente.
Solamente la legislación española, la más completa de toda la consultada, va a establecer regulaciones específicas para el contrato de servicios de seguridad[1]como son:
Subcontratación: Los servicios y actividades de seguridad deberán ser realizados directamente por el personal de la empresa contratada para su prestación, no pudiendo ésta subcontratarlos con terceros, salvo que lo haga con empresas inscritas en los correspondientes Registros y autorizadas para la prestación de los servicios o actividades objeto de subcontratación y se cumplan los mismos requisitos y procedimientos prevenidos para la contratación. La subcontratación no producirá exoneración de responsabilidad de la empresa contratante.
Publicidad de las empresas: El número de orden de inscripción en el Registro que le corresponda a cada empresa deberá figurar en los documentos que utilice y en la publicidad que desarrolle. Ninguna empresa podrá realizar publicidad relativa a cualquiera de las actividades y servicios, sin hallarse previamente inscrita en el Registro y autorizada para entrar en funcionamiento.
Las empresas de seguridad comunicarán con una antelación mínima de tres días, de forma individualizada para cada servicio, la iniciación del mismo, con indicación del lugar de prestación, la clase de actividad, la persona física o jurídica contratante y su domicilio, así como la duración prevista de la vigencia del contrato. La referida comunicación de los contratos se efectuará por cualquier medio que permita dejar constancia de ello, en la Comisaría Provincial o Local de Policía del lugar donde se celebre el contrato, o, en los lugares en que éstas no existan, en los Cuarteles o Puestos de la Guardia Civil, que la transmitirán o remitirán con carácter urgente a la Comisaría correspondiente al lugar en que haya de prestarse el servicio; pudiendo efectuarse en cualquier caso en los respectivos servicios o inspecciones de guardia.
Las modificaciones de los contratos se comunicarán en la misma forma y plazos indicados, ante las Dependencias policiales mencionadas.
El formato de los contratos y de las comunicaciones se ajustará a las normas y modelos que se establezcan por el Ministerio del Interior, sin perjuicio de la posibilidad de adición en los contratos, de pactos complementarios para aspectos no regulados en el Reglamento.
En cualquier caso, los contratos permanecerán en las sedes de las empresas de seguridad a disposición de los órganos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes en materia de inspección y control, durante un plazo de cinco años desde la finalización del servicio objeto del contrato.
En aquellos supuestos en que los contratos se concerten con Administraciones Públicas o se encuentren en tramitación ante órganos de las mismas, no siendo posible que estén formalizados antes del inicio del servicio, las empresas de seguridad deberán aportar, en su caso, con la antelación indicada, copia autorizada o declaración de la empresa de la oferta formulada, para conocimiento de las circunstancias a que se refieren las cláusulas por los órganos encargados de la inspección y control, sin perjuicio de comunicar en el formato establecido los datos del contrato una vez formalizado el mismo, el cual deberá quedar en la sede de la empresa a disposición de los órganos competentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Cuando circunstancias excepcionales de robo, incendio, daños, catástrofes, conflictos sociales, averías de los sistemas de seguridad u otras causas de análoga gravedad o de extraordinaria urgencia, hicieran necesaria la prestación inmediata de servicio cuya organización previa hubiera sido objetivamente imposible, se comunicarán por el procedimiento más rápido disponible, antes de comenzar la prestación de los servicios, los datos a la dependencia policial correspondiente, indicando las causas determinantes de la urgencia, y quedando obligada la empresa a formalizar el contrato dentro de las setenta y dos horas siguientes a la iniciación del servicio, debiendo permanecer el contrato en la sede de la empresa a disposición de los órganos competentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Contratos con defectos: Cuando la comunicación, el contrato o la oferta de servicios de las empresas de seguridad no se ajusten a las exigencias prevenidas, la Subdelegación del Gobierno les notificará las deficiencias, con carácter urgente, a efectos de que puedan ser subsanadas en los cinco días hábiles siguientes, con apercibimiento de que, de no hacerlo en el plazo indicado, los citados documentos se archivarán sin más trámite, no pudiendo comenzar la prestación del servicio, o continuarla si ya hubiese comenzado.
Suspensión de servicios: Con independencia de lo establecido y de las responsabilidades a que hubiere lugar, en el caso de que la prestación del servicio infrinja gravemente la normativa reguladora de la seguridad privada, o dicha prestación no se ajuste a las cláusulas contractuales, el Gobierno Civil podrá, en cualquier momento, ordenar la suspensión inmediata del servicio por el tiempo necesario para su adecuación a la norma.
Adecuación de los servicios a los riesgos: Las empresas inscritas y autorizadas para el desarrollo de las actividades de seguridad, antes de formalizar la contratación de un servicio de seguridad, deberán determinar bajo su responsabilidad la adecuación del servicio a prestar respecto a la seguridad de las personas y bienes protegidos, así como la del personal de seguridad que haya de prestar el servicio, teniendo en cuenta los riesgos a cubrir, formulando, en consecuencia, por escrito, las indicaciones procedentes.
Los contratos de instalación de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad, en los supuestos en que la instalación sea obligatoria o cuando se conecten con una central de alarmas, comprenderán el mantenimiento de la instalación en estado operativo, con revisiones preventivas cada trimestre, no debiendo, en ningún caso, transcurrir más de cuatro meses entre dos revisiones sucesivas.
Averías: Para el adecuado cumplimiento de lo dispuesto, las empresas de que realicen la instalación y mantenimiento de medios técnicos de seguridad deberán disponer del servicio técnico adecuado que permita atender debidamente las averías de los sistemas de seguridad de cuyo mantenimiento se hayan responsabilizado, incluso en días festivos, en el plazo de veinticuatro horas siguientes al momento en que hayan sido requeridas al efecto.
Evidentemente queda mucho por construir en materia de contratación de los servicios de seguridad, sobre todo en nuestra región latinoamericana, lo cual debe traducirse a la vez en un perfeccionamiento de la calidad de estos servicios, en correspondencia con la alta demanda que los mismos tienen en la actualidad.
Muchas Gracias.
Autor:
MSc. Jorge Luís Santos Cansino
Lic. José Leonardo López Garmendía
[1] Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre de 1994, que aprueba el Reglamento de Seguridad Privada, BOE núm. 8, de 10 de enero de 1995.
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