Finanzas públicas venezolanas; Función de las Finanzas públicas en el proceso de desarrollo

Indice
1.
Introducción
2. Finanzas públicas venezolanas;
Función de las Finanzas públicas en el proceso de
desarrollo
3. Ingresos Fiscales y Tributación
no Petrolera en Venezuela. Aporte Fiscal no
Petrolero.
4. La Naturaleza del Gasto
Público en Venezuela
5. Análisis
comparativo de las variables macroeconómicas en
Venezuela
6. Inflación y
crecimiento.
7. Fortalecimiento de las finanzas
públicas a través de la reforma de las empresas
estadales.
8.
Conclusión
9.
Bibliografía

1.
Introducción

Venezuela es un país con grandes recursos
humanos y recursos
naturales renovables y no renovables, recursos que de
haber sido canalizados en su momento de manera eficaz y eficiente
nuestro país sería hoy día una potencia
económica, pero en las últimas dos décadas
los resultados económicos han sido decepcionantes debido a
la aplicación de políticas
económicas
erróneas.
Como consecuencia del aumento del precio del
petróleo
en los años 1973 y 1974 se produjo una expansión
transitoria del crecimiento
económico impulsada por la demanda, pero
a pesar de una segunda alza de dichos precios en
petróleo
en 1979 y 1980, el crecimiento anual per cápita fue
negativo en el período comprendido entre 1979 y 1985.
Desde 1983 en adelante el poder
adquisitivo de la inmensa mayoría de las personas a
disminuido debido a constantes devaluaciones y una
inflación que hoy es una de las más altas. El
empleo
público, que abarca alrededor del 15% de la fuerza de
trabajo, ha sido un pesado lastre que en nada ha contribuido a
mejorar la situación económica y social del
país, esta es una inmensa suma, que supera el producto bruto
de muchos países de la región.
Entre los años 1986 y 1988 se pusieron en marcha políticas
de expansión que llevaron a un aumento transitorio del
crecimiento. Dichas políticas, sin embargo, resultaron
insostenibles, la inflación aumentó, las reservas
externas disminuyeron y se produjo una escasez generalizada.
Luego de un corto período de crecimiento
económico en los primeros años de la
década de los noventa, entre 1992 y 1994 pero que no se
traduce en una mejor calidad de
vida para los habitantes: las escuelas y los hospitales de la
nación
están en ruinas, las carreteras siguen sin terminarse, no
hay nuevas obras de infraestructura desde hace décadas y
ni siquiera se ha podido restablecer la vialidad y los servicios
básicos, esto conlleva que las condiciones
económicas políticas y sociales de Venezuela se
deterioren considerablemente, debido a una serie de hechos que
tuvieron un gran impacto negativo en el país: la
disminución de los precios de
exportación del petróleo, la
inestabilidad política, una
crisis
bancaria de importancia, el nivel de desempleo sigue
creciendo, como consecuencia, se produjo una caída del
PIB de los
sectores no relacionados con el
petróleo, la inflación continua en aumento y
las reservas internacionales disminuyeron.
A principios de
1.996, el gobierno puso en
marcha un programa
económico de Estabilización y Reformas
Estructurales denominado "Agenda Venezuela",
cuya fase inicial tuvo como objetivo el
restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos,
incluía la unificación de los tipos de cambio, que en
un primer momento se encontraban bajo un sistema cambiario
flotante y que posteriormente fue reemplazado por bandas
cambiarias; la liberalización de las tasas de
interés; la eliminación de la mayor parte de
los controles en los precios, y el ajuste del precio interno
de los combustibles.
Petróleos de Venezuela (PDVSA), dio inicio a la modalidad
de "Apertura Petrolera", que consistía en otorgar contratos a
empresas
privadas, para la exploración y explotación de
petróleo, algo parecido a la política implantada
por el gobierno del
general Gómez, pero con la diferencia que estas
concesiones son cedidas, en este caso a la empresa que
mayor porcentaje de ganancia deje al país.
Hacia 1.997 la economía del
país una economía
monoproductora dependiendo en su mayor porcentaje del sector
petrolero y con serios desequilibrios estructurales, que
incluían un aumento del déficit fiscal, un
déficit en la cuenta corriente externa, un elevado nivel
de desempleo,
elevados índices de inflación y elevados actos de
corrupción.
Uno de los problemas que
ha debido enfrentar Venezuela en la última década
ha sido su dependencia económica del petróleo y la
baja generalizada de los precios reales de este producto
así como de los ingresos por este
concepto ,
exceptuando 1.999 cuando su valor durante
todo el año está en US$16 por barril.
La contribución del petróleo al PIB total
aumentó de aproximadamente el 21% a principios de los
años noventa, al 26% a finales de esa década. Al
mismo tiempo, la
participación de la agricultura en
el PIB disminuyó de alrededor del 6% en 1990, al 4% en
1998, la participación de la industria
manufacturera disminuyó de aproximadamente el 13% al 10%,
y del sector de servicios se
mantuvo en alrededor del 60% del PIB.
La participación de los productos de
exportación distintos del petróleo
ha sido, en promedio, inferior al 25% de las cifras totales de
exportación, lo que refleja la falta de
diversificación fuera del sector petrolero y el impacto
que ha tenido, a lo largo del tiempo, la
sobrevaloración de la moneda en la competitividad
externa.
En estas circunstancias, los salarios reales
disminuyeron significativamente y el desempleo aumentó. A
pesar de la existencia de un salario
mínimo obligatorio durante la mayor parte del
período comprendido entre 1990 y 1999, el salario real
medio disminuyó aproximadamente un 23%. La caída
del salario real afectó a todos los sectores del mercado laboral.
Durante el segundo trimestre del año 2000, el PIB
creció entre 2% y 3% en relación con igual
período del año anterior (tras una expansión
de alrededor del 0,3% en el primer trimestre), dando una
señal de recuperación económica
después de una caída del 7,2% en 1999.
En agosto de 2.000 la inflación se redujo al 15%, la tasa
más baja de los últimos 14 años que,
además, se ajusta a la meta de 16%
fijada por el gobierno para el año 2000.

La disminución de la inflación se ha logrado a
costa de una recesión económica y de una
caída tanto del consumo como
de la inversión, y el gobierno estima que el
desempleo alcanzó el 13,5% en el mes de julio.
La combinación de un tipo de cambio
sobrevalorado y bajas tasas de interés
real ha creado las condiciones para que surjan presiones en el
sector externo. Sin embargo, no se han producido restricciones
inmediatas a la balanza de pagos,
las salidas de capital han
sido ampliamente compensadas por el efecto expansivo de los
elevados precios del petróleo en los ingresos
provenientes de las exportaciones y,
al mismo tiempo, las importaciones se
han visto restringidas como consecuencia de la recesión.
Hasta mediados de septiembre, el precio medio de la cesta
petrolera Venezolana era de aproximadamente US$28, en
comparación con aproximadamente US$16 durante todo
1999.
Las reservas de divisas han aumentado a más de US$18.000
millones, de los cuales se han destinado al fondo de
estabilización macroeconómica US$2.300 millones,
que equivalen a 16 meses de importaciones.
A fines de agosto el tipo de cambio
llegó a 690 bolívares por dólar y es
probable que se mantenga estable durante el resto del año,
ya que el Banco Central
todavía mantiene pleno control de los
movimientos cambiarios. Aun después de la reciente
monetización del déficit fiscal
correspondiente a los sectores no relacionados con el
petróleo, las reservas internacionales cubren por lo
menos 2,1 veces la base monetaria y más del 75% del
M2.
Gracias a los considerables ingresos generados por el
petróleo, el sector
público registró un superávit durante el
primer semestre del 2000. Sin embargo, algunas medidas clave
adoptadas por el gobierno a comienzos de año, tales como
la reducción de 1% del IVA, la
eliminación del impuesto de
débito bancario, y el aumento de los gastos
corrientes, sumado a una baja recaudación de impuestos y a la
disminución de los ingresos por tal concepto debido
al bajo crecimiento económico, han conducido al deterioro
del déficit fiscal correspondiente a los sectores no
relacionados con el petróleo.
Aun así, el desempleo aumentó, afectando
especialmente a los trabajadores no calificados, a las mujeres y
los jóvenes, y a la población urbana.
Aunque no hay consenso sobre el verdadero nivel de pobreza en
Venezuela, todos están de acuerdo en que el crecimiento ha
continuado. Tanto la pobreza como
la desigualdad se han mantenido por debajo del promedio para el
resto de América
Latina.
Actualmente el gobierno enfrenta los mismos problemas de
otras administraciones anteriores: un creciente déficit,
presiones sobre la moneda y una inflación que comienza
otra vez a salirse de control.

2. Finanzas
públicas venezolanas; Función de
las Finanzas
públicas en el proceso de
desarrollo

Finanzas Públicas venezolanas
Las Finanzas
Públicas constituyen la actividad económica del
sector
público, con su particular y característica estructura que
convive con la economía de mercado, de la
cual obtiene los recursos y a la
cual le presta un marco de acción. Comprende los bienes, rentas
y deudas que forman el activo y el pasivo de la Nación
y todos los demás bienes y
rentas cuya administración corresponde al Poder Nacional
a través de las distintas instituciones
creadas por el estado para
tal fin.
El Estado para
poder realizar sus funciones y
afrontar sus necesidades públicas, debe contar con
recursos, y los mismos se obtienen a través de los
diferentes procedimientos
legalmente estatuidos y preceptuados en principios legales
constitucionales.
Las finanzas
públicas establece; estudia las necesidades; crea los
recursos; Ingresos; Gastos
El estado hace
uso de los recursos necesarios provenientes de su gestión
política para desarrollar actividades financieras a
través de la explotación y distribución de las riquezas para
satisfacer las necesidades públicas (individuales y
colectivas).
Crear la plataforma adecuada en cuanto a educación, salud, seguridad
social, para el desarrollo de
nuevas fuentes de
trabajo, crear tecnología propia, en
el marco de un sistema
pluralista y flexible de toma de
decisiones, que articule distintos mecanismos de
conformación de la voluntad colectiva.
Garantizar un mayor control social sobre su gestión, mejorar los medios e
instrumentos que hoy existen de representación
política y social y establecer otras vías de
participación complementarias a las de
representación política, que fortalezcan ,
descentralicen su poder y transfieran responsabilidades y
recursos a las comunidades estatales y locales y, finalmente,
mejorar sus estructuras
políticas.
Desarrollar estrategias de
acción concurrente y propulsar estas acciones
tendentes a la protección, al desarrollo de
la seguridad
ciudadana, la salud, la educación, el
deporte, la
cultura,
el trabajo, y
en fin, el bienestar social, para que la economía del
país pueda desarrollarse y conducirla hacia un futuro
próspero.
La política
fiscal como instrumento de estabilización y ajuste;
Políticas heterodoxas y ortodoxas (tradicionales y no
tradicionales) de las finanzas públicas

La Política
Económica.
Para hablar acerca de lo que es la Política
Fiscal, debemos de entender primero lo que es la Política
Económica. El ultimo objetivo de la
economía es desarrollar políticas (tradicionales y
no tradicionales) que puedan resolver nuestros problemas. Las
políticas económicas sirven para mover la curva de
demanda en la
dirección que se necesite para alcanzar el
pleno empleo y para
que esto suceda, el Estado puede
usar 2 instrumentos (medidas) principales para regular la
demanda
agregada. La política fiscal y la política
monetaria.
La política económica es una rama dirigida hacia el
acondicionamiento de la actividad económica para evitar
que ocurran fluctuaciones en los niveles del empleo y de los
precios, así como para condiciones necesarias para el
desarrollo.
Para lograrlo, la política económica recurre a las
ideas elaboradas en el campo de la teoría
económica ya que a través de los principios, de las
teorías, de las leyes y de los
modelos
ofrecidos por esta última, los resultados de las acciones
prácticas desarrolladas adquieren mayor confiabilidad,
seguridad y
certeza. La formulación de la política
económica comprende 2 procedimientos
interdependientes:

1. La determinación de los principales objetivos
   que se quieren alcanzar, necesariamente interrelacionados y
   cuantificados.
2. La elección de los instrumentos de
   acción que se utilizarán para la
   consecución de los objetivos
   determinados.

Principales objetivos de la política
económica
Desarrollo
Económico
Estabilidad Económica
Eficiencia
Distributiva

1. Desarrollo Económico: Es la búsqueda
   obstinada del desarrollo
2. Estabilidad Económica: Reúne tres
   objetivos que son de importancia vita
   a.-Mantenimiento del pleno empleo.
   b.- Estabilidad general de los precios.
   c.- Equilibrio
   de la balanza de
   pagos internacionales.

1. Eficiencia distributiva: Lo que busca es disminuir
   las desigualdades en la distribución de la riqueza nacional entre
   las unidades familiares

Instrumentos o Políticas de Acción en la
Política Económica.
Para la consecución de los diferentes objetivos que
acabamos de mencionar, la política económica cuenta
con un conjunto de instrumentos de acción. Estos
instrumentos o políticas provienen de la teoría
económica cuyo objetivo es la consecución de los
fines relacionados con los principios teóricos del
análisis macroeconómicos y son los
siguientes:

La política
monetaria:
Es el control de la banca y del
sistema monetario por parte del gobierno con el fin de conseguir
la estabilidad del valor del
dinero y
evitar una balanza de pagos adversa, alcanzar el pleno empleo y
buscar el estado de liquidez de toda economía.

La política fiscal:
Es el conjunto de medidas e instrumentos que toma el estado para
recaudar los ingresos necesarios para la realización de la
función
del sector publico. Se produce un cambio en la
política fiscal, cuando el Estado cambia sus programas de
gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propósito
de la política fiscal es darle mayor estabilidad al
sistema económico, al mismo tiempo que se trata de
conseguir el objetivo de ocupación plena. Como hemos dicho
anteriormente.

La Política Fiscal tiene 2 componentes, el gasto
publico y los ingresos públicos.
El gobierno gasta a través de inversiones
públicas, y obtiene ingresos a través de los
impuestos
sobre las actividades de producción y de circulación de
mercancías, sobre los ingresos y ganancias de cualquier
otra naturaleza.
La política fiscal en el 2001 reviste importancia por
tratarse del primer presupuesto que
será diseñado y ejecutado íntegramente por
la nueva administración. Además se trata de
un presupuesto que
se formula en el contexto de un importante boom de precios
petroleros, después de una muy severa contracción
en el ritmo de actividad económica.
A pesar de estas características la discusión
pública del Proyecto de
Ley ha sido
escasa por no decir ninguna. A continuación exponemos
algunos comentarios sobre este importante tema que esperamos
ayuden y animen el análisis de este importante y crucial
tópico.

Aporte Fiscal Petrolero
Las finanzas públicas de Venezuela dependen en grado
extremo de las fluctuaciones de los precios del petróleo
(el petróleo representa cerca del 80% de todas las
exportaciones)
Los ingresos del país reflejan los ciclos de los precios
del petróleo, pero los gastos son
rígidos. De hecho, cuando el crudo sube, los ingresos y
gastos aumentan, lo que significa que los ingresos
extraordinarios generados por el petróleo son gastados
rápidamente por el Gobierno. Sin embargo, cuando los
precios bajan, los gastos no pueden ser disminuidos y se originan
grandes déficit fiscales.
La estimación de ingresos que se presenta en el proyecto de
presupuesto del 2001 adolece de ciertos problemas ya presentes en
el presupuesto del año 2000. Por una parte, hay una
abierta subestimación de los ingresos fiscales petroleros
que al contraponerse con la corriente inercial del gasto de los
últimos años, obliga al fisco a cerrar la brecha
bien sea sobrestimando algunos ingresos no petroleros, o
abultando las partidas por ingresos extraordinarios
(endeudamiento e ingresos no recurrentes).
Los ingresos del sector petrolero (impuestos, regalías y
dividendos) estimados para el año 2001 son de 6,04
billones de bolívares (8.500 millones de US$), lo que
representa apenas el 26,3 % del total de 22,9 billones de
bolívares de ingresos fiscales ordinarios y
extraordinarios. Lo que es claro es que el ejecutivo prevé
una caída de los ingresos ordinarios con respecto al
año en curso que se explica en gran medida por la
subestimación del precio del petróleo. Para
mantener un precio promedio del barril petrolero de 20
dólares, como se estima en el proyecto de presupuesto, y
con un precio registrando a fin de este año alrededor de
29 dólares, la cesta tendría que cerrar en cerca de
11 dólares si el ajuste siguiera una tendencia lineal.
Este desempeño del precio coincide con las
previsiones más pesimistas.
Es de notar que más que una actitud
conservadora en torno al
desenvolvimiento del mercado petrolero, la subestimación
de los ingresos petroleros responde a la manera peculiar como se
está elaborando y "negociando" políticamente el
presupuesto. La práctica ya es conocida para quienes
siguen la cuestión fiscal venezolana: se subestima el
ingreso petrolero, se sobrestima la tributación no
petrolera, y se exageran las solicitudes de endeudamiento; al
final, se termina autorizando un elevado nivel de gasto que se va
resolviendo durante el año a través del mecanismo
de los créditos adicionales financiados con la
efectiva recaudación petrolera y, recientemente, con los
retiros del FIEM (Fondo de Inversión de Estabilización
Macroeconómica; diseñado en un principio como un
mecanismo institucional para atender y amortiguar las
caídas y alzas del ingreso petrolero) y las utilidades
cambiarias. Esta práctica convierte, de hecho, a la
aprobación del Presupuesto en un acto formal con poca
incidencia real e indicativa de lo que verdaderamente será
la política fiscal.
En todo caso, es muy significativo el hecho de que el aporte
fiscal petrolero como proporción de los ingresos por
exportación petrolera llega a ser de sólo 37% para
el año 2001 (muy similar al aporte efectivo para este
año), cuando en las bonanzas inmediatamente anteriores de
los años 1996-1997 y 1991-1990 llegó a estar por
encima del 60% y del 70% respectivamente. Este deterioro esperado
de la contribución fiscal de la industria
petrolera puede ser explicado de distintas maneras, bien sea por
incrementos significativos en los gastos operativos, en gastos
financieros y/o en los proyectos de
inversión de la industria o por el ascenso de la
producción de las empresas ligadas
a la apertura cuya estructura
tributaria es bastante menor. La otra razón es que se
piense extraer recursos petroleros posteriormente a la
aprobación del Presupuesto por la vía del reparto
de dividendos. Cualquiera que sea la explicación
seguirá siendo especulativa mientras las cuentas de la
industria petrolera se mantengan ocultas.

3. Ingresos Fiscales y
Tributación no Petrolera en Venezuela. Aporte Fiscal no
Petrolero.

El ingreso público es la acción que el
estado desarrolla al efecto de procurarse los medios
necesarios a los gastos públicos para la
satisfacción de las necesidades publicas y en general para
la satisfacción de sus propios fines. Posee ciertas
características que se derivan de dos premisas
fundamentales.

1. Que los ingresos los percibe el estado por
   cualquier título.
2. Que dichos ingresos tengan significación
   económica.

La Gestión Tributaria (o ingresos
públicos) mide el conjunto de acciones en el proceso de la
gestión pública vinculado a los tributos, que
aplican los gobiernos, en su política económica.
Los tributos, son
las prestaciones
en dinero que el
Estado, en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener
recursos para el cumplimiento de sus fines.
Al actuar como ente generador de recursos el estado obtiene estos
recursos a través de la modalidad de ingresos ordinarios y
extraordinarios.
Ingresos ordinarios no tributarios de dominio
público industrial (industria petrolera; minera). A
través del dominio
público comercial (entidades bancarias); dominio
público territorial.
Ingresos ordinarios tributarios, a través de impuestos;
tasas y contribuciones (contribuciones de mejoras y
parafiscales)
Otra forma de clasificarlos:

1. Recursos patrimoniales propiamente
   dichos;
3. Recursos de las empresas estatales;
4. Recursos gratuitos;
5. Recursos tributarios ;
6. Recursos derivados de sanciones
   patrimoniales;
7. Recursos monetarios,
8. Recursos del crédito público.

En esta parte del trabajo pondremos el acento en el
análisis de los recursos no tributarios (de dominio
industrial, comercial y territorial) y recursos tributarios como
fuente de ingresos no petroleros del Estado Nacional, y como
expresamos en el párrafo
anterior los ingresos tributarios son aquellos que el estado
obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio, es decir,
mediante leyes que crean
obligaciones a
cargo de los administrados, en la forma y cuantía que las
mismas establecen.
La característica común de los recursos tributarios
es su obligatoriedad por imperio de la ley en la cual
tiene su origen, pero dicha obligatoriedad se encuentra enmarcada
dentro de las limitaciones que emergen de la Constitución Nacional.
En el Estado moderno constitucional y, especialmente, en la
economía liberal, la que está fundada en los
principios de la propiedad
privada y de la iniciativa individual, prevalecen los recursos
tributarios, los que son frutos del poder de imperio del
Estado.
Para implementar un sistema impositivo deben considerarse varios
atributos: los impuestos deberán hacer que los individuos
sean tratados en forma
justa, que se minimicen las interferencias en las decisiones
económicas y que no se impongan excesivos costos a los
contribuyentes y/o a los administradores.
Una de las áreas de investigación que analiza estos atributos
es conocida como "optimal taxation". Este es un enfoque normativo
de análisis basado en las herramientas
de la economía del bienestar, aplicada cuando no se
alcanza la mejor distribución del ingreso y de los
recursos.
Este enfoque supone que el gobierno busca maximizar el bienestar
social y para ello debe alcanzar determinado nivel de
recaudación. Ésta se logra con las decisiones de
maximización de los individuos y de las firmas.
La Gestión Tributaria (ingresos públicos) es un
elemento importante de la política económica,
porque financia el presupuesto
público; Es la herramienta más importante de la
política fiscal, en él se especifica tanto los
recursos destinados a cada programa como su
financiamiento. Este presupuesto es preparado por
el gobierno central y aprobado por la Asamblea Nacional, es un
proceso en el que intervienen distintos grupos
públicos y privados, que esperan ver materializadas sus
demandas. Es un factor clave que dichas demandas se concilien con
las posibilidades reales de financiamiento, para así mantener la
estabilidad macro económica. La pérdida de control
sobre el presupuesto es fuente de desequilibrio e inestabilidad
con efectos negativos insospechados. Es importante mencionar que
los ingresos y gastos gubernamentales se ven afectados por el
comportamiento
de otras variables
macro económicas, como el tipo de cambio, los
términos de intercambio, el crecimiento del PBI, etc.
Además la Gestión tributaria puede incentivar el
crecimiento a determinados sectores, por ejemplo, otorgando
exoneraciones, incentivos. De
este modo la gestión tributaria es un elemento importante
porque va ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía
en la medida que los indicadores de
gestión se hayan llevado en forma eficiente a
través de estrategias
(Recaudación, presentación de la Declaración
Jurada, para detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La
gestión tributaria optima es aquella en la que la
política fiscal es estable y el Sistema Tributario
eficiente(diseñado para nuestra realidad). Si la
gestión tributaria es optima atrae inversión.
Como ya se menciona, el proyecto de presupuesto manifiesta cierta
sobrestimación en los ingresos por impuestos indirectos.
Los ingresos por IVA, por
ejemplo, se incrementan en un 48% en términos nominales
con respecto al presupuesto del 2000 y en 34% en términos
reales. Este aumento estimado en el IVA no se compagina con el
moderado incremento en el nivel de actividad, con las decisiones
recientes de reducir la tasa de 15,5% a 14,5%, con la
exoneración del pago a varias zonas francas y puertos
libres y con la debilidad institucional que viene mostrando el
SENIAT desde hace varios años.
Lo que parece más significativo es que aún
sobrestimando los ingresos no petroleros, la participación
de los ingresos ordinarios sobre el total de ingresos del
presupuesto pone más que nunca en evidencia los peligrosos
síntomas de fragilidad que arrastra la gestión
presupuestaria en Venezuela. Si se incluyen los gastos sin
asignación presupuestaria, los ingresos ordinarios
alcanzan a cubrir sólo el 60% de los gastos del gobierno
central, un problema ya latente en el presupuesto de este
año (donde se aspira cubrir sólo el 75% del gasto
con ingresos ordinarios) pero que se arrastra y se agrava para el
año 2001. Esta extremadamente baja presión
tributaria en medio de una bonanza petrolera es atípica en
Venezuela.
Mucho se compara la realidad tributaria nacional con la
foránea al señalar, como características
diferenciales entre esta última y aquélla, que en
otros países se observa una carga tributaria más
onerosa; que existe afuera un mayor poder por parte de las
respectivas administraciones tributarias para fiscalizar a los
contribuyentes y perseguir a los infractores; que las sanciones
son en otros países mucho más severas, y que,
además, en Venezuela se observa una evasión fiscal
que difícilmente se aprecia en la mayor parte de los
países extranjeros.
A la luz de los textos
legales y de las estadísticas oficiales de cada país,
lo dicho anteriormente pareciera ser cierto. Sin embargo, al
analizar el asunto bajo las perspectivas política,
socioeconómica, e incluso filosófica, se evidencian
diferencias de fondo que, sin pretender justificar lo
injustificable, ponen de manifiesto las realidades culturales de
cada país, dando respuesta a muchos porqué.
Comencemos por observar las cargas tributarias que,
contrariamente a lo que algunos piensan, no es cierto que en
Venezuela se paguen pocos impuestos
Al lado de los impuestos directos e indirectos, dentro de la
actividad económica formal, ejercida lamentablemente por
los menos (y eso no es culpa de los particulares sino de las
políticas y de otras realidades socioeconómicas)
existe una variada gama de contribuciones parafiscales:
INCE, IVSS, Política Habitacional, Paro Forzoso, impuestos
municipales, etcétera. Por si fuera poco, los
contribuyentes deben asumir costos directos e
indirectos relacionados con servicios públicos a cargo del
Estado, los cuales, por la ineficacia o la inexistencia de
éstos, son trasladados a los particulares, como es el caso
de la vigilancia, el transporte y
el correo.
Ni hablar de la seguridad
social (SSO). Si no se tiene un buen seguro privado,
puede presentarse una enfermedad que comprometa seriamente el
patrimonio
personal o
familiar. Todos sabemos de casos en los que los gastos incurridos
como consecuencia de una enfermedad, han llegado a arruinar la
economía de una familia en poco
tiempo.
Por su parte, aquellos que aspiran asegurar su vejez deben
acudir a costosos planes de retiro disponibles en el mercado
internacional privado, pues en la práctica, la seguridad
social solo garantiza el cobro de los aportes del trabajador, mas
no su retiro.
Por último, si se agrega a todo lo enunciado la
inflación y la devaluación crónicas como fuente de
ingresos de los gobiernos, la carga tributaria para los
ciudadanos y las empresas domiciliadas en el país, puede
ser calificada como pesada.
Continuando con las diferencias del derecho comparado en la
legislación tributaria venezolana, con respecto a las
atribuciones de la
administración tributaria y a las sanciones, ambas
incrementadas con gran esmero en la reciente reforma del Código
Orgánico Tributario, pudiéramos afirmar que hoy nos
encontramos en franca competencia con
las legislaciones de otros países.

Evasión fiscal
El Superintendente del SENIAT, Trino Alcides Díaz,
informó que la evasión tributaria alcanza 47%, es
decir, un monto mayor a 4 billones de bolívares. Considera
que la recaudación en Venezuela debería estar en el
mismo nivel que en Chile, donde
se obtiene por la vía impositiva hasta 20% del producto interno
bruto, mientras que en el país sólo llega a 10%
del PIB.
El Banco Mundial
podría dar asesoramiento técnico, así como
préstamos no reembolsables, para apoyar el proceso de
modernización de las aduanas que se
adelanta en Venezuela, según lo informó el
Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, Trino Alcides
Díaz.
Por lo que se refiere a la evasión fiscal, debemos
reconocer que, según las cifras oficiales, los
índices en Venezuela son superiores a los de la
mayoría de los países de Europa y América. En todo caso, habría que
tener cuidado a la hora de identificar la fuente de esas cifras y
el volumen de la
economía informal en cada país. Pero en todo caso,
aceptemos como válidos los criterios y los resultados
existentes.
A este punto es necesario hacer la reflexión que se han
hecho en alguna oportunidad casi todos los contribuyentes en
cualquier parte del mundo cuando tienen que pagar impuestos:
¿adónde va a parar mi dinero?, ¿en
qué se invierten mis impuestos?
De la respuesta que dé el propio contribuyente, se
podrá inferir, por una parte, la disciplina
fiscal que existe en ese país, y por la otra, la
disposición de ese contribuyente a pagar impuestos.
Si el contribuyente está satisfecho con su respuesta, se
podrá suponer que respeta y reconoce como proba la forma
en que se manejan los dineros públicos, y en consecuencia,
está en buena sintonía con el pago de
impuestos.
Si impera la indisciplina fiscal, la falta de probidad, la
ausencia de rendición de cuentas
públicas, ausencia de sistemas de
información computarizados que permitan la
transparencia en las instituciones
públicas y la imposibilidad del ciudadano común de
reclamar estas situaciones, estaremos en presencia de un administrador no
legitimado para exigir el pago de impuestos, y por ende, frente a
un contribuyente contumaz.
Así que, sin adherirnos a la posición de
rebeldía de algunos frente al pago de impuestos, no
podemos dejar de lado el derecho de poner de manifiesto como
ciudadanos nuestro más alto rechazo a la conducta
dispendiosa y a la visión feudal que del ejercicio del
poder tienen y han mantenido en muchos años en este
país, muchos de sus empleados públicos en todos sus
niveles. Los gastos superfluos, el derroche de los fondos
públicos por parte de la
administración y la falta de control e información de la gestión
administrativa pública, unidos a continuos rumores de que
la corrupción
flagelo que se posicionó en Venezuela desde la
década de los sesenta (en los cuales por supuesto han
estado involucrados altos personeros de los gobiernos
anteriores), ha continuado creciendo, trayendo consigo una serie
de calamidades económicas sociales morales, por lo visto
no solo ha podido ser controlada sino que se ha desatado en estos
últimos dos años de manera alarmante.
Una corrupción flagrante y generalizada, echan por
tierra
cualquier motivación
que trate de justificar ante la opinión
pública la creación de nuevos o mayores
impuestos, y merma la recaudación de los existentes.
Pudiéramos decir entonces que al lado del principio de
legalidad tributaria, según el cual solo por ley se pueden
crear tributos, existe un principio de legitimidad tributaria que
deriva del precepto constitucional basado en la justa
distribución de las cargas públicas, debiendo
entender por "justa" no solo la distribución, sino
también la carga, la cual debe dar fiel respuesta al
ejercicio, desarrollo y protección de los más
legítimos intereses de la sociedad.
Por lo tanto, la indisciplina fiscal deslegitima no solo al
gobierno que la protagoniza, sino además puede quitarle
legitimidad a los tributos.
Y dentro de las distintas gamas del dispendio, hay derroches que
por su futilidad son más condenables que otros. Tal es el
caso de los cambios de nombre de organismos públicos, como
por ejemplo el Ministerio de Hacienda, que actualmente se
denomina Ministerio de Finanzas, e incluso se le ha cambiado el
nombre al país. Todo ello se hace sin una razón
válida, lo cual, además de generar costos
inútiles, produce malestar en la comunidad,
más aún, si luego se le pide a esa comunidad
utilizar el papel de
escribir por ambas caras.
Pago impuestos para mantener un Estado que me brinde buenos
servicios y me dé seguridad social. Pago impuestos a
cambio de que exista una disciplina
fiscal por parte de quienes determinan y ejecutan el gasto
público. Pago impuestos a cambio de que me rindan
cuentas claras y fidedignas, a las que tenga fácil acceso.
Pago impuestos para que éstos no terminen indebidamente en
el peculio de quienes los administran.
Estas reflexiones tienden a contribuir con esa corriente de
opinión
pública que exige inaplazablemente la actuación
eficiente y transparente de los poderes públicos, lo cual,
entre otros beneficios, dará legitimidad a los distintos
tributos.

4. La Naturaleza del
Gasto
Público en Venezuela

El gasto público se define como el gasto que
realizan los gobiernos a través de inversiones
públicas. Un aumento en el gasto público
producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una
reducción tendrá el efecto contrario. Durante un
periodo de inflación es necesario reducir el gasto publico
para manejar la curva de la demanda agregada
hacia una estabilidad deseada. El manejo del gasto público
representa un papel clave
para dar cumplimiento a los objetivos de la política
económica.
El gasto público lo rigen principios que dependen de los
objetivos que se quieran alcanzar. Gastar lo menos posible;
Obtener el máximo beneficio posible con los recursos
posibles; los gastos deben ser adecuados a la capacidad
económica; Incentivar pero no inmiscuirse en la
economía privada;
Se origina como respuesta a las necesidades
públicas.

• Necesidades absolutas, propias e ineludibles del
  estado, las realiza directamente: Defensa; Seguridad y Paz
  Social; Administración de justicia
• Necesidades relativas. Pueden ser satisfechas por
  particulares. El estado delega pero supervisa: Salud; Educación; Energía
  eléctrica; Control de
  calidad.

Se clasifica:

• Gastos Ordinarios (atiende el normal desenvolvimiento
  del país).
• Gastos Extraordinarios (hace frente a situaciones
  imprevistas del estado)
• Gastos esenciales: Primordiales para cubrir las
  necesidades del estado.
• Gasto Compensatorio: Redunda en beneficio de la
  nación.
• Gastos personales. Para cubrir prestaciones
  sociales o de servicio.

Se ejecuta:
A través de los Presupuestos o
Programas
Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se
clasifica de distintas maneras pero básicamente se
consideran el Gasto Neto que es la totalidad de las erogaciones
del sector público menos las amortizaciones de deuda externa; y
el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones
realizadas para pago de intereses y comisiones de deuda publica,
este importante indicador económico mide la fortaleza de
las finanzas públicas para cubrir con la operación
e inversión gubernamental con los ingresos tributarios,
los no tributarios y el producto de la venta de bienes y
servicios, independientemente del saldo de la deuda y de su
costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con
la estrategia para
conservar la política fiscal, requerida para contribuir al
logro de los objetivos de la política económica.
Por otro lado resume el uso de recursos públicos que se
destinan a cumplir y atender funciones y
responsabilidades gubernamentales, así como a producir
bienes y prestar servicios.
La clasificación económica permite conocer los
capítulos, conceptos y partidas específicas que
registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector
público. Con base a esta clasificación, el gasto
programable se divide en gasto corriente y gasto de capital. Estos
componentes a su vez se desagregan en servicios personales,
pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro, y en
inversión física y financiera
dentro del segundo.
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones
gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del
gasto programable. En él se incluyen todas las erogaciones
que los Poderes y Órganos Autónomos, la Administración
Pública, así como las empresas del Estado,
requieren para la operación de sus programas. En el caso
de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo las
tareas de legislar, impartir justicia,
organizar y vigilar los procesos
electorales, principalmente. Por lo que respecta a las
dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
funciones de: administración gubernamental;
política y planeación
económica y social; fomento y regulación; y
desarrollo
social.
Por su parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes
reflejan la adquisición de insumos necesarios para la
producción de bienes y servicios. La venta de
éstos es lo que permite obtener los ingresos que
contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su
infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas
erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y
productiva, así como a incrementar el patrimonio del
sector público. Como; gastos de Defensa Nacional,
también se pueden mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas,
Universidades, Obras Civiles como carreteras, puentes, represas,
tendidos eléctricos, oleoductos, plantas etc.; que
contribuyan al aumento de la productividad
para promover el crecimiento que requiere la economía.
Gasto social es un subconjunto del gasto público que
agrupa los recursos que el Estado destina directamente para
atender el desarrollo y el bienestar de su población. Hay diferentes criterios sobre
las partidas presupuestarias que deben incluirse en el
cómputo del gasto social, pero hay acuerdo respecto a
sectores básicos tales como la educación, la
salud y la vivienda. En este trabajo se utilizan los datos
suministrados por la Oficina Central
de Presupuesto (OCPRE) donde se especifican los siguientes
sectores sociales: educación, salud, seguridad social,
cultura y
comunicación social, ciencia y
tecnología, vivienda y servicios y desarrollo
social.
Estrategia del
gasto en los sectores sociales: La distribución sectorial
del gasto con relación al PIB permite analizar cómo
el gasto se reparte entre los distintos sectores sociales y
establecer la priorización en su distribución. La
participación del sector educación fluctuó
entre un mínimo 2,12 % en 1996 y un máximo 3,74% en
1992, Esta asignación es bastante baja si se considera que
expertos de la UNESCO establecen que el gasto en educación
debe ser por lo menos el 6% del PIB. La participación del
sector salud, disminuyó en 1.993 aunque se aprecia una
pequeña recuperación en el año. El sector
vivienda y sus servicios mantuvo su participación,
advirtiéndose disminuciones durante el lapso 1993-1995 e
incrementos en 1997 y 1998. Los sectores de seguridad social y
desarrollo social mejoraron su prioridad en los dos
últimos años.
El análisis de la distribución del gasto social
sectorial no permite evaluar el impacto en el progreso y
desarrollo de un país o región, es necesario
especificar dentro de estos sectores inversiones sociales
eficientes en el progreso social.
Para analizar el Desarrollo
Humano es importante considerar las agrupaciones del gasto
que tengan un importante impacto diferenciado en los niveles de
desarrollo de la población (gasto social destinado a la
inversión). En la búsqueda de esta eficiencia se
define la prioridad del gasto social como los gastos en
educación básica, atención primaria en salud e
infraestructura social básica (de acuerdo a lo establecido
internacionalmente por el Programa para las Naciones Unidad para
el Desarrollo PNUD).
La razón de prioridad social refleja el porcentaje de
gasto social destinado a acciones de prioridad humana. Si bien la
información disponible en estos momentos no
permite el análisis de esta razón para Venezuela,
existe bibliografía donde se resalta la inadecuada
distribución del gasto en educación, al favorecer
programas altamente regresivos como la educación
universitaria descuidando la inversión en el sector
básico, y la concentración del gasto del sector
salud en programas de atención médica curativa de menor
impacto colectivo, en desmedro de los recursos para atender las
prioridades de la estrategia de atención primaria en salud
(García, 1988) (De Venanzi, 1996). Sin embargo,
según el nivel de desarrollo socioeconómico
alcanzado en un momento dado por un país, será
necesario definir indicadores
diferentes de gasto en capital humano
con una concepción más amplia. Si se toma en cuenta
esta acotación, la razón de prioridad social, en un
sentido amplio, se puede calcular con los gastos totales en
educación y en salud (CEPAL, 1994, p. 37).
De acuerdo con lo antes expresado, la razón
macroeconómica del gasto en capital humano
(educación y salud) para Venezuela, durante el
período considerado, fluctuó entre 2,89% en 1996 y
5,62% en 1992 y la razón de prioridad social se mantuvo en
niveles bastante elevados, moviéndose entre el 39,9% en
1996 y el 59,3% en 1994 (ver Gráfico No. 5.3). En 1998,
esta razón registró un porcentaje de 52,1%. Sobre
la base del concepto de "desarrollo
humano", el PNUD recomienda, en general, alcanzar el valor
del 50% para la razón de prioridad social y del 5% para la
razón macroeconómica en capital humano
(ibídem, p. 36).
El elevado gasto público, en vez de contribuir a mejorar
la situación de los más pobres, ha favorecido como
siempre a determinados grupos de
interés
y amenaza ahora con alterar (como ya lo ha hecho en Argentina) los
propios equilibrios económicos básicos. Las
ilusiones de que puede servir para mejorar la calidad de vida y
reducir las distancias sociales se han mostrado, una vez
más, como un peligroso mito que
deberíamos desenmascarar y combatir.

Nivel y estructura del gasto público en
Venezuela
Los gastos planeados del Gobierno Central se reducirían
tanto en términos reales (-2%) como en proporción
al PIB (-1,5%); como estos ajustes son menores que los esperados
en los ingresos ordinarios se supone que tanto el déficit
como los requerimientos financieros del gobierno se
incrementaran.
De nuevo debe advertirse que un análisis más
riguroso exige incluir las denominadas "erogaciones sin
afectación presupuestaria" que se estima podrían
ascender a casi 2 billones de bolívares. Considerando este
concepto ampliado del gasto, el nivel del mismo podría
alcanzar a casi 25% del PIB .
Si se examina con más detalle dónde el Ejecutivo
Nacional esta proponiendo como políticas fiscales, ajustes
fundamentales como instrumentos de estabilización, se nota
con claridad que estos ajustes se concentran en las
transferencias corrientes y de capital a las regiones. Estas
transferencias pasan a representar, en la propuesta del nuevo
presupuesto, el 12,2% del PIB y 54,1% del total de gastos, en
contraste con el presupuesto actual donde alcanzan el 15,1% del
PIB y 62,5% de los gastos (sin incluir "erogaciones sin
afectación presupuestaria")
Cabe destacar, adicionalmente, que los gastos corrientes aumentan
su participación relativa en la estructura del gasto en
detrimento de los gastos de capital. La inversión directa
del Gobierno Central sigue siendo de relativa poca importancia
con respecto a los gastos totales (4,2 %), aunque debe acotarse
que en términos reales, de cumplirse los supuestos
inflacionarios gubernamentales, se incrementaría en 29
%.
Muy probablemente el Ministerio de Finanzas tendrá que
corregir, aumentando el situado que se le aporta a las
gobernaciones y alcaldías, así mismo el aumento
salarial está muy por debajo de las expectativas del
sector laboral.
Téngase en cuenta que aquí tampoco se están
incluyendo gastos adicionales que podrían financiarse con
la transferencia de utilidades cambiarias desde el Banco Central
de Venezuela ( BCV).
En síntesis,
muy probablemente, los niveles de gasto del gobierno central
durante el 2001 terminarán siendo muy similares a los de
este año y bastante superiores a los que se alcanzaron en
el anterior quinquenio.

El déficit fiscal y las necesidades de
financiamiento
Tanto el déficit primario como el fiscal en el 2001
serían mayores en casi 1% del PIB a los que se calculan
para el 2000. Si consideramos los gastos "sin afectación
presupuestaria", el déficit fiscal podría elevarse
hasta 7,5% del PIB. Este incremento del resultado deficitario es
consecuencia, como ya se explicó, del insuficiente ajuste
en el nivel de gasto ante la caída esperada en los
ingresos ordinarios.
Como el Gobierno prevé pagos por amortización de deuda
pública interna y externa que ascienden a los 3,5
billones de bolívares, sus requerimientos financieros
estarían en el orden de 11,6% del PIB, superando en casi 3
puntos las ya históricamente elevadas necesidades del
2000.
Con el objeto de cubrir las necesidades de financiamiento
previstas, el Gobierno se plantea recurrir al endeudamiento
público por un monto equivalente a unos 11.400 millones de
dólares, además de utilizar recursos acumulados en
el FIEM por un monto de unos 2.300 millones de
dólares.
Aunque no se han establecido metas precisas con relación a
cuanto obtener en el mercado interno y cuanto en el externo, se
presume que la mayor presión se
ejercerá en el mercado financiero nacional. Esta hipótesis se basa en la aún reducida
accesibilidad que tiene el país al crédito
externo a costos razonables.
Venezuela sigue siendo castigada con una elevada prima por
riesgo, si se
tiene en cuenta el boom que están experimentando sus
ingresos ante la favorable coyuntura petrolera y la mayor
estabilidad política que se ha alcanzado una vez que
finalizó la fase crítica del ciclo político
electoral. Es importante señalar que el stock de deuda
interna ha crecido en forma vertiginosa, esperándose que
se multiplique su nivel por seis en apenas tres años. Esta
situación está planteando serios retos a la
gestión fiscal futura por la incidencia que tendrá
el servicio (un
gasto rígido), sobre el nivel de egresos. Sí
consideramos que el Gobierno puede disponer discrecionalmente de
recursos adicionales procedentes del FIEM e, incluso, hacer que
el Banco Central le transfiera utilidades cambiarias acumuladas
por el instituto emisor como reservas de capital, el nivel de
endeudamiento podría ser finalmente bastante menor al
previsto en el Proyecto de Ley de Presupuesto.
El gasto fiscal de Venezuela alcanzó en enero de 2002 a
1,24 billones de bolívares (US$1=VEB 902,25), cerca de un
9% menos que en el mismo periodo del año anterior,
informó el jueves el banco central a través de su
sitio web.
El gasto fue apoyado por 1,05 billones de bolívares en
ingresos ordinarios, lo que incluyó 172.120 millones de
bolívares en regalías del monopolio
estatal Petróleos de Venezuela S.A. PDVSA.
Los impuestos a la renta contribuyeron con 288.320 millones de
bolívares, el impuesto al valor
agregó 431.340 millones de bolívares y los aranceles
aduaneros aportaron 105.680 millones.
Con los ingresos por concepto de petróleo cayendo,
Venezuela continuó recortando el gasto público, lo
que ayudó a que la economía creciera un 2,7% en el
2001, menos que el 3,2% del 2000.
El precio promedio del petróleo venezolano fue inferior a
US$16 por barril en enero 2002, frente a los US$20,18 por barril
del 2001 y el promedio de alrededor de US$25,91 por barril del
2000, cuando la producción además fue mayor.
El petróleo equivale a cerca de la mitad de los ingresos
fiscales y a cerca del 30% del PIB del país de
aproximadamente US$110.000 millones.