En el primer capítulo, profundizaremos sobre los
conceptos de funcionalismo e integración como principales
objetos de estudio del presente trabajo, abarcando desde aspectos
básicos como las respectivas definiciones, pasando luego
por las implicancias y características que va adoptando
cada uno de estos conceptos a medida que se avanza en su
aplicación, todo esto con la finalidad de establecer una
visión bastante clara de ambas concepciones.
En el segundo, capítulo abordaremos lo que para
efectos de este trabajo hemos denominado como dilemas actuales
que debe enfrentar el funcionalismo y por tanto el proceso de
integración que aquél implica como consecuencia
lógica
de su aplicación. Lo anterior será abordado a
partir de elementos que son considerados como factores claves,
que pueden llegar a determinar el éxito o
fracaso del proceso integrativo siendo un factor importante del
análisis el concepto de
gobernabilidad.
En el tercer capítulo, se describe el proceso
evolutivo que ha tenido la Unión Europea desde una
perspectiva funcionalista, es decir, a partir de la
integración de un sector de la economía – el
carbón y el acero– de seis
países que decidieron emprender un proyecto
común en el año 1951 y que hoy en día han
creado una unión compuesta de quince miembros, los cuales
han alcanzado un amplio grado de integración, que les
permite perfilarse como una potencia política y
económica en el actual orden mundial.
El trabajo
aquí realizado es de carácter
descriptivo, y se ha llevado a cabo recurriendo a bibliografía primaria y
secundaria con contenidos afines a los temas que aquí se
desarrollan. Lo anterior nos ha permitido estructurar el marco
teórico necesario para la consecución de los
objetivos
generales y específicos previamente planteados.
Capitulo I:
EN TORNO A LOS
CONCEPTOS DE FUNCIONALISMO E INTEGRACION
I.1 Los procesos de integración
regional
Origen de los procesos de integración
regional
Desde mediados del siglo XIX, hasta la Primera Guerra
Mundial, Gran Bretaña en su carácter
de gran potencia mundial,
había sido el eje dominante del comercio
internacional, que sin estar institucionalizado se hallaba
basado en el librecambio, debido a su economía fuertemente
dependiente del comercio
exterior, es decir, un sistema sin
trabas comerciales y barreras arancelarias importantes, que no
tenía tampoco obstáculos serios para el movimiento de
los factores de la producción – trabajadores y capitales- y
convertibilidad de las monedas al patrón oro, siendo la
principal la libra esterlina.
Al terminar la Primera Gran Guerra, Gran
Bretaña, a pesar de haber sido uno de los países
triunfadores de la contienda bélica, a raíz de la
pérdida de poder
ocasionado por los esfuerzos de la guerra,
empezó a dejar de ser el centro de la política
internacional. Esto impactó en las relaciones
económicas internacionales, diluyéndose
gradualmente en líneas generales el sistema liberal del
comercio
internacional.
La Gran Depresión
de 1929 y la crisis
económica mundial que se desató con tal motivo,
acentuó la decadencia del sistema comercial, por lo que
los gobiernos ya sea por estrategias o
para proteger sus economías internas de la
recesión, se volcaron a un nacionalismo
económico proteccionista, utilizando como instrumentos la
elevación de los aranceles
aduaneros y la fijación de limitaciones a la importación.
En 1930, Estados Unidos
promulga la ley Smooth Hawley
por la que se aumentan los aranceles de
900 artículos. Gran Bretaña a su vez, abandona el
patrón oro en 1931 y en 1932 aprueba la Ley de Derechos de Importación, con lo que acaba con un siglo
de libre comercio.
El comercio
internacional descendió de tal manera que a fines de 1932
el volumen del
intercambio de manufacturas había bajado un 40
%.
Ante estas circunstancias, a partir de 1934, al
ratificar la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos,
Estados Unidos
-potencia ascendente- comienza a aplicar una política
comercial basada en la negociación de acuerdos bilaterales de
comercio con determinados países, que básicamente
consistía en la apertura de los mercados mediante
la reducción de aranceles por productos, a
cambio de un
trato equivalente o recíproco, es decir, utilizando el
principio de la reciprocidad.
Otro principio que reinstauran los Estados Unidos en ese
período, es el principio de la "Nación
más favorecida", que provenía del siglo XVII y que
significa que cualquier preferencia que otorgara un Estado
contratante a un tercer país, es automáticamente
extendido a las otras partes que firmaron el tratado con dicha
cláusula.
El "bilateralismo" sustituye así al "libre
cambio" como
forma predominante de las relaciones económicas
internacionales y se caracteriza por el aumento significativo de
los aranceles aduaneros y el establecimiento de restricciones
cuantitativas a los intercambios internacionales,
fijándose topes a la importación de cada
mercadería. Se instaura el monopolio
estatal sobre el comercio
exterior, el control de
cambios y la no convertibilidad de las monedas nacionales, de
suerte que si un Estado tenía un saldo acreedor al final
del ejercicio respecto de otro, no podía emplearlo en la
adquisición de productos o en
saldar cuentas con
terceros países. En una palabra, el comercio se realizaba
en compartimentos estancos entre los Estados.
El "bilateralismo" subsistió hasta el termino de
la Segunda Guerra
Mundial. Al concluir ésta, emergen en la escena
internacional como potencias excluyentes los Estados Unidos y la
Unión Soviética, lo que trae aparejado que por
primera vez en la historia, el centro de
decisión político mundial deja de ser Europa y se
traslada a un país americano y a otro euroasiático.
Se conforman dos bloques ideológicos con sus respectivas
"esferas de influencias".
Los Estados Unidos, siguiendo la visión liberal
de sus gobernantes, pregonan la reconstrucción del mundo
de posguerra, lo que para ser posible, desde el punto de vista
económico, debía estar estructurado en un
trípode institucionalizado.
De esa manera, en 1944, en Bretton Woods (EE.UU.) se
crean el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento, y el Fondo
Monetario Internacional, que van a estar dentro de la
Organización de las Naciones Unidas
(ONU) como
organismos especializados.
La función
del Fondo era la regulación de la balanza de pagos
de los países que solicitaran auxilio financiero a dicha
institución, cuando se encontraran con déficit; los
préstamos se concedían por plazos breves -un
año a un año y medio-. A su vez, la tarea
encomendada al Banco consistía en sostener la tasa de
inversión principalmente de los
países destruidos por la guerra para reconstruirlos, y
posteriormente fue la de ayudar a los países en
desarrollo; los créditos que otorgaba eran,
lógicamente, a largo plazo (diez años en
adelante).
La tercera pata del trípode era la
institucionalización y regulación del comercio
internacional. Para estos efectos, entre 1946 y 1948, a
instancias del Consejo Económico y Social de la ONU, se
realizaron sucesivas Conferencias en Londres, Nueva York, Ginebra
y La Habana, con la intención de crear una Organización Mundial del Comercio (OMC) con la
finalidad de quitar las barreras que los estados habían
puesto al comercio internacional, principalmente desde la
crisis de los
años 30.
La versión final de la OMC se
elaboró en La Habana en 1948, pero dicho tratado no fue
ratificado por los Estados -solo Australia y Liberia lo
ratificaron- y por ende no entró en vigor. En Estados
Unidos, el principal escollo se dio por las diferencias que
existían entre los proteccionistas, que se agrupaban en
torno al
Departamento de Agricultura y
el Congreso y los defensores del libre comercio
del Departamento de Estado, influenciados por Cordell Hull.
Así, no viendo posibilidad de ratificación del
tratado en el Congreso, el presidente Truman ni siquiera lo
presentó para su tratamiento.
Como era sumamente difícil conformar una organización internacional del comercio, el
Poder
Ejecutivo y el Departamento de Estado de los Estados Unidos,
con un conjunto de países occidentales deciden en 1947 en
Ginebra -antes de la Conferencia de La
Habana- crear el Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y
Comercio (GATT), como un acuerdo de
regulación de las relaciones comerciales entre las partes
firmantes, con el objetivo de
liberalizar el comercio de bienes
manufacturados, con la reducción progresiva de los
aranceles aduaneros, usando como herramientas
los principios de la
"Nación más favorecida" y la "reciprocidad".
Recién en la Ronda Uruguay del
GATT en 1994, se
establecieron los cimientos que dieran origen a la
Organización Mundial del Comercio, dependiente de las
Naciones Unidas,
que comenzó a regir a partir de enero de 1995.
A partir del GATT, la diferencia con relación al
período de entre guerra, estuvo basada en el hecho de que
el trato de la nación más favorecida no se daba en
forma bilateral, sino multilateral. Es decir, que todos los
firmantes del GATT se comprometían a otorgarse mutuamente
dicha cláusula de manera automática y por medio de
negociaciones comerciales entre los Estados -generalmente los de
mayor poder
económico-, reduciendo recíproca y progresivamente
los aranceles aduaneros, siendo el método
empleado, producto por
producto.
Así, cuando un país concedía una
reducción arancelaria de un X % sobre determinado producto
a otro, automáticamente esta rebaja se extendía y
beneficiaba a todos los demás Estados partes. A la vez,
los Estados ya no podían elevar dichos aranceles, en
virtud de lo que se llamó la "consolidación de los
compromisos"
Sin embargo, por el Art. XXIV del GATT, se
admitió la excepción de la aplicación de la
cláusula de la nación más favorecida, cuando
dos o más países decidieran profundizar su integración
económica a través de una Zona de Libre
Comercio o una Unión Aduanera, sin que las reducciones
arancelarias entre ellos se trasladasen a los otros Estados
componentes del GATT.
Ahora bien, estas excepciones están autorizadas
en la medida en que no se altere, en lo sustancial, el nivel de
protección con terceros Estados; en tal situación,
si un tercer Estado considera que la zona de libre comercio o la
unión aduanera afecta el nivel de protección
consolidado en el GATT, le es permitido solicitar
"compensaciones".
En conclusión, en este marco regulatorio
económico internacional, haciendo uso del Art. XXIV del
GATT, se cobijan los procesos de integración
económica regional, siendo el primero de ellos el
proceso iniciado en Europa en el
año 1950, que ha dado origen también al derecho de
integración regional.
A medida que el proceso europeo se iba perfeccionando,
los demás Estados empezaron a percibir los procesos de
integración como una nueva forma de encarar el desarrollo
económico, buscar la paz y fortalecer el poder de
negociación internacional, y nacen
así, en el continente americano, el Acuerdo de Libre
Comercio para América
Latina y el Caribe en 1960, el Mercado
Común Centroamericano en 1960, el Pacto Andino en
1969, y en Europa, la Asociación Europea de Libre Comercio
en 1959, entre otros (Tussie, 1991: 4).
Concepto de integración:
Existen básicamente dos formas de establecer
relaciones internacionales en materia de
intercambio comercial, a saber: la cooperación que incluye
acciones
destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de acuerdos
internacionales sobre políticas
comerciales y la integración que comprende medidas
conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la
eliminación de barreras al comercio; es este último
concepto de integración el que nos interesa para efectos
del desarrollo de este capítulo.
Partiendo desde lo mas básico, la palabra
integración viene del latín, integratio –
onis, que según el diccionario de
la RAE significa acción y efecto de integrar o integrarse,
constituir las partes un todo, unirse a un grupo para
formar parte de él.
Entrando más profundamente y desde una
perspectiva de relaciones
internacionales, se utilizarán dos definiciones de
integración, las cuales son complementarias y
ayudarán a una mejor comprensión del
fenómeno al que nos referimos en el presente
capítulo.
León Lindberg define la integración como "
los procesos por los cuáles las naciones anteponen el
deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e
internas clave de forma independiente entre sí, buscando
por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso
de toma de
decisiones a nuevos órganos centrales". Por su parte
Jorge Mariño dice "se entiende por proceso de
integración regional el proceso convergente, deliberado
(voluntario) –fundado en la solidaridad-,
gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un
plan de
acción común en aspectos económicos,
sociales, culturales, políticos,
etcétera"(Mariño, 1999: 112).
Cabe preguntarse -antes de profundizar más en lo
que contempla un proceso de integración-, el cómo
se constituye el deseo o la voluntad de los Estados de pasar a
formar parte de una comunidad
más amplia, llegando inclusive a ceder parte de su
soberanía. Frente a esta interrogante se
puede responder básicamente de dos maneras: 1 "la
causa de este proceso radica en el empleo de la
fuerza, o en
la amenaza de usarla, por parte de una autoridad
central… o, en ausencia de esta autoridad,
como ocurre en la vida internacional, por un Estado o
coalición dotados de poder suficiente para utilizar la
fuerza o dar
credibilidad a la amenaza de hacerlo… 2 "la
formación de comunidades políticas se debe
fundamentalmente a la acumulación de valores e
intereses compartidos, una situación a la cual se llega a
través de la interacción entre sus distintas
unidades, y por procedimientos
consensuales" (Wilhelmy, 1988: 56). En este estudio nos
centraremos en los procesos que se llevan a cabo según
esta última perspectiva.
Características de los procesos de
integración:
Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido ciertas
características esenciales a todo proceso de
integración regional, las cuales mencionaremos a
continuación con la finalidad de establecer una
generalización. Estas características
son:
- Los sujetos son los Estados soberanos.
- Los Estados emprenden el proceso integrador en forma
voluntaria y deliberada - Como todo proceso –aún más, con
la complejidad del caso al que se hace referencia- se debe
avanzar por etapas, es decir, el proceso debe ser
gradual. - Las etapas deben ser cada vez más profundas y
dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y la
convergencia del proceso. - Por último, el proceso de integración
se inicia con acercamientos económicos, pero lentamente
y dependiendo de cada proceso –conforme a lo estipulado
por los Estados miembros-, la agenda va abarcando e incluyendo
nuevos temas de las áreas sociales, culturales,
jurídicas, y hasta políticas de los países
miembros.
Tipologías de
integración:
La tipología que expondremos a
continuación, cabe dejar claro, es de carácter
político. Si bien es cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en los
aspectos económicos de los procesos de integración,
es de suma importancia considerar los factores políticos
que influyen en la evolución del proceso, como
condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo
anterior, la importancia de mencionar esta
tipología.
Haciendo referencia a una variedad de factores entre los
cuáles se pueden mencionar el nivel de integración,
el alcance de la integración, la homogeneidad cultural de
las distintas unidades y la calidad de los
beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco
Pasquino (1981: 814) ha esbozado una tipología de la
integración, en la que establece tres tipos: territorial,
nacional y social; cada una de las cuales se explicarán a
continuación:
Es básicamente, la extensión del poder
de un grupo
hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto implica
la transferencia de la obediencia desde las distintas
regiones y desde los distintos grupos a las
autoridades centrales. Esta integración puede
producirse de diversas modalidades y su objetivo no es
sólo la creación de una unidad central fuerte,
sino la construcción de un mercado
único, el establecimiento de un código jurídico común, un
sistema de transporte
unificado y un sistema tributario extendido a todos los
grupos. Es
posible distinguir tres modelos de
integración territorial: la conquista,
aquí nos encontramos frente a un centro que toma la
iniciativa del proceso de integración con el uso de la
fuerza en la mayoría de los casos; la
fusión, es un proceso lento de acercamiento
progresivo entre los diversos grupos geográficamente
contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e
intereses comunes; y la irradiación, requiere
la existencia de un símbolo central aceptado por todos
los grupos como punto de referencia, además de una
considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un
período prolongado, de manera que las capacidades del
sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de
movilización y de las expectativas de los
grupos.- Integración territorial
Se refiere al proceso de creación de una
identidad
común a todos los grupos étnicos,
lingüísticos, religiosos y regionales con el fin
de que se sientan parte de la misma comunidad
política. Mientras el proceso de integración
territorial consiste principalmente en imponer obediencia, el
proceso de integración nacional consiste en la
aceptación, por parte de la población, de las órdenes
provenientes de las autoridades centrales porque se
consideran legítimas, por tanto, el proceso de
integración nacional recibe un fuerte influjo del
proceso de integración territorial. La creación
de un consenso mínimo sobre algunos valores
fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de
algunos procedimientos para la resolución de
los conflictos, resulta muy relevante. Es evidente
que el proceso de arreglo y solución de conflictos se
ve facilitado entre otras cosas, porque la
movilización de las masas esté estrictamente
controlada por las élites de los distintos grupos y
que por otro lado dichas élites se pongan de acuerdo;
además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en
los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios
públicos y los magistrados de manera proporcional
entre los distintos grupos, así como una
economía en expansión, son todos elementos que
permiten una solución positiva del proceso de
integración nacional. - Integración nacional
- Integración social
Se refiere a la superación de la divergencia
entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados. Esta
divergencia no adquiere importancia política mientras las
masas acepten como justo el gobierno de las
élites. La divergencia entre élites y masas no se
debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que depende
también de la desigualdad en la instrucción y en el
nivel de conocimientos y de la dificultad de las comunicaciones; su superación
requerirá intervenciones complejas y múltiples. Si
las élites logran mantener siempre un justo equilibrio
entre la necesidad de dar una guía y una
orientación a la sociedad y la
apertura a los deseos de las masas y a los líderes
elegidos por éstas, la divergencia tenderá a
reducirse; la superación de las divergencias, por lo
tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del
liderazgo. A
medida que avanza la integración, aumenta la
disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la
consecución de objetivos comunes.
Entendiendo que la topología descrita anteriormente explica
los procesos políticos por los cuales se articula la
voluntad política como condición necesaria pero no
suficiente para llevar a cabo la integración, asumimos que
esta ultima entendida como un acto de voluntad política,
trae consigo consecuencias de carácter económico
que varían a medida que se avanza en el grado de
integración. Aquellas consecuencias a que se hace
referencia, serán descritas a
continuación.
Clasificación de la integración
según sus grados:
Tomando en cuenta que la integración es un
proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y
progresiva, es posible establecer una clasificación
según el grado de integración, donde cada una de
las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la
distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como
posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la
literatura que
trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las
que pasan los procesos de integración. Para efectos de
este estudio, se hará referencia a la clasificación
que hace Bela Balassa quien establece 5 etapas o grados de
integración, además se agrega una etapa preliminar
llamada área de preferencias arancelarias a la
cuál haremos referencia según la definición
de Ricardo Basaldúa.
Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual
se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un
trato preferencial en comparación al que se otorga a
terceros países, es decir, se conceden diversos grados
de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Esta
área se puede dividir a su vez en tres: área
de preferencias arancelarias propiamente dichas,
donde las concesiones son exclusivamente a los derechos
aduaneros que gravan la exportación e importación de
mercaderías; área de preferencias
aduaneras, donde no sólo se limitan a las
restricciones arancelarias, sino que puede contemplar
también otros tributos
aduaneros, que se aplican con ocasión de la exportación o la importación,
pudiendo contemplar tanto restricciones directas como
indirectas; y áreas de preferencias
económicas, que abarcan aspectos que no son
más de naturaleza
aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la
mercadería extranjera una vez que ésta ha sido
importada.Este es un grado de integración sumamente
superficial por lo que hay autores que no lo consideran como
tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido
mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un
proceso posterior de integración mucho más
amplio.- Zona de preferencias arancelarias
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir
las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones
cuantitativas al comercio recíproco de bienes,
pero conservando cada uno de ellos autonomía e
independencia respecto de su comercio con
terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se
fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación
arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de
fronteras" entre las partes, con el propósito de
incrementar los flujos de los intercambios recíprocos.
Como en el acuerdo de libre comercio surge el problema del
control de
las importaciones de extra zona, los Estados
partes deben implementar instrumentos que tiendan a
establecer el origen de los productos, y de esa forma
diferenciar entre los bienes que se generan en la zona y los
que provienen de otras latitudes, ya que los productos que se
deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de los
Estados partes, evitando la triangulación que
significaría el ingreso de productos del exterior a la
Zona a través del país que cobra los aranceles
más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se
denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser
muy precisas y severas. - Zona de libre comercio
Implica un proceso en el que los estados
participantes, además de liberar las corrientes
comerciales por medio de la desgravación arancelaria
entre ellos, adoptan frente a terceros países una
política arancelaria común o tarifa externa
común.ARNAUD (1996: 25) señala que la unión
aduanera perfecta debe reunir las siguientes condiciones:
1) la completa eliminación de tarifas entre sus
Estados miembros, 2) el establecimiento de una tarifa
uniforme sobre las importaciones del exterior de la Unión
y 3) la distribución de los ingresos
aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula
acordada.De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que
integran una unión aduanera, además de reducir
las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero,
adoptan un arancel externo común, en forma gradual con
plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente
son diferentes según el desarrollo
económico de los Estados partes, en
relación a los productos que importan de países
de fuera de la zona.Los derechos de importación obtenidos por el
arancel externo común, a su vez, deben ser
distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben
definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un
arancel externo común, se eliminan las normas de
origen, por lo que una mercadería de procedencia
extranjera, ingresada legalmente por cualquier
repartición aduanera, previo pago del impuesto
común que se haya fijado, tiene libre
circulación por el espacio geográfico de los
países socios de la unión aduanera. Otro dato
importante de mencionar es respecto de la forma de
negociación con el exterior, la cuál debe
hacerse necesariamente en bloque. - Unión aduanera
En la etapa del mercado común, los
países miembros que componen la unión aduanera
le agregan la posibilidad de la libre circulación de
personas, servicios
y capitales sin discriminación, por tanto, se
establece la libre circulación de los factores
productivos.En el mercado común, no hay aduanas
internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se
lleva a cabo una política comercial común, se
permite el libre desplazamiento de los factores de la
producción (capital,
trabajo, bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades
fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel
aduanero exterior unificado.Por lo tanto, la legislación de los
países miembros debe unificarse o armonizarse con el
objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en
el ámbito del mercado interior común. Las
normas no
sólo deben perseguir la supresión de las
barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro
libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras,
físicas, técnicas, comerciales, restricciones
monetarias, etc.), sino también de aquéllas que
son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto
o explotación de los mercados
imputables a las empresas
(reglas de competencia).La armonización de las legislaciones sobre
las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas
macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes
aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados
participantes, sino también a las personas
físicas y jurídicas que en ellos habitan,
generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros. - Mercado común
La unión económica se dá cuando
los Estados que han conformado un mercado común, le
incorporan la armonización de las políticas
económicas nacionales, entre ellas, las
políticas monetaria, financiera, fiscal,
industrial, agrícola, etc., con la finalidad de
eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las
disparidades entre las políticas nacionales de cada
uno de los Estados que la componen.Como son objeto de la integración todas las
actividades económicas en el ámbito espacial de
la unión económica –entre ellas la
política financiera-, la concertación de una
política monetaria común lleva a
la creación de un banco central
común y finalmente a la adopción de una moneda común,
con lo que se perfecciona una unión
monetaria. - Unión económica
- Integración económica
completa
Este es el mayor grado de profundidad al que puede
aspirar un proceso de integración y se produce cuando la
integración avanza mas allá de los mercados, porque
en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados
tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas
en el campo monetario, fiscal,
social, etc., y más allá incluso, en cuestiones
relativas a las políticas exteriores y de
defensa.
En esta instancia de integración, se requiere del
establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones
obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este
grado de unificación sugiere la desaparición de las
unidades nacionales, por la absorción de las partes en un
todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo
al diccionario de
la RAE.
La supranacionalidad
Antes de adentrarnos en el concepto de supranacionalidad
propiamente tal, es necesario dejar en claro la importancia de
establecer previamente una clasificación de la
integración en grados.
Considerando que la integración es un proceso
progresivo y dinámico, la creación de organismos
comunes está directamente relacionado con la
profundización del proceso integrador. Siguiendo esta
lógica,
en la etapa más superficial de un proceso de
integración que corresponde al "área de
preferencias arancelarias", no sería necesaria la
creación de organismos comunes, ya que sería
posible dar cumplimiento a las pautas acordadas con simples
oficinas nacionales, que adecuaran coordinadamente las
preferencias aduaneras en los estados partes.
En una zona de libre comercio, en general, es
conveniente crear órganos comunes de carácter
intergubernamental, que tengan funciones
meramente coordinadoras de las medidas que deban ir adoptando los
Estados partes, para de esta forma lograr el objetivo propuesto.
En este periodo, cada Estado sigue conservando todo el poder de
decisión sin delegación de facultades. En esta
etapa existe un compromiso de los Estados para reducir de forma
progresiva las barreras arancelarias hasta llegar a la total
desgravación. Un ejemplo del caso descrito es el NAFTA, firmado
por Estados Unidos, Canadá y México,
mediante el cual se aspira a crear una zona de libre comercio,
para lo cual no se han creado órganos de carácter
complejo, sino sólo una comisión de comercio y
otras comisiones de carácter
intergubernamental.
En la etapa de mayor profundidad, denominada
"integración económica completa", existe un alto
consenso entre los especialistas, respecto a que se deben crear
no solo organismos intergubernamentales, sino también
supranacionales, debido a que el proceso requiere de la
unificación de las políticas de todos los estados
miembros, a lo cual, solo es posible llegar mediante la
creación de entidades que tengan a su cargo el proceso de
uniformidad mencionado. Siguiendo esta línea, es
absolutamente necesario consolidar instituciones
y órganos comunitarios, cuyas decisiones sean obligatorias
para los países miembros y sus poblaciones. Es de vital
importancia que estos órganos sean de carácter
autónomo e independiente, ya que tendrán la
misión
de coordinar y armonizar las políticas unificadas e
impedir el predominio de un Estado sobre otros.
Tomando en cuenta que en la actualidad no existe un
proceso de integración que se encuentre en la etapa de
"integración completa" propiamente tal, es posible
plantearse la necesidad de crear organismos supranacionales en
los grados intermedios de la integración, es decir, en la
unión aduanera, en el mercado común o en la
unión económica.
Para Basaldúa (1996: 10), ya en la unión
aduanera deben crearse los órganos necesarios, incluidos
aquellos competentes para la formación progresiva del
derecho comunitario, resultando igualmente indispensable
establecer un tribunal de justicia
permanente.
La conveniencia y oportunidad de que los órganos
de un proceso de integración regional y/o sus capacidades
decisorias tengan o no las características de la
supranacionalidad, nos conduce a plantearnos cuáles son
las implicancias de la palabra "supranacionalidad", tema que
trataremos a continuación.
Origen del concepto
supranacionalidad
La palabra "supranacionalidad" tuvo su aplicación
concreta cuando se creó la Comunidad Económica del
Carbón y del Acero (CECA), por
el Tratado de París en 1951. Efectivamente, el Art. 92
punto 2 de dicho Tratado, en la versión francesa,
expresamente se refería al neologismo, al mencionar las
facultades de la Alta Autoridad, en la forma que sigue: "Los
miembros de la Alta Autoridad ejercerán sus funciones, con
plena independencia,
en interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de
sus deberes, no solicitarán ni atenderán
instrucciones de gobierno ni
organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible
con el carácter supranacional de sus funciones.
Cada Estado miembro se compromete a respetar este principio y a
no intentar influir sobre los miembros de la Alta Autoridad en la
ejecución de sus tareas".
Posteriormente el Art. 92 del tratado de la CECA fue
modificado, eliminándose la expresión
"supranacional". Empero, a lo largo de las décadas de
integración europea, el proceso se ha ido profundizando y
evolucionando en un complejo sistema, que contempla cada vez,
más elementos de supranacionalidad. Esto se puede
constatar cuando se incursiona en los sucesivos tratados que han
ido modelando, desde sus orígenes hasta la actualidad, el
proceso de integración de Europa.
Que es la supranacionalidad
Algunos autores han llegado a considerar que, como es
difícil determinar un real alcance jurídico de la
expresión, se debería renunciar a dar una
definición jurídica de la misma, sin embargo,
sería posible distinguir dos formas en que se manifiesta
el término que se intenta estudiar: 1 la
supranacionalidad integral o plena y 2 la
supranacionalidad limitada o restringida (Zelada, 1989:
29).
Habitualmente, la idea de la supranacionalidad se
identifica con la de los órganos supranacionales, en
el convencimiento de que, para que exista supranacionalidad,
se requiere que organismos independientes y superiores a los
Estados-naciones estén habilitados para dictar normas
obligatorias para estos últimos, incluyendo por tanto
el concepto, dos aspectos: un órgano comunitario y
competencia para expedir decisiones, con
aplicabilidad inmediata, sin necesidad de actos de
recepción por los Estados partes.En cambio, los órganos de tipo
intergubernamental son aquellos que solo pueden adoptar
decisiones que cuenten con la voluntad de los Estados que
conforman el tratado de integración como es el caso
por ejemplo del NAFTA.Un órgano, para ser considerado
supranacional, debería reunir al menos dos
condiciones. La primera, estar integrado de manera que sus
miembros no representen a ningún Estado, que se
encuentren desvinculados de sus nacionalidades y que
respondan nada más que a los intereses comunitarios,
sin recibir instrucciones de ningún gobierno. La
segunda, tener la potestad de dictar normas obligatorias para
los Estados miembros, cuya aplicación sea inmediata y
prevalente en los ordenamientos internos de cada uno de
ellos.Aplicación inmediata quiere decir que dicha
norma adquiere plena vigencia en los Estados partes, sin
necesidad de ningún trámite nacional para su
"internación". Aplicación prevalente, implica
que se debe aplicar con preeminencia a cualquier norma
nacional que la contradiga, ya sea de fecha anterior o
posterior.Otros autores consideran que un sistema
integracionista es supranacional cuando algunas de las
competencias
de los Estados son transferidas a determinados organismos
comunitarios, delegándose con ello, poderes de
decisión de los Estados participantes, para lograr
así el cumplimiento de los fines comunitarios junto a
los demás Estados miembros.Según lo indicado, para poder hablar de
supranacionalidad, se requiere como elementos de un solo y
mismo sistema: objetivos comunes, estructura
institucional y competencia y poderes.Se puede referir a órganos supranacionales,
cuando los Estados miembros de una comunidad delegan en
organismos independientes de los gobiernos de dichos Estados,
para que tengan competencia suficiente de normar, ejecutar y
dirimir todo lo referente a los fines comunes que tuvieron en
miras dichos Estados para integrarse en un espacio
común.Por lo tanto, para que exista supranacionalidad, ese
poder comunitario debe ser autónomo, es decir,
distinto e independiente de los poderes constituidos de los
Estados partes y que las tomas de decisiones que genere se
apliquen en forma directa e inmediata en el ámbito
geográfico de los países miembros, sin
ningún tipo de interferencias.En síntesis, sobre la base de las
apreciaciones acerca de supranacionalidad hasta aquí
apuntadas, los elementos que caracterizarían a este
tipo serían: la constitución de órganos
conformado por miembros de variada nacionalidad; que la
designación de éstos fuera un acto del propio
organismo, aunque los miembros pudieran ser propuestos por
sus países de origen; que su funcionamiento sea
independiente y no respondan a instrucciones de los gobiernos
partes, siendo esta última, la nota específica
de la supranacionalidad, que la diferencia de la
intergubernamentalidad y que las tomas de decisiones se
incorporen en los ordenamientos jurídicos de los
Estados asociados, en forma inmediata, directa y
prevalente.- La supranacionalidad plena o integral
- La supranacionalidad limitada o
restringida
Existen otras formas de supranacionalidad, que
podrían agruparse, y que hacen más hincapié
en la forma de creación e incorporación de las
normas, que en la independencia formal de los órganos
comunitarios. Para estas posiciones, también nos
encontramos con notas, aspectos o situaciones de
supranacionalidad.
Cuando un órgano intergubernamental tiene la
capacidad de generar normas válidas, con el voto de la
mayoría de los miembros, no siendo por tanto necesarios la
unanimidad ni el consenso, podemos hablar de una
supranacionalidad "limitada" orgánica. Por otro lado,
cuando las normas que emanan de un órgano
intergubernamental tienen la aptitud de penetrar inevitablemente
en los ordenamientos jurídicos de los Estados partes en
forma inmediata, directa y prevalente, nos encontramos frente a
una supranacionalidad "limitada" normativa.
Supranacionalidad "limitada" orgánica: se
manifiesta cuando se dan las siguientes pautas: 1 un
proyecto de unificación como objetivo, 2 la
introducción de nuevos principios de
representatividad de los Estados, diferentes de la
representación tradicional y que conducen a una
estructuración institucional distinta de las
organizaciones internacionales, y 3 un reordenamiento de
competencias y
poderes a nivel de la soberanía de los Estados.
Supranacionalidad "limitada" normativa: los
órganos intergubernamentales que tienen la potestad de
dictar preceptos obligatorios para los Estados partes,
caracterizan lo que se denomina una "supranacionalidad
atenuada".
Otros autores concuerdan en que el sistema
jurídico supranacional se caracteriza por tres elementos:
la incorporación inmediata a los ordenamientos nacionales
de las normas comunitarias, la primacía sobre los derechos
nacionales y el efecto directo sobre los particulares, de modo
que la norma pueda ser invocada por ellos ante terceros y
accionada ante la justicia.
Cabe realizar ciertos reparos a los tipos de la
supranacionalidad "limitada" aquí mencionados. Por un
lado, si el órgano intergubernamental pudiera dictar
normas por "mayoría", pero que carecieran de las
características de efecto inmediato, directo y prevalente
para su ingreso en cada Estado, el sistema no sería
verdaderamente supranacional, ya que cada Estado
mantendría independientemente la llave de la aplicabilidad
en su orden interno. Por otro lado, si un tratado de
integración autorizara que las normas comunitarias
ingresaran a los sistemas
jurídicos internos de los Estados partes en forma
inmediata, directa y prevalente, pero que para su adopción,
se requiriera el acuerdo unánime de los socios o el
consenso, tampoco habría realmente una situación de
supranacionalidad, ya que para que se pudieran sancionar las
normas, cada uno de los Estados comprometidos debería dar
su visto bueno por medios de sus
representantes ante el órgano comunitario
intergubernamental, de manera tal, que solamente las normas que
en conjunto aceptaran los Estados, podrían ser
dictadas.
En virtud de estas apreciaciones, sobre las especies de
la supranacionalidad "limitada", se puede pensar que solo
podría haber una forma de supranacionalidad "limitada", la
que se daría fusionando en una fórmula las dos
vertientes relativas a este tipo (orgánica y
normativa).
I.2 el FUNCIONALISMO
Existen diversas perspectivas teóricas para
abordar el estudio de las relaciones
internacionales, las cuales han surgido principalmente
durante el último siglo, producto casi siempre de la
turbulenta experiencia del quehacer internacional. Esto ha
determinado que con frecuencia dichas perspectivas se basen en la
experiencia empírica, sin ayuda suficiente de aquellos
principios filosóficos y epistemológicos que tan
esenciales son a la teoría.
En una primera aproximación, podemos mencionar la
de teorías
de alcance global y de teorías
de alcance medio (Tomassini, 1989: 63).
Las teorías de alcance global, son aquellas que
han alimentado los principales debates teóricos del siglo
XX como es el caso del Realismo y el
Idealismo, por
nombrar solo a las más importantes.
Las teorías de alcance medio por su parte, son
complementarias a la visión convencional de las relaciones
internacionales que nos entregan aquellas teorías
aquí denominadas como de alcance global. Dentro de las
teorías de alcance medio encontramos básicamente
tres grupos: 1 teorías de las decisiones, 2
teorías sobre el conflicto y
3 teorías de la integración. Finalmente
dentro de esta última tipología, podemos ubicar a
la teoría Funcionalista de las relaciones internacionales,
la cual nos es de interés para el desarrollo del presente
estudio.
La reconstrucción de los antiguos y nuevos
aliados destruidos por la Segunda Guerra Mundial
era fundamentalmente un medio para lograr la contención
del avance soviético. Veinte años más tarde,
la morigeración de la Guerra
Fría y el surgimiento de otros intereses en las
relaciones entre los Estados, en un mundo política, social
y tecnológicamente más complejo, condujeron a un
mayor entrelazamiento entre las distintas sociedades
nacionales y a una profunda transformación del sistema
internacional, con sus naturales consecuencias sobre la
teoría.
Surge así, gradualmente, una nueva visión
de las relaciones internacionales que privilegia la
integración entre los distintos segmentos de las sociedades
nacionales en función de
múltiples intereses específicos, dentro de un mundo
en que la interacción entre los Estados es cada vez
mayor.
La transformación de la realidad internacional
contemporánea hace necesario ir más allá de
las variables
"Poder" y "Seguridad" como
únicos o tal vez más importantes elementos de
análisis en el estudio de las relaciones internacionales.
A diferencia del pasado, actualmente las relaciones
internacionales son protagonizadas por un creciente número
de centros de poder cuya actuación externa no solo
representa los intereses del Estado, sino también los de
la sociedad civil
organizada. Por otro lado, estos centros de poder se desenvuelven
en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada a
la cual se incorporan nuevos temas que son manejados por nuevos y
múltiples agentes con frecuencia distintos del Estado, los
cuales ponen en juego recursos de poder
no tradicionales de arenas mucho más numerosas, cambiantes
y entrelazadas que antes (Wilhelmy, 1988: 71).
Los elementos mencionados, permiten reconstruir el
surgimiento de un sistema internacional integrado por numerosos
ámbitos que giran en torno a la agenda, los agentes, los
recursos y las
arenas antes señaladas y que vinculan de distintas maneras
a las sociedades nacionales en función de intereses
específicos, lo que permite postular el surgimiento de
circuitos y
procesos de integración en los campos energético,
industrial, alimentario, financiero, estratégico,
ideológico, cultural, etc.
Esta visión de la realidad internacional, se
presenta como una alternativa real a la visión
anárquica de las relaciones internacionales propuesta por
la corriente realista y a la relación de dependencia
planteada por el estructuralismo.
Para abordar el estudio de las fuerzas que contribuyen a
la formación e integración de las diversas
comunidades políticas, especialmente de aquellos procesos
de integración entre los Estados, son de vital importancia
los aportes hechos por la teoría funcionalista de las
relaciones internacionales.
El Funcionalismo surge en el periodo de entre guerras, a
partir de los trabajos realizados por David Mitrany quien
sugería que ante la creciente complejidad de los sistemas
gubernamentales, el Estado
moderno se veía en una incapacidad de satisfacer las
necesidades básicas –en seguridad y
bienestar- de su población. Tales necesidades, no
sólo creaban la demanda de
especialistas altamente entrenados en el nivel nacional, sino que
también contribuirían a la emergencia de problemas
esencialmente técnicos en el nivel internacional. Para
colmar esta carencia, proponía la creación
paulatina de una red de organizaciones
internacionales que irían asumiendo la gestión
de sectores concretos –agricultura, energía,
transporte,
defensa, entre otros-. Se gestaría así un sistema
aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer –con
la colaboración de los gobiernos estatales y de las
poblaciones de los distintos Estados- las necesidades
básicas de los ciudadanos. Así poco a poco,
surgiría entre los ciudadanos de los Estados participantes
en el experimento la conciencia de estar vinculados a los
demás por una red cada vez más
densa de intereses comunes. De este modo, la percepción
de que las organizaciones son útiles para satisfacer las
necesidades cotidianas, llevaría a una
transformación gradual de las actitudes de
los individuos, en el que se produciría una paulatina
transferencia de las lealtades –hasta entonces concentradas
en los respectivos gobiernos- hacia las distintas organizaciones
internacionales encargadas de la satisfacción de
intereses. Mediante este método y a partir del desarrollo
de la conciencia de las ventajas de la cooperación
internacional, se eliminarían las actitudes ultra
nacionalistas irracionales que, según el análisis
funcionalista, son un factor fundamental en el estallido de los
conflictos internacionales violentos.
Aunque la propuesta funcionalista no plantea un final
claro para el proceso integrador, Mitrany consideraba que a largo
plazo, las organizaciones internacionales se irían
coordinando entre sí. Posiblemente, de esta
relación conjunta surgiría una organización
mundial.
Es importante señalar que el modelo
funcionalista de Mitrany no preveía, al menos en el
mediano plazo, la desaparición del actual sistema de
Estados; éstos no debían desaparecer, sino que
habían de participar activamente en la gestión de
las organizaciones supranacionales (Salomón, 1999:
3).
Los funcionalistas, en general, se preguntan por el
papel que
cumple cada uno de los actores de un sistema, lo cual no
sólo implica describir la actividad que desempeña,
sino también el propósito a que aspira y su aporte
al funcionamiento del sistema (o el subsistema) en su conjunto, e
incluye la suposición de que estos últimos, en
lugar de estar aglomerados por la fuerza, son el resultado de la
interacción entre sus diversas partes, cada una de las
cuales desempeña un rol necesario para el todo, y de su
capacidad para desarrollar pautas de cooperación y
establecer una adecuada división del trabajo entre ellas.
Pero el pensamiento
funcionalista, no obstante constituir tal vez la principal fuente
de inspiración de los estudios sobre los procesos de
integración, trasciende con mucho este fenómeno y
sirve de base a otras corrientes que representan una
revisión más radical de la teoría
convencional de las relaciones internacionales. Otros autores,
entretanto, aunque inspirados en los funcionalistas, han partido
de definiciones más precisas del concepto de
integración, viendo a éste como un proceso mediante
el cual los actores políticos pertenecientes a distintos
sistemas nacionales se persuaden de la conveniencia de trasladar
sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia
un nuevo centro, cuyas instituciones
pasan a poseer o reclamar jurisdicción sobre los estados
nacionales preexistentes (Wilhelmy, 1988: 56).
Es importante mencionar los aportes realizados por Karl
Deutsch a la teoría funcionalista, quien apela tanto a la
teoría de sistemas como a la de la
comunicación. Deutsch basa la explicación de
los procesos de integración en el fenómeno de las
comunicaciones, utilizando a su vez, los
análisis de Norbert Wiener sobre cibernética y la clásica
contribución de Talcott Parsons sobre los distintos tipos
de sistemas sociales. "La existencia de la ciencia
social está basada en la capacidad de considerar a un
grupo social como una organización y no como un
conglomerado. Las comunicaciones constituyen el cemento de las
organizaciones. Sólo las comunicaciones capacitan a un
grupo para pensar unido, para percibir unido y para actuar unido.
La sociología necesita comprender el
fenómeno de la comunicación". Deutsch analiza las
relaciones entre la integración de las comunidades
políticas y las comunicaciones. Para él los
países son conjuntos
poblacionales unidos por flujos de comunicación y de transportes y separados
por territorios vacíos o poco poblados. En general, las
fronteras corresponden a áreas donde las comunicaciones
disminuyen drásticamente; por eso la interacción al
interior de los estados nacionales ha sido tradicionalmente mayor
que entre los distintos estados. La principal contribución
de Deutsch a la teoría de la integración, radica en
su trabajo sobre las condiciones en las cuales se formó
una "comunidad de seguridad" en el área del
Atlántico Norte. Buscando las similitudes entre la
formación de una comunidad política (y
también de seguridad) en los Estados Unidos, durante el
siglo pasado, y la formación de la OTAN y la Comunidad
Europea a partir de los acuerdos franco-germanos sobre el
desarrollo conjunto de su industria del
hierro y el
acero, después de la Segunda Guerra
Mundial, Deutsch analiza cuantitativa y detalladamente todos
los flujos de comunicación generados en esos distintos
ámbitos en sus respectivas épocas. Deutsch
comprueba que entre los resultados del incremento de las
comunicaciones entre las distintas unidades involucradas en
dichas experiencias, se cuenta una creciente proporción de
valores compartidos, el desarrollo de un estilo de vida
distintivo, la percepción de la posibilidad de compartir
los premios y castigos atribuidos por el resto de la comunidad
internacional en función de la conducta de los
distintos miembros de estos nuevos conglomerados, una
aceleración del desarrollo económico de la
comunidad en su conjunto, y un fortalecimiento de la capacidad
política y administrativa de las distintas unidades
nacionales como consecuencia de su mayor cohesión y de una
creciente coordinación de sus políticas.
Según Deutsch, estos logros se basan en el incremento de
las comunicaciones y las transacciones entre los nacionales de
los distintos estados o partes integrantes de una comunidad en
formación más amplia, en la mayor movilidad de las
personas, en los crecientes intercambios culturales y en la
integración de las élites de cada una de las
correspondientes unidades (Tomassini, 1989: 85).
El concepto de "derrame" en la teoría
funcionalista
El concepto de "derrame", "spillover" o "doctrina de la
ramificación", se refiere a que todo proceso concreto de
integración posee una lógica expansiva que
contribuye a extrapolar esas experiencias, sus beneficios y sus
métodos,
hacia otros sectores. Un ejemplo es la transformación del
tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en
una Unión Europea mucho más amplia. Dentro de esta
visión las decisiones encaminadas a crear ámbitos
de acción colectiva nunca son aisladas, sino
incrementalistas, ejerciendo un efecto de demostración que
estimula a ensayar fórmulas similares en otros
sectores.
El concepto de "derrame" se utiliza entonces, para
intentar explicar la expansión horizontal
–intersectorial- del proceso de integración. En un
primer momento, el derrame tendría lugar entre sectores
técnico-económicos afines; la integración en
un sector determinado necesitaría, para convertirse en
óptima, la integración de sectores adyacentes. Es
esta pues, una dinámica concebida como la consecuencia del
alto nivel de interdependencia entre los diferentes sectores de
las economías industrializadas modernas. Pero la
integración de los sectores
técnico-económico acabaría
derramándose al terreno de lo socio-cultural y de lo
político, alcanzando incluso las delicadas áreas de
la seguridad y la defensa (Salomón, 1999: 5).
En el estudio realizado por Haas acerca de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero –CECA-, éste
descubrió que entre las élites Europeas
directamente preocupadas por el carbón y el acero,
relativamente pocas personas eran inicialmente fuertes defensores
de la CECA. Sólo después de que el tratado
había estado en funcionamiento durante varios años,
el grueso de los líderes de sindicatos y
partidos
políticos se volvieron defensores de la comunidad. Mas
aún, tales grupos, como consecuencia de las ganancias que
habían experimentado de la CECA, se pusieron a la vanguardia de
otros esfuerzos tendientes a la integración Europea.
Así se observó una marcada tendencia en las
personas que habían experimentado ganancias de las
instituciones supranacionales en un sector, a favor de la
integración en otros sectores (Dougherty, 1993:
451)
A modo de síntesis,
como teoría de la integración internacional, el
Funcionalismo ayuda a explicar la evolución de un consenso
entre naciones, que les permite llegar a niveles de
cooperación mas elevados. Los funcionalistas afirman que
la consecuencia final del proceso podría ser un gobierno
mundial basado en unidades funcionales entrelazadas.
Además, a medida que se ensancha la base de
cooperación económica y social, puede ocurrir un
efecto de giro que podría fomentar la creación de
una comunidad política de por si. Los estudiosos que
tratan de desarrollar una explicación completa del
fenómeno de integración económica y social
del siglo XX, deben necesariamente recurrir a la teoría
funcionalista (Plano, 1971: 404), la cual utilizaremos en el
presente estudio, para analizar la evolución del proceso
de integración que se ha llevado a cabo en Europa
occidental a partir de la firma del tratado de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, actualmente Unión
Europea.
Finalmente, para efectos del presente trabajo,
entenderemos por teoría funcionalista de las relaciones
internacionales aquella que "propone la creación lenta y
acumulativa de una comunidad mundial, mediante programas de
cooperación económica y social –no
necesariamente política- progresivamente más
amplios entre los distintos Estados partes del proceso. Los
hábitos de cooperación que resultan del
éxito del progreso hacia los objetivos de un campo, pueden
transferirse a otras zonas que requieran actividad".
Capitulo
II: FUNCIONALISMO E
INTEGRACIÓN: DILEMAS
ACTUALES
Consideramos como dilemas actuales del funcionalismo y
del proceso de
integración que aquél involucra,
todas aquellas variables que
de una u otra manera pueden influir en el éxito o
fracaso de la evolución del proceso
funcionalista de integración entre Estados. Para lo
anterior, expondremos los planteamientos de diversos autores, los
cuales analizan ciertas variables
consideradas como claves del proceso integrativo.
Creemos importante mencionar estos dilemas, por
considerarlos como factores que no contempla de forma
explícita la teoría
funcionalista, y que condicionan la aplicación general de
esta última a todo proceso integrativo, principalmente los
del tercer mundo.
Condiciones claves del proceso
integrativo
Joseph Nye, plantea cuatro condiciones que él
estima como claves a todo proceso de integración, las
cuales influyen en la naturaleza del
compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo. Estas
condiciones son las siguientes:
Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per capita y el
tamaño de los potenciales participantes en el proceso
integrativo medido por el PNB total, parece ser de
importancia relativa mayor en los procesos
de integración entre Estados menos desarrollados, que
en el caso de Estados altamente desarrollados.Desde esta perspectiva, MERCOSUR
es bastante distinto en sus unidades lo que en sí
mismo, se constituye como una traba real en el proceso de
integración pues Uruguay y
Paraguay no
han de conservar esta simetría con Argentina
y Brasil.- Simetría o igualdad
económica de unidadesEl nivel en que los grupos de
élites dentro de las entidades que se integran piensan
igual, es de considerable importancia, por tanto
dependerá mucho de las élites el grado de
integración al que se quiera llegar. Sin embargo se
sostiene también que las élites que han
trabajado juntas eficazmente en una situación
transnacional, a continuación pueden abrazar políticas divergentes que no conducen a
la integración.El nivel hasta el cual los burócratas
nacionales se vuelven participantes en la integración
regional determinará el nivel de su socialización, considerada importante
porque se dice que los burócratas nacionales son
cautos ante la integración por la posible
pérdida de control
nacional. - Valor de la complementariedad de la élite
Mientras mayor es el pluralismo en todos los Estados
miembros, mejores son las condiciones para una respuesta
integrativa a la retroalimentación desde los mecanismos
del proceso. Esta es una falencia que se ha dado
principalmente en los procesos
de integración del tercer mundo, al contrario de lo
que sucede en Europa. - Existencia de pluralismo
- Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y
responder
Cuanto más alto es el nivel de estabilidad
interna de las unidades y mayor la capacidad de los encargados de
tomar decisiones claves, más probable es que puedan
participar eficazmente en una unidad integrativa
mayor.
Los países latinoamericanos
–principalmente- se han considerado históricamente
como víctimas de constantes cambios políticos y
económicos y hoy en día, más que en el
pasado, no estamos en condiciones de decir que los países
de América
Latina gozan de estabilidad, pues no es así, ya que la
misma es altamente vulnerable y dependiente de factores externos
tanto política como económicamente, y
continuamente cada unidad sufre cambios internos en sus políticas
y estructuras.
Estabilidad, Gobernabilidad e
Integración
La actual tendencia a establecer lazos de
integración entre los Estados, principalmente por medio de
tratados de
libre comercio
–como instancia mínima de integración-,
plantea desafíos que conllevan la necesidad de
cuestionarse acerca de la acción que debe orientar las
decisiones de la sociedad en los
distintos Estados –en esta parte del trabajo nos
referiremos principalmente a la situación de los
países de América
Latina-.
Este planteamiento es significativo si revisamos las
variables presentes en los actuales gobiernos, entre las que
podemos mencionar la gobernabilidad, el rol de los partidos
políticos, la inestabilidad como producto de la
violencia y el
caos económico, lo que nos lleva a señalar que
aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un
desfase permanente entre los objetivos de
integración y su concreción (Holzmann, 1995:
17).
Para analizar esta situación, de aquí en
adelante, nos apoyaremos en la tesis que
plantea Guillermo Holzmann (1995: 18-21) quien postula la
existencia de tres tiempos distintos, cada uno con diferentes
grados de avance:
- Tiempo económico: definido por la velocidad
del intercambio. - Tiempo político: definido a partir de la
conformación de una voluntad política manifiesta
de los Estados con capacidad de concretar efectivamente una
integración con objetivos
comunes. - Tiempo jurídico-institucional: definido a
partir de la estructuración formal de esquemas de
integración que dan la necesaria
institucionalización jurídica al intercambio
comercial.
Primero, es interesante señalar que el proceso de
integración se encuentra más avanzado en los
aspectos económicos antes que en los políticos, sin
embargo estos últimos son fundamentales en el
fortalecimiento del proceso, incluso podemos sostener que una
integración real necesita de un proyecto
político capaz de sostenerla. Así, factores como la
consolidación democrática, pasan a ser una
condición necesaria pero no suficiente para avanzar en la
integración.
Es indiscutible que la integración
económica y social afecta necesariamente a entidades
políticas soberanas, por lo que algunos autores plantean
que la integración es un fenómeno esencialmente
político cuya consecuencia es económica y
social.
Hasta ahora la integración ha evolucionado
preferentemente en el aspecto económico, sin embargo,
debemos reconocer que su desarrollo no
es posible sin la voluntad política capaz de dar dinamismo
a los instrumentos de negociación e
integración.
Por otra parte el Estado como
actor principal de la integración depende de la voluntad
del gobierno, por
tanto, la definición por parte de cada gobierno de
objetivos estratégicos claros, es condición
necesaria para mantener y concretar la voluntad política.
Según lo anterior podemos afirmar que la
integración se constituye en un medio para alcanzar los
objetivos del Estado. En
este contexto, al observar el proceso de integración desde
lo nacional hacia lo internacional, el éxito o
fracaso de la integración pasa por condiciones de
estabilidad y gobernabilidad de cada país, como exigencia
mínima capaz de soportar en forma adecuada el desarrollo del
proceso.
En el desarrollo del análisis que hace Holzmann, la
gobernabilidad democrática aparece como respuesta a la
necesidad de comprender el desarrollo de los procesos
políticos de los países, especialmente los de
América
Latina.
Desde el punto de vista del autor en que nos estamos
apoyando, ya no es posible hablar de países más o
menos estables o inestables –debido principalmente a la
amplitud de estos conceptos-, más bien corresponde
identificar los elementos que dan forma al concepto de
gobernabilidad, entendida esta última como la capacidad de
regulación y manejo que se tiene de las instancias de
gobierno, de las demandas sociales, de los mecanismos de
legitimación política; y en general de aquellos
aspectos no estructurales que dan continuidad al sistema.
La gobernabilidad así concebida es la
consecuencia de los desafíos de la presente década,
y se relaciona con la necesidad de dotar a la democracia de
una adecuada viabilidad estratégica, de un adecuado
procesamiento de los conflictos
sociales, y de la necesidad de superar la dicotomía
existente entre lo social y lo político.
Por otro lado, la existencia de una cierta
relación entre estabilidad democrática e
institucionalidad como producto de la
experiencia reciente de Sudamérica hace poner la atención en la naturaleza del
régimen político, su sistema electoral
la estructuración del sistema de partidos etc. Resulta que
si se establece la existencia de conflictos
institucionales, éstos sólo se pueden resolver al
estar definidos los objetivos estratégicos de cada
Estado. No
obstante, parece evidente la existencia de una relación
entre el quiebre del sistema democrático y el conflicto
institucional.
Lo anterior nos lleva a la necesidad de buscar
aproximaciones adecuadas al momento previo de declarar la
existencia de conflictos institucionales, y ello es lo que en
términos prácticos se busca establecer a
través del concepto de
gobernabilidad. Así, los elementos que en una primera
aproximación metodológica permiten la
definición de los niveles de gobernabilidad,
serían:
a) Relación Presidente-Parlamento: corresponde a
la interacción de dos actores con intereses diferentes la
mayoría de las veces. El principal problema radica en que
el Presidente no puede actuar eficientemente sin contar con una
mayoría parlamentaria. O bien, la coalición de
gobierno sufre un quiebre y ello, por razones obvias, debilita la
capacidad de gestión
del Presidente.
b) Personalización de la política: frente
a la carencia de definiciones claras en torno a los
objetivos del Estado, se tiende a preferir el levantamiento de
líderes únicos, que al no dar resultados son
cambiados por otros en las próximas elecciones,
produciendo con ello una creciente personalización de la
gestión
gubernamental, lo cual disminuye y debilita la
participación ciudadana y la democracia.
c) Eficiencia del
Estado: la
administración estatal en América
Latina es, en general, ineficiente, tanto en términos
económicos como políticos, como una
derivación de privilegiar el control por sobre
la regulación que importa una alta incomunicación
con los actores que participan en el proceso. Otro aspecto de
ineficiencia lo constituye la capacidad del gobierno para hacer
frente a problemas
centrales de la sociedad, como
son la delincuencia,
la corrupción
y el narcotráfico.
d) Relación civil-militar: sin duda es un
problema central. Los países de América Latina han
insistido en un control civil de las fuerzas armadas, en lugar de
una regulación civil. Si bien éste es un elemento
para establecer la gobernabilidad, debe tenerse presente que a su
vez es la solución de fuerza a una
crisis de
gobernabilidad. Adicionalmente, debemos señalar que las
fuerzas armadas no han tenido, en general, vías de
participación en los procesos de integración,
excepción hecha por el MERCOSUR, que los
ha integrado en el proceso, constituyéndose en uno de los
pocos campos en que se ha tenido éxito.
En el caso de la Unión
Europea –objeto de estudio del tercer capítulo-
la inclusión de temas militares y de defensa en el proceso
de integración de la región, se ha constituido
siempre en un factor de controversias, teniendo en cuenta
siempre, que la realidad de Europa occidental
es muy distinta a la América Latina.
e) Regulación institucional: corresponde a la
necesidad de adecuar el aparato jurídico institucional en
términos de eficiencia acorde
a la realidad de los nuevos tiempos, que hagan posible una
dinámica interna y permitan una
complementación con otras legislaciones. Es la
expresión de cambiar el control estatal por la
regulación estatal. Aspecto central de esta
cuestión, se refiere a la relación entre
empresarios y gobierno, donde existe una carencia de coordinación en torno a los
objetivos económicos y políticos de estos
actores.
La experiencia histórica demuestra que es
necesario preocuparse del problema de la gobernabilidad de las
democracias. Uno de los problemas que
más afecta la estabilidad de los regímenes
democráticos son los conflictos Presidente-Parlamento, la
imposibilidad de construir mayorías estables, la
incapacidad de orientar positivamente la relación
civil-militar, todos los cuales pueden enfrentarse a
través de la corrección de mecanismos
institucionales, una vez definidos los objetivos
estratégicos de cada Estado. Recordemos que son justamente
problemas institucionales los que más han influido en la
inestabilidad política de la región. Al respecto
cabe tener presente que la percepción
de amenazas por parte de grupos
estratégicos, como Fuerzas Armadas y empresarios,
introducen un problema grave en el funcionamiento del sistema
democrático.
Lo señalado precedentemente afecta a los actores
de la integración, tales como los propios gobiernos, los
empresarios, los inversores, los partidos
políticos, los organismos internacionales y a los
especialistas. Cabe señalar que son pocos los actores que
poseen personal
especializado o preocupación por prepararlos, lo que
significa una disfunción creciente con las tendencias
actuales y con la complejidad del proceso, que a estas alturas
abarca problemas y aspectos de la más diversa
índole, y cuya carencia tiene un fuerte impacto en
la
comunicación y coordinación entre estos actores. Dicho de
otra manera, significa una disociación evidente entre el
sector
público y privado de cada país.
La integración desde esta perspectiva se nutre
del aporte interdisciplinario, que considera entre ellos la
más amplia gama de ciencias y
especialidades. La aproximación política considera
que los problemas políticos y socioculturales distan mucho
de estar resueltos, tanto por la carencia de voluntad
política como por la diversidad de intereses existentes
entre los países de la región. En este sentido, la
integración se coloca en forma de pirámide
invertida, donde la base más ancha corresponde a sus
intentos, y el vértice a sus resultados
concretos.
En ello influye significativamente el aspecto
político, entendido como la persistencia de conflictos
profundos al interior de cada sociedad que irremediablemente
socavan la racionalidad consustancial al proceso de
integración.
De una u otra forma, el Estado
liberal que prima en casi todo el mundo, en América Latina
no posee un grado adecuado de racionalidad, quedando entregado a
las presiones e influencias yuxtapuestas de tipo social y
político. Si bien es cierto que América Latina ha
reiniciado su vida democrática hace ya algo mas de una
década, no es menor que ello constituye un período
de transición –dependiendo de los elementos de
análisis que utilicemos- tendiente a la
consolidación del Estado democrático, pero que no
es suficiente para sostener un proceso que importa y exige la
existencia de proyectos
políticos basados en principios
complementarios o similares en cada país.
Para muchos, este proceso es un imperativo
histórico. Pero, ¿sobre qué proyecto
político? ¿El chileno, el brasileño, el
boliviano, el mexicano o, tal vez, el estadounidense? En
América Latina se mira con envidia el proceso que vive la
Unión
Europea, y nos damos cuenta de que no poseemos una "identidad
regional"; no poseemos un proyecto político común,
y lo que es más grave, no tenemos intereses
manifiestamente similares ni complementarios.
Los conflictos de intereses por otra parte, constituyen
un aspecto central en el desarrollo de esta capacidad. En efecto,
el conflicto
entre el interés
nacional, representado por grupos de empresarios y trabajadores,
sumado a la opinión distinta de los diferentes partidos
políticos, sitúa el problema en un nivel nacional
que pocos países han logrado superar. Es decir, aún
no "se ha podido pasar el filtro de los intereses particulares
dominantes, organizados como grupos corporativos". Así,
los diversos factores de poder y de
presión
en cada país, encuentran más funcional defender el
status quo, beneficioso para ellos, antes que cooperar en
un proceso de sustitución de importaciones o
de libre comercio.
En consecuencia, la definición de los objetivos
del Estado resulta ser un elemento primordial en este asunto. Si
un país no tiene objetivos definidos que velen por su real
interés
nacional en el mediano y largo plazo, y además carece de
una adecuada conducción
político-estratégica, podemos señalar que la
integración es prácticamente imposible.
En tal escenario, no existe regulación de
conflictos: se acentúan los existentes, el interés
nacional es evaluado en términos reduccionistas, el Estado
es un instrumento de los grupos de presión
con mayor influencia, y la inestabilidad pasa a ser un factor
consustancial al desarrollo dependiente de estos
países.
Por otra parte, debemos reconocer que los distintos
esquemas de integración han atravesado por etapas
similares en su evolución. Así, se tiene el
surgimiento expectante y promisorio de programas de
integración bi o multilaterales, con claras muestras de
éxito en los primeros tiempos; luego le sigue un
período caracterizado por una evidente
desaceleración del ritmo de aplicación de los
instrumentos integradores, y la escasa posibilidad de
verificarlos; ello conlleva la necesidad de revisar dichos
instrumentos y a su reformulación para revitalizar todo el
proceso: luego es posible identificar un quiebre importante en
las iniciativas, para posteriormente encontrarnos en la
búsqueda de nuevas fórmulas de integración.
Esta situación se ha transformado casi en un
círculo vicioso que en la actualidad, más que
nunca, se encuentra estancado debido a los difíciles
problemas económicos y por tanto de inestabilidad por los
que atraviesa la región.
Sin duda, la componente política ha estado
presente en forma permanente, durante los últimos 25
años, en los intentos por orientar por los caminos del
éxito este proceso. ¿Basta, en consecuencia, con
tener capacidad imaginativa, o capacidad de establecer
vínculos jurídicos-institucionales o
económicos para la integración'? La respuesta, a
todas luces, es negativa. Negativa por la experiencia acumulada,
y negativa por la dinámica del mundo actual, que ya se
encuentra inserto en un "nuevo orden mundial".
¿Cómo se puede impulsar un proceso que, a
su vez, permita la liberalización de los mercados
regionales, la competencia con
los mercados
mundiales, la inserción política de América
Latina en el "nuevo orden mundial", y además asegure la
estabilidad de los países en torno a un alto grado de
gobernabilidad'? El problema es complejo.
No podemos desconocer que los problemas de fondo
referidos tienen dimensiones socioculturales y, por supuesto,
políticas, que se entrelazan con lo económico, en
una relación circular: los intereses económicos
también determinan lo sociocultural y lo político,
y éstos son elementos profundamente enraizados en la
estructura de
los países latinoamericanos.
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