Chile
- Aspectos
generales - Nociones generales del regimen
tributario minero - Algunas aproximaciones
doctrinarias
La actividad minera es una fuente generadora de mucha
riqueza. Por esta razón el poder
político, cualesquiera que sea su fundamentación
teórica, siempre estará interesado en ella, porque
les encanta la riqueza; en el buen sentido de la palabra, pues
les permite obtener recursos para las
obras del imperio, del reino, del Estado, o de
la nación,
para financiar la superestructura necesaria que permite la vida
en sociedad (algunos
sostienen mas sigilosamente que en el otro sentido
también).-
El fenómeno no es nuevo, hay antecedentes
históricos, que ratifican la aseveración
precedente.- Cada vez que un sistema social se
institucionaliza como poder, los
gobernantes, se interesan en la minería
como fuente generadora de recursos
económicos tan necesarios para el soporte del estado.-
De esta forma, la agricultura,
actividad económica originaria de la sociedad, es
paulatinamente desplazada perdiendo parte importante de su
ascendencia e influencia político-histórico en las
esferas del poder, en la medida que el Estado, la
burocracia y
el desarrollo de
la humanidad se va haciendo mas complejo.-
En la Roma
clásica que consideraba la actividad agrícola como
su gran fuente de riqueza y soporte económico de la urbe,
la actividad minera no tuvo gran relevancia, de manera que el
Derecho Romano
Clásico no la consideró como un fenómeno de
importancia para atenderlo desde el punto de vista del derecho
con normas y principios
específicos a la materia, y
solo se refirió indirectamente a propósito de casos
concretos en la figura del usufructo, el fundo dotal, el pago de
impensas.- Las minas en suelo romano
forman un solo todo con el predio donde están situadas y
la propiedad de
los particulares sobre la tierra
comprenden las minas.-
Es en la provincia donde la actividad adquiere
relevancia, porque el territorio provincial tiene un
régimen de propiedad
distinto al del suelo Romano.-
Las tierras conquistadas son del "ager publicus", pertenecen al
pueblo romano, y administradas por el Senado, toman el nombre de
provincias senatoriales; aquellas que se incorporan al Fiscus, o
sea, al patrimonio del
emperador, se denominan provincias imperiales y son administradas
por éste.-
Aquí comienza a nacer la noción de
fiscalidad minera; esto es, el cobro de impuesto a favor
del interés
fiscal que
acompaña a la minería
hasta el día de hoy.-
La única posibilidad de los particulares para
usar este suelo era mediante el pago de una renta o canon
denominado vectigal, que se regía bajo la estructura de
un arrendamiento, cuyo arrendador es el pueblo romano y el
arrendatario es el minero (vectigalista). Pero éste canon
no es impuesto, pues la
relación es de carácter
privado, se trata de una renta.-
En las provincias senatoriales, el Fisco tiene una
intervención y presencia mas fuerte.- Los particulares
para acceder a la explotación de las minas, se les obliga,
además, al pago de un impuesto denominado "Décima",
inicialmente aplicado al mármol.- En las Leyes de Vipasca
hay referencia al vectigal, a un régimen fiscal, y a la
existencia del procurator metallorum.-
Desde la provincia romana, hasta la fecha, la actividad
minera como fuente generadora de riqueza ha estado bajo el ojo
avizor del emperador, del rey, del soberano, del gobernante; con
excepción de los reinos visigodos de la Hispania Romana en
que la actividad minera, no tuvo importancia, bajo el predominio
de una economía agrícola y ganadera que
determinó el abandono casi total de la explotación
minera.-
Durante la Baja Edad Media, se
produjeron tres procesos
importantes en relación a la evolución del derecho: a) la
recepción del ius commune; b) el nacimiento y desarrollo del
derecho propio de origen real; y, c) el desarrollo de los
derechos
locales.- Epoca en que se discute el señorío real
de las minas, la recepción del derecho común a
través de las siete partidas, los criterios del rey a
través de las leyes alfonsinas;
pero desde el punto de vista que nos interesa, el de la
fiscalidad real, no existen novedades importantes, ya que de uno
u otro modo se mantenía la noción romana
provincial.-
En el Derecho Castellano siglos
XVI y XVII una de las materias abordadas por la
legislación real fue el de la actividad minera,
promulgándose disposiciones que regularon la
situación jurídica de las minas, su trabajo, el
régimen fiscal, cuyos principios
rectores continuarían vigentes hasta la época de la
codificación, avanzado ya el siglo XIX .-o ordenamiento
fijó los principios rectores hasta la época de la
codificación En general se estableció que las
dos terceras partes del mineral correspondían al rey y la
restante al minero, una vez deducidas las costas ocasionadas en
cavar y extraer el mineral.- Habían excepciones en
relación al oro en que debía contribuirse con la
mitad del mineral sin deducción de costos.-
En el Derecho Municipal Indiano, se confirmó
tempranamente el principio de la fiscalidad real en la actividad
minera, que mediante la cédula de los Reyes
Católicos de 1504, estableció que a la real corona
le correspondía la quinta parte neta de los minerales
extraído en las Indias, apartándose del
régimen fiscal de la minería
castellana.-
Producida la independencia
de Chile, en
materia minera
se continuó aplicando la misma legislación que
rigió a la Colonia, tanto es así, que la Ordenanza
de Nueva España se
mantuvo en vigor por mas de sesenta años hasta la
dictación del primer Código
de Minería en el año 1874.- Después se
dictaron en Chile el
Código
de 1888; el Código de 1930; el Código de 1932 y
finalmente el Código de 1983.-
Como se puede ver, muchos Códigos en poco
tiempo
rigiendo desde diversas perspectivas jurídicas la materia
minera, refleja que se trata de un tema discutido, movedizo,
difícil de mantenerlo en una norma legal de largo
alcance.- Quizás los avatares políticos, variados
en nuestro siglo, explican esta movilidad jurídica.- Los
factores de poder desde principios de siglo se han modificado
sustancialmente.- La agricultura
poderosa al iniciarse el siglo XX, no lo es tanto, a finales del
mismo, en relación a la minería; la primera, ahora
en franca crisis y sin
poder determinante en las esferas gubernamentales y la segunda,
ahora, como bastión y columna vertebral de la
sobrevivencia de la Nación.-
NOCIONES GENERALES DEL REGIMEN TRIBUTARIO
MINERO
Para los efectos tributarios las empresas pueden
clasificarse en pequeños mineros artesanales;
pequeños mineros de mediana importancia; y, mineros de
mayor importancia.-
1) Los mineros artesanales: se comprenden en este tipo a
aquellas personas que explotan una mina o una planta, propia o
ajena, personalmente, a veces con la ayuda de su familia, o con un
máximo de cinco trabajadores dependientes.- También
están comprendidas en esta denominación las
sociedades
legales mineras que no tengan mas de seis socios, las cooperativas
mineras, siempre que los socios o cooperados tengan todos el
carácter de mineros artesanales de acuerdo
al concepto ya
dado.-
El articulo 23 de la Ley de Renta
señala que estos pequeños mineros artesanales
están afectos a un impuesto único sustitutivo de
todos los impuestos de la
referida Ley por las
rentas provenientes de la actividad minera.-
Se aplica con arreglo a una escala de tasas
en función
del precio del
cobre y su
valor neto de
las ventas de
productos
mineros, estableciéndose equivalencias con el cobre respecto
del oro y plata y fijándose una tasa del 2% para los
demás productos
mineros, sobre igual base.-
2) Los pequeños mineros de mediana importancia:
son los que no tienen carácter de pequeños mineros
artesanales, conforme al concepto ya
entregado precedentemente, con excepción de las sociedades
anónimas y en comanditas por acciones, la
explotación de plantas de
beneficio en las que se traten minerales que
provengan de terceros en mas de un 50 % y los mineros que por
aplicación de las normas sobre
volúmenes de venta y/o
relación establecidas en el N° 2 del art. 34 de la Ley
de Renta deben llevar contabilidad
completa.-
Estos pequeños mineros medianos tienen la
opción de acogerse a las normas generales de la Ley de
Renta, pasando en este caso a declarar renta efectiva demostrada
mediante contabilidad
fidedigna, o acogerse a una presunción de renta,
equivalente al monto que resulte de aplicar sobre las ventas netas
anuales de productos mineros una escala de tasas
que van del 4% al 20%, determinadas en base al precio
promedio de la libra de cobre en el año o ejercicio
respectivo. La Ley establece equivalencias con el cobre, respecto
del oro y la plata, y fija en 6% la presunción de renta,
si se trata de otros productos mineros.-
Mineros de mayor importancia: Se trata de empresas mineras
que están comprendidas en las clasificaciones anteriores;
esto es, se trata de las sociedades
anónimas; las sociedades en
comanditas por acciones; la
explotación de plantas de
beneficio, en las que se tratan minerales de terceros en un 50% o
mas, realizadas por mineros o sociedades de cualquier naturaleza,
excepto si la citada explotación es realizada por
contribuyentes que reúnan los requisitos para ser
comprendidos en la noción de pequeños mineros
artesanales, caso en el que la actividad queda amparada por el
impuesto único; y, los mineros que por aplicación
de las normas sobre volúmenes de venta, o sea, que
excedan 36.000 toneladas de mineral metálico no ferroso o
cuyas ventas anuales, cualquiera sea el mineral, excedan de 6.000
unidades tributarias anuales, y/o aquellos que deben llevar
contabilidad completa conforme a la opción del N° 2
art. 34 de la Ley de Renta.-
3) Los mineros de mayor importancia, quedan afectos a
los impuestos
generales que gravan la renta y que afectan a los contribuyentes
que obtienen rentas clasificadas en la Primera Categoría,
según el N° 3 del art. 20 de la Ley de la
Renta.-
Por consiguiente, a la minería de gran volumen se le
aplican las mismas normas tributarias , en relación a la
Ley de la Renta, que a todo otro contribuyente en el país,
según se trate de personas naturales, sociedades de
personas o sociedades anónimas.-
ALGUNAS
APROXIMACIONES DOCTRINARIAS
La actividad minera, en general, no es un tema
pacífico en la vida de la Nación.- La forma de
cómo tributan, en especial, tampoco es un tema
pacífico y ha dado lugar a una dura controversia.- La
razón está en la riqueza que genera y la forma de
cómo un Estado puede acceder mediante el tributo a parte
de dicha riqueza, las compensaciones de los particulares para que
no desalienten la actividad, los estímulos tributarios
para hacer atractiva la inversión, etc..-
Hay quienes sostienen que la actividad minera de gran
volumen debe
estar sujeta a un régimen tributario especial; otros, que
no es conveniente aplicar un régimen tributario exclusivo
a la minería de gran magnitud; otros que hay que
perfeccionar el sistema aplicando
por igual las ventajas tributarias que solo aprovechan las
sociedades de personas en nuestro país.-
Someramente, revisaremos las posiciones mas relevantes,
empezando por la disidente y terminando por quienes están
de acuerdo con el actual sistema, que debe ser
perfeccionado.-
a) Establecimiento de un Impuesto a la
Explotación o Exportación del Cobre: La crítica se
basa en el efecto que produce la Ley N° 18.293, que a partir
del 1° de Enero de 1984 suprimió el Impuesto a la
Renta de las empresas, de manera que las personas quedaron
sometidas al impuesto a la renta a través del Global
Complementario.- Señalan que el 15% de Impuesto que pagan
las empresas se les devuelve a los dueños de ellas como un
crédito
a sus impuestos personales, transformando el impuesto en un
"espejismo"; por aplicación de esta ley en Chile las
empresas no están sometidas al Impuesto a la
Renta.-
Este efecto, según los que sostienen esta
doctrina, se ve agravado por el hecho que las empresas
extranjeras nunca registrarán utilidades imponibles al
impuesto a la renta, a través de la manipulación de
diversos factores, para ocultarlas.- Manifiestan que mas
allá de la interpretación del Impuesto a la Renta,
de la depreciación acelerada, el estatuto
jurídico de las empresas extranjeras, las empresas no
pagarán impuestos a la renta en Chile, porque al utilizar
subterfugios económicos, jurídicos, financieros,
publicitarios y de asesoría, encubrirán sus
utilidades cualquiera que sea su realidad o su tasa
efectiva.-
A través del mecanismo de libertad de
precios y de
exportación de las empresas extranjeras, no
se puede impedir que vendan sus exportaciones a
la casa matriz a un
precio mucho mas bajo que el real, o el que se cotice en la bolsa
de metales de
Londres.- A este precio vil, la filial chilena no
reportará utilidades.- Si a este fenómeno se
agregan los elevados intereses financieros que las filiales
chilenas deben pagar a sus casas matrices y el
pago de cuantiosas asesorías de gestión, se obtiene que las filiales no
tengan utilidades y de este modo evadan el impuesto a la renta al
Estado chileno.-
La realidad de lo dicho se guarda como un secreto a
voces, incluso por Cochilco, organismo que publica las cantidades
físicas de producción y exportaciones por
cada empresa, pero no
revela las ventas en valor.- Si se
hace la operación matemática
de la cifra global de exportaciones, divididas por el total
exportado por Codelco y Enami, que publican sus cifras, se
concluye que las empresas extranjeras, estarían vendiendo
a lo menos un 25% mas bajo que el precio de venta de las empresas
estatales mencionadas. Por este concepto, Chile estaría
perdiendo alrededor de mil millones de dólares anuales en
retornos de exportación, y además, tales empresas
no reportan utilidades.-
Señalan que las empresas extranjeras siempre
conseguirán no tener utilidades y escapar al impuesto a la
renta.- No es posible que dicha actividad por sus características esté afecta al
régimen tributario normal de cualquiera empresa en el
país, por ello, se les debe obligar a tributar sobre otros
supuestos, como sería establecer un Impuesto a la
explotación o exportación del cobre .-
(Opinión sustentada por el senador Jorge Lavanderos
Illanes y el economista Julian Alcayaga en publicación del
Diario El Mercurio de fecha 10 de Febrero de 1998).-
b) Refutación a la doctrina anterior: No hay
necesidad de establecer un Impuesto a la Explotación o
Exportación de Cobre.- Las empresas mineras en nuestro
país se sujetan al régimen tributario general
válido a todo tipo de empresa, y no puede ser de otra
forma, ya que al establecer un estatuto particular, dicha
regulación sería inconstitucional al romper el
principio de la igualdad
frente a la repartición de los tributos.- El
problema de la evasión de impuesto no se soluciona a
través de la imposición de un impuesto distinto que
grava inconvenientemente la actividad, sino que es un problema de
fiscalización y control, que se
encuentra debidamente regulado en el país.-
desde la vigencia de la Ley N° 18.293 la carga
tributaria que afecta a las actividades económicas se
distribuye en dos niveles. El primero configurado por las
empresas y el otro por los dueños, socios o accionistas.-
El impuesto a la Primera Categoría del 15% se aplica a las
utilidades generadas anualmente por las empresas, y el Global
Complementario, de tasa progresiva o adicional, se aplica una vez
que las utilidades se retiren o distribuyan.-
Manifiestan que este mecanismo ha sido el pilar del
crecimiento
económico experimentado en el país a partir de
1985, porque incentiva la reinversión, pues no se aplica
una mayor carga tributaria a las utilidades no
distribuidas.-
Este estatuto tributario se aplica por igual a chilenos
y extranjeros, en concordancia con los principios de justicia,
igualdad y no
discriminación arbitraria en materia
tributaria consagrados en la Constitución Política del
Estado.-
Ahora bien, si la razón son diversos subterfugios
de las empresas para evitar pagar impuesto, ello no justifica la
dictación de un nuevo tributo, sino que la perspectiva de
análisis debe ir por otro lado.- Si hay un
fraude o
ilícito, deben ser fiscalizados y sancionados por las
autoridades como a cualquier otro contribuyente.- O sea, es un
problema de control y
fiscalización de parte de la autoridad.-
En este sentido, la Ley N° 19.506 de fecha 30 de
Julio de 1997, faculta al Servicio de
Impuestos Internos para fiscalizar y aplicar los impuestos
correspondientes a las transacciones que se efectúen a
valores fuera
de mercados entre
empresas extranjeras y locales de este modo, la autoridad
fiscal puede revertir el efecto pernicioso de que una empresa local
venda su producción de cobre a bajo precio a su casa
matriz.-
Terminan diciendo que no parece económicamente
razonable que se afecte a toda la producción de cobre o a
la minería en general con un nuevo impuesto,
dañando la capacidad competitiva de Chile, a pretexto de
contrarrestar el efecto de supuestos abusos de contribuyentes que
la autoridad competente no ha detectado, ni probado.-
(Opinión sustentada por los abogados Rafael Vergara
Gutiérrez y Hector Lehuede Blanlot, publicada en Diario El
Mercurio, 28 de Febrero de 1998).-
c) El problema tributario no debe ser mirado solo desde
la perspectiva de la recaudación del impuesto por el estado. Sus
efectos sistémicos.-
Principio: Toda discusión en materia tributaria
debe considerar la incidencia que los tributos
tienen en la actividad económica.- Abordar el tema de la
tributación de las empresas mineras sobre la base
exclusiva del criterio de recaudación fiscal, sin tomar en
cuenta la incidencia en cuestiones tan fundamentales como la tasa
de reinversión o el ahorro
externo, parece un despropósito. Ello implica empeorar la
situación en un momento en que el capital
extranjero es esquivo y recibirá ofertas atractivas de
distintas latitudes.-
En una economía globalizada,
en la que los países en desarrollo necesitan capital para
mantener el crecimiento, generándose competencia entre
ellos para captarlos, es necesario que se estimule la inversión
extranjera a través de normas tributarias justas.- Es
una noción de justicia
tributaria, el hecho que se considere la posibilidad de recuperar
el capital invertido que las empresas pusieron en riesgo al
invertir.-
Esto genera seguridad a
la empresa
inversionista, que tiene la posibilidad de recuperar
rápidamente su capital sin la incertidumbre de cual
sería la utilidad en los
años siguientes, que pueden ser afectados por severos
cambios en el mercado,
especialmente en la minería que es una actividad por
definición aleatoria.-
Esta posición considera la idea del impuesto al
gasto mas beneficioso que el impuesto a la renta, que es mas
eficaz por su efecto impulsor al ahorro
adicional y a la inversión.- El pago del impuesto debe
hacerse al momento del retiro de la utilidad, porque
ello estimula al inversionista a no gastarla, sino a
reinvertirla, generando un efecto de crecimiento e impulso de la
economía.-
Ahora bien, si la crítica es que las sociedades
de personas pueden retirar capitales cuando existen
pérdidas tributarias, sin pagar impuesto, lo correcto es
que si una sociedad no puede hacerlo, lo que corresponde es una
modificación no para quitar el mecanismo, sino para
hacerlo partícipe a todo tipo de sociedad.- No es
solución intentar que todas las sociedades mineras se
constituyan en sociedades anónimas para lograr un mayor
pago de impuesto, pues lo único que produciría
sería que las empresas, busquen otro camino para obtener
igual efecto, como la vía de disminución de
capital.-
Con todo, cada tributo debe ser analizado desde la
perspectiva global, o sea, el efecto que produce en la
economía, ya que mirado solo desde la recaudación
puede producir mas daño que beneficio al estado, quien
puede obtener mayores beneficios por medio del crecimiento y
desarrollo integral de la sociedad originado por la
reinversión, que a través del gravamen excesivo al
capitalista.- (Hernán Buchi Buc. Diario El Mercurio, 4 de
Enero de 1998).-
d) La opinión del Servicio de
Impuestos Internos.- Don Javier Etcheberry Celhay, en la calidad de
Director del Servicio de Impuestos Internos, publicó en el
Diario El Mercurio de fecha 28 de Diciembre de 1997 su
posición respecto al tema.-
En general no se pronuncia claramente si está o
no de acuerdo con el mecanismo y se refiere a sus efectos sin
señalar si ello es bueno o malo desde la perspectiva
tributaria.-
Señala que las sociedades contractuales mineras
deben ser consideradas como sociedades de personas para el efecto
de la Ley de Impuesto a la Renta, de manera que tributan en la
Primera Categoría sobre la renta imponible determinadas
para fines tributarios con tasas del 15%.- Los socios de dichas
sociedades deben pagar el Impuesto Global Complementario o
Adicional, según sean domiciliados en Chile o en el
extranjero, pero solo por los retiros que efectivamente hagan y
hasta el monto de la renta tributable en Primera
Categoría.-
En consecuencia, los socios no pagan impuestos
personales por las cantidades retiradas que superen la renta
tributable de Primera Categoría y que correspondan a
utilidades financieras.-
Sin embargo, los accionistas de sociedades
anónimas, deben pagar el Global Complementario o el
Adicional sobre cualquier cantidad que se les distribuya, sea que
provengan de utilidades tributables o como utilidades
financieras.-
Este mecanismo de tributación genera un desfase
importante entre las sociedades de personas y las sociedades
anónimas por efecto de la denominada depreciación acelerada que fue establecida
en forma permanente desde el año 1977.- Efecto que se
agravó con la dictación de la Ley N° 18.293 del
año 1984 que permite a los socios de sociedades de
personas pagar impuestos solo por las rentas retiradas; antes se
debía pagar por las rentas devengadas y percibidas, aunque
éstas no se hubieren retirado o distribuido, sistema que
permitía la nivelación por las compensaciones con
los resultados de las sociedades anónimas.-
Sin entrar en un juicio valorativo acerca de lo
conveniente o no del sistema referido, el Director del Servicio
de Impuestos Internos, manifiesta que si se considera adecuado
mantener el sistema como está, debería extenderse
el beneficio reservados a las sociedades de personas,
también para las sociedades anónimas.-
BERNARDINO ESCUDERO AHUMADA