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El papel de la Ciudad en la Seguridad Ciudadana

Enviado por llafuente



  1. La actual regulación de las competencias municipales en materia de seguridad pública.
  2. La contribución municipal al mantenimiento de la seguridad pública y la realidad actual de las Policías Locales.
  3. Los problemas de nuestro modelo de seguridad.
  4. Reforzar las competencias municipales en seguridad ciudadana.
  5. Ampliar las funciones de las Policías Locales.
  6. Una visión municipal de las políticas de seguridad ciudadana.

Desde diversos sectores se viene reclamando la necesidad de otorgar un mayor reconocimiento al importante papel que los municipios vienen asumiendo en la vida política de nuestro país. Un buen ejemplo son algunas propuestas sobre el Pacto Local, para incrementar las competencias y los recursos económicos de los municipios.

De hecho, desde el año 1993, la Federación Española de Municipios y Provincias (F.E.M.P.) viene reclamando la necesidad de una nueva regulación normativa, que reconozca a la Administración Local aquellas competencias que está desempeñando de manera habitual, en un nivel muy superior al contemplado por la legislación. Con ello, lo que se pretende no es otra cosa que lograr la máxima eficacia de los servicios públicos; un criterio que fue recogido por el Tratado de la Unión Europea en 1992, bajo la denominación de principio de subsidiariedad, que señalaba que la prestación de un servicio debía corresponder a la Administración capacitada para hacerlo que estuviera más próxima a los ciudadanos.

Desde los Ayuntamientos se empiezan a construir las políticas de libertad, de solidaridad y de igualdad. Desde los Ayuntamientos se pueden corregir múltiples carencias y defectos de nuestra sociedad. En otras palabras: las ciudades son un espacio de libertad, pero también pueden suponer un espacio de marginación y exclusión social.

Con la defensa de esta idea no se hace otra cosa que recoger una importante demanda social: los ciudadanos quieren que los problemas de su Ciudad se resuelvan en el ámbito político de su Ciudad, el ámbito que les resulta más cercano. Y, cuando se dice esto en relación a la seguridad, evidentemente no se habla de los grandes problemas de la seguridad del Estado (narcotráfico, terrorismo, delincuencia organizada...). Se habla de los pequeños problemas que afectan más directamente a la seguridad y la convivencia en la Ciudad: pequeña delincuencia, violencia de género, problemáticas de jóvenes y menores, conflictos sociales, problemas de convivencia, etc.

En definitiva se habla de problemas que solo afectan al ámbito de la Ciudad, que deben ser priorizados y gestionados desde la Ciudad. Y por quienes representan a la Ciudad.

1. La actual regulación de las competencias municipales en materia de seguridad pública.

La legislación actual reconoce expresamente la participación de los municipios en el mantenimiento de la seguridad pública. Así, la propia Constitución Española, además del reconocimiento genérico del principio de autonomía municipal, hace una mención expresa a las Policías Locales (artículo 148.1.22), revelando que una parte de la seguridad pública debe estar en manos de las Corporaciones Locales y de los Cuerpos de Policía de que disponen.

La normativa de régimen local abunda en esta dirección, otorgando a todos los municipios la competencia de seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas, extinción de incendios y el desarrollo de los servicios correspondientes, cuya prestación resulta obligatoria en función del número de habitantes de los municipios.

Dicha normativa también regula la potestad municipal para crear Cuerpos de Policía Local, estableciendo que existirá en municipios con población superior a 5.000 habitantes, aunque también podrán ser creados en los de censo inferior, con autorización previa del Ministerio competente. Si bien, en ejercicio de su potestad coordinadora, algunas Comunidades Autónomas han elevado el límite para la creación de Cuerpos de Policía Local hasta los 10.000 habitantes. Y, los municipios que no tengan constituido su propio Cuerpo de Policía, podrán ejercer sus competencias a través de auxiliares de Policía Local.

La Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 443), al establecer las funciones de la Policía Judicial, que comprenden el auxilio a los Juzgados y Tribunales y al Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes, dice que competerán, cuando fueren requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno central, como de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias.

Pero, seguramente, es la Ley 2/1986, Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la norma que, de manera más concreta, define el papel de los municipios en el actual modelo de seguridad pública. Así, su artículo primero establece que La seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Nación. Si bien, las Corporaciones Locales participarán en el mantenimiento de la seguridad pública en los términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y en el marco de esta Ley. El mantenimiento de la seguridad pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre las que se incluye a Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales (artículo 3º).

Los principios básicos de actuación y el régimen estatutario definido por la Ley 2/1986, es común al conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, en consecuencia, de plena aplicación a los componentes de las Policías Locales.

La Ley Orgánica establece el ámbito territorial de actuación de las Policías Locales, que deberá limitarse al municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades competentes. Y establece la obligación de prestar el servicio a la Policía Local con uniforme, a excepción de las autorizaciones otorgadas por los Subdelegados del Gobierno.

El artículo 53 de la Ley recoge las funciones que deberán ejercer los Cuerpos de Policía Local, que son las siguientes:

Proteger a las autoridades locales y la vigilancia o custodia de los edificios e instalaciones municipales.

Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de conformidad con lo establecido en la legislación de tráfico y seguridad vial.

Instruir atestados por accidentes de circulación en el casco urbano.

Ejercer la policía administrativa en lo relativo a ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales.

Participar en las funciones de Policía Judicial, con carácter colaborador a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

Prestar auxilio en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando en los planes de Protección Civil.

Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos, en el marco de colaboración establecido en las Juntas Locales de Seguridad.

Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.

Cooperar a la resolución de conflictos privados, cuando sean requeridos para ello.

En esta materia, la Ley establece el denominado deber de comunicación para los Cuerpos de Policía Local, que consiste en la obligación de informar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sobre las actuaciones que practiquen sobre instrucción de atestados por accidentes de tráfico y diligencias de prevención de la delincuencia.

Esta norma posibilita la creación de Juntas Locales de Seguridad en los municipios que tengan constituido su Cuerpo de Policía Local, que será el órgano competente para establecer las formas y procedimientos de colaboración entre los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad competentes en el ámbito territorial del municipio. Su presidencia corresponderá al Alcalde, salvo que el Subdelegado del Gobierno concurra a su sesión, en cuyo caso la presidencia será compartida con éste. La constitución y composición de dichas Juntas todavía están pendientes de su desarrollo reglamentario.

Pero las competencias municipales en materia de seguridad pública y las funciones de las Policías Locales han sido ampliadas por otras normas autonómicas y estatales de carácter sectorial, que han otorgado capacidad sancionadora a los Ayuntamientos y facultades de policía administrativa extramunicipal a sus Cuerpos de Policía. Entre ellas cabe destacar la Ley Orgánica 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana, la legislación sobre animales potencialmente peligrosos o las normativas autonómicas sobre transporte y espectáculos públicos y actividades recreativas.

Para finalizar resulta obligada una amplia referencia a las importantes competencias que otorga a las Comunidades Autónomas el artículo 39 de la Ley, en materia de coordinación de las Policías Locales. A las que corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

Establecer las normas-marco a las que deben ajustarse los Reglamentos de las Policías Locales.

Establecer o propiciar la homogeneización de los Cuerpos de Policía Local, en materia de medios técnicos para aumentar la eficacia y colaboración de éstos, de uniformes y de retribuciones.

Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que en ningún caso el nivel pueda ser inferior a Graduado Escolar.

Coordinar la formación profesional de las Policías Locales mediante la creación de Escuelas de Formación de Mandos y de Formación Básica.

En el ejercicio de dichas funciones, la totalidad de las Comunidades Autónomas han promulgado sus respectivas leyes de coordinación de las Policías Locales y otra normativa complementaria, han creado sus escuelas de Policía Local y han desarrollado diferentes proyectos para conseguir un mayor nivel de profesionalidad y homogeneización de estos Cuerpos en sus correspondientes ámbitos territoriales.

En algunos casos, la normativa autonómica ha llegado a introducir nuevas funciones entre las asignadas por la L.O.F.C.S. a las Policías Locales. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid también se encomienda a las Policías Locales funciones de protección medioambiental y participar en la Educación Vial. En la de Andalucía, condicionado al convenio previo entre la Junta y los municipios, se plantea la posibilidad de que las Policías Locales puedan asumir algunas de las funciones atribuidas a la Policía Autonómica (protección de autoridades y custodia de edificios e instalaciones autonómicas, policía administrativa de la Comunidad, etc.). Y en la de Cantabria, las funciones relacionadas con el tráfico (limitadas por la Ley 2/1986 al casco urbano) se amplían a todo el término municipal.

Otro aspecto importante es la tendencia general en las Comunidades Autónomas a elevar el nivel de formación académica exigido para el acceso a los Cuerpos de Policía Local. Así, las cinco Comunidades que han reformado recientemente sus leyes de coordinación exigen a los aspirantes una titulación de B.U.P. o equivalente para el ingreso en la categoría básica de la Policía Local.

Por último, en este ámbito también merece destacarse el abortado intento de las Comunidades Autónomas para ofrecer solución a la problemática de los pequeños municipios que carecen de recursos para constituir, por sí mismos, su propio Cuerpo de Policía Local. En diversas leyes de coordinación (Madrid, Andalucía, Extremadura, etc.) se reguló la posibilidad de mancomunizar los Servicios de Policía Local, con el objetivo de ofrecer una alternativa a estos Ayuntamientos. Sin embargo, también diversas sentencias del Tribunal Constitucional impidieron esta posibilidad y rectificaron tales leyes, al considerar que no se contemplaba en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que forma parte del denominado bloque de constitucionalidad.

2. La contribución municipal al mantenimiento de la seguridad pública y la realidad actual de las Policías Locales.

Resulta una tarea casi imposible cuantificar el gasto público y la atención política que dedican los municipios españoles, en sentido estricto, al mantenimiento de la seguridad pública. Sin embargo, si resulta posible hacer algunas valoraciones estimativas de la contribución municipal a la seguridad pública, como son las siguientes:

- De un sondeo aleatorio (realizado específicamente para este trabajo) entre diferentes ayuntamientos españoles, comprendidos entre los 8.800 y 242.000 habitantes, se desprende una media de gasto municipal por habitante cercana a los 50 euros/año. La cantidad mínima registrada es de 25 euros y la máxima de 75 euros.

- Un Informe de la Dirección General de la Policía estima el gasto de los municipios españoles en Policía Local en una cantidad de 180.827 millones de pts./año del año 1997.

- Ese mismo Informe cuantifica el número de funcionarios de Policía Local existentes en España en un número muy cercano a los 54.000, lo que supone un porcentaje del 28,5% sobre el conjunto de los policías públicos y sitúa a los efectivos policiales que dependen de los municipios como el segundo colectivo policial del país, detrás de la Guardia Civil y por delante del Cuerpo Nacional de Policía.

- Según los datos oficiales disponibles, solo entre los años 1995 y 1997, el incremento del número de funcionarios de las Policías Locales en España fue de un 12,5%. En el territorio de la Comunidad de Madrid, se ofrecen los siguientes datos sobre la evolución del número de efectivos de los Cuerpos de Policía Local en la región: 5.300 funcionarios en el año 1980; 5.968 en el año 1990 y 8.500 en el año 2000. De lo que se infiere un incremento superior al 53% entre los años 1980/2000.

- Existen Cuerpos de Policía Local en más de 1.700 municipios, lo que supone un porcentaje del 21% del total de los ayuntamientos españoles. Sin embargo, se calcula que estos municipios integran una población que supera el 87% del censo.

- En relación a su población, la distribución de municipios con Cuerpo de Policía Local es la siguiente: el 3,3% corresponde a los de población superior a 100.000 habitantes; el 13,3% a los de población comprendida entre los 20.000 y los 100.000 habitantes; el 17,1% a los comprendidos entre 10.000 y 20.000 habitantes; y el 66,4% a los de población inferior a 10.000 habitantes.

- Además de los gastos en sus propios recursos, resulta muy frecuente que los Ayuntamientos suplan las deficiencias presupuestarias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a través de diversas fórmulas, como: cesión de suelo para la construcción de dependencias policiales, reforma y mantenimiento de dichas dependencias, retirada, guarda y custodia de vehículos de interés policial y aportación de equipamiento administrativo (ordenadores, fotocopiadoras, etc.).

- Al margen del gasto directo en seguridad, la totalidad de los municipios grandes y medianos invierten muchos recursos en el desarrollo de programas transversales que tienen una incidencia muy importante en las políticas de seguridad pública (violencia de género, drogodependencias, ocio juvenil, etc.).

- Supone una realidad constatable que la contribución municipal a la seguridad pública es muy heterogénea: el 80% de los municipios españoles carecen de Cuerpo de Policía Local; dos terceras partes de los municipios con Cuerpos de Policía Local mantienen estructuras muy débiles que agrupan un número que oscila entre uno y diez funcionarios, mientras que otros reúnen cientos o miles de policías.

- A partir de los 20.000/25.000 habitantes, los municipios, a través de sus Policías Locales, soportan una parte muy importante del mantenimiento de la seguridad pública. Un dato muy indicativo de la situación en este tipo de municipios, es que la presencia de efectivos operativos de la Policía Local en las vías y lugares públicos resulta superior a los de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en índices que pueden oscilar entre el 50% y el 100%.

En resumen, de todo lo anterior pueden obtenerse las siguientes conclusiones:

1º) Parece evidente que existe una importante contribución municipal a la prevención y el mantenimiento de la seguridad pública del país, que se ha incrementado desde 1986 de manera muy significativa.

2º) Esta contribución se ha hecho especialmente relevante en los municipios que cuentan con población superior a los 20.000 habitantes.

3º) También parece claro que esa aportación se produce, con toda seguridad, en un nivel muy superior a la capacidad de decisión que actualmente disponen los Ayuntamientos y, desde luego, en un nivel absolutamente desproporcionado a los recursos económicos que reciben del Estado.

4º) Por último, de esta situación se puede deducir una importante y creciente demanda social de respuesta a problemas de seguridad pública, dirigida específicamente hacia los municipios y a los Cuerpos de Policía que de ellos dependen.

3. Los problemas de nuestro modelo de seguridad.

Desde la aprobación de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad han transcurrido ya 16 años. La experiencia de ese tiempo ha puesto de manifiesto las deficiencias del modelo establecido por la Ley que, además, ha carecido del necesario desarrollo reglamentario en aspectos muy importantes. De otra parte, se ha producido un cambio muy relevante en el papel asumido por los municipios en relación a la seguridad pública y transformaciones esenciales en los Cuerpos de Policía que están bajo su dependencia.

A esto hay que sumar la ineficacia y los graves errores cometidos en los últimos años, que han contribuido -y de manera muy importante- a disparar el incremento de la delincuencia y a generalizar la ineficacia en nuestro sistema de seguridad pública. El Gobierno no ha querido o no ha sabido aprovechar los elementos de racionalización, colaboración entre Administraciones Públicas y coordinación policial que se incluían en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que contó con un amplio consenso político e institucional. Al contrario, frente a la eficiencia y la corresponsabilidad, se ha optado por la política de imagen del Ministerio de Interior, aún a costa de contribuir a la confusión, despreciar la colaboración del Estado con otras Administraciones Públicas y disparar los índices de criminalidad.

El mejor exponente de esta sinrazón ha sido el denominado Programa Policía 2000 y su denominada Policía de Proximidad, que se desarrolló sin contar con los Ayuntamientos, en clara invasión del ámbito de competencias municipales y en detrimento de otras funciones que solo podían ser bien desarrolladas por el Cuerpo Nacional de Policía. Y algo muy parecido está ocurriendo con el Plan (2002) de Lucha contra la Delincuencia recientemente aprobado.

Además, en esa misma línea de actuación, el Gobierno ha sido incapaz de articular políticas de seguridad eficaces para responder a problemas de seguridad que han despertado una gran sensibilidad social.

En este sentido, un buen ejemplo de su política ha sido la "respuesta" ofrecida a la violencia de género, que se ha articulado a través de la creación (en cada provincia) de pequeños equipos especializados en el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, que resultan totalmente incapaces de abordar tan amplio territorio y, además, han funcionado totalmente al margen de los programas desarrollados por los Ayuntamientos, que pretenden ofrecer una respuesta integral a este grave problema. Situaciones muy parecidas se reproducen en las problemáticas relacionadas con los jóvenes y los menores (violencia escolar, vandalismo urbano, ocio juvenil, etc.) que despiertan gran preocupación y alarma social y carecen de respuestas eficaces desde la seguridad del Estado.

Todo ello ha contribuido a poner en cuestión el actual sistema y plantea la necesidad de abordar -cuanto antes- reformas de importancia. Así, desde la perspectiva municipal, entre los principales problemas del actual sistema de seguridad pública podemos destacar los siguientes:

El modelo español no ha conseguido articular la corresponsabilidad entre las Administraciones Públicas.

Desde la perspectiva de un modelo de Estado descentralizado, como es el diseñado por nuestra Constitución, no cabe otra opción que establecer un sistema de seguridad de responsabilidad compartida entre las diferentes Administraciones Públicas. Y ese modelo no puede basarse, exclusivamente, en la existencia de Cuerpos de Policía que dependan de cada una de las Administraciones.

Ninguna Administración Pública, disponga o no de su propia Policía, puede declararse irresponsable en materia de seguridad.

Deben articularse políticas y planes de seguridad del Estado para abordar los principales problemas, que deben concretarse y desarrollarse en todas las Comunidades Autónomas y en todos los Municipios, además de los planes y programas específicos que se elaboren desde las administraciones territoriales. Y todas estas acciones deben ejecutarse por el conjunto de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el ámbito de sus respectivas competencias y bajo el principio de subsidiariedad.

La construcción de un nuevo sistema público de seguridad debe basarse en la colaboración y coordinación activa entre las Administraciones y la coordinación y la colaboración efectiva entre todas las policías públicas.

Y esa base solo puede construirse a través de órganos políticos como los instaurados por la Ley de 1986 (Consejo de Política de Seguridad, Juntas de Seguridad de las Comunidades Autónomas y Juntas Locales de Seguridad), en los que debe incluirse la representación de todas las Administraciones Públicas y no solo de aquellas que cuentan con Cuerpo de Policía competente en el respectivo ámbito territorial. Además, dichos órganos políticos deben complementarse de otros específicos, para garantizar la ejecución de las políticas definidas en los mismos y la colaboración interpolicial.

España carece de políticas públicas para responder a la inseguridad ciudadana.

El incremento de la delincuencia violenta, el desarrollo de la delincuencia organizada, la incidencia de las drogodependencias en la inseguridad, la violencia de género, las problemáticas juveniles y de menores, el vandalismo urbano, la seguridad vial, etc., son problemas que requieren la elaboración de políticas integrales y transversales, a través de programas y planes de actuación, que deben articularse con la participación de todas las Administraciones Públicas y ejecutarse, entre otros servicios públicos, a través de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Abandonar radicalmente la actual política de imagen del Ministerio de Interior, y sustituirla por políticas integradoras, consensuadas y efectivas es una necesidad perentoria del Estado Democrático.

La actual distribución de competencias entre las Administraciones Públicas ni es adecuada, ni responde a las demandas sociales.

La actual distribución de competencias en materia de seguridad presenta dos problemas fundamentales: por un lado, liga excesivamente la competencia de una Administración a la existencia o no de Cuerpos de Policía propios y, por otro, no se ha establecido sobre la base de la lealtad y la cooperación institucional, sino de la desconfianza hacia las Administraciones territoriales.

En un sistema como el que proponemos cada Administración debe asumir aquellas competencias que está en mejores condiciones de asumir. Y todos se responsabilizan y todos trabajan para todos. El Estado, como principal titular constitucional de las competencias securitarias, tiene la responsabilidad de impulsar y garantizar el funcionamiento global del sistema y las administraciones territoriales, en función de sus respectivas competencias, de contribuir lealmente a su buena marcha.

Tutelas imposibles, como otorgar la copresidencia de las Juntas Locales de Seguridad a los Subdelegados del Gobierno, o que éstos dispongan de la facultad de autorizar el trabajo no uniformado de las Policías Locales (restando o hurtando evidentes competencias municipales) dejan de tener sentido desde esta perspectiva.

Las funciones asignadas actualmente a las Policías Locales o resultan excesivas o suponen un importante desaprovechamiento de recursos.

La experiencia ha venido a demostrar que ha constituido un error establecer exactamente las mismas funciones para todos los Cuerpos de Policía Local. Las policías existentes en los pequeños municipios son incapaces de cumplir con el mandato legal, mientras que supone un verdadero derroche de recursos y una gestión ineficiente de la seguridad mantener funciones tan limitadas en los municipios grandes y medianos.

Con el marco normativo actual no se ofrecen alternativas a los pequeños municipios.

Un nuevo sistema de seguridad debe ofrecer alternativas a los pequeños Ayuntamientos, para el adecuado ejercicio de sus competencias en materia de seguridad. La mejor alternativa es posibilitar la mancomunización de servicios de Policía Local bajo determinados criterios, o bien generalizar la constitución de Policías Autonómicas con cierta dependencia funcional de los Alcaldes en el ámbito rural.

Se está construyendo un modelo de excesiva heterogeneidad entre las Policías Locales.

El modelo actual ha descargado en las Comunidades Autónomas las políticas de coordinación y homogeneización de las Policías Locales. Esto ha provocado la construcción de modelos muy distintos, que pueden afectar a los niveles de calidad del servicio que se presta a los ciudadanos. Las manifestaciones más claras de este problema afectan al nivel de la formación básica de los aspirantes y a la estructura jerárquica de estos Cuerpos, que deberían ser objeto de regulación básica por el Estado.

No son proporcionales los recursos económicos que los Ayuntamientos reciben del Estado en relación a su contribución a la seguridad pública.

Como ya se ha dicho, la contribución municipal a la prevención y el mantenimiento de la seguridad ciudadana es muy superior a los recursos que reciben del Estado. Resulta absolutamente urgente y necesario desarrollar una política decidida de aportación de recursos económicos de la Administración Central y las Comunidades Autónomas a los Ayuntamientos, bajo determinados criterios, entre los que se debe destacar el número de policías locales y las funciones asumidas por estos Cuerpos.

El modelo actual desprecia un elemento esencial para articular las políticas de seguridad pública: la participación ciudadana.

La legislación actual no impulsa ni regula la participación ciudadana en la definición de las políticas públicas y en el control de la gestión de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esta situación contribuye a incrementar una ceremonia de la confusión. Así, muchas veces, se invita a participar a entidades ciudadanas en las Juntas Locales de Seguridad, cuando son órganos destinados a articular la colaboración entre las Administraciones Públicas y la coordinación policial. De esta manera, ni se hace una cosa, ni la otra. Todo lo contrario: se evita una colaboración eficaz entre el Estado y los Ayuntamientos y se hurta a los ciudadanos el derecho a participar en la elaboración y control de las políticas que afectan directamente a su calidad de vida.

4. Reforzar las competencias municipales en seguridad ciudadana.

Cada vez más, se constata la necesidad de actuar en determinados problemas de manera rápida y decidida en el ámbito de la Ciudad. Por eso, la F.E.M.P. viene reclamando, de manera reiterada, que sean los Alcaldes los que tengan una autoridad reconocida y ejecutiva en la coordinación de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que actúan en su territorio (en perfecta coordinación con las Autoridades de las otras administraciones), para abordar los problemas que afectan directamente a los municipios.

Ahora bien, como ya se ha dicho, en el ámbito municipal existe una situación de desigualdad muy importante, que debería ser tenida en cuenta para la asignación de competencias a los Ayuntamientos. Entre los más de 8.000 municipios españoles, se encuentran grandes ciudades, con millones o cientos de miles de habitantes , mientras que otros municipios sólo reúnen algunas decenas de vecinos. Así, los pequeños municipios se encuentran con unas competencias que difícilmente pueden asumir y, por el contrario, las grandes tienen unas competencias que están muy por debajo de su capacidad institucional y de respuesta a los problemas de seguridad que los ciudadanos les demandan.

Desde esa perspectiva, proponemos la adopción de las siguientes medidas, para reforzar el papel de los municipios en materia de seguridad ciudadana y mejorar el actual sistema de seguridad pública:

1. Atribuir a los Alcaldes la condición de Autoridad competente en materia de seguridad ciudadana, en aquellos municipios de población igual o superior a los 20.000 habitantes y mantener la situación actual en aquellos municipios de censo inferior.

2. Posibilitar la mancomunización del servicio de Policía Local en los pequeños ayuntamientos, como la fórmula más adecuada para abordar las necesidades de seguridad municipal en ese ámbito. O, alternativamente, generalizar la constitución de Policías Autonómicas, con cierta dependencia funcional de los Alcaldes en los municipios del ámbito rural.

3. Impulsar y desarrollar las Juntas Locales de Seguridad, como verdaderos órganos de colaboración entre Administraciones en el ámbito local y de coordinación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que actúen en los municipios, bajo la presidencia única del Alcalde. Los acuerdos adoptados en las Juntas deben tener la condición de vinculantes para las partes y los Alcaldes deben asumir la facultad de velar por su cumplimiento.

4. Otorgar a los Alcaldes la responsabilidad de proponer a las Juntas Locales las políticas de seguridad específicas para desarrollar en sus municipios y de asumir e impulsar la ejecución de las políticas diseñadas desde ámbitos territoriales superiores.

5. Atribuir a los Alcaldes la competencia de autorizar la actuación no uniformada de los componentes del servicio de Policía Local, para el ejercicio de sus funciones.

6. Favorecer la adopción de acuerdos estandarizados entre los Cuerpos de Seguridad que actúan en un mismo territorio y de éstos con otros servicios públicos, para desarrollar planes y programas conjuntos de prevención y actuación.

7. Incrementar los recursos económicos de los Ayuntamientos en relación a su nivel de responsabilidad competencial en materia de seguridad ciudadana, para garantizar la prestación de un servicio acorde a estándares mínimos previamente establecidos.

8. Impulsar la suscripción de un Pacto Institucional por la Seguridad en los municipios, para formalizar y concretar, en cada caso, las formas y compromisos de colaboración y participación de las Administraciones Públicas, Central, Autonómica y Local, sentando las bases de un sistema coordinado y permeable de la seguridad pública en el ámbito municipal.

5. Ampliar las funciones de las Policías Locales.

Una tendencia generalizada en nuestro sistema es la incorporación progresiva y creciente de responsabilidades, funciones y competencias a los Servicios de Policía Local, que son asumidos a través de tres distintas vías: por un lado, la aprobación de normas administrativas por administraciones extramunicipales, que afectan casi en exclusiva a estos Cuerpos; por otro, por un reparto tácito, motivado por las deficiencias o la dejación de funciones de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado; un último factor es la demanda social, que entiende muy poco de repartos legales y se basa en la proximidad para exigir a las Policías Locales la solución de muchos problemas, que ve comprendidos en el ámbito de los problemas que deben responder los servicios municipales.

Esta es una realidad innegable a la que debe darse forma, establecer límites y distribuir competencias, con el objetivo último de ofrecer a los ciudadanos el mejor servicio posible, bajo los criterios de eficacia y eficiencia.

Desde esta perspectiva y en consonancia con las propuestas recogidas en el apartado anterior, además de las funciones actualmente atribuidas a las Policías Locales, proponemos ampliar sus funciones en los municipios de población superior a los 20.000 habitantes, siguiendo los siguientes criterios:

- Ampliar su ámbito territorial de competencias a todo el término municipal, excepto en las vías que son titularidad del Estado.

- Extender sus funciones a las problemáticas relacionadas con los conflictos urbanos que, por proximidad al entorno familiar, escolar y de convivencia, generan alarma social y demandan una respuesta integral que también requiere de la actuación policial.

- Extender sus funciones a las problemáticas e infracciones penales relacionadas con el entorno doméstico, atendiendo la problemática de la mujer, menores y mayores.

- Extender sus funciones a las problemáticas medioambientales, tanto en el ámbito penal como en el administrativo.

- Extender sus funciones a todas las infracciones penales relacionadas con la seguridad del tráfico y las asociadas a las mismas.

- Extender sus funciones a los conflictos cuya génesis y desarrollo se radique, de forma estática y continuada, en el ámbito de la ciudad, despierten la sensibilidad social y conlleven la alteración de la convivencia.

- Otorgar a estas Policías Locales pleno carácter de Policía Judicial, en el ámbito de sus funciones.

- Establecer sistemas que garanticen, de manera automática, el transvase de la información obtenida por las Policías Locales a los bancos de datos estatales, y el acceso a los mismos de éstas, con las restricciones que sean imprescindibles para resguardar la seguridad del Estado.

6. Una visión municipal de las políticas de seguridad ciudadana.

La estructura plural de nuestro sistema de seguridad es un valor crucial que se debe potenciar y reforzar, no sólo porque así lo exige la naturaleza descentralizada de nuestro Estado, sino también porque la experiencia demuestra que son los sistemas vinculados a la proximidad de la gestión -plurales y más descentralizados- los que mejor permiten la ejecución de políticas públicas integrales basadas en la protección de los derechos y libertades y en la potenciación de los aspectos preventivos, participativos, y de solidaridad, y no sólo en los aspectos puramente reactivos.

Pero la pluralidad, ciertamente, no puede dar resultados adecuados si no va acompañada de una distribución efectiva de competencias, de coordinación y de lealtad institucional, con el fin de evitar contradicciones, duplicidades o lagunas de actuación policial.

La criminalidad y la inseguridad son hoy una preocupación importante de los ciudadanos. Con el crecimiento de la violencia y la inseguridad, las tensiones y los conflictos urbanos están cada vez más presentes en las políticas de las administraciones locales.

El desorden urbano, se manifiesta sobre todo en las zonas más marginales de nuestras ciudades. Frente a un paro crónico, que agrava la pobreza y a la exclusión social, que tocan, cada vez más, a gran parte de la población, son necesarias políticas urbanas integradoras, y estrategias para intentar actuar sobre las causas de la delincuencia y de la inseguridad. Por eso, las políticas de prevención y desarrollo social deben ser siempre el vértice de cualquier experiencia innovadora y progresista.

Así, en cualquier política de desarrollo urbano la seguridad debe ser contemplada en toda su globalidad y complejidad, con el conjunto de los actores: políticos, económicos, sociales, educativos, asociativos, urbanísticos, judiciales y policiales. Es necesario la unión de las prácticas institucionales, la descentralización de los lugares de decisión y las políticas de proximidad de los sistemas de acción.

Desde una perspectiva local, la planificación de la seguridad ha de tener una visión integral. Es necesario desarrollar políticas transversales que contribuyan a la modificación de la percepción de la inseguridad. Hay una seguridad física, una seguridad urbana, una seguridad patrimonial y social, que mediante políticas transversales pueden conseguir una convivencia tranquila en nuestras ciudades.

En otras palabras, todas las políticas son tributarias de las políticas de seguridad. La complejidad de los fenómenos delictivos, la aparición de nuevos comportamientos y el impacto que tienen en la sociedad obligan a elaborar un modelo de intervención pública que sea capaz de modular las respuestas institucionales y comunitarias en la seguridad, desde una perspectiva de recuperación social.

Pero, para ello, es necesario partir de un sistema de seguridad coordinado, donde exista una integración de autoridades y una integración de la actuación policial. Es una tarea difícil pero necesaria, si queremos racionalizar un servicio básico fundamental, que sobretodo afecta a nuestros barrios y ciudades.

En resumen, tanto el modelo de seguridad como las políticas públicas a aplicar en el ámbito municipal, deben desarrollarse inspiradas en los siguientes principios básicos:

- Prevención. Solo las políticas basadas en la prevención pueden anticiparse al problema de la inseguridad, detectándolo en su génesis y no en su plasmación.

- Proximidad. Solo un estrecho contacto con la realidad social permite detectar los problemas y diseñar modelos y políticas que den respuesta a las necesidades. Es la Administración más próxima a los ciudadanos la que está en mejores condiciones para afrontar y resolver sus propios problemas.

- Participación. La incorporación de la participación ciudadana al sistema elevará el grado de responsabilidad por parte de los usuarios del sistema de seguridad.

- Coordinación. En el sistema de seguridad que propugnamos, la coordinación es un aspecto fundamental para lograr eficacia y eficiencia en la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

- Solidaridad. Las políticas de seguridad deben partir de las causas sociales que producen inseguridad. Por eso, los aspectos preventivos de la marginalidad deben ser contemplados en los planes de prevención y seguridad que se desarrollen en el municipio.

- Calidad. La actividad fundamental de los municipios consiste en la prestación de los servicios públicos. Debe existir el compromiso de garantizar la calidad de dichos servicios, estableciendo compromisos públicos de las instituciones con los ciudadanos.

a) Políticas de prevención.

Desde una perspectiva local y próxima a los ciudadanos, las políticas de prevención de la inseguridad ciudadana son un instrumento fundamental para garantizar el mantenimiento de la calidad de vida en las ciudades y, en consecuencia, deben convertirse en el vértice del sistema municipal de seguridad.

Dichas políticas deben abordarse desde aquellas administraciones que poseen los recursos adecuados para garantizar un tratamiento transversal, entendiendo la delincuencia como un fenómeno con causas pluridimensionales y que requiere respuestas multidisciplinares. Y es el Municipio (a través del conjunto de sus servicios públicos) la Administración que posee las mejores condiciones posibles para desarrollar las políticas de prevención de la delincuencia.

La actual política del Gobierno, que obvia las políticas de prevención, está en la génesis del sentimiento de exclusión social, criminalización de la pobreza y de la inmigración. También es la causante de una sociedad más violenta y endurecida, en la que los sectores más desprotegidos son víctimas de una división social inaceptable.

Buena parte de los problemas que tienen una fuerte incidencia en la seguridad ciudadana, como la marginalidad, la inmigración, las drogodependencias, la violencia y el ocio juvenil, el vandalismo urbano, la violencia de genero, etc., son problemas que no tienen una solución estrictamente policial, sino que requieren ser abordados de manera integral, a través de políticas integrales.

Las políticas de prevención deben tratarse, en una primera fase de abordaje, como el medio de acceder al conocimiento de las problemáticas que afectan a la seguridad ciudadana . Necesariamente deberán incluir un diagnóstico previo, estudiando diversos factores, como la premarginalidad, marginación social, indicadores del riesgo, inseguridad subjetiva, acciones multidisciplinares preventivas (policiales, socio-económicas, educativas, urbanísticas, culturales, etc.).

Por último, las políticas preventivas debe encardinarse en la modificación de los entornos afectados paliando las disfuncionalidades que se originan en el crecimiento de nuestras ciudades, poniendo el acento en aquellos sectores de riesgo social y muy especialmente en la juventud, que padece situaciones complejas de paro, fracaso escolar, habitat en barrios marginales, falta de perspectivas, etc.

En concreto, se propugna el desarrollo de las siguientes políticas de prevención en el ámbito municipal:

- Programas de integración y prevención de problemas multiétnicos, favoreciendo la plena integración de los colectivos inmigrantes.

- Programas de lucha contra la violencia de género, dando un tratamiento integral a la atención de este fenómeno.

- Programas de prevención de la violencia infanto–juvenil, con especial atención a la prevención de los comportamientos asociales en el entorno socioescolar.

- Programas de prevención del racismo y la xenofobia en las etapas escolares de primaria y secundaria.

- Programas de educación en valores y convivencia entre la población escolar.

- Políticas de prevención del vandalismo urbano y de medidas educativas que favorezcan su evitación.

- Auditorías de Seguridad, que coadyuven al pleno conocimiento de la incidencia que la inseguridad tiene en el bienestar social y la calidad de vida en las ciudades.

- Integración de los conceptos de seguridad y prevención en la planificación urbanística, favoreciendo el diseño de espacios que favorezcan la convivencia y adaptando los espacios públicos a las necesidades sociales. Se aprobarán estándares de seguridad en la planificación urbanística de las ciudades siendo incorporados a los Planes de Ordenación Urbana.

- Las nuevas formas de ocio y las problemáticas que llevan asociadas deben ser tratadas con políticas y programas que den respuesta a las demandas de los jóvenes y contribuyan a la convivencia urbana. Para ello deberán desarrollarse programas de ocio de calidad y de ocio alternativo.

- Programas de prevención de las drogodependencias.

- Programas integrales de protección a los mayores, que den respuesta, entre otros, a los graves problemas que este colectivo tiene en el ámbito de la seguridad.

b) Políticas de proximidad.

Como ya se ha dicho, los sistemas vinculados a la proximidad de la gestión pública, plurales y descentralizados, son los que mejor responden y permiten la ejecución de las políticas públicas de seguridad ciudadana. Solo desde los Ayuntamientos se puede desempeñar un papel crucial en la mejora, la eficacia y la eficiencia de las políticas de prevención, con el valor añadido del pleno conocimiento de la realidad social y de la evolución del fenómeno de la delincuencia.

En consecuencia, pretender que desde la Administración del Estado se desarrollen programas de proximidad, supone desconocer la norma más elemental de gestión pública. El fracaso del Programa Policía 2000, es la muestra más clara de la inoperancia y desconocimiento de lo que deben ser las políticas de proximidad en materia de seguridad ciudadana.

Así debe ser la Administración más próxima al ciudadano y a sus problemas la que desarrolle e implante políticas de proximidad, como las que se proponen a continuación:

- Los programas de Policía de Proximidad deben desarrollarse a través de las Policías Locales, en contacto directo y estrecho con los ciudadanos y la problemática urbana, a través de las siguientes acciones:

* Desarrollar la Policía de Barrio o de Distrito, como gestores de la seguridad y de la prevención, aplicando los conceptos de integralidad y transversalidad.

* Crear unidades de convivencia, que contribuyan la prevención del delito y la mediación en los conflictos ciudadanos.

* Asumir las funciones de Policía Turística en aquellos municipios donde esta actividad constituya un modo de vida y fuente de riqueza para la ciudad.

* Liderar los programas de trabajo en coalición de prevención de la delincuencia, planificando, desarrollando e implantando las acciones en los barrios y distritos.

- Las Policías Locales deben ser contempladas como Policía Judicial al servicio de la Justicia de Proximidad.

- Las Policías Locales deben tener capacidad para dar respuesta al pequeño y próximo delito de la ciudad, que supone la base de la intranquilidad urbana.

c) Políticas de participación ciudadana.

El concepto de responsabilidad compartida no sólo debe aplicarse al ámbito institucional, sino que también debe extenderse a los ciudadanos a través de sus entidades representativas. Porque la seguridad es un problema de todos y porque los ciudadanos tienen derecho a disponer de un marco de participación en la elaboración de las políticas de seguridad y a evaluar la gestión realizada por las diferentes administraciones y policías públicas. En otras palabras: tienen derecho a opinar y a valorar como se emplean los recursos que se obtienen de sus impuestos.

En otras palabras, defendemos una gestión de la seguridad transparente y hecha de cara a los ciudadanos. Al contrario que las políticas ocultistas, cicateras, y obstruccionistas que se han seguido en los últimos años, despreciando la participación, no sólo de los ciudadanos, sino también de sus representantes legítimos en las diversas instituciones.

Para ello, proponemos el desarrollo de políticas de participación a través de las siguientes medidas:

- Recuperación de los Consejos Locales de Seguridad, como foros de participación, discusión, canalización de propuestas de políticas públicas y evaluación de programas.

- Impulso y desarrollo de Pactos Cívicos por la Convivencia, buscando la participación, e incluso la cogestión, de los programas de prevención municipales.

- Constitución de Departamentos Técnicos de Prevención, como organismos impulsores de las políticas de prevención y catalizadores de la participación ciudadana en los barrios y distritos.

d) Políticas de coordinación.

La coordinación constituye hoy en día el punto más oscuro de la penosa situación de la seguridad pública, y quienes más lo padecen son los municipios. La dispersión de los cuerpos policiales, que operan con graves deficiencias de coordinación, unida a la opacidad informativa del Estado, ha impedido una política efectiva en materia de seguridad.

La coordinación debe ser pues un elemento estructural en un sistema en el que coexisten y participan diversos cuerpos policiales presentes en un mismo territorio. Y las políticas de coordinación y colaboración deben afectar a las diversas autoridades y cuerpos policiales.

La articulación de los sistemas de coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas con responsabilidades en materia de Seguridad Ciudadana es posible a través de los organismos instaurados por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Para ello, se hace necesario la puesta en marcha de los órganos de coordinación no constituidos, generalizar y revitalizar los existentes y posibilitar la participación de las Administraciones excluidas.

Con el objeto de profundizar en la coordinación como concepto siempre presente en las políticas de seguridad ciudadana, se propone:

- La inmediata constitución del Consejo de Política de Seguridad y de su Comisión de Expertos, incluyendo entre sus componentes a los representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias.

- La constitución de las Juntas de Seguridad en todas las Comunidades Autónomas, incluso en aquellas que no disponen de policía autonómica, incluyendo a los representantes de las asociaciones de municipios existentes en las mismas.

- El desarrollo reglamentario y el impulso decidido de las Juntas Locales de Seguridad, bajo la presidencia única del Alcalde, incluyendo a las Comunidades Autónomas aunque no dispongan de Cuerpo de Policía propio.

- Estandarización de Convenios de Colaboración Interpolicial, para facilitar que los cuerpos de seguridad mantengan una permeabilidad de la información, básica para el desarrollo y evolución de las políticas de seguridad ciudadana y la coordinación policial.

- Favorecer e impulsar la existencia de dependencias y sistemas logísticos comunes y de protocolos de actuación armonizados, de los cuerpos policiales que actúan en un mismo territorio.

e) Políticas de solidaridad.

Pieza clave en las modernas políticas de prevención son las acciones que, desde las administraciones públicas, se llevan a cabo en materia de solidaridad social desde una doble vertiente: la adecuada acción jurídico-penitenciaria, que suponga reforzar las acciones de reinserción de los delincuentes y, de otra parte, la atención a las víctimas del delito, reparadora de los daños sufridos.

La reinserción de los delincuentes y la atención a las víctimas no son cuestiones autónomas, sino que están ligadas por interacción de sus efectos. Favoreciendo la inserción y rehabilitación de los delincuentes se evita la reincidencia y la nueva victimización, y ayudando y favoreciendo a las víctimas de delitos se facilita la adhesión de los ciudadanos a una política criminal que rehabilita e integra al delincuente en la sociedad.

Por ello, las políticas de solidaridad, deberán encaminarse a:

- Potenciar los Servicios Municipales de Atención a las Víctimas, con todo un entramado de apoyo asistencial de los recursos sociales del Municipio.

- Desarrollar programas de atención integral y rehabilitación de los sectores de población con riesgo social: mujeres, ancianos, jóvenes y niños.

- Impulsar políticas y programas municipales de mediación extrapenal, en una perspectiva reeducadora, para que los autores de conductas asociales puedan modificar hábitos y conductas transgresoras.

- Definir una respuesta rehabilitadora eficaz para los delincuentes primarios, especialmente los más jóvenes, en el marco de la Ley del Menor y en colaboración con los servicios sociales próximos al ciudadano.

- Impulsar un Convenio-Marco de la Administración de Justicia y las Corporaciones Locales, para promover medidas alternativas al internamiento en prisión y cumplimiento de las penas en beneficio de la sociedad.

f) Políticas de calidad.

Los ciudadanos, cada vez con más insistencia, exigen de la Administración que los servicios públicos funcionen y que funcionen bien. En definitiva, los ciudadanos demandan un mínimo nivel de calidad de los servicios, quedar satisfechos de su utilización y no ver frustradas las expectativas que tenían depositadas en los mismos. La seguridad pública no debe ser ajena a esta tendencia de mejora continua de un servicio tan necesario como esencial para la comunidad.

Para conseguir este objetivo, proponemos desarrollar desde los Ayuntamientos las siguientes acciones:

- Desarrollo de Planes de Calidad y de Mejora de los Servicios Policiales.

- Explicitación pública de los compromisos de mejora de los servicios de seguridad ciudadana, fijando estándares mínimos de calidad.

- Generalización de las Cartas de Servicio en las Policías Locales, estableciendo compromisos públicos de prestación de un servicio de calidad.

  • Mejora de la capacitación policial a través de planes de formación conjuntos y adaptados a las nuevas forma de delincuencia y conflicto urbano.

 

 

José Fco. Cano de la Vega (1)

Es Oficial-Jefe de la Policía Local de Fuenlabrada (Madrid)

Leonardo Lafuente Valentín (2)

Es Director de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid)


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