Consideraciones generales del riesgo sísmico y plan estratégico para enfrentarlo
Indice
1.
Introducción general.
2. Ajuste humano a las situaciones de
desastre.
3. Las cadenas de acontecimientos y sus
interacciones.
4. Características del riesgo
sísmico
5. Las variables
cognoscitivas
6. Riesgo sísmico y
costos de construcción
7. Las propuestas sobre
prevención sísmica.
8. Conclusiones
Generales
1. Introducción general.
Desde que el hombre
dejó de ser nómada, estableciéndose en
sitios fijos del planeta, ha debido pagar un "tributo" a las
comodidades, a la estabilidad y al progreso. La historia de la humanidad ha
reflejado momentos de gran desesperación para el hombre:
grandes pestes, tornados, fuegos incontrolables en
importantísimas ciudades, terremotos,
etc. Sin embargo, sistemáticamente se ha reinstalado en
las mismas zonas o muy cercanas a ellas. Basta con recordar que
una de las siete maravillas del mundo, el Faro de
Alejandría, sufrió varios terremotos y
terminó desapareciendo en 1303, pero Alejandría
siguió adelante. En el arte y en el
periodismo se
han reflejado momentos históricos de desastres
sísmicos posteriores al 1500. Existen pinturas de los
terremotos de Jedo (Japón)
de 1650 y 1891, de Lisboa (Portugal) de 1755, de Ischia (Italia) de 1883,
entre otras muchas. En América, existen crónicas
españolas sobre desastres en diversos puntos de las
colonias. En Mendoza, el diario local reflejó el desastre
del 20 de marzo de 1861.
Entonces surge inmediatamente la pregunta: ¿Por qué
existen conglomerados humanos en zonas propensas a terremotos?. A
esto se puede responder por dos caminos:
- Primero no existe lugar en el mundo donde exista una
probabilidad
nula de ocurrencia de un sismo destructivo, existen sí
zonas con una probabilidad mucho menor que otras, pero ninguna
está exenta. - Segundo puede observarse que los puntos del planeta
que han sido más afectados por sismos
destructivos coinciden sensiblemente con puntos
geopolíticamente claves, donde cualquier comunidad
buscaría naturalmente asiento por ventajas
estratégicas y/o económicas.
Además, muchos de los sismos destructivos han
sido famosos por consecuencias secundarias de los mismos, como
fue el caso del sismo de Lisboa (Portugal) de 1755 que
incluyó un maremoto ( o tsunami) o el de San Francisco de
1906 que concluyó en un incendio devastador que
duró tres días y sumó el 90% de las
pérdidas. Hablando de los terremotos, es raro que este
tipo de desastre natural azote solo a un asentamiento humano y a
su población. En la mayoría de los
casos se desarrolla una cadena de acontecimientos (peligros
asociados) que comienzan por el sismo, pero que luego puede
tornarse en: incendios,
contaminación de agua potable,
epidemias, avalanchas, inundaciones, etc.
Luego, lo importante no es la mayor o menor probabilidad de
ocurrencia de un sismo o de cualquier otro desastre natural, sino
más bien la forma en que la comunidad convive con el
desastre potencial, las medidas que adopta y la importancia que
asigna a la vida humana y a los bienes
materiales.
Algunos conceptos y definiciones importantes.
Antes de revisar las consideraciones generales del riesgo
sísmico cabe repasar las definiciones más
importantes relativas al tema. Algunos profesionales pueden
comprender que ciertas palabras tengan una definición
restringida, pero en aras de ganar claridad, ello resulta
preferible.
En el texto
"Mitigación de desastres en las instalaciones de salud. Evaluación
y reducción de la vulnerabilidad física y
estructural" preparado por la
Organización Panamericana de la Salud, y derivadas del
reporte "Desastres
naturales y análisis de vulnerabilidad" (ONU-UNESCO),
aparecen las siguientes definiciones aceptadas
mundialmente:
- Amenaza: Probabilidad de ocurrencia de un evento
potencialmente desastroso durante cierto periodo de tiempo y en un
sitio dado. Matemáticamente la amenaza está
expresada como la probabilidad de exceder un nivel de
ocurrencia de un evento con cierta intensidad, en un cierto
sitio y en cierto periodo de tiempo. Amenaza y peligro
serán a partir de esta definición considerados
sinónimos. - Vulnerabilidad: Grado de pérdida de un
elemento o grupos de
elementos bajo amenaza, resultado de la probable ocurrencia de
un evento desastroso y expresada en una escala que se
inicia en cero (0) sin daño, y que termina en uno (1)
que significa pérdida total. - Elementos bajo riesgo: Es el conjunto formado por: la
población, las obras civiles, las actividades
económicas, los servicios
públicos, las utilidades y las infraestructuras
expuestas a una amenaza en un área
determinada. - Riesgo específico: Grado de pérdidas
esperadas debido a la ocurrencia de un evento particular y como
una función
de la amenaza y la vulnerabilidad. Matemáticamente es la
convolución [6] de la función amenaza y de la
función vulnerabilidad y expresa la probabilidad de
exceder un nivel de consecuencias económicas y sociales
en un cierto sitio y en cierto periodo de tiempo. - Riesgo total: Número de pérdidas
humanas, heridos, daños a las propiedades,
pérdidas de patrimonio
cultural o histórico y efectos sobre las actividades
económicas debido a la ocurrencia de un evento
desastroso.
De una manera más exacta, deben distinguirse los
dos principales conceptos, que no pueden ser considerados
sinónimos:
- Amenaza de un sujeto o sistema es un
peligro latente asociado con un fenómeno físico
de origen natural o tecnológico que puede presentarse en
un sitio específico y en un tiempo determinado,
produciendo efectos adversos a las personas, los bienes y/o el
medio
ambiente. - Riesgo es la consideración simultánea
de amenaza a la que se ve sometida una población y de la
vulnerabilidad de sus bienes. Para dejar claro su esencia
probabilística al riesgo se lo designa como potencial de
riesgo.
En términos generales, la vulnerabilidad puede
entenderse como la predisposición intrínseca de un
sujeto o elemento a sufrir daño debido a posibles acciones
externas, por lo tanto su evaluación contribuye en forma
fundamental al conocimiento
del riesgo mediante interacciones del elemento susceptible con el
ambiente
peligroso.
La diferencia fundamental entre la amenaza y el riesgo
está en que la amenaza está relacionada con que se
manifieste un evento natural o un evento provocado, mientras que
el riesgo está relacionado con que se manifiesten ciertas
consecuencias, las cuales están íntimamente
relacionadas no sólo con el grado de exposición
de los elementos sometidos sino con la vulnerabilidad que tienen
dichos elementos a ser afectados por el evento.
Para hacer más clara la diferencia entre amenaza y riesgo
pueden analizarse los siguientes ejemplos:
- Una comunidad de vecinos construyen en forma
independiente sus viviendas. Cada vecino aplica para su
construcción sus propios conocimientos y
experiencias. Todos los vecinos construyen con ladrillos, pero
algunos los asientan con mezcla y otros con barro. Cuando se
presente el sismo destructivo las viviendas construidas con
ladrillos y barro tienen una mayor probabilidad de sufrir
daños. Aquí, la amenaza es la misma para todas
las construcciones mientras que la vulnerabilidad de las
viviendas construidas con ladrillos y barro es mayor, por lo
cual su riesgo es mayor. - Sobre una mesa se ubiquen un castillo de naipes y una
caja de zapatos. Ambos elementos que se hallan sobre la misma
mesa la que en cualquier momento puede recibir un golpe. La
amenaza es la potencia del
posible golpe que resulta igual tanto para el castillo de
naipes como para la caja de zapatos. Mientras tanto, la
vulnerabilidad es mayor para el castillo porque los naipes
sólo se apoyan unos a otros, al tiempo que para la caja
de zapatos existe una "vinculación interna" mucho mayor
(todos sus contornos están unidos o pegados). Por todo
esto, el riesgo de derrumbarse ante el golpe es mayor para el
castillo de naipes. Independientemente de la potencia del
golpe, la caja de zapatos muy raramente será
dañada.
2. Ajuste humano a las
situaciones de desastre.
Ante todo, se debe entender por desastre un suceso
infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas y
por el cual los damnificados resultan afectados económica
o socialmente a tal grado que no pueden, por sí mismos,
superar la crisis.
Un desastre se diferencia de un accidente sobre todo por la
magnitud de sus consecuencias y además porque siempre un
accidente es precedido por un incidente.
En la década de 1970, en la UNESCO se presentó una
definición de la palabra "ajuste" en relación a los
peligros de desastres naturales. Se dijo:
-"Un ajuste es cualquier acción tomada, a nivel individual
y/o colectivo (gobierno) que
tiene por intención y/o efecto, reducir el potencial de
daño y los daños futuros provocados por los
desastres naturales".
De la definición puede derivarse que el ajuste humano es
el modo de respuesta de la población ante una
catástrofe. Una población que se preocupa por un
problema propone alternativas para solucionarlo mientras que una
población despreocupada, lo menoscaba o lo ignora.
No existe un peligro natural que esté desligado de un
proceso de
ajuste ya que la misma idea de peligro o riesgo implica una
componente humana y/o económica, porque sin su existencia,
carecerían de importancia los daños y efectos
secundarios de los desastres naturales.
Resulta evidente entonces que, con el objeto de definir el
peligro sísmico, se requieren conocer:
- Aspectos inherentes a la amenaza:
- El sistema de eventos
naturales, es decir la cadena de acontecimientos posibles en
cada región.
- Aspectos inherentes a la vulnerabilidad:
- Tipo y densidad
poblacional. - Acciones tomadas y no tomadas por los posibles
afectados. - El valor
económico de las actividades humanas, donde se deben
incluir, entre otros, los tipos constructivos de los obras
civiles e instalaciones, los mercados,
etc.
Para la misma UNESCO ante los peligros naturales existen
cuatro (4) aspectos comunes y repetitivos:
- Todas las personas conscientes (sean expertos o
legos) poseen un criterio o un mecanismo para enfrentar la
incertidumbre inherente al futuro, a lo que sucederá en
sus vidas y con respecto a sus responsabilidades. Esto es
inherente al accionar individual y depende de las llamadas
variables
cognoscitivas sobre las cuales se debate
más adelante. - Todo proceso de adaptación o ajuste se
caracteriza por un enfoque a corto plazo, orientado por la
crisis. - Siempre existe una amplia gama de medidas que pueden
ser adoptadas para encarar el riesgo y reducir el potencial de
daño, siendo especialmente interesante el observar que
las medidas posibles de ser adoptadas por lo menos duplican a
las realmente adoptadas (aún en países
desarrollados). - Quienes son responsables de aplicar las acciones para
encarar el riesgo y reducir el potencial de daño,
frecuentemente demuestran estar desactualizados ante las
alternativas posibles, manteniendo las preferencias por los
procedimientos
conocidos y probados. Siempre las políticas gubernamentales se dirigen
hacia dos (2) metas, que a la larga aumentan el potencial de
riesgo y de pérdidas, como se debate más
adelante, y que pueden resumirse en:
- Intentar reducir el riesgo a través de medidas
puramente técnicas
o estructurales. - Enfrentar el desastre mediante planes contra
catástrofe y operaciones de
ayuda y rehabilitación, sin una política clara de
acción previa.
La situación de la Mendoza actual ya fue plasmada
ante la misma UNESCO en 1968 por Edgar L. Jackson e Ian Burton
[1], cuando analizaron las acciones de ajuste en relación
a países en vías de desarrollo:
-"En términos de planes contra desastres y operaciones de
emergencia, la principal responsabilidad para enfrentar los problemas
sísmicos es de los gobiernos locales que también
tienen la responsabilidad final de adoptar y obligar a que se
acaten medidas tales como códigos de construcción y
zonificación para el uso de la tierra.
Desgraciadamente, puede resultar extremadamente difícil
para un gobierno local mantener una visión a largo plazo
de la amenaza que supone el riesgo sísmico, especialmente
en un contexto de demandas competitivas y prioridades inmediatas.
Además, las autoridades locales abordan problemas que
incluyen presiones derivadas del desarrollo y suelen poseer una
planta de personal
inadecuadamente preparado o escaso para la inspección de
los edificios y construcciones modernas. Por esto, en síntesis,
el problema sísmico será atendido de una manera
más o menos casual."
Muchos profesionales han llegado a plantear la necesidad de una
organización gubernamental o privada (ONGs
o fundaciones) que orgánicamente trabaje atendiendo esos
problemas. Legalmente debería estudiarse si esto no se
contrapone a las autonomías municipales.
Para entender cómo las políticas gubernamentales
tienden a aumentar el potencial de riesgo y las pérdidas
(en general el daño), tal como se estableció
anteriormente, pueden pensarse, sin ser restrictivos, en los
siguientes ejemplos:
- Las medidas estructurales suelen reducirse a
considerar, tras cada movimiento
telúrico, un nuevo espectro de diseño cada vez de mayor magnitud. Esto
conduce a desarrollos tecnológicos que permiten hacer
frente a desastres sísmicos siempre que los mismos no
excedan las condiciones para las cuales la obra civil ha sido
diseñada. El potencial de pérdidas se incrementa
debido a que se alienta la ocupación en lugar de evitar
las zonas peligrosas. Si a esto se le adiciona que se
incorporan técnicas de cálculo
que consideran la ductilidad (el daño) en las
construcciones, y que los coeficientes pueden cambiar con
nuevos códigos, el problema se agrava (esto se conecta
con la propuesta C-1). - Existe una clara dificultad de hacer cumplir los
códigos de construcción sismorresistente (o
normas
antisísmicas), especialmente por las presiones
económicas y por la carencia de fondos para las
inspecciones adecuadas. - Ningún código de construcción es
retroactivo, por lo cual muchas de las obras civiles antiguas
pueden ser extremadamente susceptibles a daños y sus
usuarios lo ignoran. - El comportamiento de traslado de responsabilidad de
muchos habitantes es otro peligro con que deben enfrentarse las
políticas gubernamentales, el falso sentido de seguridad de
la población cuando piensa "El gobierno se está
preocupando por el asunto". El
conocimiento que existirá ayuda sin mayor esfuerzo
tiende a hacer aumentar la despreocupación para adoptar
las mínimas medidas de seguridad individual. Un ejemplo
actual de este comportamiento lo vemos en los barrios ubicados
dentro del cauce natural del río Mendoza. El
asentamiento humano (porque dista mucho de ser un barrio digno)
vive con un falso sentido de seguridad por haberse construido
defensas de tierra y
asumir una ayuda municipal para el caso de un desastre. Es
probable que ni una ni la otra soporten el paso del
tiempo. - Algunas medidas adoptadas por países
desarrollados fueron la asistencia financiera para la
rehabilitación o reconstrucción y los seguros
financieros. Ambas medidas constituyen el extremo de la
negación de la responsabilidad por parte de quienes se
encuentran en riesgo, desplazando el peso de las
pérdidas sobre toda la sociedad.
Más adelante se discute el tema de los seguros. El
conocimiento de la existencia de préstamos baratos o
subsidios después de un desastre es la mejor forma de
desinteresar a los propietarios o comerciantes para que tomen
medidas preventivas por sí mismos. Un ejemplo actual,
aunque menos dramático, fue lo ocurrido en la zona de
Belgrano en Buenos Aires
tras las inundaciones de Enero de 2001, en la cual la
mayoría de los comerciantes solicitaron un subsidio para
reinstalarse en la misma zona. La falta de tal subsidio ha
originado una compleja red de denuncias y juicios
contra la Ciudad de Buenos Aires por una supuesta
responsabilidad de su parte.
3. Las cadenas de
acontecimientos y sus interacciones.
Ya se ha planteado que toda prevención debe tener
en cuenta la cadena completa de acontecimientos relacionados y
posibles para cada región. El principal inconveniente
estriba en las concentraciones de población ubicadas en
zonas comprobadamente peligrosas, las cuales ya cuentan, desde un
punto de vista legal, con un derecho adquirido. En estos casos,
la mayoría de las políticas estructurales para dar
respuesta al riesgo sísmico pueden contribuir poco a
disminuir el número de víctimas, heridos y
pérdidas económicas. Tales políticas pueden
tender a aumentar el riesgo y asignar recursos de tal
forma que los problemas sean exacerbados en lugar de ser
reducidos. Desde ya se aclara que el mayor error que pudiera
cometerse sería el de establecer como ajuste la
inacción, porque si bien estructuralmente existen
sólo algunas posibilidades de mejorar la vulnerabilidad de
las construcciones existentes, pueden encararse acciones de
ajuste relacionadas con técnicas humanitarias en casos de
desastre.
La complejidad del esquema de interacciones no es el
resultado del azar ni un reflejo de la irracionalidad humana. En
realidad, todos y cada uno de los actores sociales, en forma
separada, pueden estar tomando decisiones de manera bien pensada,
perfectamente sensata y adecuada. Sin embargo, analizadas todas
las decisiones tomadas como conjunto se concluye que "El efecto
neto de las diversas acciones u omisiones puede crear un
potencial mayor de daños y preparar el proscenio para ese
evento que todos están tratando de evitar: un desastre
sísmico mayúsculo".
Puede que un ejemplo local aclare este punto de vista. Para
muchas familias ha sido muy difícil adaptarse a las
políticas económicas nacionales y progresar. La
realidad muestra que la
sociedad se ha empobrecido, y con ello, el número de
habitantes por vivienda sube, con lo cual el riesgo
sísmico aumenta. Es el caso de una política
nacional, sobre la cual, los habitantes de Mendoza poco o nada
pueden hacer. Sin embargo, para disminuir el déficit
habitacional, en muchos municipios se ha empezado a implementar
planes sociales de auto-ayuda o bien usando los fondos del Fondo
de Inversión y Desarrollo Social
(FIDES). En estos planes, las mismas personas trabajaron en la
construcción de su vivienda. La escasez o falta de un
control adecuado
(hecho que quedó resaltado al momento que el ITIEM se hizo
cargo de las auditorías de las obras del FIDES) hace que
existan problemas básicos (o vicios) que incrementan el
riesgo sísmico. De nuevo, la adopción
de una política bien intencionada, pero incompleta, nos ha
incrementado el riesgo sísmico. Avanzando un poco
más, para disminuir los posibles vicios ocultos en las
construcciones, se decide emplear sistemas
constructivos alternativos o no tradicionales (fuera de norma)
muchas de las veces autorizados desde una plataforma
política pero sin los análisis técnicos
suficientes que avalen su calidad (aspecto
este por el cual se dejó constancia ante el IPV más
allá de la existencia de la Ley Provincial
5547). A menos de tres años de erigidas dichas
construcciones, presentan problemas y sus ocupantes han comenzado
a quejarse y hasta deciden dejar de pagar las cuotas crediticias
asignadas. De nuevo, debido a la presión
del crecimiento, una política que pretendía
resolver problemas ha incrementado el riesgo
sísmico.
4. Características del riesgo
sísmico
Con el fin de analizar posteriormente las propuestas de
respuestas (o ajustes) al riesgo sísmico, se puede decir
que las principales características de los sismos
son:
- Son fenómenos relativamente raros, aún
en las zonas de elevado riesgo sísmico. - No se originan en una simple fluctuación
extrema de condiciones ambientales normales, como es el caso de
las tormentas de granizo, las sequías, los tornados o
los incendios naturales. - El daño producido por un sismo conmociona en
forma general, pero afecta directamente en forma aleatoria.
Esto es, mientras muchos productores se ven afectados por una
gran tormenta de granizo o una inundación, se presentan
variaciones locales significativas en los daños
sísmicos derivados de las propias diferencias en las
construcciones y de las condiciones locales de los suelos. - Los sismos, y especialmente los locales, tienen un
tiempo muy corto de inicio y de duración, lo cual hace
casi imposible cualquier tipo de alerta.
La combinación de estas características
permiten asegurar:
- Pocas personas tienen una vivencia directa que
actúe como aliento a la protección en caso de
sismos destructivos. - Muy pocas personas esperan experimentar un sismo
destructivo en el lapso de su vida. - Sólo algunas de las personas que hayan sufrido
pérdidas severas adoptan algún tipo de ajuste,
las otras están convencidas que nunca más
serán afectadas.
En una forma resumida, éstas son las variables
cognoscitivas básicas, cuya corrección debe ser un
objetivo
primordial de cualquier ajuste ante eventos sísmicos, por
tres razones fundamentales:
- La inversión en capacitación no requiere gran desembolso
inicial, sino más bien una pequeña pero constante
inversión a lo largo del tiempo. Para ser más
exactos, la inversión en capacitación decrece con
el tiempo, sobre una base de invertir mayores sumas en las dos
primeras generaciones y después aparece un efecto
multiplicador por la transmisión oral
familiar. - Se actúa sobre la población futura y
sólo en forma indirecta sobre los adultos actuales,
amortiguando el cambio
cultural. - Puede ser orientada sin las presiones de un momento
de crisis, por lo cual sus objetivos y
recursos anuales se pueden amoldar a las condiciones
económicas de la provincia, dependiendo de los
resultados de los trabajos anteriores. Es aplicable una
política de capacitación orientada por objetivos
y resultados.
Las obligaciones
gubernamentales.
Ya desde la década de 1970, según los trabajos
presentados ante la UNESCO [7], se reconoce como objetivo
primordial de cualquier gobierno, el mantener el nivel
económico y social de la población bajo riesgo
sísmico. El Artículo 42 de la Constitución Nacional de 1994 establece el
derecho de los habitantes:
- A la protección de su salud (aspectos
sociales, físicos y psicológicos), - A la seguridad económica en relación a
su inversión como consumidor
(aspecto relacionado con la vulnerabilidad de las
edificaciones), y - A la información adecuada (aspecto
directamente relacionado con la necesidad de un mapa de amenaza
sísmica).
Por todo lo anterior, sólo son tres (3) las
responsabilidades de las autoridades públicas en todo
Estado
amenazado por un desastre sísmico: Prever, salvaguardar y
reconstruir, estableciéndose para cumplir con estas
responsabilidades las siguientes tres (3) metas cíclicas:
Proteger, alertar y ayudar. Las metas se dicen cíclicas
porque todas tienen la misma importancia y están
indisolublemente vinculadas.
Para entender mejor cada término
digamos:
- El prever significa tratar de conocer lo que pudiera
suceder, hablando en términos probabilísticos.
Involucra aspectos tales como: - Búsqueda, identificación,
análisis y estudio de las causas que producen los
terremotos (ver propuesta E-1), - Análisis de las consecuencias primarias y
secundarias de los sismos destructivos a través de la
estimación del riesgo sísmico (ver propuestas
A-3, B-1 y D-5), - Una acción preventiva continua a través
de divulgar información y capacitar, en la medida que
las alertas de desastre sísmico resultan técnica
inviables (ver propuestas A-4, E-2, E-3 y E-4). - La Salvaguarda involucra las tareas de rescate y
ayuda, las cuales deben ser inmediatas, preconcebidas,
experimentadas y coordinadas, lo que implica: - Suficiente cantidad de personas calificadas, con
conocimiento técnico, competencia
para actuar y entrenamiento
individual y grupal. - Suficiente cantidad de equipamientos, adecuado a las
necesidades y condiciones del terreno. - Capacidad de manejo operativo en campo (realidad) y
coordinación de personas y equipos. Esta
logística debe involucrar a los equipos
de rescate de víctimas, a los equipos de
agrupación y censo de personas ilesas, a los equipos de
reagrupamiento de familias, a los equipos de abastecimiento de
alimentos y
ropas y a los equipos de asignación de tareas a los
físicamente ilesos. - Capacidad para reaccionar ante las réplicas de
igual o mayor potencialidad destructiva que el sismo
inicial.
Además, no debe olvidarse que para sacar provecho
de la experiencia operacional, de los adelantos
científicos y de los cambios en las condiciones de vida y
el medio ambiente, la política básica debe
evolucionar continuamente para poder seguir
siendo eficaz. (Ver propuesta A-2).
- La reconstrucción, finalmente, es una
actividad que debe desarrollarse en el tiempo en forma
constante y continua, e implica la reconstrucción civil
de las edificaciones, las carreteras y demás obras de
ingeniería y la reconstitución
general de las condiciones de vida (donde se cuentan la
adopción de planes de vivienda dignos, el patrocinio de
nuevas
tecnologías constructivas previamente ensayadas y
aprobadas, análisis y actualización
automática de las regulaciones, análisis y
replanteo en tiempo real de los planes estratégicos. ver
propuestas B-6, B-7 y B-8).
Oportunidades para mejorar la respuesta al riesgo
sísmico
Con el objeto de mejorar la respuesta al riesgo sísmico
deben abordarse por lo menos cuatro frentes
simultáneos:
- El puramente técnico: Abordando los problemas
de la ingeniería, geología, diseño estructural,
control de la actividad sísmica, etc. - El puramente social: Analizando la labor de los medios de
comunicación, los planes gubernamentales, los planes
sociales, etc. - El puramente legal: Desarrollando las herramientas
legales para la zonificación de uso del suelo,
considerar las superposiciones entre las habilitaciones
profesionales, etc. - Las interacciones entre los puntos anteriores: Las
decisiones tomadas en respuesta a las crisis (hablando de
sismos u otros peligros) cualquiera sea el nivel del gobierno
que la adopte, actúa como una restricción
importante a los tipos de acción tomadas por otros
niveles del gobierno y por los individuos en forma aislada.
Esta interacción o interdependencia debe tomarse en
cuenta cuando se consideran innovaciones en las
políticas. Así, nuevas políticas,
coseguros ingenieriles, códigos, etc., podrían
reducir la gama de opciones para la sociedad toda y conducir a
disminuir, en lugar de aumentar, la efectividad de las
respuestas al peligro sísmico.
La comprensión de la respuesta al riesgo
sísmico
La realidad ha demostrado que, aún en los países
desarrollados, el proceso de adaptación al riesgo
sísmico se da porque ocurre una crisis tras el evento
sísmico y no por las consideraciones racionales del
estudio de las circunstancias ambientales o de las comparaciones
con otras regiones con similitudes geográficas y
socio-económicas.
En gran medida, los tipos de respuesta dependen de los procesos
subyacentes cognoscitivos de percepción, experiencia e
interpretación, sin dejar de lado la situación
socio-económica y las características de la
personalidad de los individuos.
El proceso cognoscitivo de percepción es el punto de vista
individual con el cual el ser humano se esfuerza en aunar los
hechos concretos objetivos de cada momento con las actitudes y
mensajes
subliminales del entorno. Es decir, la percepción del
modo de respuesta al riesgo sísmico puede asociarse con la
compresión del mismo evento sísmico, así
cuando las personas no comprenden ni el peligro ni las
consecuencias de un sismo no pueden tomar decisiones acertadas
sobre cómo responder al mismo.
La experiencia es el conocimiento y recuerdo del origen,
desarrollo y culminación de situaciones vividas con
anterioridad, en forma personal o por terceros cercanos. Las
vivencias de terceros se transforman en experiencia propia
sólo cuando se aseguran buenos canales de comunicación.
La interpretación es la suma del entendimiento de
los sucesos sísmicos y de sus conclusiones, que se
relacionan a la experiencia, dependiendo fundamental-mente de la
capacidad de abstracción individual y de la facilidad para
comunicar sus resultados.
Un ejemplo típico de cómo los procesos subyacentes
cognoscitivos influyen en las personas, es el origen del conocido
científico argentino nacionalizado estadounidense, Ing.
Vitelmo Bertero, que en sus propias palabras, fue movilizado
fuertemente por el sismo de San Juan de la década de 1940
y en la actualidad es un investigador de referencia mundialmente
reconocido.
5. Las variables
cognoscitivas
Ya desde 1962, en estudios realizados sobre el
comportamiento de seres humanos ante peligros naturales, se
concluyó que:
-"Es útil considerar al ser humano como un ser
satisfaciente o limitadamente racional, con una fuerte
predisposición a colocar restricciones cognoscitivas en
sus interpretaciones". Las variables cognoscitivas son las
variables de tipo cultural o educativo del ser humano. La
razón de citar un estudio de comportamiento con casi
cuarenta años de antigüedad hace resaltar el hecho
sistemático de tomar decisiones en estado de crisis, con
poca o ninguna previsión.
Si bien un análisis actualizado y muy profundo de esa
conclusión pueden surgir nuevas vías de
acción para afrontar los problemas del accionar en
momentos de crisis ante eventos sísmicos, el
propósito de este trabajo no lo permite.
Un ejemplo que aclara las anteriores palabras se presenta en las
llamadas "falacias del apostador", entre las cuales, las
más simples de entender, aplicadas a los eventos
sísmicos, son:
- La creencia que la ocurrencia de un evento
sísmico en un año reduce la probabilidad de que
ocurra en los años siguientes. Esta falacia fue
demostrada en los últimos sismos de El
Salvador. - La simple evaluación de la intensidad y/o
magnitud de los futuros sismos sólo sobre la experiencia
de los sismos pasados en la misma región (esta se llama
hipótesis de disponibilidad). - La negación de que dos o más sismos
ocurrirán en el mismo sitio.
Va perfilándose que lograría disminuirse
fuertemente el número de víctimas y de daños
de un sismo destructivo, cuando se rompa con las variables
cognoscitivas naturales y se las reemplace por nuevas variables
cognoscitivas que tengan que ver con el ajuste al riesgo
sísmico. Para lograr esto, la capacitación continua
de la población general es una etapa fundamental (ver
propuesta C-4)
Zonificación y derechos adquiridos
Zonificar significa definir espacios geográficos que
posean iguales características, en particular, similar
amenaza sísmica.
La información sobre la zonificación sísmica
debe dirigirse a reducir la incertidumbre de la amenaza y nunca
dirigirse a disminuir el valor venal de las propiedades ya
construidas (ver propuestas C-2 y D-1).
Realmente, una adecuada política pública en riesgo
sísmico, debería plantearse de la siguiente forma,
y hablando de un mapa de zonificación:
- ¿Generará problemas de pánico y
disminución del valor venal de las propiedades dentro de
las distintas zonas, aunque no suceda un sismo
destructivo? - ¿La industria
y/o el comercio
paralizarán las inversiones? - ¿Cuál será el impacto
económico?.¿ Y el legal?.
Además, existen cuestiones morales y
prácticas a tratar:
- Morales (muy profundas):
- De no zonificar las áreas bajo amenaza
sísmica ¿Se debería señalar al
gobierno de turno como el responsable de las posibles muertes,
víctimas y pérdidas económicas, que de
otra forma podrían evitarse o disminuirse? - Prácticas (ejecutivas):
- ¿Cómo el Ejecutivo (Gobierno)
interpreta y actúa, ante una determinada
información sobre amenaza sísmica? - ¿Cómo el Gobierno define su
responsabilidad y la de los demás? - ¿Cómo el Gobierno define una frontera
temporal y espacial para las decisiones acerca de la
política sobre zonificación? - ¿La política de zonificación se
basa en estudios geológicos, estructurales o
sociales? - ¿Es posible realizar una zonificación
que indique vulnerabilidad y/o riesgo
sísmico? - ¿Existen métodos
objetivos, acotables económicamente, para recuperar el
valor venal o económico de las construcciones ubicadas
en zonas de alto riesgo sísmico comprobado? - ¿La zonificación se acompaña de
políticas y acciones reales para incrementar la
seguridad?
A la luz de estas
complejas cuestiones, que abarcan mucho más que la simple
interpretación de normas o reglamentos, parece que lo
más apropiado es la confección de mapas de amenaza
(sismicidad) dejando los aspectos de vulnerabilidad y riesgo
sísmico estructural hasta tanto se tenga un adecuado
catastro de dichas variables (ver propuesta B-6).
Ese catastro sísmico debería ser una base de datos que
indique la situación real de cualquier construcción
de la provincia, ya sea pública o privada. Una forma
podría ser una evaluación realizada por profesional
habilitado en forma normalizada, de forma que el mismo expida un
certificado de salud constructiva del inmueble. La
habilitación mínima debería ser un
título universitario de ingeniería
civil o en construcciones y preferentemente con una
especialización en el área de diseño
sísmico o patologías de las construcciones. Muy
favorable sería la asistencia de geólogos durante
los estudios de los suelos.
El Dr. Ing. Walter Curadelli (radicado en Mendoza) ya se ha
expresado en favor de un certificado de condición
sismorresistente de las construcciones, el cual podría ser
el paso inicial para llegar al certificado de salud constructiva,
aspecto sobre el cual se trabaja en otras provincias de Argentina.
Además, según el Código
Civil la vulnerabilidad estructural de una obra civil y su
relación al valor venal, no es responsabilidad del
Gobierno Provincial, sino del o los propietarios, constructores,
profesionales intervinientes e inspectores. La fracción de
responsabilidad del gobierno local o municipal, la determina el
propio Municipio en virtud de su autonomía. Entonces, en
primer instancia, la creación de un catastro de
vulnerabilidad no debería poner en riesgo legal al
gobierno de la provincia, es decir a los habitantes. Sin embargo,
aquí hay un punto de debate que debería explorarse
más profundamente.
Legislación, educación y
habilitación.
Antes de debatir aspectos actuales que relacionan los conceptos
de capacitación y habilitación profesional, deben
recordarse sus significados:
- La capacitación es aprendizaje,
formación, instrucción, preparación o
adiestramiento, - Capacitar es adiestrar a alguien para algo
y - Habilitar es autorizar a alguien para realizar
ciertos actos jurídicos.
En palabras simples, la habilitación es la
autorización de una persona para
realizar ciertos actos jurídicos en los que previamente
prueba haber sido adiestrado.
La legislación nacional que regula las actividades
profesionales es muy compleja e intrincada, y abarca desde la
misma Constitución Nacional, el Código Civil, las
diversas leyes de
educación hasta ordenanzas municipales (ver propuesta
C-3).
Una cuestión actual es la oposición a la
habilitación de los profesionales categoría "B" en
ámbitos de proyecto,
cálculo y dirección técnica en las
construcciones edilicias (aunque sólo sean edificios de 3
ó 4 pisos). De menor magnitud, aunque similar es la
oposición a la habilitación sobre el accionar de
los ingenieros en las etapas de proyectos de
edificios y de los arquitectos en las etapas de cálculo. A
este paradigma
muchos individuos responden considerando que los profesionales
categoría "B" no deberían actuar en el proyecto,
cálculo y dirección técnica de
construcciones en zonas sísmicas, basándose
fundamentalmente en:
- La capacitación de los colegios secundarios es
claramente deficiente, repitiendo la frase: "La
educación secundaria está en crisis y los
alumnos salen de los colegios muy mal preparados". - Se fundamenta la oposición en la existencia de
legislación diferencial de ciertos países
desarrollados, que reservan un cargo de control permanente en
obra a los profesionales categoría "B", siempre bajo la
tutela de un profesional categoría "A" que funge como
Director Técnico. - Los actuales códigos de diseño
sismorresistente incorporan niveles de complejidad y ventajas
que raramente son aprovechados por los profesionales
categoría "B", que mantienen mecanismos de trabajo
similares a los empleados en las décadas de 1970 y
1980.
No obstante, estas son simples excusas cuyos dos ejes
principales son:
- La modalidad constructiva de la zona cuyana, donde la
mayor proporción de las construcciones están
entre uno (1) y cuatro (4) pisos. - La verdadera reactividad de la legislación, la
cual actúa después de los eventos, con carácter
muchas veces sólo punitorio o declarativo.
Este paradigma merece un análisis muy detallado,
no sólo desde el punto de vista legal, sino también
del social, ya que de eliminar la habilitación de los
profesionales categoría "B", surgen de inmediato las
preguntas:
- ¿Cómo se resuelve la disminución
laboral que
deben afrontar los profesionales categoría
"B"? - ¿ Es posible crear en Argentina (o en Mendoza)
la figura del "encargado" de obra, sin incrementar los costos de la
construcción? - ¿Existe un mecanismo para resolver dichas
habilitaciones? - ¿Qué pasa con los derechos adquiridos
de los profesionales categoría "B"?
A la luz del análisis del autor de este trabajo,
este paradigma debería reemplazarse por el siguiente: "En
zona sísmica se requiere que la capacitación y la
legislación sean proactivas". En otras palabras, por lo
menos para las zonas sísmicas, debería ser una
necesidad que tanto el proyecto como el cálculo sobrepasen
una etapa de revisión muy profunda. (Ver propuesta
A-3)
No obstante, si un profesional o una institución revisa y
aprueba cualquier documentación técnica se convierte
en solidariamente responsable a la luz del Artículo 1646
del Código Civil. Por esta razón se ha hecho
práctica corriente que los municipios ya no aprueben
proyectos y cálculos, sino simplemente los visen,
agregando que los visados no implican aprobaciones. Este
mecanismo de trabajo, en contra de funcionar como un resorte de
control, tiene el efecto de mantener el "status quo" de la
burocracia.Resolver este problema sería una
etapa importante en pos de disminuir la vulnerabilidad
sísmica.
Entonces, se propone (ver propuesta B-5) la formación de
un "tribunal de verificación o conformidad" que
tendría como objetivos mínimos:
- Representar a la comunidad, por medio de una
elección entre los profesionales
habilitados. - Asesorar y alertar a proyectistas y calculistas sobre
incumplimiento de las normas en vigencia, desde el CCSRM hasta
las implicancias del Código Civil o Penal. - Recibir las explicaciones de los profesionales
actuantes en los proyectos y cálculos. - Decidir sobre la cantidad, profundidad y tipos de
inspecciones especiales que deberán ser realizados para
la obra en la cual trabajan y presentan. - Establecer el nivel de vulnerabilidad de la
construcción a fin de fijar la prima inicial del
coseguro. - Constituir una etapa de formación de los
actores asociados a la construcción de obras civiles,
entendiendo por tales a estudiantes secundarios,
universitarios, profesionales, inspectores, etc.
Acerca de la constitución del tribunal
debería pensarse en un organismo colegiado (debido a la
desregulación profesional) constituido por representantes
de las Asociaciones de Profesionales relacionadas a la
construcción, un representante por cada universidad que
expida títulos habilitantes relacionados a las
construcciones (Ingeniería Civil, en Construcciones,
Arquitectura,
Geología, Agrimensura, etc.) y un representante del
Municipio donde se ha de implantar la obra. La elección de
los representantes de las Asociaciones de Profesionales debe
realizarse por sorteo, limitándose la participación
de un mismo profesional a una vez por año. La faceta
administrativa de este tribunal debería ser coordinada y
manejada por un registro o
catastro sísmico provincial, y las actas que se labren con
todas las aclaraciones, observaciones y demás novedades,
deberían tratarse cual escritura
pública.
De esta forma, se generaría una forma ágil, poco
burocrática, y nunca traumática para la
visación de la documentación, la cual desde el
inicio debería estar completa. Por otra parte, al tener
que decidir sobre el tipo y profundidad de los ensayos de
materiales, se generan los medios
objetivos para que los inspectores de obra puedan comprobar que
se cumplen las hipótesis
empleadas en el proyecto y cálculo de las obras, a la vez
que protegen tanto al profesional, obligando al cliente a
invertir en el control de los materiales que emplea, como al
cliente, porque acota la inversión en control, así
cualquier control adicional derivado de la ignorancia o impericia
del profesional, sería sólo a cargo del
mismo.
Las inspecciones de los materiales
El Código Civil Argentino, en su artículo 1646,
prevé como causales de ruina de una construcción
los vicios del suelo (que además incluye en su
espíritu el concepto de
proyecto), los vicios de la construcción (que contempla
también los errores de la documentación) y la mala
calidad de los materiales (que considera implícita la
habilidad de los trabajadores para su puesta en obra). Esto
último es especialmente importante porque los
profesionales directores técnicos de las obras poseen los
conocimientos técnicos, o conocen los medios objetivos de
prueba, que les permiten rechazar una partida de material que
juzgan de insuficiente calidad o su metodología de puesta en obra.
Por otro lado, la experiencia demuestra que la inversión
en un adecuado control de los materiales y técnicas de
empleo
(auditoría de obras) puede alcanzar el 1,5%
del valor total en obras pequeñas y disminuye con la
magnitud de las mismas, llegando a un promedio del 0,5% (cinco
por mil) para construcciones masivas o repetitivas. Es cuarenta
veces más pequeño que el valor promedio de las
reparaciones necesarias por falta de control en el empleo de
materiales.
Sin embargo, se puede comprobar fácilmente que la
mayoría de los controles de materiales no se realizan para
comprobar la calidad y homogeneidad de las diversas partidas de
insumos, sino para cumplir con las mínimas exigencias de
los organismos públicos o financieros. Es decir, los
ensayos y controles suelen ser al inicio de las obras y raramente
durante su desarrollo, excepto que se haga un uso casi exclusivo
o masivo de un material. Además, se avecinan cambios en
los códigos de empleo de los materiales más
empleados en las obras civiles (hormigón y acero) pero no se
aprecia que exista una base legal que impulse un cambio cultural
en este sentido.
Para dar un ejemplo específico, en Argentina se
adoptará como código de cálculo y
verificación de estructuras de
hormigón el Código ACI 318 (en reemplazo del viejo
CIRSOC 201 que es casi copia de la DIN 1045). En el ACI 318 se
habla de "Inspección de Aceptación del
Hormigón" por el cual se asegura que las obligaciones de
los documentos
contractuales se cumplan totalmente, incrementando de este modo
la probabilidad que las estructuras sean seguras en servicio,
tanto durante como después de la construcción.
Estas inspecciones de aceptación incluyen inspecciones de
aceptación de los materiales, ensayos en los mismos e
inspección (o más bien auditoría) de las
manos de obra empleadas. Al mismo tiempo, en base a la
experiencia se ha demostrado (tal como lo comprueban los dos
códigos más importantes de Estados Unidos de
Norte América, desde 1937 para el UBC y desde 1987 para el
BOCA) la necesidad que los códigos exijan al ingeniero
responsable del diseño de la estructura que
incluya entre los documentos del proyecto el listado completo de
inspecciones especiales que requiere su obra.
Por otro lado, desde el punto de vista del organismo de
financiación, la inversión en control de
calidad de materiales se ve como un simple gasto, y atentos a
reducir costos, los limitan e incluso los desechan. Al decidir
sobre las inversiones, estos organismos financieros deciden
indirectamente sobre la vulnerabilidad de las construcciones y
sobre el riesgo de la población. Ni que agregar cuando
algunos de los profesionales son foráneos, aspecto
factible que suceda desde 1992 con la desregulación
laboral.
Entonces, aprovechando la experiencia y considerando la
filosofía actual del ACI en estructuras de hormigón
armado, puede sugerirse que:
- Cuando resulte aplicable, el proyectista o calculista
estructural debe coordinar las inspecciones especiales (que
pueden incluir trabajos de especialistas de estudios de suelos,
geólogos, especialistas en el uso de hormigones, en
sistemas eléctricos, sanitarios, de aire
acondicionado, de medio ambiente). - Con vista a registrar y coordinar el accionar
profesional, el proyectista o calculista estructural debe
especificar los nivel de inspecciones especiales exigibles para
sus estructuras, dependiendo dichos niveles del tamaño y
complejidad de las obras, considerando que debe existir un
mínimo que se ajuste a las exigencias legales aceptadas
por la comuna (ver propuesta D-2). - Se implemente una capacitación continua de
todos los actores intervinientes con lo cual se asegura un
mayor cuidado en la aplicación de los códigos,
iniciando en los funcionarios municipales, pasando por los
profesionales y concluyendo en los obreros de la industria de
la construcción (ver propuestas C-3 y C-4).
Estos aspectos refuerzan la necesidad del funcionamiento
de una instancia previa al inicio de las obras, tal como el
tribunal de verificación.
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