5. Integración regional
Fundamentos
En términos estructurales, la integración
económica implica cinco ventajas generales
básicas, que son comunes a todo bloque de
integración entre diferentes países:
- En lo externo:
(a.1.) Mayor poder de
negociación; y(a.2.) Mayor capacidad de atracción de
recursos
internacionales y de reinversión. Esto último
se encuentra muy relacionado con la capacidad de los mercados
internos, la demanda
efectiva de la población y la estabilidad
históricos de flujos financieros externos.- En lo interno:
(b.1.) Mayor aprovechamiento de economías de
escala en la
producción;
(b.2.) Ampliaciones en el mercado efectivo
como producto de
relaciones entre países; y
(b.3.) Menor vulnerabilidad económica, especialmente
debido a factores externos.
Los procesos de
integración pueden ser vistos en tres dimensiones. La
primera de ellas sería el aspecto clásico de las
etapas de integración regional. De manera más
específica, esta primera dimensión incluye la
consideración y desarrollo de
varias etapas:
- la de tratados
preferenciales de comercio
(disminución de aranceles
entre países miembros); - el área de libre comercio (donde se eliminan
aranceles entre las naciones del bloque comercial); - unión aduanera (además de
eliminación de aranceles entre miembros, se establecen
aranceles externos comunes); - mercado común (además de las características de unión aduanera
se agrega la libre circulación de factores productivos,
especialmente mano de obra y capitales); y - unión económica (fase culminante de la
integración incluyendo coordinación de políticas macroeconómicas,
sistema
monetario común y moneda común).
Una segunda dimensión sería si la
integración se logra o no, en términos profundos.
Es decir si afecta o no de manera sostenida y significativa,
estructuras
productivas importantes de las economías y la
actuación de los gobiernos. Tal y como ha sido mencionado
en la exposición
de argumentos de la introducción de este libro, como en
lo relativo a casos ilustrativos más arriba, el ALCA es un
tratado comercial limitado en los alcances de las fases de
integración -primera dimensión- pero tiende a tener
gran profundidad en las esferas económica y politica de
los países. Ese acuerdo establecería significativas
restricciones a la capacidad de acción de instituciones
públicas en función de
alcanzar condiciones para un desarrollo
sustentable en la región.
La tercera dimensión de la integración
sería el carácter
reversible o no reversible de los acuerdos, es decir, hasta
qué punto los países se comprometen a un acuerdo y
lo mantienen. Hasta que punto construyen secuencialmente los
procesos de integración. Por ejemplo, tanto en el caso de
Europa o como en
el caso de América
Latina, se ha llegado a establecer aranceles comunes. Con
ello se aproximan las características para la
conformación de una unión aduanera. En el caso
europeo los acuerdos se han mantenido y profundizado, no
así en varios de los casos latinoamericanos. Se trata de
logros, pero que en el ámbito de América
Latina han tendido a ser reversibles.
Con todo, y respecto a procesos de integración,
la región no ha sido ajena a este tipo de experiencias.
Desde los años cincuenta se desarrollaron los primeros
planteamientos. Estos propiciaron ya en los sesenta la
creación del Mercado Común Centroamericano y del
Pacto Andino. En
los setenta se formó la Comunidad del
Caribe (CARICOM). Durante los ochentas, con motivo de la
aplicación de planes de ajuste y de la transferencia neta
de recursos fuera de la región, América Latina y el
Caribe tuvo un período de estancamiento relativo de los
procesos integracionistas.
En los noventa se forma el MERCOSUR
siguiendo una modalidad más abierta en un bloque de
integración que incluye a dos de las más grandes
economías de la región (Brasil con 35 por
ciento de la producción regional total anual y Argentina con 14
por ciento de tal indicador). En 1975 en el contexto de la
institucionalidad regional, surge la conformación del
Sistema Económico Latinoamericano (SELA), como un
organismo latinoamericano y caribeño de consulta,
cooperación, coordinación y promoción económica y social. En la
actualidad el SELA está constituido por 28 Estados
Miembros.
La primera mitad de los años noventa fue
promisorio en cuanto a logros integracionistas. La segunda parte
de la pasada década fue el escenario en el cual los
esfuerzos de la integración no avanzaron debido a las
condiciones de crisis
prevalecientes: desde los efectos de la devaluación mexicana de diciembre de 1994,
hasta la volatilidad de precios de
petróleo,
pasando por los embates de la crisis financiera originada en el
verano de 1997 en el Sudeste Asiático y últimamente
por las repercusiones de la crisis argentina.
Tipos de regionalismo en integración
Lo que se presenta aquí como diferentes tipos de
regionalismos son variaciones del esquema "clásico" del
proceso de
integración -primera dimensión. Esas diferentes
modalidades básicas de integración comercial o
tipos de regionalismo en el intercambio han surgido en los
pasados 50 años. Un factor decisivo para su
creación han sido las fuerzas "centrípetas" de la
integración (aquellas que tienden más a la apertura
pero dentro del grupo,
tratando de mantener allí un espacio determinado,
incluyendo medidas de protección), y las fuerzas
"centrífugas" de los procesos integradores (aquellas que
promueven mayormente una apertura de comercio hacia el exterior,
tanto de los países como de los grupos).
Tanto los regionalismos como versión incompleta
del proceso de integración llevado a sus consecuencias
más desarrolladas, o como diferentes modalidades de
acuerdos comerciales, ya sea dentro de países
pequeños o de estos con economías más
grandes, tienen entre sus finalidades aprovechar las ventajas
generales de la integración. Estos fines, tal y como se
mencionó anteriormente, se identifican en cuatro puntos:
(a) la unificación de mercados efectivos a fin de ampliar
zonas de demanda; (b) establecimiento de economías de
escala; (c) aprovechamiento de complementariedades productivas; y
(d) capacidad de generar un mayor poder de negociación
frente a otras naciones fuera del tratado. Este último
punto tiene más relación con variables
políticas y de infraestructura institucional.
El primer regionalismo surge en Europa con el Tratado de
Roma y la
creación del BENELUX, el tratado de integración
entre Netherlands, Bélgica y Luxemburgo, desde los planes
iniciales de 1948 hasta la concreción en 1957. En
América Latina a este primer regionalismo corresponden los
esquemas de integración del Mercado Común
Centroamericano (Costa Rica, El
Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua) el cual comienza a operar en 1961.
El objetivo
esencial de este tipo de regionalismo es propiciar un descenso de
los aranceles dentro del grupo hasta llegar a eliminarlos.
Posteriormente se propone alcanzar la fijación de un
arancel externo común y la libre circulación de
bienes entre
los países miembros. Con esto último se
llegaría a la condición de unión
aduanera.
Este primer regionalismo también caracterizó mucho
del contenido de los acuerdos que promovieron la
conformación original del Grupo Andino (Bolivia,
Colombia,
Ecuador,
Perú y Venezuela). Lo
que se tuvo fue un esquema de protección hacia la empresas
internas, especialmente en el ramo industrial. Se trató de
ampliar la demanda efectiva por la vía de la
unificación de los diferentes espacios integrados en los
mercados domésticos de los países, más que
por la vía de ampliar directa e inicialmente los mercados
efectivos de las naciones desde un primer momento.
Con la adopción
de medidas de protección de industrias,
medidas que en muchos casos duraron más allá de lo
previsto, se tendió en ciertas áreas, a la
desviación de comercio más que a la creación
del mismo. Este tipo de regionalismo más común
entre las naciones en vías de desarrollo, dió paso
a los regionalismos más abiertos o "hacia afuera" que ya
se proponen desde la década de los ochentas.
De conformidad con lo expuesto por Pérez (2001),
el segundo regionalismo tiene como ejemplo el Acuerdo de
Maastricht de diciembre de 1991. Se trata de un acuerdo comercial
en el cual las economías que interactúan promueven
entre ellas una mayor circulación de bienes, en tanto que
fortalecen un descenso en los aranceles para los productos
fuera de la región del acuerdo. Se trata de un tipo de
integración que apoya más la competencia entre
las industrias y la creación de comercio.
Sin embargo es de tomarse en cuenta que el caso europeo
se refiere a economías más desarrolladas. Por
tanto, muchos de los aranceles tanto internos como externos,
especialmente cuando se analiza la dimensión del valor del
comercio, se aplican a sectores productivos que tienen mayor
valor agregado. Además muchos de los sectores considerados
claves y estratégicos para las economías,
continúan protegidos y subsidiados. Ejemplo de esto
último, la agricultura.
Por lo general, las áreas de producción
correspondientes a productos con alto valor agregado no presentan
la gran elasticidad de la
oferta, algo
que sí tienen que los productos de bienes primarios o
extractivos, incluyendo la agricultura. Estos son productos de
las naciones menos desarrolladas. Además, este comercio de
bienes con mayor valor agregado, no tiene ni la perecibilidad ni
la poca elasticidad en demanda que sí acompaña a
los bienes que forman gran parte del comercio de naciones en
desarrollo.
Es importante notar el avance que hace Europa dentro de procesos
de integración que siguen la "trayectoria completa".
Nótese el contraste entre la voluntad política sostenida de
los europeos y la poca consistencia de apoyo a sus acuerdos que
se tiene por otra parte de los países
latinoamericanos.
El tercer tipo de regionalismo tiene también
bastante apertura externa y se basa en la existencia de
producciones competitivas de bienes en el comercio mundial. Este
regionalismo fue llevado a cabo en los países
asiáticos. Varias características los distinguen,
especialmente el hecho de que su apertura -no inaugurada con el
establecimiento de este tipo de integración regional- les
ha hecho desde antes, insertarse con aceptables niveles de
competencia en los mercados internacionales. Estas naciones,
más que liberar las importaciones,
como ha sido el caso de la política latinoamericana, lo
que hicieron fue liberar las exportaciones
(Ffrech-Davis, 1999).
Esa participación en el mercado mundial se
encuentra ligada a los grandes centros de demanda del planeta, en
particular con Japón y
Europa. Se considera que este tipo de regionalismo es consistente
con el desarrollo de políticas de industrialización
abierta.
En el tercer tipo de regionalismo se distinguen (a)
acuerdos preferenciales de comercio; (b) políticas de
estabilización; y (c) promoción de las inversiones
con garantías de tipo jurídico. En los aspectos
específicos de este último rasgo, referente a
seguridades jurídicas, surge el temor de que los
contenidos -como parte del ALCA- contribuyan a desmantelar la
capacidad de acción de los gobiernos latinoamericanos en
función de intereses exclusivos de empresas
transnacionales y corporaciones financieras. En concreto
muchos de los temores de esta inclusión del regimen de
inversiones, se refieren al establecimiento de cláusulas
relacionadas con el Acuerdo Multilateral de
Inversiones.
El cuarto tipo de regionalismo se origina
fundamentalmente en el acuerdo comercial entre países de
gran desarrollo
económico con naciones menos avanzadas. En este tipo
de regionalismo se reafirma con mayor grado la apertura
comercial. De conformidad con la teoría
clásica del comercio y la economía formulada
por Smith, y modificada por Ricardo, el país de mayor
desarrollo buscaría ampliar el tamaño de su
mercado. Sin embargo también pretendería ampliar su
frontera de producción.
Los países más pequeños
buscarían generar un mayor crecimiento
económico a partir de su integración con las
economías más desarrolladas. Se trata de un tipo de
regionalismo que áun no posee ejemplos completos en cuanto
a ser llevados a la práctica, con la excepción del
Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN).
Allí participan economías desarrolladas como
Estados Unidos
y Canadá, con México,
una economía en desarrollo. Una de las razones es que
varias de las integraciones siguen un patrón más
bien complementario en cuanto a la división subregional de
la producción, o bien acuerdos de cooperación y de
apoyo de las economías más desarrolladas a las
naciones con economías pequeñas.
La característica de que este tipo de
regionalismo promueva una división internacional de la
producción y de que la misma se pueda concretar en el ALCA
a manera de generalización de producción de
industrias ligeras o de maquila en varios países, crea
temores. Con ese patrón sería difícil
alcanzar niveles de desarrollo económico incluyente y
sostenido, relativamente rápidos en ALC.
Si esto ocurriera como una extensión de la
notable proliferación de maquilas en México, este
último país debería enfrentar la competencia
de trabajadores pobres de otras naciones, especialmente de Centro
América y el Caribe. Aquí de nuevo la
producción tiene poco valor agregado, se tienen sistemas de
producción que en muchos casos han llegado a
contaminar el ambiente y las
normas
laborales no han sido estrictamente observadas.
Es cierto que en última instancia las industrias
de maquila pueden representar un alivio a las persistentes
condiciones de desempleo que se
observan en muchas áreas rurales o urbanas de AMLYC, pero
existen características que pueden promover la
"volatilidad" de este tipo de inversión. Por ejemplo, esta clase de
industrias no requieren en general de grandes montos en activos fijos.
Por ello pueden trasladarse con relativa facilidad de una
región a otra. Además nótese que con el fin
de que se instalen, este tipo de manufactura
liviana cuenta con incentivos en el
pago de impuestos, lo que
se traduce en sacrificios fiscales para los gobiernos.
Efectos de la integración económica: un
resumen
Aquí se presentan tres aspectos considerados
básicos: (i) creación y desviación de
comercio, (ii) relación de términos de intercambio
y (iii) vulnerabilidad externa. Los mismos se derivan de la
aplicación de las etapas secuenciales de la
integración económica en condiciones de modelos
normales de la economía. Se incluyen varios ejemplos para
ilustrar la evidencia de repercusiones ya sea positivas o
negativas en las economías de las diferentes naciones y
bloques de integración.
Uno de los primeros efectos y sobre el cual conviene dar
suficiente atención en los procesos de
negociación y en su puesta en marcha se refiere a la
creación o desviación de comercio. En general
habrá desviación comercial cuando productos que son
abastecidos dentro del bloque comercial tienden a tener
protección arancelaria. Es decir que se imponen impuestos
a la entrada de productos similares o sucedáneos que
provendrían del exterior del bloque de integración.
Como resultado, los consumidores en los mercados
domésticos de las naciones partícipes de la
integración deben pagar precios más
altos.
Por el contrario, se creará comercio en la medida
que se eliminen las condiciones de protección y se
promueva una inserción del tratado de integración
en forma más competitiva con los circuitos del
comercio
exterior. Muchas características del regionalismo tipo
uno y dos se basó en regimenes proteccionistas. Con ello
se facilitó el apoyo político a los procesos de
integración en tanto importantes sectores de poder
económico dentro de las naciones, se beneficiaban de la
protección que gozaban sus industrias.
El hecho de que pueda prevalecer la desviación de
comercio por sobre la creación del mismo da el
carácter de fortaleza económica al bloque en
integración y retarda su inserción competitiva en
los circuitos internacionales. Las formas originales "más
cerradas" del Mercado Común Centro Americano ilustran esta
tendencia.
Este rasgo de la posible desviación de comercio
puede atribuirle a la concreción del ALCA un rasgo
netamente de economía
política en la perspectiva de zonas de influencia. El
propósito de crear ese desvío de comercio puede
repercutir en un "desplazamiento" o substitución de nexos
comerciales, especialmente con Europa Occidental. Esto
podría desembocar en fortalecer los nexos de dependencia
de ALC. Además se estaría restringiendo o
estrechando significativamente el carácter de
diversificación de la dependencia que se puede tener con
Europa. A principios del
siglo XXI los países del Cono Sur y hasta cierto punto las
naciones andinas presentan menor "exclusividad" en la dependencia
de Estados Unidos.
Otro tipo de efectos de refiere a la relación de
términos de intercambio. Esto se relaciona con los
cambios en los patrones de comercio derivados de la
eliminación de los aranceles y de la especialidad
productiva a que pueden conducir los tratados de
integración. El efecto de los términos de
intercambio ocurrirá no sólo dentro de los
países que se integran, sino también en la
relación de estas naciones con terceros mercados. La
repercusión específica aquí recae en los
precios entre las importaciones y exportaciones ocasionando, de
este modo, una redistribución del ingreso real entre los
países asociados y terceros.
Los efectos sobre los términos de intercambio son
afectados por la distribución de las inversiones, la
división resultante del trabajo y repercusiones propias de
la desviación y creación de comercio, además
del poder de negociación que tengan las partes. La
desviación del comercio en tanto significa un
desplazamiento por parte de los países miembros de la
demanda recíproca, de bienes exteriores, tenderá a
mejorar términos de intercambio para aquellas naciones que
produzcan bienes con mayor valor agregado.
En particular, en el caso de países
subdesarrollados, que dependen principalmente de los
países avanzados externos a la región, para el
abastecimiento de bienes de capital, un
tratado de integración afectaría la vulnerabilidad
externa. Un aspecto clave aquí es la posible
reducción de dependencia respecto al comercio con el mundo
exterior. Esto puede ocurrir en el campo de los bienes de
consumo y de
otros bienes que puedan producirse con relativa facilidad en las
áreas subdesarrolladas.
A causa del ensanchamiento del mercado regional, es
posible importar estas mercancías en mayores cantidades
dentro del grupo integrado y no del exterior. Desde luego que
este tipo de efectos se pueden ver aumentados o disminuidos,
dependiendo del contenido estricto de la negociación del
acuerdo, cuando la integración se realiza entre naciones
menos avanzadas con países de gran desarrollo
económico.
Especialmente los efectos relativos a los
términos de intercambio y de vulnerabilidad externa tienen
relación con el grado de concentración de comercio
exterior. Es evidente que el mercado natural de la región
del Gran Caribe es Estados Unidos, en menor grado, la demanda
estadounidense afecta a los países del Grupo Andino, y con
mucha menos intensidad a las naciones del Cono Sur. Esto puede
ser medido por medio de coeficientes de concentración de
comercio.
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Autor:
Giovanni E. Reyes, Ph.D.
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