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Estabilidad del empleado público y la incidencia de las leyes de emergencia




Enviado por clarisa_venturino



    1. Concepto
    2. Régimen de estabilidad en
      el marco de la ley 25.164
    3. La estabilidad y las leyes de
      emergencia
    4. Análisis
      jurisprudenciales de la estabilidad en la crisis
      actual

    INTRODUCCIÓN

    La estabilidad del empleado público ha sido
    objeto de distintas reglamentaciones las cuales, por un lado, han
    buscado consagrarla como garantía, mientras que por el
    otro, han querido cercenarla en vistas a facilitar, de forma
    ilegítima, la actividad del Estado o bien,
    buscando intereses particulares.

    Así Marienhoff nos dice que lo que se busca en
    realidad es evitar el llamado "sistema de
    despojos" es decir, evitar que cada gobierno que
    asuma excluya a los agentes asignados por su predecesor y ubique
    aquellos de su confianza, provocando así una constante
    inseguridad
    para todos aquellos empleados públicos.

    El primer sitio legal en donde encontramos plasmada la
    estabilidad a la que nos referimos es el artículo 14 bis
    de la Constitución Nacional en donde se
    garantizan, especialmente, distintos derechos a favor de los
    trabajadores. Este artículo se considera operativo tanto
    entre los doctrinarios como en la jurisprudencia
    y hoy por hoy, ya no se discute la aplicación directa de
    ésta norma.

    Sin embargo es necesario destacar que tratándose
    de una norma constitucional, la Corte ha manifestado, en
    reiteradas ocasiones, en cuanto a que las garantías
    constitucionales no son derechos absolutos sino que están
    sometidas a las leyes que reglamente su ejercicio (art. 14 de
    nuestra Carta Magna).
    Empero, es menester destacar de la misma manera que dichas
    reglamentaciones deben ser razonables, conforme al principio del
    art. 28 de la misma Constitución Nacional por el cual no
    se puede alterar el espíritu de la norma por medio de las
    leyes reglamentarias, las cuales deberán respetar lo que
    el constituyente tuvo en mira al momento de dictarlas.

    CONCEPTO

    La estabilidad en el empleo es uno
    de los derechos del empleado público junto con la
    retribución, el derecho a la carrera, el derecho al
    ascenso y el derecho a los honores

    Se trata de una garantía por la cuál los
    funcionario públicos tienen el derecho de permanecer en
    sus cargos, no pudiendo ser separados de los mismos mientras dure
    su buena conducta. Esta
    garantía tiene la importante función de
    preservar al empleado público de las maniobras amorales de
    los distintos gobernantes, los cuales no dudarían en
    renovar toda la planta de personal con cada
    nuevo gobierno. Ya lo expresaba Bielsa en su obra cuando
    decía que "la estabilidad legal es una garantía
    nominal, si no se ejercitan recursos
    jurisdiccionales para impugnar las violaciones de ella. Y sin
    estabilidad legal los uncionarios están seguros si los
    gobernantes no son aventureros de la política e incapaces
    de gobernar con el decoro que la Nación
    exige."

    El mismo autor nos remarca que la estabilidad es uno de
    los derechos principales del funcionario ya que por medio de ella
    se dan los demás derechos. Sin estabilidad no puede haber
    ascenso, tributos del
    cargo, jubilación, etc.

    Marienhoff distingue la estabilidad de la llamada
    inamovilidad ya que la primera se refiera a la permanencia en el
    cargo o empleo; mientras la segunda, se refiere principalmente al
    lugar donde la función o empleo serán
    ejercidos.

    En éste último caso destacamos que nada
    obsta al traslado de un agente público mientras no afecte
    su derecho de carrera, es decir, mientras no sea degradado en su
    puesto.

    RÉGIMEN DE
    ESTABILIDAD EN EL MARCO DE LA LEY
    25.164

    La histórica ley 22.140 garantizaba la
    estabilidad del empleado público sin mayores aclaraciones.
    El 15 de Septiembre de 1999 se promulga la ley 25.164 la cual
    establece determinadas pautas para acceder al régimen de
    estabilidad.

    El artículo 7º reviste de estabilidad al
    personal que se encuentra en el régimen de contrataciones
    y al personal de gabinete de autoridades superiores.

    En el artículo 8º de la misma se determina
    que el régimen de estabilidad se extenderá al
    personal que ingrese por los mecanismos de selección
    que se establezcan. La intención de la norma es
    profesionalizar la función pública, pero mientras
    tanto, no se entiende bien como afectará a la estabilidad,
    en la práctica dicha norma.

    El artículo 17 de la ley citada sienta el
    principio de que el personal comprendido en el régimen de
    estabilidad tendrá derecho a conservar el empleo, por lo
    tanto, aquellos alcanzados por la norma tendrán derecho a
    la estabilidad propia, que es aquella que no puede ser
    reemplazada por una indemnización y que sólo
    aparece por las causas que la ley menciona.

    Este tipo de estabilidad es, en principio, la
    estabilidad natural de la que gozan o deberían gozar los
    empleados públicos, por oposición a la estabilidad
    impropia de la que goza todo trabajador, por la cual, el
    empleador puede disponer su despido en cualquier momento y por
    cualquier causa, pero, de no ser justificado, deberá
    abonar una indemnización.

    Pero ésta norma del año ’99 ha
    sufrido varios "golpes", al igual que nuestra Constitución
    Nacional, tanto por distintas leyes de emergencia, tanto por
    fallos jurisprudenciales que no han sabido defender la
    garantía a la cual nos estamos refiriendo. Los veremos a
    continuación.

    LA ESTABILIDAD Y LAS
    LEYES DE EMERGENCIA

    La emergencia ha sido una palabra muy utilizada en La
    Argentina no
    sólo en los últimos tiempos, sino desde siempre. El
    legislador no ha sido ajeno a la problemática social y ha
    sabido receptar la emergencia algunas veces, para salvaguardar
    los bienes de la
    comunidad, y
    muchas otras, para suprimir garantías y causar
    perjuicios.

    Lo cierto es que cada vez los criterios para catalogar
    la emergencia son más amplios, o lo que es peor,
    contradictorios, dejando al simple ciudadano en una
    situación total de incertidumbre.

    Así nos encontramos, por ejemplo, frente al caso
    Peralta donde se le da atribuciones al Estado, en virtud de la
    emergencia, para postergar, dentro de límites no
    explícitos, garantías que protejan derechos
    patrimoniales, con el fin de salvaguardar los intereses
    generales.

    Lo cierto es que la emergencia ha través de
    nuestra historia se ha
    revestido de diversos matices. Para nuestro análisis, nos centraremos en las leyes de
    emergencia que se suceden a partir de la crisis del
    2000 – 2001, las cuales afectan entre otras cosas la
    estabilidad del empleado público, y en las opiniones
    jurisprudenciales que se han dado al respecto.

    En primer lugar ya vimos que la Ley 22.140 garantizaba
    la estabilidad a los empleados públicos sin hacer mayores
    referencias mientras que la ley 25.344 del año 1999
    establece un régimen para acceder a dicha estabilidad. Se
    puede advertir una tendencia a reducir el alcance de la
    estabilidad a una determinada categoría de
    empleados.

    Analizaremos ahora dos leyes más: la ley 25.344
    (sancionada el 19 de Octubre de 2000 y promulgada en Noviembre de
    ese mismo año), y la ley 25.414 (sancionada el 29 de marzo
    de 2001, promulgada a partir de su sanción).

    Ambas son leyes de emergencia que afectan en distinta
    medida la estabilidad del empleado público.
    Veámoslas por separado:

    Ley 25.344

    Esta ley repercute en diversos tipos de contratos,
    especialmente en aquellos atinentes a la función
    administrativa en cuanto, en su artículo 2º, faculta
    al poder
    ejecutivo en virtud de la emergencia a rescindir cualquier
    tipo de contratos, a excepción de aquellos suscriptos en
    virtud del proceso de
    privatización, celebrados con anterioridad
    al 10 de Diciembre de 1999. dentro de éstos contratos se
    encontrarían contemplados los de empleo público,
    por lo que se estaría afectando la estabilidad de los
    agentes.

    En el artículo 5º de la citada ley se
    faculta al poder
    ejecutivo a dejar sin efecto la asignación de funciones
    ejecutivas o equivalentes cuyos titulares gozaran de estabilidad,
    constituyendo una lesión a dicha garantía. Cabe
    destacar que las funciones ejecutivas son cargos a los cuales se
    accede por concurso, lo que se traduciría en una completa
    contradicción ya que el concurso se realiza para
    garantizar que los más idóneos, de acuerdo a sus
    características personales, ocupen los
    mejores cargos, y la ley está dando lugar para dejar sin
    efecto sus nombramientos, dejándolo al total arbitrio de
    la conveniencia de un funcionario, quien puede llamar a un nuevo
    concurso otorgándole el empleo a una persona que tal
    vez por una similar ley de emergencia pierda su
    nombramiento.

    Ley 25.414

    La ley 25.414 fue sancionada y promulgada el 29 de marzo
    de 2001. Se considera que pone límites a la estabilidad en
    cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a cambiar la naturaleza de los
    entes públicos, lo que modificaría el
    régimen de empleo de esos agentes.

    El inciso c) del artículo primero faculta al
    Poder ejecutivo a sujetar al personal de los entes susceptibles
    de transformación, a las normas del
    derecho común, por lo que se trasformaría la
    estabilidad propia de los empleados administrativos, por la cual
    no pueden ser despedidos aún mediando
    indemnización, por la estabilidad impropia de la que gozan
    los empleados del ámbito privado, los cuales pueden ser
    despedidos, aún sin justa causa, a cambio de una
    indemnización adecuada.

    Esto desvirtuaría por completo la garantía
    de estabilidad de los empleados públicos la cual, si bien
    no es absoluta (art. 14 de la Constitución Nacional), debe
    limitarse atendiendo a criterios de razonabilidad y no
    desvirtuando dicha garantía. (artículo 28 de la
    Constitución Nacional).

    Así expresa Marienhoff que un criterio de
    absoluta discrecionalidad afecta la estabilidad en cuanto
    constituye un medio apto para cobijar procederes infundados o
    arbitrarios.

    ANÁLISIS
    JURISPRUDENCIALES DE LA ESTABILIDAD EN LA CRISIS
    ACTUAL

    En éste último año ha habido varios
    pronunciamientos relacionados a la estabilidad.
    Históricamente, la Corte Suprema declaró que en los
    casos de ilegítima cesantía procede la
    reincorporación del funcionario o del empleado
    público, pero como veremos, ante la emergencia la
    estabilidad se flexibiliza, convirtiéndose en la
    estabilidad impropia del derecho común.

    En un fallo donde se cuestiona la validez constitucional
    de los denominados "Patacón" o "Bonos de
    Cancelación de Obligaciones",
    en cuanto lesionan el derecho de remuneración de los
    empleados públicos, se esboza, como un hecho, como algo
    indefectible y sin mayores explicaciones que: "(…) aún
    la "estabilidad del empleado público" reconocida en el
    art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de
    razonable limitación "en ocasión de grave penuria
    nacional", por lo que ante la misma situación "no puede
    juzgarse inicua la decisión de disminuir -razonablemente-
    las remuneraciones."

    Por lo tanto se afirma el hecho de que la estabilidad,
    ante una situación crítica del país puede
    ser limitada, aunque lo mismo debe ser realizado de manera
    razonable, y nos volvemos a encontrar frente a la delgada
    línea de conocer que es verdaderamente razonable y que no
    lo es.

    Por otro lado, el Dr. De la Fuente expresó en un
    fallo del 30 de abril de éste año, citando el caso
    Madorrán que en cuanto a las consecuencias
    jurídicas que derivan del despido injustificado, el
    recurso de apelación de la parte actora debe ser admitido
    porque la estabilidad absoluta consagrada en la
    Constitución debe prevalecer sobre la estabilidad relativa
    impropia establecida en el convenio colectivo que se pretende
    aplicar.
    sostiene de la misma manera que la estabilidad consagrada en el
    art. 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de
    los empleados públicos (nacionales, provinciales y
    municipales), es la llamada absoluta (su violación acarrea
    la nulidad de la cesantía y la reincorporación
    forzosa del empleado). Tal como ha sido reglamentada por los
    sucesivos estatutos de la función pública dictados
    por el Estado
    Nacional como lo ha reconocido la Corte Suprema, tal
    garantía constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena
    vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la
    reglamente. Además manifiesta que los empleados
    públicos no dejarán de ser tales porque pasen a
    regirse total o parcialmente por el derecho laboral
    privado, por lo que serán inválidos los convenios
    colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a
    aquellos se aplicará el régimen de estabilidad
    impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se
    los estaría privando así de la estabilidad absoluta
    que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis de la
    misma)

     

     

    CLARISA VENTURINO

     

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