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Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma Administrativa




Enviado por mularz



Partes: 1, 2

    Indice
    1.
    Introducción

    2. Que es la administración
    publica y que significa reformarla

    3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de
    reformas: la institucional y la gerencial.

    4. Modelos y corrientes de
    reforma.

    5. La
    burocracia

    6. La reforma y sus
    planos

    7. Ejes centrales para la
    aplicación del programa de refoma
    administrativa.

    8.
    Conclusión

    9. Bibliografía
    utilizada y consultada

    1.
    Introducción

    Este trabajo tiene el propósito de, a partir de
    lo que consideramos como administración publica, analizar el
    concepto de
    "reforma administrativa" no solo desde un enfoque
    sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista
    meramente institucional u orgánico; sino también
    desde la visión conductista o inorgánica,
    observando a la reforma como cambios en los modelos de
    gestión
    entre otros.
    Por ende podemos separar el trabajo,
    para un mejor análisis de este fenómeno, en dos
    grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de
    la administración publica en sí
    (entendiéndola como cambios en la estructura
    institucional de la administración publica, que tiene que
    ver con aspectos más organizativos y de jerarquía
    funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se
    vincula mas a una reforma en los patrones de conducta y en el
    desenvolvimiento de la burocracia; es
    decir la reforma encarada desde el lado humano, analizando el
    papel del
    sujeto en relación con su trabajo dentro de la
    administración, y para ejemplificarlo mejor, donde
    aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la
    eficiencia
    como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la
    reforma).
    Posteriormente dentro de estos dos grandes núcleos,
    mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un
    punto de vista de: tipo (institucionales – gerenciales),
    tiempo
    (continuas – discontinuas), alcance (centrales –
    periféricas)

    A partir de aquí, al tener diferenciados bien los
    dos grandes núcleos o facetas de reforma, mencionaremos y
    reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de
    reforma que nos propone un conjunto de autores que a
    través de sus visiones y análisis de casos
    particulares nos brindan su posición acerca de este tema y
    también varias herramientas
    para poder
    desarrollar nuestra tema.
    Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los
    caracteres más subjetivos y dinámicos de la
    administración publica. Me refiero específicamente
    al rol de la burocracia. El rol de la misma la analizare desde
    dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la
    burocracia un motor, como
    agente principal del cambio, y por
    otro, observar a la misma como obstáculo y/o problema. Y
    por cierto no olvidar la importancia del funcionario
    político y al de carrera.
    Luego pretendo enfocar especial atención a un punto que es de fundamental
    importancia tal es, el espíritu de la reforma y su
    relación con otros espacios y actores que se desenvuelven
    dentro de la sociedad, junto
    con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir
    de esto ultimo concluir elaborando líneas generales lo
    suficientemente explicitas para, a partir de allí empezar
    a pensar en una reforma administrativa en el sentido más
    estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstáculos y
    problemas de
    ninguna índole.

    2. Que es la
    administración publica y que significa
    reformarla

    Primero es necesario definir lo que se quiere reformar.
    Es decir, debemos definir a la Administración
    Pública: "es una organización que el Estado
    utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
    satisfacerlas, a través de la transformación de
    recursos
    públicos en acciones
    modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes,
    servicios y
    regulaciones".
    Este concepto de
    administración publica nos muestra lo
    diverso que es esta "organización", en el sentido de que
    incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se
    ocupan específicamente de una tarea, y que su
    interdependencia hace muy difícil establecer que se debe
    reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa
    no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de
    ella y también a la sociedad como destino final de los
    "output" que ella produce.
    No solo en la administración publica hay instituciones.
    Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las
    personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto
    conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se
    desenvuelve, cumpliendo su función
    impulsada por valores,
    patrones de conducta, emociones,
    sentimientos, intereses, etc.
    En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un
    proceso de
    transformación del aparato burocrático del Estado en
    sentido pleno, un fenómeno, que como dice Groisman, muchos
    lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones
    fueron las que más resultados trajeron, y por lo tanto,
    debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto
    podemos, entonces, separar lo que podrían ser:

    • Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales,
      de toda la estructura, además de ser inmediatas;
      "proyectos
      generales que proclaman la intención de modificar en
      su conjunto la administración pública",
      o
    • Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores,
      desde abajo, en forma gradual; "procesos
      de transformación, reformas parciales, y los cambios
      graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los
      procedimientos, las actitudes
      y las valoraciones que conforman la Administración
      Pública".

    Además, debemos plantear la separación
    entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de
    lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es
    una modificación que reúne a todos los sectores y
    todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado
    (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas
    administrativas), y la cual, según plantea Oszlak, traen
    aparejados los siguientes fenómenos:

    • transformación del papel del
      Estado
    • reestructuración y reducción de su
      aparato institucional
    • recorte en la dotación de su
      persona

    Se puede decir, según lo plantea este autor, que
    existen reformas:

    • Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
      "predominan consideraciones de tipo jurídico y
      financiero".
    • Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
      transformaciones tienen un trasfondo más
      tecnológico y cultural".

    Aquí vimos el carácter
    dual de la reforma administrativa: el de carácter
    institucional y el de carácter humano en relación
    con los agentes que actúan dentro de la misma. A este
    ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro
    trabajo se centrara en analizar este fenómeno dentro de
    estas dos distinciones.

    3. Aspectos sobre los dos
    grandes tipos de reformas: la institucional y la
    gerencial.

    Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus
    dos caras más visibles, la que compete a cambios de
    índole administrativo e institucional, y la que refiere a
    cambio de índole gerencial-valorativo, analizaremos estas
    dos facetas a partir de las categorías enunciadas en la
    introducción: según el tipo, el
    tiempo y el alcance.

    1. Como cambio institucional discontinuo o
      continuo
    2. Las instituciones administrativas regulan una parte
      decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia
      del principio de legalidad, sin una Administración
      pública que opere con profesionalidad, neutralidad y
      objetividad. En estos principios se
      soporta la concepción de la autonomía
      institucional de la Administración, que no significa
      independencia, sino actuación en el
      marco de la legalidad y de las "racionalidades técnicas y económicas" que
      amparan la profesionalidad de los agentes públicos,
      con sometimiento a la dirección superior del gobierno.
      La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la
      estructura de la administración, pero que no obedecen
      a un proyecto de
      reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus
      ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la
      interdependencia entre los diferentes subsistemas, si
      consideramos a la administración publica desde el
      "estructural – funcionalismo", utilizamos esa
      categoría para distinguir lo que es continuo de lo que
      no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de
      alguna forma tiene rasgos de "proyección futura", o
      sea evidencia matices de proceso y de continuidad y
      complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es
      una concatenación de reformas que en su conjunto hacen
      al proceso de reforma en sí.
      Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relación
      reforma – estado: "Son cambios de adaptación
      espontánea, resultado del conservadurismo
      dinámico. El estado [y en su seno la
      administración], como todo orden social, intenta
      preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones
      externas mediante cambios espontáneos y continuos de
      carácter periférico". También dice con
      respecto a la dicotomía continuo / discontinuo:
      "Sólo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las
      reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad".
      Aquí nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos
      anteriormente, cuando hablamos de la concatenación. En
      este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas
      profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una
      ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino
      natural, la única solución es una reforma como
      "proceso" y no como "adaptación
      espontánea".
      El fracaso de las políticas adoptadas no es la
      única causa de la frustración de la
      intención de reformar. Hay otras causas que no son
      técnicas, y se ubican en otros espacios y se
      desarrollan con códigos diferentes: el consenso. Este
      es el que en última instancia da el "ok" para
      viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociación, y también el que
      establece si la reforma es o no adecuada.
      Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su
      identidad
      y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una
      alteración marcada de la administración
      pública; y no una mera adaptación
      periférica o espontánea de sus componentes.
      Aquí vemos que el cambio continuo esta
      íntimamente relacionado con las reformas centrales, y
      el cambio discontinuo, con las reformas periféricas.
      Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento
      determinado, como puede ser una etapa de crisis,
      como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por
      contener en su seno la reforma en la administración,
      se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a
      hacer cambios profundos.

    3. Como cambio institucional central o
      periférico

    Estos tipos de cambios no están solamente
    condicionados por la exigencia de un programa de
    reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo
    deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se
    manifiesta en reformas periféricas o como dice
    Ariznabarreta, "cambios de adaptación espontánea".
    Sino que las exigencias para la realización de cambios
    institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y
    reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando así
    variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e
    instruyen según su contenido a los funcionarios y por ende
    al sector dinámico del mismo.
    Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este
    tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma
    o que perfil de administración queremos: austera,
    eficiente, comprometido, etc.
    Se puede decir, según lo plantea Ozlak, que existen
    reformas:

    • Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
      "predominan consideraciones de tipo jurídico y
      financiero".
    • Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
      transformaciones tienen un trasfondo más
      tecnológico y cultural".

    Aquí vemos como según Oszlak, existe una
    especie de jerarquía de criterios, gradual, para la
    realización de la reforma. Primero consideraciones para
    utilizar sus mismas palabras de tipo jurídico y
    financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma
    según el marco normativo y los recursos económicos
    con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de
    segunda generación son reformas hacia adentro, se hacen o
    planifican cambios más sustanciales y profundos que llevan
    en su seno la idea de transformación, como cambios con
    caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun
    mayores.
    Lograr cambios centrales de índole institucionales no es
    una tarea fácil, sino que hay que tener en cuenta y
    también mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo,
    no tienen repercusiones solamente en el ámbito de las
    instituciones y las jerarquías, sino que afectan y hasta
    pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores
    poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las
    instituciones y su función, puede aparejar cambios no
    estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de
    cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo
    eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es más
    fácil realizar reformas periféricas, ya que
    demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como
    una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como
    adaptaciones espontáneas, retomando lo anteriormente
    dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como
    pensar a la modernización de la administración
    publica como una autopoiesis: " como rejuvenecimiento
    físico, organizativo o tecnológico, que no supone
    un verdadero cambio institucional".

    1. Como cambios gerenciales discontinuos o
      continuos
    2. Aquí entran en consideración
      cuestiones que repercuten sobre el perfil de la
      administración en su sentido dinámico
      (burócratas) y no estático / estructural, esto
      es en las formas de gestión, que adopta la burocracia
      estableciendo una jerarquía de valores y objetivos
      a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral,
      asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser
      como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la
      cultura
      administrativa; también a raíz de nuevas
      relaciones sociales y también nuevas formas de
      comportamiento que afectan a lo humano, etc.;
      que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su
      relación con su entorno, con su medio y por supuesto
      con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
      Entonces, medir la velocidad
      de estos fenómenos a través de la
      categoría de proceso es muy engorroso, debido a que,
      como mencione anteriormente, puede que sea una
      cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y
      que no están arraigadas lo suficiente en la cultura
      administrativa y que no denotan matices de proyección
      que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de
      continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y
      fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un
      programa y/o estrategia).

    3. Como cambios gerenciales centrales o
      periféricos

    Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque
    para establecer lo que es una reforma central y lo que es una
    reforma periférica en aspectos dinámicos como son
    el comportamiento dentro de la gestión, hay que analizar y
    clarificar que es una moda y que no.
    Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la
    administración y modas que quieren hacer una especie de
    "lifting" o "rejuvenecimiento" de la administración
    eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso
    seria periférico porque la reforma no tiene como prioridad
    reformas en el núcleo o matriz de
    comportamiento de la gestión.
    Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o
    sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al
    modelo
    anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de
    reformas que podríamos llamar de valorativas, haciendo
    alusión a cambio en la jerarquía de valores que
    preceden y determinan los actos del agente.

    4. Modelos y corrientes de
    reforma.

    1. Modelos(*
      )
    2. a.1) Weberiano
      También denominadas reformas del servicio
      civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización,
      imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento
      burocrático, aprobando procedimientos basados en el
      mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, y
      por lo general aislando a la burocracia de la política.

      a.2) Gerencial
      Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la
      burocracia mediante la desestimación de una cantidad
      de reglas, especialmente las concernientes al personal, y
      garantizando a los administradores o gerentes públicos
      la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la
      obligación de asumir la responsabilidad por su desempeño.

      a.3) Responsabilizacion
      Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control
      político de la burocracia, pero a través de
      canales institucionalizados del control legislativo sobre el
      comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder
      del estado sino como órgano o ente reformador. Esto
      puede ser a través de agencias de control horizontal:
      accountability.

      Reforma weberiana

      Reforma Gerencial

      Reforma Responsabilización

      Diagnóstico

      Personalismo, clientelismo,
      patrimonialismo

      Ineficiencia, papeleo, rigidez,
      particularismo

      Abuso de poder, arbitrariedad, falta de
      responsabilidad, ausencia de respuesta

      Metas

      Universalismo, profesionalismo,
      meritocracia

      Eficiencia, capacidad de respuesta (ante los
      clientes), flexibilidad

      Control democrático (directamente por
      los ciudadanos o indirect. por las
      legislaturas)

      P.S.N.P.(

      Rigidez, pérdida de
      responsabilización, ineficiencia

      Clientelismo, pérdida de
      responsabilización

      Politización, tardanzas excesivas,
      procedimientos engorrosos.

      Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: "La política de
      la reforma administrativa: dilemas indisolubles y soluciones
      improbables" en Revista
      REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. Nº20. Junio
      2001

    3. Corrientes( * )

    b.1) Garantista
    Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de
    libertad y
    justicia del
    Estado Liberal de derecho. Su objetivo es
    "la acción sujeta a la ley", o sea al
    acto administrativo según un marco normativo, no-solo que
    lo regule sino también que lo dirija o sea como medio para
    la acción.
    O sea que es esta la visión subyacente de las reformas
    orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la
    "reducción de la discrecionalidad de los operadores
    públicos" O sea, un mayor accountability o control
    endógeno, o sea del mismo sistema a través de
    agencias de control en el desempeño de los funcionarios
    públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir
    un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder
    para controlar de manera rigurosa a la función publica sin
    importar el rango al que se enfrenta.
    En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y
    circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la
    administración bajo algún ordenamiento
    jurídico basada en agencias de control. Ej. : oficina
    anticorrupción.

    b.2) Eficientista
    La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta
    llama "management científico", cuyo patrón de
    comportamiento viene a ser la conversión de recursos a
    resultados. Es la corriente que retoma concepciones
    clásicas de la administración tales como las que
    menciona el autor: técnicas de contabilidad y
    control de
    gestión, el presupuesto, al
    análisis
    financiero, la gestión de las compras, de los
    inventarios,
    la clasificación de puestos, la evaluación
    de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto
    grado de profesionalización de los agentes, y que deben
    tener una amplia autoridad para
    la utilización de los recursos.

    b.3) Contractualista
    Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas
    antiburocráticas de gestión, sin perder de vista,
    la racionalidad económica de los recursos; característica fundamental de la anterior
    tendencia.
    Sus fundamentos ideológicos son el pensamiento
    del public choice, teoría
    de la elección publica, las teorías
    de organización empresarial y la moderna teoría
    económica de la
    organización. La consecuencia es una visión
    centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una
    coordinación contractual y más flexible que permita
    la adaptación de la gestión a circunstancias
    especificas.

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