Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma Administrativa
Indice
1.
Introducción
2. Que es la administración
publica y que significa reformarla
3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de
reformas: la institucional y la gerencial.
4. Modelos y corrientes de
reforma.
5. La
burocracia
6. La reforma y sus
planos
7. Ejes centrales para la
aplicación del programa de refoma
administrativa.
8.
Conclusión
9. Bibliografía
utilizada y consultada
Este trabajo tiene el propósito de, a partir de
lo que consideramos como administración publica, analizar el
concepto de
"reforma administrativa" no solo desde un enfoque
sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista
meramente institucional u orgánico; sino también
desde la visión conductista o inorgánica,
observando a la reforma como cambios en los modelos de
gestión
entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo,
para un mejor análisis de este fenómeno, en dos
grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de
la administración publica en sí
(entendiéndola como cambios en la estructura
institucional de la administración publica, que tiene que
ver con aspectos más organizativos y de jerarquía
funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se
vincula mas a una reforma en los patrones de conducta y en el
desenvolvimiento de la burocracia; es
decir la reforma encarada desde el lado humano, analizando el
papel del
sujeto en relación con su trabajo dentro de la
administración, y para ejemplificarlo mejor, donde
aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la
eficiencia
como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la
reforma).
Posteriormente dentro de estos dos grandes núcleos,
mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un
punto de vista de: tipo (institucionales – gerenciales),
tiempo
(continuas – discontinuas), alcance (centrales –
periféricas)
A partir de aquí, al tener diferenciados bien los
dos grandes núcleos o facetas de reforma, mencionaremos y
reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de
reforma que nos propone un conjunto de autores que a
través de sus visiones y análisis de casos
particulares nos brindan su posición acerca de este tema y
también varias herramientas
para poder
desarrollar nuestra tema.
Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los
caracteres más subjetivos y dinámicos de la
administración publica. Me refiero específicamente
al rol de la burocracia. El rol de la misma la analizare desde
dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la
burocracia un motor, como
agente principal del cambio, y por
otro, observar a la misma como obstáculo y/o problema. Y
por cierto no olvidar la importancia del funcionario
político y al de carrera.
Luego pretendo enfocar especial atención a un punto que es de fundamental
importancia tal es, el espíritu de la reforma y su
relación con otros espacios y actores que se desenvuelven
dentro de la sociedad, junto
con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir
de esto ultimo concluir elaborando líneas generales lo
suficientemente explicitas para, a partir de allí empezar
a pensar en una reforma administrativa en el sentido más
estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstáculos y
problemas de
ninguna índole.
2. Que es la
administración publica y que significa
reformarla
Primero es necesario definir lo que se quiere reformar.
Es decir, debemos definir a la Administración
Pública: "es una organización que el Estado
utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y
satisfacerlas, a través de la transformación de
recursos
públicos en acciones
modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes,
servicios y
regulaciones".
Este concepto de
administración publica nos muestra lo
diverso que es esta "organización", en el sentido de que
incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se
ocupan específicamente de una tarea, y que su
interdependencia hace muy difícil establecer que se debe
reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa
no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de
ella y también a la sociedad como destino final de los
"output" que ella produce.
No solo en la administración publica hay instituciones.
Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las
personas, mejor dicho los "funcionarios" que en su conjunto
conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se
desenvuelve, cumpliendo su función
impulsada por valores,
patrones de conducta, emociones,
sentimientos, intereses, etc.
En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un
proceso de
transformación del aparato burocrático del Estado en
sentido pleno, un fenómeno, que como dice Groisman, muchos
lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones
fueron las que más resultados trajeron, y por lo tanto,
debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto
podemos, entonces, separar lo que podrían ser:
- Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales,
de toda la estructura, además de ser inmediatas;
"proyectos
generales que proclaman la intención de modificar en
su conjunto la administración pública",
o - Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores,
desde abajo, en forma gradual; "procesos
de transformación, reformas parciales, y los cambios
graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los
procedimientos, las actitudes
y las valoraciones que conforman la Administración
Pública".
Además, debemos plantear la separación
entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de
lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es
una modificación que reúne a todos los sectores y
todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado
(la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas
administrativas), y la cual, según plantea Oszlak, traen
aparejados los siguientes fenómenos:
- transformación del papel del
Estado - reestructuración y reducción de su
aparato institucional - recorte en la dotación de su
persona
Se puede decir, según lo plantea este autor, que
existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
"predominan consideraciones de tipo jurídico y
financiero". - Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
transformaciones tienen un trasfondo más
tecnológico y cultural".
Aquí vimos el carácter
dual de la reforma administrativa: el de carácter
institucional y el de carácter humano en relación
con los agentes que actúan dentro de la misma. A este
ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro
trabajo se centrara en analizar este fenómeno dentro de
estas dos distinciones.
3. Aspectos sobre los dos
grandes tipos de reformas: la institucional y la
gerencial.
Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus
dos caras más visibles, la que compete a cambios de
índole administrativo e institucional, y la que refiere a
cambio de índole gerencial-valorativo, analizaremos estas
dos facetas a partir de las categorías enunciadas en la
introducción: según el tipo, el
tiempo y el alcance.
- Como cambio institucional discontinuo o
continuo Las instituciones administrativas regulan una parte
decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia
del principio de legalidad, sin una Administración
pública que opere con profesionalidad, neutralidad y
objetividad. En estos principios se
soporta la concepción de la autonomía
institucional de la Administración, que no significa
independencia, sino actuación en el
marco de la legalidad y de las "racionalidades técnicas y económicas" que
amparan la profesionalidad de los agentes públicos,
con sometimiento a la dirección superior del gobierno.
La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la
estructura de la administración, pero que no obedecen
a un proyecto de
reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus
ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la
interdependencia entre los diferentes subsistemas, si
consideramos a la administración publica desde el
"estructural – funcionalismo", utilizamos esa
categoría para distinguir lo que es continuo de lo que
no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de
alguna forma tiene rasgos de "proyección futura", o
sea evidencia matices de proceso y de continuidad y
complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es
una concatenación de reformas que en su conjunto hacen
al proceso de reforma en sí.
Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relación
reforma – estado: "Son cambios de adaptación
espontánea, resultado del conservadurismo
dinámico. El estado [y en su seno la
administración], como todo orden social, intenta
preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones
externas mediante cambios espontáneos y continuos de
carácter periférico". También dice con
respecto a la dicotomía continuo / discontinuo:
"Sólo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las
reformas, cuya nota definitoria es la discontinuidad".
Aquí nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos
anteriormente, cuando hablamos de la concatenación. En
este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas
profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una
ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino
natural, la única solución es una reforma como
"proceso" y no como "adaptación
espontánea".
El fracaso de las políticas adoptadas no es la
única causa de la frustración de la
intención de reformar. Hay otras causas que no son
técnicas, y se ubican en otros espacios y se
desarrollan con códigos diferentes: el consenso. Este
es el que en última instancia da el "ok" para
viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociación, y también el que
establece si la reforma es o no adecuada.
Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su
identidad
y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una
alteración marcada de la administración
pública; y no una mera adaptación
periférica o espontánea de sus componentes.
Aquí vemos que el cambio continuo esta
íntimamente relacionado con las reformas centrales, y
el cambio discontinuo, con las reformas periféricas.
Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento
determinado, como puede ser una etapa de crisis,
como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por
contener en su seno la reforma en la administración,
se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a
hacer cambios profundos.- Como cambio institucional central o
periférico
Estos tipos de cambios no están solamente
condicionados por la exigencia de un programa de
reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo
deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se
manifiesta en reformas periféricas o como dice
Ariznabarreta, "cambios de adaptación espontánea".
Sino que las exigencias para la realización de cambios
institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y
reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando así
variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e
instruyen según su contenido a los funcionarios y por ende
al sector dinámico del mismo.
Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este
tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma
o que perfil de administración queremos: austera,
eficiente, comprometido, etc.
Se puede decir, según lo plantea Ozlak, que existen
reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN:
"predominan consideraciones de tipo jurídico y
financiero". - Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: "las
transformaciones tienen un trasfondo más
tecnológico y cultural".
Aquí vemos como según Oszlak, existe una
especie de jerarquía de criterios, gradual, para la
realización de la reforma. Primero consideraciones para
utilizar sus mismas palabras de tipo jurídico y
financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma
según el marco normativo y los recursos económicos
con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de
segunda generación son reformas hacia adentro, se hacen o
planifican cambios más sustanciales y profundos que llevan
en su seno la idea de transformación, como cambios con
caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun
mayores.
Lograr cambios centrales de índole institucionales no es
una tarea fácil, sino que hay que tener en cuenta y
también mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo,
no tienen repercusiones solamente en el ámbito de las
instituciones y las jerarquías, sino que afectan y hasta
pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores
poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las
instituciones y su función, puede aparejar cambios no
estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de
cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta "hacer lo
eficientemente lo incorrecto". Por eso a mi juicio es más
fácil realizar reformas periféricas, ya que
demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como
una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como
adaptaciones espontáneas, retomando lo anteriormente
dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como
pensar a la modernización de la administración
publica como una autopoiesis: " como rejuvenecimiento
físico, organizativo o tecnológico, que no supone
un verdadero cambio institucional".
- Como cambios gerenciales discontinuos o
continuos Aquí entran en consideración
cuestiones que repercuten sobre el perfil de la
administración en su sentido dinámico
(burócratas) y no estático / estructural, esto
es en las formas de gestión, que adopta la burocracia
estableciendo una jerarquía de valores y objetivos
a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral,
asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser
como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la
cultura
administrativa; también a raíz de nuevas
relaciones sociales y también nuevas formas de
comportamiento que afectan a lo humano, etc.;
que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su
relación con su entorno, con su medio y por supuesto
con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
Entonces, medir la velocidad
de estos fenómenos a través de la
categoría de proceso es muy engorroso, debido a que,
como mencione anteriormente, puede que sea una
cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y
que no están arraigadas lo suficiente en la cultura
administrativa y que no denotan matices de proyección
que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de
continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y
fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un
programa y/o estrategia).- Como cambios gerenciales centrales o
periféricos
Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque
para establecer lo que es una reforma central y lo que es una
reforma periférica en aspectos dinámicos como son
el comportamiento dentro de la gestión, hay que analizar y
clarificar que es una moda y que no.
Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la
administración y modas que quieren hacer una especie de
"lifting" o "rejuvenecimiento" de la administración
eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso
seria periférico porque la reforma no tiene como prioridad
reformas en el núcleo o matriz de
comportamiento de la gestión.
Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o
sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al
modelo
anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de
reformas que podríamos llamar de valorativas, haciendo
alusión a cambio en la jerarquía de valores que
preceden y determinan los actos del agente.
4. Modelos y corrientes de
reforma.
- Modelos(*
) a.1) Weberiano
También denominadas reformas del servicio
civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupción y la politización,
imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento
burocrático, aprobando procedimientos basados en el
mérito para el reclutamiento, la promoción, la estabilidad del empleo, y
por lo general aislando a la burocracia de la política.a.2) Gerencial
Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la
burocracia mediante la desestimación de una cantidad
de reglas, especialmente las concernientes al personal, y
garantizando a los administradores o gerentes públicos
la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la
obligación de asumir la responsabilidad por su desempeño.a.3) Responsabilizacion
Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control
político de la burocracia, pero a través de
canales institucionalizados del control legislativo sobre el
comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder
del estado sino como órgano o ente reformador. Esto
puede ser a través de agencias de control horizontal:
accountability.Reforma weberiana
Reforma Gerencial
Reforma Responsabilización
Diagnóstico
Personalismo, clientelismo,
patrimonialismoIneficiencia, papeleo, rigidez,
particularismoAbuso de poder, arbitrariedad, falta de
responsabilidad, ausencia de respuestaMetas
Universalismo, profesionalismo,
meritocraciaEficiencia, capacidad de respuesta (ante los
clientes), flexibilidadControl democrático (directamente por
los ciudadanos o indirect. por las
legislaturas)P.S.N.P.(
Rigidez, pérdida de
responsabilización, ineficienciaClientelismo, pérdida de
responsabilizaciónPolitización, tardanzas excesivas,
procedimientos engorrosos.Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: "La política de
la reforma administrativa: dilemas indisolubles y soluciones
improbables" en Revista
REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. Nº20. Junio
2001- Corrientes( * )
b.1) Garantista
Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de
libertad y
justicia del
Estado Liberal de derecho. Su objetivo es
"la acción sujeta a la ley", o sea al
acto administrativo según un marco normativo, no-solo que
lo regule sino también que lo dirija o sea como medio para
la acción.
O sea que es esta la visión subyacente de las reformas
orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la
"reducción de la discrecionalidad de los operadores
públicos" O sea, un mayor accountability o control
endógeno, o sea del mismo sistema a través de
agencias de control en el desempeño de los funcionarios
públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir
un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder
para controlar de manera rigurosa a la función publica sin
importar el rango al que se enfrenta.
En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y
circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la
administración bajo algún ordenamiento
jurídico basada en agencias de control. Ej. : oficina
anticorrupción.
b.2) Eficientista
La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta
llama "management científico", cuyo patrón de
comportamiento viene a ser la conversión de recursos a
resultados. Es la corriente que retoma concepciones
clásicas de la administración tales como las que
menciona el autor: técnicas de contabilidad y
control de
gestión, el presupuesto, al
análisis
financiero, la gestión de las compras, de los
inventarios,
la clasificación de puestos, la evaluación
de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto
grado de profesionalización de los agentes, y que deben
tener una amplia autoridad para
la utilización de los recursos.
b.3) Contractualista
Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas
antiburocráticas de gestión, sin perder de vista,
la racionalidad económica de los recursos; característica fundamental de la anterior
tendencia.
Sus fundamentos ideológicos son el pensamiento
del public choice, teoría
de la elección publica, las teorías
de organización empresarial y la moderna teoría
económica de la
organización. La consecuencia es una visión
centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una
coordinación contractual y más flexible que permita
la adaptación de la gestión a circunstancias
especificas.
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