Indice
1.
Presentación.
2. Análisis de la fracción
VII del artículo 3º constitucional.
3.
¿Debemos utilizar alguna estrategia para la reforma
propuesta, o debemos partir de la experiencia particular de cada
institución de educación superior?.
4. La
inclusión del concepto "accountability" o rendición
de cuentas en la administración
pública.
5. Posibles enfoques para lograr una
reforma administrativa eficiente y eficaz, con el objeto de
combatir prácticas que generen actos de
corrupción
6. Pesos y contrapesos de los principios
enunciados.
7. Algunas ideas sobre el control de
evaluación operacional de las funciones de la
universidad.
8. El Acuerdo Nacional Para
La Transparencia Y El Combate A La
Corrupción
9. El enfoque de reorientar
la administración pública universitaria en
cumplimiento al acuerdo.
10. Conclusiones
generales.
La insuficiencia de recursos
públicos para atender todos los deseos y expectativas
confiados por la sociedad al
Estado en la
búsqueda de eficiencia, nace
atendiendo a la substitución del Estado gestor por
el Estado
orientador de las actividades vinculadas a concretizar el
interés
general. Fruto del principio de subsidiariedad, la
regulación representa la disciplina
jurídica de actividad económica privada en
segmentos relevantes para el desarrollo
social. Para abordar el tema, es necesario tender un puente
entre las reflexiones teóricas, la regulación
jurídica y la práctica cotidiana. La ética
es una expresión de la cultura, es
una forma de dominio de la
razón sobre el instinto. Recordemos. Racionalmente
el hombre y
las sociedades
humanas han ido estableciendo valores
fundamentales, tanto individuales como sociales. De ahí se
han derivado valores
morales que, en general, han sido coincidentes con los que
recogen los diversos sistemas
jurídicos. En rigor, los valores
éticos están consagrados en el derecho.
No resulta suficiente con un sistema de
sanciones que puedan implicar suspensión,
destitución e inhabilitación de servidores
públicos que no respeten la vocación del servicio
público. Creo que todo esfuerzo será inútil
si la moral
individual no se fortalece, ya que actualmente vivimos una etapa
en la que se afirma que la pérdida de valores pareciera
ser un signo distintivo de nuestro tiempo. Sin
embargo, los valores no se pierden. Lo que podría perderse
_y sería grave_, es el interés por alcanzarlos.
Este enfoque podemos interpretarlos como un método
para llegar a decisiones públicas, adoptadas por
políticos sometidos al control y al
escrutinio de la sociedad, lo que impide que la capacidad de
coacción del Estado sea excesiva. Es en este sentido que
la delegación del poder de
decisión del ciudadano al político ha de realizarse
libremente, con información y debate
público de los asuntos a decidir, de forma que las
políticas concuerden con los deseos
mayoritarios. Por tanto, control, información y debate
forman parte esencial del método democrático de
decisión, insistiéndose desde todas las posiciones
ideológicas, en la necesidad de llevar a cabo cambios
más o menos profundos en las administraciones
públicas, de suerte que los ciudadanos reciban mejores
servicios y
vean bien utilizados sus impuestos y que
los gobernantes puedan encontrar en ellas el instrumento para
llevar a cabo sus programas. La
razón de tal situación radica en que actualmente
hay más necesidades y demandas de actuación
pública que nunca, y a la vez más dificultades para
intervenir derivadas de la
complejidad que ha llegado a adquirir la tarea de administrar,
con la presencia perenne de un elemento importante: la
ética en el servicio público, que deberá
estar inscrito en la mente y corazón de
todos las personas que realizan esta noble función.
Podemos decir muchas cosas más al respecto,
reservando, por un lado, la decisión de qué
tamaño preferimos el tipo de administraciones
públicas con que queremos convivir. Y entre estas cosas,
están, sin duda, el carácter
que deba atribuirse a las reformas que se emprendan, la evaluación
de la eficacia y la
eficiencia de la acción pública a través del
análisis de políticas y la
práctica de algún control de
calidad en los servicios prestados a los ciudadanos.
Carecería de sentido añorar una mítica buena
y vieja administración de tiempos pasados abarcable
e inteligible, del mismo modo que sería absurdo volverse
hacia las reformas administrativas clásicas para encontrar
inspiración y soluciones a
los problemas
actuales de las administraciones públicas. Y entre otras
cosas porque no se trata sólo de que éstas hayan
visto aumentar su tamaño, complejidad,
diferenciación e interdependencia, sino que han sufrido
una profunda modificación de su papel: han
dejado de ser organizaciones
dependientes para convertirse en instituciones relativamente
autónomas.
Me abocaré en el desarrollo del
presente ensayo a un
breve estudio sobre la obligación moral,
ética y jurídica que tienen las instituciones de
educación
superior (IES), en el ejercicio de las reglas del juego del
servicio público que prestan, el cual por su naturaleza, les
es asignado por el Estado para el cumplimiento de sus fines, en
ejercicio de su la autonomía universitaria, consagrada en
la fracción VII del artículo 3º
constitucional.
Las ideas aquí vertidas no son únicas ni
valederas, tomando en consideración las características del escrito, las cuales
podrán ser enriquecidas con el debate y aporte de nuevas
ideas, proceso que
mejorará la dialéctica propuesta: Universidad
– Autonomía Universitaria – Responsabilidad – Transparencia y ejercicio
de recursos públicos, consciente de que el fortalecimiento
de nuestra democracia nos
da la oportunidad de comenzar a crear las condiciones para el
restablecimiento de la confianza en nosotros mismos, en nuestras
instituciones, y en el futuro de México. Si bien la
democracia no puede por sí sola corregir todos nuestros
problemas de forma automática, sí nos permite
construir un espacio de diálogo,
libertad,
tolerancia y
respeto para
discutir los conflictos que
nos afectan como sociedad, y buscar entre todos las posibles
soluciones, porque la democracia, como a veces sucede,
decepciona. Se crean tantas expectativas en torno a ella, que
una vez instalada, pareciera que son inevitables ciertos procesos de
decepción. Y aunque el optimismo de vernos con
instituciones democráticas confiables, éstas no
logran superar los problemas económicos y sociales, que
amenaza con romper el principio de legitimidad, por el cuadro de
deterioro institucional que amenaza la estabilidad
democrática: narcotráfico, guerrillas, inseguridad
pública, el avance de una cultura política que descuida
a las instituciones, la corrupción, las desigualdades vergonzantes
y la desconfianza de los ciudadanos hacia su clase
dirigente.
Presentaré al final del documento, una propuesta
orientada a implantar en las Instituciones de Educación
Superior un Sistema Universitario de Integridad (SUI), en el
marco del Acuerdo Nacional de Combate a la Corrupción,
firmado el 26 de febrero del año pasado, entre la
Presidencia de la República, la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo, la
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de
Educación Superior, y otros actores sociales. El programa de
integridad propuesto, está concebido para reforzar el
compromiso y para dirigir la Institución con integridad,
porque cuando la gente se comporta con integridad, actúa
honesta, sincera, ética, moral y legalmente. Establece
todas las políticas y procedimientos
relacionados con la conducta
ética y su cumplimiento, bajo un programa unificado. Esto
nos dará la oportunidad de comunicar las normas de
conducta ética a los miembros de la comunidad
universitaria y al público en general. Se propone que este
programa de integridad conste de dos partes: Por un lado, la
elaboración de un código
de conducta, y por la otra, una oficina
anticorrupción _o de cumplimiento de las normas_. El
código de conducta constituye una declaración
formal de los estándares y las reglas laborales de
conducta ética de las IES, y la oficina
anticorrupción _o de cumplimiento de normas_, tiene como
función principal, la vigilancia del programa.
Actúa como un recurso para atender las dudas y preguntas,
trabaja con los directivos, funcionarios, comités de
compras,
departamento de recursos
humanos, etcétera, para asegurar el cumplimiento del
código de ética. Como siempre, la oficina del
abogado general _o dirección jurídica_, está
disponible para ayudar a resolver las dudas y preguntas que
tengan los miembros de la Universidad para cumplir con los
requisitos legales.
2. Análisis de la
fracción VII del artículo 3º
constitucional.
La Administración
Pública Universitaria y el ejercicio de la
autonomía universitaria.
La constitución mexicana necesita revisar el
tradicional régimen jurídico administrativo de la
Universidad Pública, al reconocer, por un lado, el
contenido de la fracción VII del artículo 3º
que otorga autonomía a las universidades, y por la otra,
_entre otras_, el concurso con la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación, de donde
se desprende que a partir de numerosas leyes de
carácter administrativo, se ha venido efectuando una
distribución de competencias
universitarias entre los distintos poderes públicos, al
establecer la revisión de la cuenta pública y su
fiscalización superior, a efecto de comprobar que la
administración y aplicación de los ingresos y
egresos federales durante un ejercicio fiscal, se
ejercieron en los términos de las disposiciones legales y
administrativas aplicables (Fracción VIII del
artículo 2º). En el ejercicio de ambas leyes, vemos
entonces que la autonomía universitaria persigue como
objetivo
principal, el garantizar su existencia institucional en el
cumplimiento de sus funciones
específicas, comprendiendo los campos de la economía, el gobierno y la
administración, así como la
organización académica, la organización de los cuerpos docentes, la
admisión de alumnos, y la plena libertad científica
y cultural, la conservación e incremento de su patrimonio,
todo sin interferencia del sector
público o de cualquier otra fuerza
extraña, pero también implica responsabilidad ante
la sociedad en general y ante su comunidad universitaria, quien
le exige una rendición de cuentas
responsable, eficiente y eficaz.
Esta doble referencia constitucional exige efectuar un
nuevo reparto de competencias en materia de
enseñanza universitaria entre el Estado y
las instituciones de educación superior con
autonomía, reparto que tiene como fundamento los principios
siguientes: a) Libertad académica (de docencia y de
investigación), fundamento, pero
también límite de la autonomía de las
universidades, que se manifiesta en la autonomía
estatutaria o de gobierno, en la autonomía
académica o planes de estudios, y b) Autonomía
financiera o de gestión
y administración de sus recursos. Si la
Constitución hace imperativo el ejercicio de estas
facultades, es imprescindible que la Universidad pueda rendir a
la sociedad lo que tiene derecho a exigir de aquélla, a
saber: calidad docente e
investigadora y autonomía financiera con responsabilidad,
algo que sólo podrá ofrecer si se le garantizan
condiciones suficientes para llevar a cabo su función. Por
ello, debe considerarse la idea de que la Universidad no es
únicamente patrimonio de los actuales miembros de la
comunidad universitaria, sino que constituye un auténtico
servicio público referido a los intereses generales de
toda la nación
mexicana. A ello responde nuestra propuesta, que se garantice la
transparencia en la gestión y administración de los
recursos públicos por parte de la Administración
Pública Universitaria, lo que otorgará a las
Instituciones de Educación Superior autónomas por
ley, brindar una mayor certeza y confiabilidad en la sociedad civil. A
ello responde, finalmente, el que el control del rendimiento y la
responsabilidad sean, en definitiva, la contrapartida de la
autonomía y del privilegio y beneficio que implica el
acceso a la Universidad y la adquisición de un
título académico, conservando la unidad:
Universidad – sociedad civil, en la generación de
confianza hacia esta noble institución.
Parece fácil llevar al campo de los hechos lo
expresado, pero no es así. La mayor parte de las
administraciones públicas son hoy en día capaces de
controlar ciertos aspectos de su entorno, donde con frecuencia
crean y manipulan su propia clientela, tienen aliados y enemigos,
pactan con los grupos de
interés, se atreven en ocasiones a desarrollar presiones
políticas sobre gobernantes y legisladores, mantienen
accesos privilegiados a la prensa e incluso
sus propios periodistas a sueldo, etcétera. En este juego,
es donde participan los distintos sectores sociales, que cuentan
con ellas de una forma u otra, y todo el mundo tiene expectativas
compartidas respecto de sus modos de comportamiento, más o menos establecidos (y
no sólo jurídicamente regulados); de suerte que la
perspectiva de su eventual reforma o ausencia de reforma,
moviliza un gran volumen de
intereses: internos (de la organización) y externos
(propios de su clientela). Por otro lado, esas grandes
organizaciones públicas
<<institucionalizadas>> tienden por su propia
naturaleza a sufrir una cierta inercia, conservadurismo y
rigidez, apareciendo con frecuencia como lentas y rutinarias, y
por ello mismo, como necesitadas de reforma –y a la vez-
difícilmente reformables.
Se dirá que con los anteriores argumentos se
está incurriendo en una cierta reificación de esas
administraciones para el bienestar. Nada más lejos de
nuestro propósito, ya que, pese a su indudable proceso de
institucionalización, están dirigidas por
políticos y servidas por funcionarios que en su
actuación responden a propósitos definidos e
identificables. Es notorio que los altos cargos de nombramiento
político no siempre se sienten cómodos con sus
subordinados profesionales, no tanto por suponerlos
políticamente desleales (esto es, afines a un partido
diferente del que está en el Gobierno, o en casos de
coalición, a aquel al que pertenece el <<alto
cargo>>), sino más bien por suponerlos vinculados a
unas tradiciones de la casa que pueden ir desde meros modos de
actuar, pasando por intereses profesionales de los propios
funcionarios, hasta intereses de las <<clientelas>>
del ramo de que se trate, que pueden dificultar la gestión
del alto cargo o el logro de los objetivos
propuestos.
Hay que tener en cuenta que si el papel
desempeñado por los altos funcionarios universitarios ha
consistido alguna vez en la mera ejecución instrumental de
las medidas decididas por los políticos, no sucede desde
luego así en las extremadamente complejas administraciones
actuales. Pensemos, por ejemplo, en que difícilmente tales
medidas pueden ser decididas en todos sus detalles
técnicos por los órganos políticos que
dirigen las administraciones públicas, ni siquiera con la
eventual asistencia de sus cuerpos de asesores, constituidos por
personas que no precisan tener la condición de
funcionarios de carrera, y sí la confianza profesional y
política del alto cargo de que se trate, de suerte que el
propio diseño
e instrumentación de las medidas o
políticas, implica normalmente una cuota más o
menos grande de discrecionalidad encomendada a los funcionarios,
que éstos ejercen en su condición de expertos. De
hecho, cuando los objetivos políticamente fijados son muy
generales o relativamente poco concretos, la colaboración
y asistencia de los funcionarios profesionales, incluso en la
selección y fijación de las
políticas, resulta imprescindible. Si a esto se
añade que con frecuencia los objetivos de la acción
pública no pueden modificarse de un día para otro,
y que buena parte de las medidas requieren períodos de
tiempo relativamente largos para su ejecución, no es de
extrañar que a veces los políticos nombrados para
un cargo tengan una sensación de impotencia frente a un
ámbito de actuación en el que todo puede parecer
decidido y, más aún, en el que todo parece estar en
manos de los funcionarios de <<la casa>>. Bien es
verdad que las reformas administrativas actuales se producen en
un escenario de crisis fiscal
del Estado más o menos intensa, en el que la
limitación del crecimiento de los gastos
públicos –por no hablar de su reducción- y el
mantenimiento
del nivel de los servicios prestados –por no hablar de su
mejora- se presentan como requerimientos necesarios y
relativamente incompatibles, que generan estrategias de
reforma dirigidas al aumento de la productividad de
las organizaciones públicas, lo que exige una cuidadosa y
permanente evaluación de sus resultados.
El propósito de reformar la maquinaria de la
administración pública universitaria
revestirá las características que le confiere su
peculiar fisionomía, al suponer que en la base de la
preocupación por la eficacia y la eficiencia
públicas no hay otra cosa que ideología neoliberal extrapoladora de
criterios empresariales al ámbito público: por el
contrario, su fundamento teórico y su desarrollo
técnico constituyen la consecuencia de una evolución propia, derivada de las
características de la acción pública en el
Estado de bienestar, y que gira alrededor de la noción de
legitimidad. En efecto, para la legitimidad política es
esencial la eficacia de la acción pública, lo que
confiere la mayor importancia a los resultados o logros de dicha
acción. No se trata de que las administraciones
públicas, y en particular la administración
pública universitaria, deba ajustarse al modelo
económico de las empresas
privadas, sino que debe subrayarse en la necesidad de creer que
la legitimidad política descansa, al menos en una parte
importante, en la capacidad real de la acción
pública para satisfacer las necesidades y demandas
sociales. Y tal capacidad ha de evaluarse tras una
contrastación empírica y realista de la eficacia y
la eficiencia de los recursos asignados a las universidades
públicas, lo que permitirá indagar en modo preciso
la eficacia y eficiencia del ejercicio de la acción
pública encomendada a ellas, revisando las líneas
de actividad en las que no se logren en una proporción
razonable los objetivos propuestos, o en los que se consuma de
forma injustificada un volumen excesivo de recursos: en
último extremo, dineros públicos.
3. ¿Debemos
utilizar alguna estrategia para
la reforma propuesta, o debemos partir de la experiencia
particular de cada institución de educación
superior?.
No es éste el lugar adecuado para tratar a fondo
la estrategia más útil para hacer frente a los
problemas señalados. Con todo, es fácil admitir que
una estrategia exclusivamente normativista –una mera
reforma legal- puede fracasar fácilmente, si no va
acompañada de otras actuaciones. Entre ellas, cabe
señalar, en primer lugar, la aplicación de incentivos
positivos y negativos a las conductas institucionales e
individuales. La reasignación de recursos por parte del
Estado puede ser un instrumento efectivo en un proceso de
reforma, pero no es suficiente. Sin una presión
exterior de cierto impacto tampoco parece fácil una
rectificación del statu quo: priman con frecuencia las
posturas de bloqueo y veto sobre las de cambio e
innovación. Algunos representantes
–por ejemplo del Consejo Social en la Universidad de
Guadalajara-, pueden a partir de su experiencia, trasladar a la
institución las razonables expectativas del entorno y
promover iniciativas de revisión de los aspectos menos
eficientes y más opacos del gobierno universitario.
Tampoco podemos ignorar la resistencia de
las propias administraciones de tutela –Ley de
Fiscalización Superior de la Federación,
Contralorías Generales- a abordar adecuadamente un asunto
que comporta rendimientos políticos negativos ante
determinados sectores de la opinión. Estos costes pueden
ser mejor asumidos si se consiguen articular las necesarias
coaliciones entre agentes sociales, sectores académicos y
responsables políticos, cuya visión podría
trascender el inmediatismo del ciclo electoral. Esto nos
permitiría ensayar, aunque fuera de forma parcial y a
título experimental, fórmulas que rectificaran las
deficiencias actuales y que permitieran la disminución de
sus efectos negativos sobre el rendimiento social exigible a un
sistema universitario público.
Aproximándonos a lo dicho, recordemos que la voz
Administración Pública enuncia la existencia de una
relación social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con
la irrupción de los regímenes constitucionales y la
extinción del Estado absolutista. El fenómeno que
le precedió y del cual conserva una gran herencia, tuvo
una denominación distinta: se llamaba Policía.
Aunado a ello, se inscribe la idea de lo público, tomando
en consideración que el mismo concepto hunde
sus raíces en el seno de la sociedad y está
preñada de naturaleza social, como lo explica Omar
Guerrero:
"… la administración es una consecuencia
natural del estado social, como éste lo es de la sociedad
natural del hombre, su
naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento
en que existe el pacto social hay administración:
así es que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el
despotismo. Es pues, evidente que la administración no
toma su principio en convenios humanos, sino que es un
fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad,
sin que los convenios o leyes sirvan más que para
organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues
su existencia procede de los mismos principios que la
sociedad".
Esta cita ilustra una vez más la importancia que
reviste para el buen funcionamiento de la administración
pública, en especial la universitaria, con la
vinculación de los funcionarios con el cargo que ocupan y
no con el partido respectivo o grupos sectoriales de intereses
políticos o económicos, ya que, por ejemplo, en
muchos países los empleados públicos se sienten
comprometidos con los intereses particulares de quienes los han
nombrado. Esto necesariamente lleva a un abuso de poder que se
contradice con la vocación democrática, en
particular con el principio de "igualdad ante
la ley", y reduce el umbral inhibitorio para la
corrupción, ya que si se sirve a intereses particulares de
terceros, ¿por qué no a los propios
también?, ¿cuál es el problema?. De
ahí la importancia fundamental que reviste el status del
empleado público, si se desea que su desempeño sea independiente de las
coyunturas políticas cambiantes, arraigándolo al
ejercicio del cargo, fundamentado en conocimientos
técnicos y aptitudes, de forma tal que su accionar posea
la necesaria neutralidad ante los diversos intereses
políticos y económicos, y se oriente por los
principios elementales de legalidad que deben observar quienes
actúan en la administración. "Digamos que en este
juego los funcionarios públicos se encuentran en una
relación fiduciaria respecto a las personas que los
eligieron, en ejercicio del sufragio, para que las representen".
En su carácter de depositarios de la confianza
pública, están bajo la obligación de servir
al pueblo de la mejor manera posible. En el desempeño de
sus funciones tienen la obligación de demostrar toda la
capacidad e inteligencia
que les sea posible, de ser diligentes y concienzudos, de ser
objetivos y razonables y, por sobre todas las cosas, mostrar que
actúan de buena fe, con honradez e integridad. Deben
alejarse de toda influencia corrupta y deben realizar las
negociaciones de manera abierta y sincera frente al escrutinio
público, a fin de que el pueblo pueda saber lo que sucede,
y juzgar con justicia tanto
a ellos como su trabajo. Si los funcionarios públicos no
se desempeñan con honradez y responsabilidad, sus acciones son
inconsistentes con el interés público.
La experiencia nos demuestra que muchas de las causas de
la corrupción, tanto en los países industrializados
y los que se encuentran en vías de desarrollo, deben
buscarse en los errores institucionales de la
administración pública. En efecto, si se pretende
impedir que se difunda la corrupción y si se desea
combatirla eficazmente, es preciso impulsar una reforma
básica de ella, eliminando las fallas institucionales que
conducen a este cáncer. Seamos honestos. No es posible
combatir la corrupción apelando exclusivamente a la
ética y a la transmisión de valores morales. Es
necesario que se eliminen las oportunidades que la generan,
incrementando al mismo tiempo los costos y los
riesgos que la
misma implica. Preguntémonos: ¿Por qué se
han puesto tan en boga las compras gubernamentales si
solían ser un tema casi esotérico?. Sencillo.
Porque hoy la corrupción en general es un tema de
discusión en todo el mundo. Si abrimos un diario de
circulación nacional o internacional, o la
información que encontremos en Internet a través de
diarios electrónicos, casi seguramente encontraremos
alguna denuncia de corrupción oficial.
¿Dónde ocurren esos actos de corrupción en
la mayoría de los casos?. En temas fiscales, en las
aduanas o en
las compras y contratos
estatales. Y es que las adquisiciones gubernamentales involucran
grandes sumas de dinero, entre
10 y 15 por ciento del producto bruto
interno en muchos países. En el pasado llevaba meses o
hasta años determinar qué estaba ocurriendo con un
contrato
estatal, pero hoy se puede saber casi instantáneamente,
debido al auge en las comunicaciones
y al constante escrutinio de los actos de gobierno.
Simple y sencillo. Vemos entonces que la
corrupción en los términos expuestos, es
considerado como una lesión a los intereses de la sociedad
civil, en perjuicio de la administración pública, y
que como regla general, ha sido un mal transmitido de
generación en generación, el cual es necesario
extirpar para que no siga haciendo daño. Es por ello que
en la actualidad uno de los puntos de debate más
acalorados entre los profesionales del control social, lo
constituye sin lugar a dudas el tópico del control de los
recursos económicos, sobre todo el que trata sobre los
modelos y
estructuras de
las entidades de fiscalización. Acto continuo,
normalmente, se da la pregunta de cuál debe ser el foco de
fiscalización, su evaluación, las dimensiones de
eficiencia, eficacia y efectividad y evaluación de estas
preguntas relacionadas con los principios de legalidad y
legitimidad. Veamos experiencias sobre este tema. Un veterano de
las compras estatales –el señor Jorge Claro de la
Maza-, sostiene _y coincido con ello_ que los libros
contables deben estar abiertos al público.
¿Por qué son tan vulnerables a los abusos
las adquisiciones estatales?. Porque no son tratadas como una
cuestión de política de gobierno. Se las percibe
meramente como un proceso de adquisición y por lo tanto no
se les asigna prioridad como una cuestión política,
como un problema de gobierno. En la mayoría de las
naciones industrializadas las compras estatales figuran en un
lugar destacado en el temario político, pero ese no es el
caso en la mayoría de los países de América
Latina y del Caribe. Pocos países tienen un alto
funcionario con responsabilidad global sobre las compras
estatales y la gente encargada de las adquisiciones tiene muy
poca capacitación y escaso prestigio
profesional. La mayoría de ellos aprenden el oficio sobre
la marcha. Hay problemas con las leyes que rigen las
adquisiciones estatales, que tienden a ser anticuadas, demasiado
específicas y desfasadas de las prácticas
empresariales modernas. En muchos países ni siquiera se
han publicado reglamentos para aplicar esas leyes, de manera que
cada Ministerio o Secretaría de Estado tiende a manejar
sus compras más o menos como le parece. Además, en
muchos países el proceso es muy engorroso, lleno de
cuellos de botella. Para acelerar su trámite, el
contratista aceita la maquinaria. Aunque algunos países
han aprobado en los últimos años leyes que regulan
el proceso de adquisiciones estatales, la mayoría de ellos
no ha encarado estas cuestiones. En la mayoría no hay
datos precisos
sobre qué se está comprando, a qué precio y a
quién. Es muy difícil obtener números
precisos o controlar el proceso de adquisiciones. Si se suman
estos elementos, el resultado es un sistema que da problemas. Nos
queda una pregunta más: ¿No es posible compensar
esas fallas asignándoles mayor autoridad a
los auditores y contralores?. Recordemos que los auditores son un
elemento esencial, pero el problema es que en la mayoría
de los casos los mecanismos de control comienzan a funcionar post
facto, es decir, mucho después de que han sido
implementados. En la mayoría de los países se
audita lo que ya ha ocurrido; es como hacer una autopsia para
tratar de determinar cómo murió la víctima y
quién es responsable de su muerte. Son
raras las auditorías concurrentes, aunque eso
está comenzando a cambiar.
El eslabón más débil en
adquisiciones y arrendamientos, creo, es la falta de capacidad de
las entidades ejecutoras. Por lo tanto, necesitamos concentrar
nuestros esfuerzos en aumentar la pericia de las coordinaciones,
direcciones o ministerios obras públicas, de salud o de educación
de hacer las cosas como se debe. Entonces podremos auditarlos.
Porque si uno simplemente audita, como es la costumbre, siempre
va a encontrar que las cosas se han hecho mal, _y se
seguirán haciendo mal_ y entonces ¿qué
hacemos?. ¿Los mandamos presos y tratamos de recuperar los
fondos?. Muchos piensan que este tipo de corrupción ocurre
porque se le da demasiado poder al gobierno central.
¿Podemos mejorar el proceso de compras estatales
descentralizándolo a niveles más bajos de
gobierno?. Depende de lo que se descentralice. La mayoría
de los países descentralizan poder político y
recursos. No descentralizan procedimientos y controles. De manera
que hay que preguntarse: ¿estamos descentralizando
oportunidades de corrupción e ineptitud?. Por ejemplo, si
tenemos una Secretaría de Salud ineficiente, que compra
mal los remedios, pagando precios
excesivos, y descentralizamos el proceso de adquisiciones a los
hospitales regionales, eso no significa que hayamos mejorado cosa
alguna. Al contrario, bien podríamos haber atomizado el
proceso y consecuentemente acabaríamos pagando más,
porque los volúmenes de compras serían menores y
quizás aumentemos además las oportunidades para la
ineptitud y el fraude. El
desafío a vencer, es preparar a la gente para que haga las
cosas bien. No tiene sentido descentralizar la capacidad de
compra a una dependencia, entidad u organismo público
descentralizado de la Administración Pública
Federal, Estatal o Municipal, si no la preparamos con los fondos,
los recursos humanos y la capacitación necesarios para
hacer bien su tarea. De otra forma, vamos a acabar enviando al
auditor a que descubra probablemente que el único
resultado del proceso de descentralización es pagar precios
más altos por la misma mercadería.
¿Cómo se puede emplear la informática para mejorar la forma en que se
hacen las compras estatales?. Si un gobierno crease un banco de datos
para adquisiciones conectado directamente a su sistema de
gestión financiera integrada, y si usted lector fuera el
encargado de obras públicas, podría descentralizar
todas las adquisiciones dentro de sus funciones. Su única
condición podría ser que cuando alguien vaya a
comprar algo, debe presentar un pedido al banco de datos.
Sólo entonces se desembolsarían los fondos.
Asimismo, debería informar sobre cada contrato firmado.
Cualquier contrato que esté, digamos, 2 o 3 por ciento por
encima del precio promedio de un bien o servicio en particular
sería detectado por el sistema y quien lo haya firmado
deberá explicar porqué hay que pagar más
caro. Eso es algo relativamente simplemente que podemos hacer con
la tecnología actual. Si la hubiéramos
tenido antes, el proceso de descentralización no se
hubiera tornado en un proceso corrupto. No hace falta centralizar
las compras, sólo hace falta tener información. El
paso siguiente es publicar de inmediato todos los contratos
firmados, lo que algunos países están comenzando a
hacer en la Internet. Ahora, si yo soy el coordinador de compras,
y le estoy adjudicando un contrato a mi hermano, por ejemplo, se
sabría de inmediato y la gente comenzaría a
preguntar y a cuestionar el porqué lo hice.
4. La inclusión del
concepto "accountability" o rendición de cuentas en la
administración pública.
La palabra, que no encuentra sinónimo en el
español,
tal vez por falta de costumbre, puede ser traducida como la
transparencia en la gestión pública y la capacidad
de rendir cuentas, concepto que ha entrado paulatinamente en las
prácticas políticas de la Administración
Pública en México. El concepto supera el
tradicional de publicidad del
acto, toda vez que abarca la agenda gubernamental. El desarrollo
de dicho concepto depende de la madurez de la sociedad civil y de
la superación de una tradición centenaria por la
falta de incentivos y participación popular,
características, tanto del modelo autoritario cuanto del
clientelismo/populismo, que no
se refiere a los reales intereses del pueblo. La
implantación del modelo de Contralorías Generales,
importado de la gestión pública anglosajona,
introduce prácticas de audiencias públicas, para
brindar resultados iniciales, tanto por la participación
de la sociedad civil junto con el gobierno, como por la
conducción de los procesos de rendición de
cuentas.
En este sentido, una sociedad civil más madura
exige una efectiva participación en la vigilancia del
ejercicio del poder público. Su participación no
puede ser reducida a la concepción tradicional de ser
considerada como consumidora de servicios públicos
ofrecidos directamente por el Estado. La existencia de una
Accountability democrática constituye una conquista de la
sociedad y no una concesión de la clase gobernante, porque
ello representa la efectiva capacidad de ejercer un control de la
sociedad sobre las actividades de sus representantes y
gobernantes. El desarrollo de los conceptos de
participación y transparencia, ha sido ampliado por los
conceptos tradicionales de control, al ser desarrollados sobre el
aparato del Estado, y al abordar nuevos temas en su agenda:
medio
ambiente, políticas sociales, etcétera, con la
inclusión de otros temas: eficiencia, eficacia y
efectividad, asociándolas a una valorización de
economicidad de los actos de gestión pública. La
implementación de los avances
tecnológicos en el área de control, dependen
directamente del grado de exigencia y satisfacción de la
sociedad para el funcionamiento de la máquina
pública, en cuanto fortalece en los ciudadanos una nueva
conciencia sobre
los asuntos públicos, que presupone la implantación
del concepto ofrecido. Así, toda la sociedad le demanda al
Estado –como un ente que los representa y con el cual
colabora-, una mayor exigencia en servicios judiciales, justicia
social, salud, vivienda, trabajo, etcétera. Sin embargo,
la dificultad inicial para el desarrollo del tema se remite a una
multiplicidad de conceptos sobre eficiencia, eficacia,
efectividad, economicidad, legalidad y legitimidad que
sobrepasan, en mucho el campo de la semántica.
Para una uniformización de dichos conceptos,
anotaremos las definiciones desarrolladas por la ONU, y aceptadas
por el Tribunal de Cuentas de Unión en Brasil, en su
Manual de
Evaluación
de Desempeño:
- Economicidad. Se entiende como la minimización
de costos en los recursos utilizados para la consecución
de una actividad, con compromiso de observar los padrones de
calidad establecidos; - Eficiencia. Es la relación entre los productos
(bienes y
servicios) generados por una actividad, y de los costos en los
insumos en un determinado período de tiempo; - Eficacia. Grado de alcance de las metas programadas
en un determinado período de tiempo, independientemente
de los costos implicados; - Efectividad. Relación que existe entre los
resultados (impactos observados) y los objetivos (impactos
esperados); - Legalidad. Respeto a la norma establecida, en
relación a los actos de los agentes de la
administración; y - Legitimidad. Capacidad de acción del agente de
la administración, motivado por el interés
público, en atención a los objetivos de la
gestión.
Inicialmente, el control de la legalidad como control de
respeto irrestricto a la norma, constituyó una
función tradicional de todos los órganos de
fiscalización y control, tanto interno, externo,
administrativo o judicial, y sobre esa función se
construye toda una estructura de
verificación, una estructura que para ser efectiva a
futuro, con características altamente
procesalísticas, no precisa de ser muy compleja por no
contar con una multiplicidad orgánica en la
formación de cuerpos técnicos, necesitando el
personal
apenas formación en derecho y contabilidad,
o que si se forma como un aparato estatal mínimo, con
gasto presupuestal mínimo, entonces se convertiría
en un foco de fiscalización más restrictivo y no
permitirá alcanzar los fines perseguidos. La
implementación de estos conceptos han sido conquistas de
la sociedad civil, que exige una mayor transparencia en el uso de
los recursos públicos, y que pasa a cobrarle al aparato
gubernamental en un grado de respuesta mayor de los
órganos de control establecidos (administrativos o
judiciales) sobre el resultado de los servicios prestados, vista
como una mayor accesibilidad de la ciudadanía a la
participación en el proceso, como un todo
coherente.
5. Posibles enfoques para
lograr una reforma administrativa eficiente y eficaz, con el
objeto de combatir prácticas que generen actos de
corrupción
El punto de partida de cualquier reforma en la
administración pública universitaria, debe ser la
redefinición de sus, y limitarlas a lo
esencial.
- Las experiencias demuestran que cualquier tarea
adicional que emprende el Estado, provoca un crecimiento
desmedido de la administración, volviéndola, por
lo tanto cada vez menos gobernable y más difícil
de financiar. - En lo posible, esta reforma debería incluir la
privatización de aquellas tareas que
venía cumpliendo el Estado y que puede
delegar. - En las empresas privadas es más fácil
establecer los debidos controles, dado que allí no
existe como en el caso de la política una
superposición de objetivos de eficiencia
económica con objetivos políticos. - Una descentralización de la estructura
organizativa puede ayudar a combatir de modo eficaz la
corrupción, o al menos dificultar su
generación. - La descentralización desplaza la
responsabilidad a los niveles inferiores. En ese caso
será más fácil definir las
responsabilidades y practicar los controles, en particular
porque las decisiones se toman en el nivel en el que se generan
los actos. - Elementos importantes en la lucha contra la
corrupción son las reformas administrativas y la
simplificación de los trámites, haciendo de este
modo más transparentes los procesos
administrativos para los ciudadanos. - Contribuye a ello la circunstancia de que las
autoridades estén obligadas a fundamentar sus decisiones
sobre derechos y
reivindicaciones del ciudadano. Reviste especial importancia
para una mayor transparencia de los procesos de
decisión, reducir el número de entes y niveles
que participan en la decisión. - Por otra parte es importante que las decisiones que
quedan libradas a criterio de la administración se
reduzcan al mínimo nivel. Allí donde sean
necesarias, deberán quedar sujetas a reglas claras a fin
de que el ciudadano pueda verificar si se hizo debido uso de la
facultades otorgadas.
La adopción
de los principios de la vida pública en las instituciones
de educación superior. Para controlar la
corrupción, considero, deben aplicarse los siguientes
principios:
- Responsabilidad de los funcionarios. Cuando se habla
de Servicio Público, se hace referencia a los servidores
públicos en general y a los mandatarios electos. Este
punto responde a la vocación democrática
interpretar a la función pública, sin hacer
distinciones entre cargos con convocatoria oficial y cargos
obtenidos en virtud de un acto comicial. Para ambos tipos de
funcionarios rigen las mismas normas, aun cuando las funciones
en el marco de los poderes públicos también
determinen diferencias en cuanto al status conferido por el
cargo. Los cargos políticos siempre son temporales en
virtud de que están sujetos a un cierto período
electoral. Estos participan en la gestión de gobierno y
por lo tanto comparten su destino. Sin embargo, de ello no se
desprende para el titular electo o político, que le
esté permitido guiarse en sus actos por intereses
particulares, sean éstos de terceros o propios, por
cuanto ello no sólo lesionaría los principios de
deberes de funcionario público, sino también el
principio de legalidad, principios ambos a los que el
funcionario político está tan sujeto como todos
los demás funcionarios públicos. Al igual que en
el caso de éstos, sus actos deben ser controlables, es
decir deben ser transparentes. - Profesionalización del personal. Los
servidores públicos tienen que ser idóneos para
el cargo en cuanto a su capacidad técnica y personal.
Sólo así es posible evitar que las personas que
ocupan los cargos sean convocadas en base a su relacionamiento
personal y no por sus condiciones técnicas
y personales. Aun cuando los aspectos políticos no se
pueden excluir siempre, no deberían ser el único
criterio para la convocatoria a un cargo público
calificado. En este sentido sería conveniente estimular
el desarrollo de escuelas de capacitación para la
función pública. - Remuneración adecuada del personal. Los
servidores públicos deben ser remunerados de conformidad
con las exigencias que les plantea el cargo y la
responsabilidad que se delega en ellos, así como por la
formación recibida. Sólo entonces se puede
esperar que el servidor
público también se sienta consustanciado con la
"causa pública". Pero esto por sí sólo no
es suficiente. Además, los ascensos deben hacerse
siguiendo criterios técnicos y de eficiencia, y no
sólo en función de consideraciones
políticas, aun cuando esto sea cada vez más
difícil de lograr. Si las promociones se otorgan
fundamentalmente siguiendo criterios políticos, no
podrá aguardarse de los funcionarios que ejerciten su
cargo en forma imparcial y siguiendo criterios técnicos
y objetivos. Normalmente se guiarán para el ejercicio de
sus funciones por pautas esencialmente políticas o
buscarán otro tipo de resarcimiento a través de
la corrupción. La nueva organización de personal
debe ser complementada por una permanente capacitación,
entrenamiento y
mayor participación.
- Desarrollo de Códigos de Etica. Aún
cuando se ha señalado que las razones para el
surgimiento y la propagación de la corrupción,
deben buscarse fundamentalmente en errores institucionales de
los sistemas
administrativos, también pueden ser de gran ayuda
códigos éticos, para impedir o combatir el
surgimiento y la difusión de corrupción.
Sólo a través de códigos éticos,
coordinados y discutidos con el personal en un proceso
permanente, es posible lograr que el personal se identifique
con las reglas de una gestión de la función
pública esencialmente técnica y
políticamente imparcial. Además, este
método permite introducir en los propios funcionarios
mecanismos personales tales que los inhiban de incurrir en
actos de corrupción. Sin embargo, las medidas
implementadas sólo podrán ser exitosas, si los
empleados y funcionarios que observen una conducta conforme a
la ley, reciben un adecuado reconocimiento a esa
gestión.
6. Pesos y contrapesos de
los principios enunciados.
El ejemplo que inspiran los líderes y los
funcionarios públicos de alto nivel, es fundamental para
el logro y mantenimiento de un sistema universitario de
integridad eficiente. Sin embargo, ¿quién vigila a
los líderes?. El objetivo en todo sistema de integridad
consiste en construir una estructura de pesos y contrapesos
(checks and balance) dentro de un marco de principios
fundamentales previamente acordados.
El desafío consiste en construir un sistema
transparente y responsable con dos objetivos principales: El
primero consiste en evitar el fraude, mientras que el segundo
consiste en lograr que los funcionarios superiores crean que
existe una verdadera posibilidad de que el fraude pueda ser
detectado. El control de la corrupción no puede dejarse
sólo en manos de los fiscales o contralorías, ni de
las fuerzas de la ley y del orden. La acción no depende
solamente de la detención y del procesamiento penal. Por
el contrario, la acción debe comprender una
combinación de acuerdos mutuos.
En parte, este concepto incluye el mejoramiento de la
transparencia en las relaciones, y en la medida que sea posible,
evitar el desarrollo de relaciones que puedan llevar a la
corrupción. Incluye la transparencia en las cuestiones
financieras de los funcionarios más importantes y la
posibilidad de control por parte de instituciones independientes
anticorrupción. Se requieren verdaderos cambios
organizacionales, ya que éstos pueden ayudar a disminuir
las oportunidades de prácticas corruptas, a través
de la aplicación de los siguientes puntos: a) Mejoramiento
de los métodos y
procedimientos laborales para reducir las demoras. b) Incrementar
la efectividad de la supervisión, para que los responsables
puedan supervisar de manera efectiva el trabajo de
sus subordinados. c) Rotar a los funcionarios, para asegurar que
ninguno de ellos permanezca por mucho tiempo en el mismo puesto.
d) Realizar inspecciones sorpresivas en los lugares de trabajo.
e) Tomar medidas adecuadas de seguridad para
evitar que personas no autorizadas tengan acceso a las
dependencias públicas, y f) Revisar permanentemente las
medidas anticorrupción con el objeto de introducir las
reformas necesarias.
En el año de 1993, el gobierno de los Estados Unidos
lanzó una iniciativa de reestructuración del
gobierno federal. Este proyecto conocido
como Reinventing Government (REGO), ha sido una de las propuestas
más importantes de la administración
demócrata. Las ideas recogidas en el libro "La
Reinvención del Gobierno" se transformaron en la columna
vertebral del proyecto y uno de los autores, Osborne, fue
convocado como uno de los principales asesores.
Los principales denominadores comunes de los gobiernos
empresariales que caracterizan al proyecto REGO son: a)
Solución de problemas a través de una acción
catalizadora. b) Fomento de la competencia
dentro del gobierno y entre los proveedores
del gobierno. c) Medición de la eficiencia de los organismos
de acuerdo a los resultados obtenidos, y no a los recursos
utilizados. d) Acercamiento al consumidor: pasar
de considerar al ciudadano como un usuario molesto a verlo como
un cliente a quien
hay que respetar y satisfacer. e) Buscar cómo obtener
recursos y no sólo gastarlos. f) Prevención de los
problemas, en lugar de la administración de las
soluciones. g) Descentralización de la autoridad:
simplificación de las estructuras logrando una mayor
horizontalidad en la toma de
decisiones. h) Orientación al mercado, y i)
Promoción de la participación activa
de la comunidad en los asuntos públicos.
Estos principios han transformado las nociones
imperantes en la administración pública
norteamericana, y sus repercusiones han trascendido las fronteras
de Estados Unidos. Diversas administraciones públicas
latinoamericanas estudian y aplican actualmente las ideas de
Osborne y Gaebler, como por ejemplo en Argentina.
Allí, gobiernos seccionales de Buenos Aires,
Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Mendoza, Santa Cruz, San
Luis y Tierra del
Fuego han tomado la iniciativa en la búsqueda de ofrecer
mejores servicios a través de una gerencia
eficaz de los recursos disponibles para: a) Contribuir al
equilibrio
presupuestario; b) Obtener una ventaja competitiva en la
competencia por capital
externo; c) Mejorar la recaudación impositiva; d)Conseguir
y mantener a los mejores empleados, y e) Reducir la
corrupción.
En Argentina se ha gestado el programa conocido como el
gobierno gerencial, en el municipio de Tigre, donde los
inspectores tributarios del municipio no reciben salarios, sino
una comisión sobre la evasión que identifican y las
moras que cobran. Esa comisión surge de un 6% adicional
cobrado a los evasores. El interés en obtener las
comisiones genera una competencia positiva entre los inspectores
que ha permitido al municipio no solo ahorrar los recursos
destinados a salarios, sino también aumentar la
recaudación y evitar el uso de dinero de contribuyentes
para controlar a los evasores. En el municipio de San Isidro, a
su vez, se paga desde hace poco tiempo no por horas de trabajo
sino por cantidad de inspecciones, lo que tiene un impacto
directo en la productividad del inspector, así como en la
competencia del mismo. En este mismo municipio se comprueba
cómo el fomentar la competencia entre los aspirantes a
adjudicarse una licitación es beneficiosa para los
ciudadanos y para las arcas municipales.
Estos beneficios se maximizan si se dan dos condiciones:
1. Que no haya arreglos entre los candidatos, y 2. Que la
licitación sea flexible, de manera tal que ofrezca
alternativas a los candidatos.
Creo, con base en estas experiencias, que podemos
implementar en las Instituciones de Educación Superior un
programa de reforma a sus programas generales. Es posible que los
programas públicos que están seriamente afectados
por la corrupción puedan modificarse si se diseñan
nuevamente. La primera y mejor opción en muchos casos, es
la eliminación del programa. Muchos países tienen
reglas y reglamentos que no son necesarios. Se puede y se debe
terminar con ellos. Otros programas podrían ser
útiles en un Estado que funciona bien, pero no son
eficientes cuando la corrupción es endémica. La
segunda opción consiste en que el objeto principal del
programa se mantenga, pero que el procedimiento sea
rediseñado para simplificar y facilitar el control. Sin
embargo, la simplificación _la reducción del
número de pasos que se necesitan para obtener la
aprobación y el pago por parte del gobierno por bienes
suministrados_ no siempre reduce la corrupción si las
normas son muy estrictas. La rigidez burocrática con
frecuencia genera condiciones adecuadas para el desarrollo de la
corrupción. La tercera opción consiste en la
privatización (el traspaso al sector privado de empresas
manejadas por el Estado), ya que los métodos de rendir
cuentas en el sector privado y la necesidad de administrar
empresas productivas son incentivos muy importantes para poner en
práctica estrategias internas contra la corrupción.
Algunos defensores de la privatización inclusive afirman
que ésta constituye una solución definitiva para la
corrupción. Otros, afirman que disminuye la
corrupción pero al mismo tiempo se convierte en un mazo a
punto de partir una nuez, es decir, que tiene efectos sociales
devastadores. Hasta ahora, las propuestas se han concentrado en
torno a las reformas que se deben implantar en la estructura
pública de cada país. Es necesario pasar a estudiar
la importancia de generar un entorno ético y promover la
activa participación de la sociedad civil en el desarrollo
de estrategias anticorrupción.
Página siguiente  |