La Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública

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Administración
Pública

Función de la
responsabilidad
Caracteres y elementos de la
responsabilidad del Estado
La responsabilidad de la
administración en el Derecho
venezolano
Conclusión
Bibliografía

INTRODUCCIÓN

Como bien lo ha señalado el ilustre
administrativista Juan Carlos Cassagne, "Si bien el Código
Civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas,
la materia de la
responsabilidad del Estado, por su
actuación en el ámbito del derecho
público, pertenece al derecho
administrativo."

Se entiende por responsabilidad la situación que
atañe a un sujeto a quien la ley impone la
reparación de un hecho dañoso, que afecta un
interés
protegido. En el ámbito del derecho civil se
distingue entre la responsabilidad contractual, que se produce
cuando la obligación de reparar el perjuicio causado
deriva del incumplimiento de obligaciones
convenidas establecidas en un contrato
celebrado en el marco de una relación jurídica
singular y la responsabilidad extracontractual, que se genera
cuando la obligación de resarcir el daño deriva de
la acción u omisión que infringe el principio
general de no causar daño a otro.

Esta responsabilidad extracontractual, figura originaria
y propia del Derecho Civil, a
su vez puede ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es,
aquella producida por hecho propio e (ii) indirecta, esto es,
aquella producida por hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto
responsable. En estos supuestos la ley presume la
culpa del director o custodio que se aprovecha de las personas o
cosas sujetas a su dirección o guarda.

Pero también el derecho
administrativo conoce esta institución y
después de mucha evolución en la mayoría de lo
países se admite una tesis,
autónoma del derecho civil, de la responsabilidad del
Estado por los
daños que ocasiona la actividad de sus actuaciones en los
administrados. El problema aquí, sin embargo es
complicado, porque siendo éste una persona
jurídica del derecho
público, actúa, bien en este ámbito,
investido de prerrogativas, a través de hechos, actos y
contratos, o
bien, en el campo del derecho privado, sin prerrogativas, y
también a través de hechos, actos y contratos.

De allí que entienden los administrativistas que
la exclusión del derecho civil en el tema de la
responsabilidad del Estado no debe ser absoluta, queda para
éste la parcela de las situaciones reguladas por el
derecho civil, es decir, en palabras nuevamente del maestro
Cassagne "cuando la
Administración actúa en el campo del derecho
privado (v.g. gestión
de bienes del
dominio
privado del Estado.)"

Pero de otra parte, la carencia de una regulación
específica para la determinación de la
responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho
público ha contribuido a que no exista un claro deslinde
entre las áreas que a cada una de estas ramas del derecho
–civil y administrativo- corresponde normar. Ciertamente,
la ausencia de un marco regulatorio que contemple los principios de la
responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de derecho
público ha llevado a la jurisprudencia
a aplicar de manera directa, y no por vía
analógica, las disposiciones del derecho civil para
establecerla.

Sin embargo, la responsabilidad del Estado por los
daños causados por las personas que emplee en el servicio
público no puede regirse por los principios
establecidos en el Código
Civil para las relaciones entre particulares; ella debe tener
reglas especiales que atienden a la noción de interés
público que el Estado
está llamado a satisfacer.

I.
FUNCIÓN
DE LA RESPONSABILIDAD

El papel de la
responsabilidad como principio constitucional del Estado de derecho
está referido a la efectividad de la necesaria
sumisión del Poder al
derecho. Tal sumisión comprende, de manera principal, el
control de la
legalidad de los actos de los órganos que ejercen el
poder
–interdicción de la arbitrariedad-, y por vía
de consecuencia, pero no por ello menos importante, la
obligación de resarcir los daños causados por la
actividad ilegal. Como bien lo señaló Hariou el
sentimiento del colectivo respecto al Poder Público se
expresa en dos axiomas: "que actúe, pero que obedezca la
ley, que actué pero que pague el perjuicio». En este
sentido, la circunstancia de que el papel de la
responsabilidad sea un mecanismo de control del
Poder, explica la necesidad de reglas especiales –en
consideración al interés público que la
actividad supone- y la necesidad de un mismo orden de tribunales
para hacer efectivo tanto el control de la legalidad como el
resarcimiento debido por los daños causados. Ahora bien,
el principio la responsabilidad patrimonial del Estado comporta
una afectación del Poder Público, de allí
que los órganos a los que incumbe su ejercicio se han
sustraído en muchas oportunidades a su exhaustiva y
efectiva ejecución.

Ello, que según algunos explica la
creación jurídica del Consejo de Estado
Francés como un mecanismo para sustraer al Poder de los
rígidos principios del derecho privado y crear una
responsabilidad patrimonial del Estado adecuada a sus propios
intereses, no tendría hoy en día
justificación alguna, puesto que el derecho administrativo
moderno contempla principios que dan sustento a un sistema de
responsabilidad incluso más amplio que el previsto en el
derecho civil, puesto que se prevé la responsabilidad por
actividad lícita de la Administración. Situación sin duda
paradójica la que se plantea, pues la inaplicación
de las reglas del derecho civil para la determinación de
la responsabilidad del Estado que antes se justificó para
crear situaciones de excepción respecto de éste,
hoy se justifica para evitar una limitación o
atenuación de su responsabilidad. La bondad de un sistema propio de
responsabilidad del derecho público se patentiza en
expresiones como la de Cassagne cuando dice que hoy en día
la aplicación de los esquemas y soluciones
provenientes del derecho civil han agravado las dificultades que
se plantean en torno a la
responsabilidad del estado y sus agentes. Sin embargo, debe
reconocerse que aun en los sistemas de
derecho administrativo, la ausencia de regulación
normativa de la responsabilidad del Estado ha dado cabida a su
flexibilización, atenuación y excepcionalidad. El
resarcimiento por el Estado de
los daños causados a los particulares por su actividad va
depender del grado de desarrollo que
tengan las relaciones que se plantean entre el derecho y el poder
en tanto que aquel se erige como la principal limitación
al ejercicio de éste. En efecto, la actitud del
Poder frente al límite que implica la imposición de
responsabilidad por su ejercicio, depende sin duda del mayor o
menor desarrollo del
Estado de
derecho. En este sentido ilustrativas son las palabras del
profesor colombiano Juan Carlos Henao, quien sobre el tema ha
afirmado que "Desarrollo o subdesarrollo
estatal y violencia o
pacifismo en la actuación del mismo, son dos polos que van
indisolublemente ligados a la función
que esté llamada a cumplir la responsabilidad." El
mencionado profesor, pone en evidencia el significado de sus
palabras cuando al referirse a la situación colombiana
señaló que "En Colombia el
fenómeno de la responsabilidad del Estado tiene
actualmente inquietos a los que manejan el presupuesto…".
Y podemos agregar que esta inquietud muchas veces influye en los
criterios que la jurisprudencia, ante la ausencia de
regulación normativa, escoge aplicar para la
determinación de la responsabilidad y así como en
muchos casos el juez se asiste del derecho privado para imponerla
en otros tantos se socorre del mismo para excluirla. En este
sentido, si bien tradicionalmente la responsabilidad
administrativa es analizada desde la perspectiva de los
administrados, como un mecanismo que garantiza la integridad de
su patrimonio, es
lo cierto que ésta no es su única
función.

La responsabilidad administrativa cumple una
función dual pues además de erigirse como una
garantía consagrada a favor del particular para lograr el
resarcimiento del perjuicio causado por el Estado, se muestra
también, en especial en los supuestos de responsabilidad
con falta, como un medio de control de la propia Administración, Martín Rebollo, "un
instrumento de control del Poder". La responsabilidad juega
así, en opinión del mencionado autor, un rol
formativo o "pedagógico" sobre la actuación de
la
Administración desde que impone las directrices que
deberán regir su comportamiento; la responsabilidad colabora al
mejor funcionamiento del Estado. En efecto, desde el momento en
que el Estado es obligado a resarcir un daño por virtud de
su responsabilidad, constitucional o legalmente consagrada, se ve
constreñido a tratar de adecuar su actuación con el
fin de no producir ese daño en el futuro. De esta forma,
la responsabilidad logra, y ésta es su función de
control, que la administración modere su actuación
con la finalidad de evitar ser posteriormente condenada. La
responsabilidad puede ser también –Martín
Rebollo- seguro frente al
riesgo
generado por situaciones imprevisibles y puede ser un precio a pagar
por la adopción
de ciertas políticas
expropiatorias o cuasi expropiatorias.

Trasladando la opinión REBOLLO al caso concreto de
nuestro derecho, la responsabilidad del Estado también
puede decirse que se ubica en la óptica
de la Administración, como una derivación de la
cláusula del Estado Social de derecho, de allí que
incluso su regulación a nivel Constitucional, prevista en
el artículo 140 de la Constitución, se encuentre plasmada en el
capítulo referente a las disposiciones que regulan la
actividad del Poder Público y no en el relativo a los
derechos y
garantías constitucionales. Esta visión, hace que
la responsabilidad se manifieste como un medio eficaz que impone
las pautas que deben regir la prestación y buen
funcionamiento de los servicios
públicos, pautas que deben ser analizadas por el juez como
referencia para determinar cuando está en presencia de un
mal funcionamiento y ordenar el resarcimiento correspondiente por
medio de la sentencia, la cual a su vez influirá en la
forma de gestión
del servicio por
parte del Estado, quien con el fin de evitar nuevas condenas
adecuará su conducta a
criterios de calidad en el
servicio. Es por ello que, en definitiva, la responsabilidad
debe ser vista no sólo como una garantía, sino como
un mecanismo eficaz de control de la Administración,
modelador de su conducta, que
propende a la mejora de los servicios y al
mejor desarrollo de las relaciones que se verifican entre el
Estado y los administrados.

II. CARACTERES Y ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO

El régimen jurídico de derecho
público de la responsabilidad del Estado se refiere a las
situaciones en las que sus órganos y funcionarios
actúan en el campo del derecho público. Esta
responsabilidad puede generarse tanto por la actividad
lícita como por la actividad ilícita o contraria a
derecho y puede ser de naturaleza
contractual o extracontractual. En este sentido, se trata de un
sistema general que abarca todos los daños ocasionados por
el Estado, a través de todos sus órganos en
ejercicio de la función pública, ejecutada a
través de actos, hechos o contratos. Así desde el
punto de vista subjetivo, comprende:

a) Todos los entes de la Administración
territoriales (i.e. Nacionales, Estadales o Municipales) o no
territoriales (i.e. entes de derecho público o privado),
siempre que se hallen en ejercicio de la función
administrativa.

b) La actividad de los órganos legislativos,
judiciales y demás órganos autónomos que se
inserten dentro de la
organización del Estado.

Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la
responsabilidad abarca tanto el actuar (a) ilícito
(responsabilidad por falta o funcionamiento anormal) del Estado,
en su actividad formal (i.e. actos administrativos, sentencias,
normas); en su
actividad material (i.e. actuaciones, hechos); inactividad (i.e.
omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el tema de
los contratos administrativos), como por sus actuaciones (b)
lícitas (responsabilidad por sacrificio particular) tales
como las limitaciones generales al derecho de propiedad
(i.e. expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales,
requisición de bienes en
tiempo de
guerra,
limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoria
por razones de mérito de actos y contratos
administrativos. De allí que, por lo general, el estudio
de la responsabilidad patrimonial del Estado comprenda dos
regímenes:

a) La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal
del servicio que encuentra justificación en el derecho que
tienen todos los particulares de obtener un funcionamiento normal
y adecuado de los servicios públicos; cuando la
Administración no cumple con esta obligación y
actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular.
El funcionamiento anormal que hace responsable a la
Administración -Moreau- está representado por el
incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto,
si la Administración comete una falta es porque no se ha
sujetado a las obligaciones
que le imponen las leyes en la
prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar
los daños causados. Ahora bien debe tenerse en cuenta que
la expresión "funcionamiento normal o anormal del servicio
público" se entiende en su sentido más amplio
-Parada- como toda manifestación de la actividad
administrativa, sea ésta prestacional, de policía,
sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir,
actividad material (hechos u omisiones) o formal
(actos).

Son supuestos de responsabilidad por falta o
funcionamiento anormal del servicio, entre otros, los siguientes:
1. La revocatoria ilegal de actos administrativos. 2. Vías
de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en
materia
expropiatoria y de constitución de servidumbres
administrativas. 3. Daños accidentales causados por obras
públicas e inmuebles cuya administración y mantenimiento
está bajo la custodia del Estado. 4. Daños
accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el
Estado que representan una situación de riesgo objetivo.

b) La responsabilidad del Estado por sacrificio
particular que se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su
actividad lícita, causa un daño que por virtud de
su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de
igualdad ante
las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para
el particular que excede de aquél que el común de
los administrados debe normalmente soportar. Son supuestos de
este tipo de responsabilidad: 1. Las limitaciones generales al
derecho de propiedad
derivadas de la
expropiación por causa de utilidad
pública o social, las servidumbres administrativas, las
ocupaciones temporales y la requisición de bienes en
tiempo de
guerra y las
limitaciones por razones urbanísticas. 2. La revocatoria
de actos administrativos por razones de mérito,
oportunidad o conveniencia. 3. El rescate o revocación de
contratos administrativos por razones de interés
público. Ahora bien, a diferencia del derecho civil, el
fundamento de ambos tipos de responsabilidad no radica en la
noción de culpa ni se explica mediante la noción de
responsabilidad objetiva; éste responde al principio de
garantía de la integridad del patrimonio del
particular frente a la acción del Estado. Se traslada
así al daño el elemento central de
determinación de la responsabilidad. Por consiguiente,
para la determinación de la responsabilidad de la
Administración no resulta relevante que el autor de la
lesión haya actuado en forma lícita o
ilícita, basta que se produzca una lesión
atribuible a la actividad administrativa para que nazca en el
particular el derecho a ser indemnizado, dado que éste no
tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación. El fundamento general de la responsabilidad
administrativa descansa entonces sobre el derecho del particular
a la integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no
soportar el daño sufrido sin indemnización, sin que
sea necesario verificar, a los fines de la procedencia de la
responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente del
daño.

No obstante, la diferencia entre la responsabilidad
administrativa y la civil no se restringe al ámbito de los
actos y hechos, también se extiende al ámbito
contractual, en el que puede verificarse de manera evidente la
distinción entre estos dos sistemas de
responsabilidad. Así, por ejemplo, en materia de contratos
administrativos, el Estado tiene una responsabilidad especial,
ajena al derecho común, cuando se le impone la
obligación de restablecer lo que se ha denominado el
equilibrio
económico financiero del contrato. En
efecto, en toda contratación rige el llamado principio de
riesgo y ventura, conforme al cual el contratista tiene la
obligación de soportar los riesgos de
pérdida, destrucción o deterioro de la obra hasta
tanto ésta no sea entregada. Sin embargo, este principio,
por virtud de la obligación que tiene el Estado de
mantener el equilibrio
económico de la contratación, no aplica en materia
de contratos administrativos. El fundamento jurídico de
este derecho reconocido al contratista de la
Administración en materia de contratos administrativos
radica en los fines de interés público que dan
lugar a la contratación administrativa, y el papel que en
ella tiene aquél al constituirse en un colaborador activo
para el logro de dichos fines, de allí que resulte justo
que entre los derechos y las obligaciones
del cocontratante exista una equivalencia razonable, de modo que
el particular no sea indebidamente sacrificado en aras de una
finalidad (i.e. protección del interés
público) cuya atención corresponde prioritariamente a la
Administración
pública.

De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado tiene las siguientes
características: 1.- Es general, pues
abarca todos sus órganos y toda su actividad, en ejercicio
de la función pública; 2.- Es un sistema de
responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de
culpa no resulta determinante, basta que se verifique el
daño por actividad lícita o ilícita
imputable a la Administración, para que nazca en el
particular el derecho a ser indemnizado; 3.- Es un sistema mixto
que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento
anormal del servicio y la responsabilidad sin falta o por
sacrificio particular. 4.- Es un sistema que tiene fundamento en
el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual el
particular tiene derecho a no soportar sin indemnización
el daño sufrido. Carecerá de relevancia que el
autor de la lesión haya actuado en forma lícita o
ilícita, lo que realmente importa es que la víctima
que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación. La responsabilidad cubre cualquier tipo de
bienes o derechos y el daño o lesión susceptible de
reparación podrá ser material (apreciable en
dinero) o
moral.

Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un
sistema directo y objetivo, en el que la culpa carece de
importancia su procedencia está sujeta a la
verificación de dos elementos, a saber: 1. El daño
imputable a la Administración entendido como toda
disminución sufrida en el patrimonio de un sujeto de
derecho como consecuencia de una actuación administrativa;
y 2. Un nexo causal que permita vincular ese daño con la
gestión administrativa.

El daño debe ser cierto y efectivo, es decir,
real y actual no eventual o futuro. También debe ser
especial o personal, lo que
implica que el mismo esté individualizado con
relación a una persona o
grupo de
personas, es decir, que el daño debe ser singular y no
constituir una carga común que todos los particulares
deben soportar. Igualmente se requiere que el daño sea
jurídicamente imputable a la Administración
Pública por su funcionamiento normal (i.e.actividad
lícita) o anormal (i.e. actividad ilícita) derivado
de cualquier actuación material o formal y debe estar
referido a una situación jurídicamente protegida,
es decir, a una situación permitida por la ley. Es
necesario además que el daño sea
antijurídico, esto es, que se trate de un daño que
el administrado no tiene el deber jurídico de soportar,
dado que excede de la común de las cargas que la
gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa
antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento
jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al
administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se
erige como una lesión injusta que debe ser
resarcida.

En cuanto al alcance de los daños que deben ser
indemnizados por la Administración, éstos no se
limitan a los perjuicios materiales
producidos en la esfera económica de los administrados
sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden
percibirse materialmente como los daños morales.
También es necesario distinguir el alcance de la
reparación, desde que si se trata de actuaciones
ilegítimas de la Administración, la
reparación del daño debe ser integral. En estos
casos se indemnizan todos los perjuicios causados por la
actuación ilegítima de la Administración,
sean estos directos o indirectos. Los administrados no
están en posición de soportar las consecuencias
perjudiciales de la actividad ilegítima. No ocurre lo
mismo cuando la actuación del Estado es legítima,
pues en tales supuestos la reparación debe limitarse al
valor objetivo
del derecho sacrificado y los daños directos que se
producen a consecuencia de la actuación del Estado. De
allí que no son indemnizables las ganancias
hipotéticas, el lucro cesante y elementos subjetivos que
podrían incidir en la valoración del derecho
limitado.

El nexo causal que permita vincular ese daño con
la gestión administrativa es elemento de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Es necesario que el
daño sea consecuencia de la actividad de la
Administración, esto es, que exista un vínculo
causal entre el daño causado y la actividad lícita
o ilícita desplegada por el Estado. No obstante, la
relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la
responsabilidad del Estado, por la ocurrencia de cualquiera de
las siguientes causas extrañas no imputables: (i) La
fuerza mayor,
elemento externo al patrimonio del afectado que causa un
daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por
lo general la fuerza mayor
opera como causal eximente de responsabilidad en los supuestos de
obras públicas que se ven afectadas en su ejecución
por acontecimientos inevitables; (ii) El hecho de un tercero,
causal que se verifica cuando el daño deriva de una
persona distinta al afectado y al autor del daño. No
obstante, para que el hecho del tercero opere como causa
exoneratoria será necesario que éste sea la
única causa del perjuicio. Si el hecho del tercero
concurre con la conducta desplegada por la Administración,
ésta será igualmente responsable y no podrá
enervar su responsabilidad. (iii) La culpa de la víctima,
es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad
patrimonial del Estado, dado que en estos casos el daño se
produce en razón de que el afectado no habría
actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No
obstante, para que funcione como causal eximente será
necesario que la intervención culpable de la
víctima haya sido la única y exclusiva causa del
daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la
víctima y la actividad de la Administración en la
generación del daño, la responsabilidad se
distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de
la Administración se verá atenuada en la medida en
que la víctima haya contribuido en mayor grado a la
producción del daño.

III.
LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO
VENEZOLANO

1.- Reconocimiento Constitucional, Legal y
Jurisprudencial En Venezuela el
sistema autónomo de responsabilidad del Estado es producto del
desarrollo jurisprudencial con base a las regulaciones
constitucionales que en forma general proclaman la
responsabilidad del Estado como principio fundamental del Estado
de derecho. Sin embargo, al igual que en la Argentina, se
observa la tendencia jurisprudencial de aplicar las soluciones
previstas en el derecho civil, lo cual además de
innecesario ha contribuido a hacer más confuso el tema de
la responsabilidad del Estado. De esta situación ha tomado
conciencia en
fecha muy reciente nuestro máximo tribunal, cuando ha
señalado que si bien en otras oportunidades se han
acordado indemnizaciones a los ciudadanos por responsabilidad de
la Administración con fundamento en las normas del
Código
Civil relativas a la responsabilidad por hecho ilícito
y por guarda de cosas, debe tenerse en cuenta lo que la doctrina,
desde hace ya varias décadas ha venido insistiendo en que
"…no es propio acudir a las fuentes de las
obligaciones que rigen en materia civil para declarar la
responsabilidad de la Administración por su actividad,
especialmente por lo que respecta a su actividad
extracontractual."

Hemos tenido en Venezuela en
fecha reciente un proceso
constituyente que culminó con el texto del
año 99 el cual concluyó con una nueva
Constitución que si duda pretendió mejorar la
consagración constitucional del principio de la
responsabilidad del Estado. En este sentido, la
Constitución de 1999, además de mantener las normas
que sobre esta materia ya contenía la Constitución
del 61, relativas al derecho a la tutela judicial efectiva, el
principio de igualdad ante
las cargas públicas y la garantía indemnizatoria en
la expropiación, contiene dos aspectos a destacar. En
primer término incluye una disposición expresa que
consagra la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de
la Administración y en segundo término contempla
además la responsabilidad por acto judicial.

El primer aspecto, aunque deficientemente regulado,
pretende declarar la responsabilidad del Estado por
funcionamiento normal o anormal del servicio. Esta
precisión se hace en la exposición
de motivos, en la cual, adicionalmente, se indica que la norma
aplica no sólo a la actividad de la Administración
Pública, sino que incluye la responsabilidad derivada de
la actividad judicial, legislativa o de cualquiera de los otros
órganos del Estado. Debe tenerse en cuenta que el nuevo
texto
constitucional venezolano abandona la clásica
tripartición del poder público para definir un
Estado en el que el Poder se divide en 5 ramas. Además de
las tradicionales ejecutiva, legislativa y judicial, se agregan
una rama electoral y otra denominada ciudadana, que agrupa los
órganos constitucionales de control (Contraloría
General de la República, Ministerio Público,
Defensoría del Pueblo).

En este sentido, en la referida exposición
de motivos se lee: «Finalmente, en las disposiciones
generales, se establece bajo una perspectiva de derecho
público moderna, la obligación directa del Estado
de responder patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o
anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera
actividades públicas, administrativas, judiciales,
legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes
públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de
tales funciones».
Como puede observarse, esta nueva regulación no deja dudas
del amplísimo abanico de posibilidades que el nuevo marco
constitucional ofrece a los administrados para exigir la
responsabilidad de la Administración. Así, los
particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado
bien por falta o por sacrificio particular derivado de un
daño causado por los servicios públicos o por
cualquier actividad pública sea administrativa, judicial,
legislativa, de control o electoral de los entes públicos
o privados en ejercicio de tales funciones.

Por su parte, la norma que consagra la
jurisdicción contencioso administrativa incluye ahora su
competencia para
conocer de reclamos por la prestación de servicios
públicos. Esta inclusión es importante dado que la
circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos,
en su mayoría, estuvieren a cargo de empresas del
Estado o de particulares, había traído como
consecuencia la sustracción del juzgamiento de su
responsabilidad de los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa y de allí la aplicación
del ordenamiento civil para regular su responsabilidad. El
segundo aspecto, es decir, la responsabilidad del Estado por acto
judicial, se encuentra ahora regulada y referida a los supuestos
de error judicial y retardo u omisión injustificados. A
nivel legislativo, ciertas normas especiales desarrollan la
materia de la responsabilidad, como son el artículo 36 de
la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Pública, el artículo 131 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, el
artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación
del Territorio, el artículo 53 de la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística.

Todas estas normas constitucionales y legales son sin
duda base normativa más que suficiente para la
aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado que el derecho administrativo ha construido; sin embargo,
no han servido de límite eficiente para evitar la
sustracción de la responsabilidad del Estado de casos en
los que la misma resulta evidente. Así hemos afirmado al
inicio que la actitud del
Poder frente al límite que implica la imposición de
responsabilidad por su ejercicio, depende sin duda del mayor o
menor desarrollo del Estado de derecho. Ello explica quizá
un caso en el que el Tribunal Supremo desaplicó la
Constitución del 61 por la anteriormente vigente, a fin de
justificar la exoneración de responsabilidad del Estado
frente a los daños causados a un particular por las
torturas físicas infringidas por agentes de la Seguridad
Nacional durante la dictadura que
culminó en 1958.

1.- En lo que se refiere a la responsabilidad del
Estado por su actividad ilícita, la jurisprudencia la
ha reconocido con vista al solo menoscabo causado al patrimonio
del particular por la ilegal conducta, bien formal (i.e derivada
de actos), o bien material (i.e. derivada de hechos u
omisiones).

(i) En materia de actividad formal se ha determinado la
responsabilidad del Estado por actos ilícitos que causan
un gravamen en la esfera jurídica del administrado. En
estos casos, por lo general el Máximo Tribunal, en
ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 131
de la Ley Orgánica que rige sus funciones, además
de acordar la nulidad del acto impugnado ha ordenado el
resarcimiento de los daños causados y el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, si
así hubiere sido solicitado por el recurrente. De esta
forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado, entre
otros, en los siguientes ámbitos:

a). El urbanístico, donde se ha establecido la
responsabilidad del Estado por los daños generados al
particular por la ilegal revocatoria de un permiso de construcción que le confirió la
expectativa de dar inicio a su giro comercial e incurrir en
gastos diversos
para ello. Incluso, se llegó a establecer que "el
daño patrimonial que hubiere podido acarrear a la
recurrente la revocatoria del Permiso de Construcción, (…) es cuantificable en
relación al daño emergente, al lucro cesante, al
pago de los intereses derivados del financiamiento
de la obra y a otros elementos evidentes", y que igualmente
podrá acordarse indemnización –aun cuando en
el caso comentado se negó- "por el daño moral
producido por el descrédito que sobre la misma hubiese
podido recaer como consecuencia del acto mismo".

b) En el campo funcionarial son muy numerosas y diversas
las decisiones que concluyen en la responsabilidad del Estado por
los daños causados a los funcionarios que son ilegalmente
retirados o destituidos de sus cargos sin seguirse los procedimientos
pautados en la ley de la materia. En estos casos, por lo general,
la indemnización de los daños y perjuicios es
equiparada al pago de los sueldos dejados de percibir por el
funcionario en virtud de su ilegal retiro al señalarse que
"el reclamo del pago de las remuneraciones en
los casos en que el retiro de un funcionario fuera anulado, no es
más que una pretensión de condena de una
indemnización de daños y perjuicios en contra de la
Administración, derivada de un hecho ilícito de
aquella, es decir, extracontractual, como lo es la
realización de un acto administrativo ilegal, o sea, por
haber actuado sin sujetarse a las normas y formalidades que lo
rigen». Incluso en algunos supuestos se ha acordado el
resarcimiento del daño moral causado por la ilegal
destitución del funcionario, pues además de no
haberse cumplido con el procedimiento de
ley ni permitirle, por ende, el ejercicio de su defensa, la misma
fue hecha del conocimiento
general a través de los medios de
comunicación, sometiéndolo al escarnio
público. El máximo tribunal ha establecido que en
los casos en que se pretenda la reparación de los
daños causados por un acto administrativo ilícito
por vía de la demanda
autónoma de daños y perjuicios, la procedencia de
la reclamación estará supeditada a la prueba del
ilícito, la cual deberá derivar (i) de la sentencia
que decida el recurso contencioso administrativo de
anulación que ha debido interponerse contra el acto
lesivo, o (ii) del acto de revocatoria dictado por la
Administración. En ese sentido se ha sostenido que "si el
ilícito tiene su origen en un acto administrativo, el cual
como faceta propia de su condición ejecutoria, goza de una
presunción de legalidad y, además, dada la
existencia de procedimientos
especiales para su impugnación que abarcan tanto la sede
administrativa como la sede judicial, entonces la vía para
el reclamo de los daños y perjuicios de él
derivados será la del recurso de plena
jurisdicción, en caso de que así lo decida el
recurrente, o la del juicio ordinario. En este último
caso, la prueba del ilícito debe provenir de la sentencia
que haya decidido el recurso contencioso administrativo de
anulación que ha debido interponerse contra el acto
administrativo lesivo, o bien del acto de revocatoria dictado por
la Administración en ejercicio de su poder de
autotutela.

(ii) En el ámbito de la actividad material se ha
determinado la responsabilidad de la Administración por
hechos o actuaciones de naturaleza
ilícita que causan menoscabo en el patrimonio del
particular. En ese sentido, se ha declarado la responsabilidad
del Estado en los siguientes ámbitos:

a) Por los daños causados por la
Administración cuando afecta el derecho de propiedad del
particular –de hecho- sin seguir el procedimiento
establecido en la ley para ello. Es la expropiación por
vía de hecho carente de un título jurídico
que la justifique. Y es que el artículo 115 de la
Constitución garantiza el derecho de propiedad,
señalando que sólo podrá ser afectado por
razones de utilidad pública o social previa sentencia
firme y pago oportuno de justa indemnización. En forma
idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública o Social con la acotación
de que deberá existir una disposición formal de
declaratoria pública. De allí que si la
Administración no cumple con este marco normativo, bien
porque afectó la propiedad sin instaurar el debido juicio,
o sin el pago del justiprecio, estará obligada a
indemnizar los daños causados por su actividad
ilícita. En estos casos la jurisprudencia ha dispuesto que
los principios indemnizatorios consagrados constitucional y
legalmente no se restringen al ámbito expropiatorio, antes
y por el contrario son aplicables por extensión a todos
los supuestos de privación o limitación de la
propiedad privada por razones de utilidad o interés
público, en las que el derecho patrimonial del
administrado cede frente al interés
público.

b) En las servidumbres administrativas. Así, se
ha establecido la responsabilidad del Estado por la
constitución de hecho de servidumbres de conductores
eléctricos, al señalarse que en estos casos existe
responsabilidad si la servidumbre limita en efecto la propiedad,
pues si ésta no produce daños no será
indemnizable.

c) En materia de obras públicas por los
daños causados por la negligencia del Estado en el
mantenimiento
de inmuebles y obras cuya administración le corresponde.
Así, se determinó la responsabilidad en supuestos
concretos como el de la muerte de
un menor que cayó al vacío por el mal estado de las
barandas de un edificio administrado por el Estado "por el hecho
culposo de no haber ofrecido a los habitantes del edificio en
referencia, las seguridades que exige la ley y el sentido
común". O el de aquél que cayó por un ducto
de ascensor fuera de servicio que no estaba señalizado, en
el que se estableció la responsabilidad por no haber
demostrado que adoptó las medidas necesarias para evitar
el daño, de lo que se desprendió "la actividad
negligente del organismo mencionado en observar las medidas
más elementales de cautela en relación con el
ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le
correspondía adoptar tales medidas. Además, no
consta que hubiese advertido del peligro que el mismo
representaba a la comunidad ni que
hubiese tomado medidas para impedirlo". De igual forma se ha
establecido la responsabilidad del Estado por los daños
causados por la caída de una valla de
señalización vial con fundamento en la
responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el
artículo 1.193 del Código
Civil. En el caso concreto,
determinada la condición de la República de
custodio de la valla que causó el daño, y probados
los elementos generadores de la responsabilidad, es decir, el
daño y la relación de causalidad, la sentencia
dispuso que ello "hacía innecesaria la demostración
de la culpa de ese guardián. Por consiguiente, si esta
conducta culposa quedó o no demostrada, si la valla
desprendida estaba o no en mal estado, si los tornillos de sus
bases estaban o no oxidados y partidos, son cuestiones de hecho
que en nada influyen para establecer la responsabilidad del
guardián demandado, pues se trata de una responsabilidad
objetiva".

También se ha determinado esta responsabilidad
con fundamento en la responsabilidad objetiva regulada en el
artículo 1193 del Código Civil, por los
daños derivados de líneas de alta tensión
bajo la custodia de empresas del
Estado, o por los causados a la propiedad de un particular por la
rupturas de un tanque de agua propiedad
de un Instituto Autónomo. En estos casos, por lo general,
la responsabilidad del Estado se determinó ante su
imposibilidad de demostrar la concurrencia de alguna de las
causas extrañas no imputables del Código Civil, a
saber, la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa de la
víctima y el hecho del tercero. Mas recientemente, en
sentencias de fecha 2 de mayo y 15 de junio de 2000 (Caso:
Elecentro y Eleoriente, respectivamente), el Tribunal Supremo,
esta vez en aplicación de las disposiciones
constitucionales que regulan la materia y no de las normas del
derecho privado, declaró la responsabilidad del Estado por
los daños físicos y morales causados a particulares
por las líneas de alta tensión a cargo de las
empresas demandadas.

d) En materia de obras públicas por daños
derivados del establecimiento de situaciones de riesgo objetivo.
Se trata por lo general de supuestos de daños accidentales
ocasionados por obras públicas –arriba aludidos-
pero en los que la jurisprudencia ha considerado que la
responsabilidad de la Administración se ve reforzada no
sólo por su carácter
de custodio de la cosa generadora de la lesión, sino por
la situación de riesgo objetivo planteada por las mismas.
De esta forma, se ha establecido que "la responsabilidad [del
Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de
cosas que representan un peligro objetivo del cual ese
guardián obtiene un beneficio. (…) Si se trata de una
cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a
la electricidad, y
aun más la de alta tensión, de la cual el
guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir
totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que
crea.(…).

a) Limitaciones generales al derecho de propiedad
derivadas de la
expropiación por causa de utilidad pública o
social, ocupaciones temporales, requisición de bienes en
tiempo de guerra la constitución de servidumbres
administrativas y las afectaciones urbanísticas. En este
rubro nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido,
haciendo una interpretación extensiva de la norma
constitucional que regula el derecho de propiedad y la
expropiación, que su aplicación no se limita
sólo al supuesto de la expropiación, sino en
general, a cualquier supuesto de limitación al derecho de
propiedad. Así, se ha determinado que si bien el Estado
está facultado para establecer limitaciones o
restricciones a la propiedad por razones urbanísticas,
cuando tales limitaciones desnaturalizan ese derecho se le crea
un daño al particular que debe ser indemnizado. Ello
aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la
Administración dictó ordenanzas que declaraban como
"áreas verdes" los inmuebles propiedad de los demandantes
que eran utilizados con otro fin. En ambos casos el Supremo
Tribunal, estableció que el poder de restringir la
propiedad "tiene también un límite, mas allá
del cual las obligaciones de hacer, de no hacer, o de dejar hacer
en que consisten las restricciones constitucionales antes
citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de
propiedad y constituir para el propietario de una
limitación razonable sino un intolerable sacrificio del
interés individual al colectivo, cuya reparación
exige, por mandato del constituyente, una justa
indemnización (…)".

En atención a este criterio el máximo
tribunal concluyó que las ordenanzas en cuestión
constituían actos que comportaban un sacrificio o
disminución de los derechos del propietario que exceden
"los límites de
una restricción no indemnizable", dado que ello
equivaldría a una expropiación no consumada. En un
caso similar, en el que se demandó al Estado con el objeto
de que fuera obligado a expropiar los terrenos propiedad de
la empresa
demandante, declarados mediante decreto como "Parque Nacional",
la Corte Suprema de Justicia
precisó que el derecho de indemnización por la
pérdida de la propiedad, consagrado constitucionalmente en
materia expropiatoria, es exigible, con fundamento en el
régimen de responsabilidad del Estado, aun respecto de
aquellas limitaciones al derecho de propiedad que impliquen una
lesión al patrimonio del particular. La sentencia
observó que las disposiciones constitucionales que
contemplan el deber de indemnizar por parte de la
Administración, derivados de su responsabilidad general, o
por la actuación de sus funcionarios competentes, permiten
inferir la obligación de ésta de indemnizar los
daños causados a los particulares, aun por sus actos
lícitos. Bajo este argumento, el máximo tribunal,
analizando la disposición contenida en el artículo
63 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística que contempla la responsabilidad del Estado
por el establecimiento de limitaciones urbanísticas que
desnaturalicen el derecho de propiedad, dispuso que las
limitaciones impuestas a las actividades privadas realizadas por
el propietario en ejercicio de sus derechos de uso y disfrute de
la propiedad resultan indemnizables, "aunque no exista
expropiación o pérdida de la misma".

b) La revocatoria de actos administrativos efectuada por
la Administración en ejercicio de su poder de autotutela,
cuando la ley así lo permita.

c) El rescate o revocación del contrato de
contratos administrativos por razones de mérito o
conveniencia, bien para asumir la Administración la
prestación del servicio en forma directa o para poner fin
al mismo por estimar que no resulta beneficioso para la
colectividad. El rescate del contrato, al no estar vinculado al
incumplimiento del contratista, comporta el establecimiento una
indemnización integral a favor de éste pues el
interés general que habilita a la Administración
para adoptar estar decisión no la faculta, sin embargo,
para disponer de la propiedad de los particulares. En este
sentido la Ley de Concesiones en Venezuela prevé que "las
concesiones podrán rescatarse anticipadamente por causa de
utilidad o interés público, mediante acto
administrativo debidamente motivado del ente concedente. En estos
casos procederá la indemnización integral del
concesionario, incluyendo la retribución que dejare de
percibir por el tiempo que reste para la terminación de la
concesión. En el pliego de condiciones se
establecerán los elementos o criterios que servirán
para fijar el monto de la indemnización que haya de
cubrirse al concesionario. Si el concesionario estuviese conforme
con el monto de la indemnización, la cantidad que se
señale por este concepto
tendrá carácter
definitivo. Si no estuviere conforme, el importe de la
indemnización se determinará mediante alguno de los
mecanismos de solución de conflictos
contemplados en este Decreto-Ley" (artículo 53).
Así, se ha sostenido que la potestades de
revocación unilateral del contrato deben guardar el debido
respeto al
derecho del contratista a la intangibilidad de la ecuación
económica del contrato "en virtud de la cual una
lesión a su patrimonio derivada del incumplimiento por la
Administración de las cláusulas convenidas
(rescisión por motivos supervinientes) es compensada con
la correspondiente indemnización al particular de los
daños y perjuicios que pudieren habérsele
ocasionado".

Como puede observarse, en Venezuela el fundamento de la
responsabilidad patrimonial del Estado ha variado en la medida
que nuestra jurisprudencia ha ido evolucionando en la materia. En
una primera fase, la responsabilidad del Estado tuvo su base en
la responsabilidad administrativa por hecho ilícito
prevista en el artículo 1.185 del Código Civil, que
fue asimilada a la noción de "falta de servicio o
funcionamiento anormal de éste" derivada de los actos,
hechos u omisiones de la Administración. En una segunda
fase, nuestra jurisprudencia adoptó el criterio de la
responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el
artículo 1.193 del Código Civil con el objeto de
justificar la determinación de la responsabilidad del
Estado sin falta por situaciones de riesgo creado. En una tercera
fase, la jurisprudencia aplicó el principio de igualdad
ante las cargas públicas con el fin de justificar la
responsabilidad del Estado por sacrificio particular por
daños derivados por lo general, de las limitaciones
impuestas al derecho de propiedad en materia urbanística.
En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad,
según la más reciente jurisprudencia, "descansa en
el derecho del particular a la integridad patrimonial, es decir,
el derecho del particular a no soportar sin indemnización
el daño sufrido". En este orden de ideas, "no resulta
relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma
lícita o ilícita, sino que la víctima que la
sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación".

2. Responsabilidad del Estado Juez La
Constitución Venezolana en su artículo 49, ordinal
8, consagra la posibilidad de exigir al Estado la
reparación de la situación jurídica
lesionada por error judicial o retardo u omisión
injustificados. Aun cuando no hay normas legales y jurisprudencia
que orienten el asunto, estimamos que debe tratarse de un error
judicial grave, inaceptable, dado que esta responsabilidad es de
carácter excepcional, en razón del deber general
que tienen todos los administrados de asumir y acatar las
decisiones judiciales -aun desfavorables- que se dicten en los
procesos
judiciales a los cuales se hayan sometido. Esta responsabilidad
–Ortiz Alvarez- abarca no sólo la actividad
jurisdiccional del Estado propiamente dicha derivada de sus
sentencias erróneas, sino que se extiende a las
actividades que si bien estrictamente no son jurisdiccionales,
están vinculadas con la función de administrar
justicia, como serían los supuestos relacionados con la
actividad de policía judicial y los problemas
relativos a la instrucción o pérdida de dinero,
títulos y demás objetos que hubieren sido
consignados en los tribunales.

3. Responsabilidad del Estado Legislador La
responsabilidad del Estado por la aplicación de sus
leyes es un
tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos
jurídicos ha sido muy difícil. En muchos casos la
propia ley prevé cual será el régimen
indemnizatorio aplicable a los daños que hubiere causado
su imposición. En el caso venezolano dentro de estas leyes
cabe citar, entre otras, la Ley de 24 de marzo de 1854 que
declaró la abolición de la esclavitud
previendo el pago de una indemnización en favor de los
dueños de esclavos liberados; la Ley de 28 de mayo de 1950
que estableció la obligación del Estado de resarcir
los daños causados a los acreedores por la
aplicación de la Ley de Espera y Quita de fecha 9 de abril
de 1949 que previó una moratoria para el pago de deudas
vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la
Industria y el
Comercio de
los Hidrocarburos
del 29 de agosto de 1975. No obstante, en otros casos, la ley
puede negar de forma expresa o tácita todo resarcimiento
por los daños que su aplicación pudiere causar y es
aquí donde entra en juego la
responsabilidad del Estado por sus actos legislativos y su
alcance reflejado en la posibilidad de los órganos
jurisdiccionales de declarar la procedencia de las reclamaciones
de daños derivados de la aplicación de este tipo de
leyes. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado
Francés que en un principio invocaba la irresponsabilidad
del Estado por la aplicación de sus leyes, hoy en
día acepta la posibilidad de establecer esta
responsabilidad. Así, se observa de los criterios impuestos por el
Consejo de Estado Francés en sus decisiones de fecha 14 de
enero de 1938 (Arret La Fleurette) y 21 de enero de 1944 (Arret
Cocheteux et Desmont) que con fundamento en el principio de
igualdad ante las cargas públicas estableció la
procedencia de esta responsabilidad. Es necesario tener en cuenta
que se inscriben dentro de este tipo de responsabilidad aquella
en la que incurra no sólo el órgano legislativo
nacional, sino también los órganos legislativos
estadales y municipales.

4. Aspectos Procesales En Venezuela todas las
reclamaciones relativas a obtener la responsabilidad
extra-contractual de la Administración pública
nacional, centralizada o descentralizada –institutos
autónomos y empresas del estado- corresponden, en la
primera y segunda instancia –repartido según la
cuantía- a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Conoce el Juez Administrativo pero,
sin embargo, el iter procesal es el del juicio ordinario previsto
en el Código de Procedimiento Civil, con algunas
limitaciones establecidas en la Ley de la Corte relativas a la
notificación del Procurador General de la República
y a algunos medios de
prueba (juramento decisorio, inspección ocular y
exhibición de documento). Prevé la ley
también que antes de instaurar la demanda de
responsabilidad contra la República debe iniciarse un
procedimiento administrativo previo para exponer concretamente
las pretensiones del caso. Ese procedimiento administrativo tiene
una doble finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el
Estado, pues en esa fase administrativa éste puede
allanarse total o parcialmente a las pretensiones del
administrado y, de otro lado, sirve también para que el
Estado esté enterado con anticipación de la
eventual demanda y pueda así adelantar sus
defensas.

Sin embargo si la responsabilidad se exige contra los
Estados o Municipios, corresponde conocer del pleito –en
primera instancia- al Juez Civil y resultan aplicables
aquí las disposiciones del juicio civil ordinario sin
ningún tipo de limitaciones. Las apelaciones contra las
decisiones dictadas por estos jueces civiles son conocidas,
aquí sí, por jueces administrativos. No sólo
evidencia lo anterior la urgente necesidad de una Ley del
Contencioso Administrativo en Venezuela, sino también la
tendencia, ahora del legislador, a socorrerse en este tema de la
responsabilidad del Estado de las normas del derecho
común, en este caso las adjetivas, y, como se ha visto,
hasta de los jueces de la jurisdicción ordinaria. Otro
aspecto de gran importancia en materia de responsabilidad del
Estado y relativo al ámbito de lo procesal es el referido
a la ejecución de los fallos. No puede hablarse de un
verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no existe
efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales
que la establezcan.

En efecto, como bien lo expresa González
Pérez, «[…]la prestación de justicia no
sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera
cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
–que suelen reconocer todas las Constituciones- comprende
no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia
que decida si la pretensión está o no fundada, sino
que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra
la voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado». De tal forma, que a través de
la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la
tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de
la Constitución. De allí que pueda señalarse
que la ejecución se traduce en una de las manifestaciones
fundamentales de ese derecho. En efecto, tal como lo
estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el
derecho
constitucional de acceso a la justicia "no sólo se
comprende la acción, como el derecho subjetivo
público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino
también el de lograr la ejecución de los fallos que
éstos dicten."

Así, no es suficiente que el particular pueda
hacer valer sus derechos ante los Tribunales competentes, ni que
se produzca una decisión de fondo sobre el asunto
planteado, sino que será menester además que se
cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente se
materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez
de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en
efecto manifestación de la tutela judicial efectiva y de
la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Hasta
ahora esta base constitucional ha permitido interpretaciones y
aplicaciones supletorias que tienden a mejorar este aspecto,
talón de Aquiles del Contencioso. Por otra parte, la
ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de
la facultad restablecedora del juez contencioso, sino de la
autonomía e independencia
que presupuesta el Poder Judicial
como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente
a los otros poderes que está llamada a controlar. Ahora
bien, ocurre que en el ámbito del proceso
contencioso-administrativo (general y especial), la
ejecución de las sentencias dictadas en contra de la
Administración se encuentra sujeta y limitada a dos
principios contemplados por el ordenamiento jurídico, en
resguardo de los intereses de la Administración. Uno de
índole constitucional y otro de rango legal y cuya nulidad
por inconstitucionalidad se halla hoy día pendiente de
decisión en el Tribunal Supremo de Justicia.

Estos dos principios son: i) El principio de la
legalidad presupuestaria, conforme al cual la
Administración no podrá hacer gasto o
erogación alguna que no esté prevista en la Ley de
Presupuesto. En
todo caso, sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para
aquellos gastos que fuesen
necesarios y que no estuviesen previstos. Así, aquellos
compromisos que tengan fundamento en una sentencia judicial se
pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para
tales fines se disponga en cada ejercicio. ii) El principio de la
inembargabilidad de los bienes públicos con fundamento en
el cual los bienes, rentas, derechos o acciones de la
República no pueden ser objeto de embargos ejecutivos,
sino que, en estos casos, los jueces que conozcan de la
ejecución de sentencias contra la República deben
suspender la causa y notificar al Procurador General de la
República, para que se fije, por quien corresponda, los
términos en que habrá de cumplirse lo
demandado.

Como puede deducirse de los principios aludidos, es la
propia Administración y no el poder judicial la
que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo
de que la pretensión deducida por el actor quede ilusoria
si la Administración no la cumple voluntariamente y, por
tanto, se viole su derecho a obtener una tutela judicial
efectiva. La doctrina española -García de
Enterría- al hacer referencia a la aplicación del
principio de inembargabilidad de los bienes públicos o
privilegium fisci señala que el mismo «es un
asombroso fósil medieval viviente fuera de su
medio». En ese sentido, expresa que «[…] El dinero
administrativo es perfectamente ejecutable, porque esa
ejecución no perturba ningún servicio esencial,
sino que da al dinero público precisamente el destino
específico que la Ley (concretada mediante la sentencia
ejecutoria) le asigna».

Siguiendo la posición del autor español,
creemos que en nuestro ordenamiento jurídico las
previsiones contenidas en la Constitución que consagran la
autonomía e independencia
del Poder Judicial, el principio de legalidad conforme al cual la
actividad de los órganos que ejercen el Poder
Público queda sujeto a los mandamientos constitucionales y
legales, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, el
derecho a la igualdad y la igualdad procesal como
manifestación de aquél, y el principio de la
Responsabilidad Patrimonial de la Administración
Pública, permiten afirmar, sin duda, la posibilidad de
ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a
cumplir con las condenas dinerarias que se hubieren acordado en
su contra. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico,
sólo en materia municipal se han establecido normas que
hacen viable y procedente la ejecución de sentencias
condenatorias contra la Administración, en este caso, el
Municipio. No obstante, tales normas han servido de fundamento a
una interpretación jurisprudencial que ha tratado de
ofrecer soluciones al asunto, aplicando por analogía dicha
disposición a otros entes de la Administración
Pública, incluyendo la República.

En este sentido, la norma contempla un procedimiento de
ejecución que es como sigue: · Se otorga un plazo
prudencial a la Administración para que cumpla
voluntariamente, por lo general 10 días hábiles.
· Si no se cumple, se ordena la ejecución forzosa,
permitiéndose aún a la Administración
indicar la forma en que cumplirá el fallo. · Se le
concede una oportunidad a la parte actora para oponerse a la
propuesta de cumplimiento formulada o para aceptarla. Si es
rechazada se concederá nuevo plazo para modificar la
propuesta original. · Si la propuesta no es presentada
dentro del lapso o si es rechaza por la actora otra vez, la
Administración deberá incluir en la Ley de
Presupuesto del ejercicio fiscal
siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la
que ha sido condenada. De no cumplir con tal orden se
procederá a ejecutar el fallo forzosamente, aun en contra
de los bienes del ente público. Si la orden de
ejecución no fuere cumplida por la Administración o
la partida de presupuesto correspondiente no fuere ejecutada, el
Tribunal a instancia de parte ejecutará la sentencia con
base al procedimiento ordinario previsto en el Código de
Procedimiento Civil, esto es, el embargo y posterior remate de
los bienes de la Administración salvo que se trate de
bienes del dominio
público.

La Sala Político-Administrativa en sentencia de
fecha 20 de enero de 1998 (caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.),
ordenó: "A la administración demandada que dentro
de un lapso de diez (10) días de despacho contados a
partir de su notificación, proponga a la Corte la forma y
oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia.
Una vez consignada la propuesta en el expediente, se
notificará a la parte actora –vencedora en el
proceso- de tal circunstancia para que, en un lapso de cinco (5)
días de despacho, apruebe o rechace la proposición.
En caso de rechazo, se fija un lapso de diez (10) días de
despacho contados a partir de que conste en autos la
opinión negativa de la demandante para que el demandado
presente una nueva proposición, la cual deberá ser
expresamente aceptada o rechazada por la demandante dentro de un
lapso de cinco días de despacho. Si la nueva propuesta no
fuere aprobada o si al vencimiento del primero de los lapsos
concedidos al vencido no hubiere presentado propuesta alguna, el
demandado incluirá en el proyecto de
presupuesto del año 1998 la cantidad necesaria para
efectuar así el pago a que ha sido condenado por el
Máximo Tribunal de la República desde el 17 de
octubre de 1996. Al efecto, dispondrá de diez (10)
días de despacho contados a partir del acaecimiento de una
de las dos circunstancias apuntadas –sin necesidad de nueva
notificación- para demostrar a la Sala el estricto
cumplimiento de lo ordenado. De no cumplir en el lapso concedido
con la orden de ejecución que la ha sido impartida por la
instancia de parte, este tribunal ejecutará la sentencia
conforme al procedimiento ordinario pautado en el Código
de Procedimiento Civil, con fundamento en el cual, la Sala
librará mandamiento de ejecución a cualquier juez
de la República para la ejecución forzosa
(…)".

Así, ante el silencio de la ley que no
prevé ningún procedimiento por el cual pueda
obligarse a la Administración Pública a cumplir con
la decisión judicial dictada en su contra y, con la
finalidad de evitar que la ejecución de las sentencias
judiciales quede sujeta al libre arbitrio de la
Administración, la Sala Político-Administrativa de
la Corte Suprema de Justicia ha aplicado en forma reiterada por
analogía el procedimiento precedentemente transcrito
contemplado en la Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Como justificación de esta aplicación
analógica de la norma municipal el Tribunal Supremo ha
señalado que frente a las prerrogativas de ciertos entes
estatales "no puede dejar de ejercer su plena potestad
jurisdiccional, garantizando la ejecución de sus fallos".
En la ejecución de sentencias se encuentra probablemente
el mayor de los problemas que
tiene el administrado para procurar la efectividad del principio
de responsabilidad del Estado. Si la condena no puede ejecutarse
se pierde el efecto profiláctico o de perfeccionamiento
del Estado de Derecho, pues ninguna motivación
tendrá la Administración para mejorar la
prestación de los servicios públicos o cesar en las
faltas en que ha incurrido.

Finalmente, el tema de la responsabilidad del Estado
coloca al juez frente a una situación política. La
responsabilidad es garantía al patrimonio del
administrado, pero es sobre todo control de la gestión de
los servicios públicos y precio a pagar
por su deficiente prestación. De allí que la
ausencia en Venezuela de una Ley que regule de manera ordena la
responsabilidad del Estado trae por consecuencia que sea el juez,
sin parámetro alguno, quien presupone el estándar
de prestación del servicio público. El juez, cuando
condena a la Administración, determina en su conciencia y de
antemano –para llegar a la conclusión de que hubo o
no funcionamiento anormal del servicio- cómo
debería marchar la Administración, cuán
diligente ésta habría de comportarse, presupone en
su fuero interno el mayor o menor estándar en la
prestación del servicio. Así entonces, si el juez
parte de un estándar alto de calidad en el
funcionamiento medio de los servicios públicos,
habrá mayores supuestos de responsabilidad. Una
convicción contraria y más laxa del juez, formulada
sobre la base del funcionamiento medio del servicio mediocre o
muy bajo, exoneraría a la administración en la
mayoría de los casos. De allí que no sería
absurdo pedir parámetros en la ley "que señalen el
nivel, la pauta, o la cota de calidad de los
servicios, es decir, elemento comparativo y de cotejo sobre
cómo debe ser la Administración". Un tratamiento
autónomo y especial al tema de la responsabilidad del
Estado está en la conciencia de la mayoría de la
doctrina ius publicista en Venezuela. Sin embargo,
legislación y jurisprudencia marchan atrás en esta
tendencia, lo que ha contribuido al menor control de los
órganos de poder.

CONCLUSIÓN

En Venezuela el sistema autónomo de
responsabilidad del Estado es producto del
desarrollo jurisprudencial con base a las regulaciones
constitucionales que en forma general proclaman la
responsabilidad del Estado como principio fundamental del Estado
de derecho.

El primer aspecto, aunque deficientemente regulado,
pretende declarar la responsabilidad del Estado por
funcionamiento normal o anormal del servicio. El segundo aspecto,
es decir, la responsabilidad del Estado por acto judicial, se
encuentra ahora regulada y referida a los supuestos de error
judicial y retardo u omisión injustificados. Todas estas
normas constitucionales y legales son sin duda base normativa
más que suficiente para la aplicación del sistema
de responsabilidad patrimonial del Estado que el derecho
administrativo ha construido; sin embargo, no han servido de
límite eficiente para evitar la sustracción de la
responsabilidad del Estado de casos en los que la misma resulta
evidente.

En Venezuela existe un profuso y encomiable desarrollo
jurisprudencial en la materia, que ha establecido, bien con
fundamento en las normas del Código Civil sobre hecho
ilícito (Art. 1185) o responsabilidad por guarda (Art.
1193), o en aplicación directa de las normas
constitucionales y con base a los principios del derecho
administrativo, la responsabilidad patrimonial extracontractual y
contractual de la Administración: 1. tanto por su
actividad ilícita 2. Como por su actividad
lícita.

(i) En materia de actividad formal se ha determinado la
responsabilidad del Estado por actos ilícitos que causan
un gravamen en la esfera jurídica del administrado. De
esta forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado,
entre otros, en los siguientes ámbitos:

a). El urbanístico, donde se ha establecido la
responsabilidad del Estado por los daños generados al
particular por la ilegal revocatoria de un permiso de
construcción que le confirió la expectativa de dar
inicio a su giro comercial e incurrir en gastos diversos para
ello. b) En el campo funcionarial son muy numerosas y diversas
las decisiones que concluyen en la responsabilidad del Estado por
los daños causados a los funcionarios que son ilegalmente
retirados o destituidos de sus cargos sin seguirse los
procedimientos pautados en la ley de la materia. El máximo
tribunal ha establecido que en los casos en que se pretenda la
reparación de los daños causados por un acto
administrativo ilícito por vía de la demanda
autónoma de daños y perjuicios, la procedencia de
la reclamación estará supeditada a la prueba del
ilícito, la cual deberá derivar (i) de la sentencia
que decida el recurso contencioso administrativo de
anulación que ha debido interponerse contra el acto
lesivo, o (ii) del acto de revocatoria dictado por la
Administración.

(ii) En el ámbito de la actividad material se ha
determinado la responsabilidad de la Administración por
hechos o actuaciones de naturaleza ilícita que causan
menoscabo en el patrimonio del particular. En ese sentido, se ha
declarado la responsabilidad del Estado en los siguientes
ámbitos:

a) Por los daños causados por la
Administración cuando afecta el derecho de propiedad del
particular –de hecho- sin seguir el procedimiento
establecido en la ley para ello. b) En las servidumbres
administrativas. c) En materia de obras públicas por los
daños causados por la negligencia del Estado en el
mantenimiento de inmuebles y obras cuya administración le
corresponde. d) En materia de obras públicas por
daños derivados del establecimiento de situaciones de
riesgo objetivo.

2. La responsabilidad del Estado por su actividad
lícita: La jurisprudencia en Venezuela también
ha reconocido la procedencia de la responsabilidad patrimonial
del Estado por sus actos o hechos lícitos que causen
daños en la esfera jurídico subjetiva del
particular. En ese sentido, se reconoce la responsabilidad del
Estado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Limitaciones
generales al derecho de propiedad derivadas de la
expropiación por causa de utilidad pública o
social, ocupaciones temporales, requisición de bienes en
tiempo de guerra la constitución de servidumbres
administrativas y las afectaciones urbanísticas. b) La
revocatoria de actos administrativos efectuada por la
Administración en ejercicio de su poder de autotutela,
cuando la ley así lo permita. c) El rescate o
revocación del contrato de contratos administrativos por
razones de mérito o conveniencia, bien para asumir la
Administración la prestación del servicio en forma
directa o para poner fin al mismo por estimar que no resulta
beneficioso para la colectividad.

La Constitución Venezolana en su artículo
49, ordinal 8, consagra la posibilidad de exigir al Estado la
reparación de la situación jurídica
lesionada por error judicial o retardo u omisión
injustificados. Aun cuando no hay normas legales y jurisprudencia
que orienten el asunto, estimamos que debe tratarse de un error
judicial grave, inaceptable, dado que esta responsabilidad es de
carácter excepcional, en razón del deber general
que tienen todos los administrados de asumir y acatar las
decisiones judiciales -aun desfavorables- que se dicten en los
procesos
judiciales a los cuales se hayan sometido.

La responsabilidad del Estado por la aplicación
de sus leyes es un tema cuyo reconocimiento por los distintos
ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. En
muchos casos la propia ley prevé cual será el
régimen indemnizatorio aplicable a los daños que
hubiere causado su imposición. No obstante, en otros
casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo
resarcimiento por los daños que su aplicación
pudiere causar y es aquí donde entra en juego la
responsabilidad del Estado por sus actos legislativos y su
alcance reflejado en la posibilidad de los órganos
jurisdiccionales de declarar la procedencia de las reclamaciones
de daños derivados de la aplicación de este tipo de
leyes. Es necesario tener en cuenta que se inscriben dentro de
este tipo de responsabilidad aquella en la que incurra no
sólo el órgano legislativo nacional, sino
también los órganos legislativos estadales y
municipales.

En Venezuela todas las reclamaciones relativas a obtener
la responsabilidad extra-contractual de la Administración
pública nacional, centralizada o descentralizada
–institutos autónomos y empresas del estado-
corresponden, en la primera y segunda instancia –repartido
según la cuantía- a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Conoce el Juez Administrativo pero,
sin embargo, el iter procesal es el del juicio ordinario previsto
en el Código de Procedimiento Civil, con algunas
limitaciones establecidas en la Ley de la Corte relativas a la
notificación del Procurador General de la República
y a algunos medios de
prueba (juramento decisorio, inspección ocular y
exhibición de documento). Prevé la ley
también que antes de instaurar la demanda de
responsabilidad contra la República debe iniciarse un
procedimiento administrativo previo para exponer concretamente
las pretensiones del caso. Ese procedimiento administrativo tiene
una doble finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el
Estado, pues en esa fase administrativa éste puede
allanarse total o parcialmente a las pretensiones del
administrado y, de otro lado, sirve también para que el
Estado esté enterado con anticipación de la
eventual demanda y pueda así adelantar sus
defensas.

ANÁLISIS DE JURISPRUDENCIA Sentencia de la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia con Ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini
de fecha 11 de Mayo del 2001. Exp. No. 14658. Esta sentencia
contiene criterios que no se corresponden al nuevo Siglo, ya que
nuestro Tribunal Supremo, otorgando relevancia al análisis de la conducta subjetiva de sus
agentes para la determinación de la responsabilidad del
Estado, y no a su naturaleza objetiva, excluyó ésta
en un caso en el que se reclamaba indemnización por el
asesinato de un particular por funcionarios adscritos al cuerpo
de Policía del Estado. En criterio de la sentencia la
responsabilidad administrativa fundamentada en reglas altamente
objetivistas, debe ser objeto de interpretación
restrictiva a fin de evitar generalizaciones que lleven a la
Administración a asumir la responsabilidad de todas las
situaciones de daño. Esta decisión asume plenamente
las consecuencias derivables de la distinción doctrinal
entre falta de la administración y falta personal de
funcionario para dar carácter excluyente a esta
última con respecto de la primera. Reedita así el
criterio sustentado en el Arret Petellier del Consejo de Estado
Francés de 1873 y parece crear "una garantía
patrimonial de los entes públicos" ciertamente contraria a
la garantía patrimonial del ciudadano frente al Estado.
Sin embargo, al margen de estas decisiones que parecen excluir en
forma injustificada la responsabilidad del Estado, es lo cierto
que en Venezuela existe un profuso y encomiable desarrollo
jurisprudencial en la materia, que ha establecido, bien con
fundamento en las normas del Código Civil sobre hecho
ilícito (Art. 1185) o responsabilidad por guarda (Art.
1193), o en aplicación directa de las normas
constitucionales y con base a los principios del derecho
administrativo, la responsabilidad patrimonial extracontractual y
contractual de la Administracióntanto por su actividad
ilícita como por su actividad lícita.