Régimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la administración pública
Indice
2. Naturaleza jurídica de la
responsabilidad extracontractual de la administración
pública
3. Régimen constitucional de la
responsabilidad extracontractual de la administración
pública
4. Conclusiones
5. Referencias
Bibliográficas
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela
establece normas en
materia de
Responsabilidad del Estado,
básicamente de la Responsabilidad Extracontractual de la
Administración
Pública, de carácter
directo e indirecto que logran establecer un bloque de la
constitucionalidad en esta materia. El
presente trabajo describe en un primer lugar el problema ya
superado de la naturaleza
jurídica de la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública al analizar
las corrientes privatistas y publicistas.
Adicionalmente se desarrollan cada una de las bases
constitucionales referidas a esta materia comparándolas
con las doctrinas y las jurisprudencias venezolanas.
2.
Naturaleza
jurídica de la responsabilidad extracontractual de
la
administración pública
La responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública es un sistema
resarcitorio de daños causados a los individuos producto de la
actuación, lícita o ilícita, de la Administración Pública. En
épocas pasadas, se discutía si el régimen
jurídico aplicable a la responsabilidad extracontractual
de la Administración Pública correspondía
con las normas
civilistas, establecidas en el Código
Civil o si, por el contrario, este régimen estaba
determinado por ciertas reglas especiales.
En Venezuela, a
pesar de las divergencias doctrinarias encontradas al respecto,
existen autores quienes afirman que las bases normativas de la
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública se encuentran determinadas en su totalidad en el
bloque de la constitucionalidad, del cual es posible extraer
normas matrices y
secundarias al respecto. En este orden de ideas se plantea que
toda la problemática en materia del contencioso de la
responsabilidad, radica en señalar cuál conjunto
normativo debe regir, si por un lado, el sometimiento a las
concepciones que rigen la relación particular –
particular, o si por el contrario, se deberá someter a
sistemas amplios
de responsabilidad basados en principios de
derecho
público. La opinión dominante en este punto es
que el contencioso de la responsabilidad debe regularse bajo el
amparo de las
normas de derecho
público, siendo la preferible
técnicamente.
Legado de la Doctrina Civil
Tradicionalmente y a pesar de ciertos casos excepcionales, se ha
querido basar todo un sistema
jurisprudencial de responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública en normas civilistas, y los
jurisconsultos venezolanos plantean esta situación cuando,
en fallos relativos a la responsabilidad administrativa en
general, fundamentan sus decisiones en normas del Código
Civil, que resultan insuficientes e innecesarias para explicar
una institución administrativa donde se trata de dirimir y
resolver una relación jurídica de derecho
público, la cual debe basarse en normas, principios y
postulados de derecho público, siendo todavía
más acentuado en el caso de la responsabilidad
administrativa por sacrificio particular, por tratarse de un
régimen en el cual la figura de la culpa resulta
irrelevante.
Sin embargo, es indiscutible el papel
importante y destacado de las normas civilistas para comprender
el sistema de responsabilidad administrativa, sobre todo si se
está frente a un funcionamiento anormal de la
administración – responsabilidad por falta – o las
presunciones de falta, regímenes en los cuales se presenta
una falla o falta en el servicio que
se está prestando, en este caso las normas del Código
Civil si son tomadas en cuenta para analizar la antijuricidad
que se presenta.
La doctrina venezolana analiza y ejemplifica cada caso
de responsabilidad
civil y destaca la figura del daño, material o
moral, la
relación de causalidad entre el daño y la conducta del
sujeto que lo dio origen, las nociones de culpa y la
responsabilidad por riesgo objetiva,
nociones fundamentales que le brindan al derecho
administrativo un conjunto de conceptos, principios y reglas
a saber.
La jurisprudencia
venezolana recientemente ha presentado rasgos de querer acoger
una concepción iuspublicista en la responsabilidad
administrativa. Así, en el caso German Heriberto Avilez
Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de
Oriente (Eleoriente) se expresa lo siguiente:
"Ahora bien, desde hace ya varias décadas y hasta el
presente la doctrina ha venido insistiendo en que no es propio
acudir a las fuentes de las
obligaciones
que rigen en materia civil para declarar la responsabilidad de la
Administración por su actividad, especialmente por lo
respecta a su actividad extra-contractual. El fundamento de esta
postura consiste en que la responsabilidad
civil atiende a un sistema jurídico de relaciones
intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser
aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público
que, además de gozar de potestades públicas,
detentan determinados privilegios por ser los tutores del
interés
general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las
potestades públicas conlleva a la realización de
actos y negocios
jurídicos y a la producción de hechos que transgredan los
derechos de los
administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración
responsable bajo unas reglas específicas"
El papel de la
doctrina civil en la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública juega un papel importante,
más no determinante, debido a que suelen existir
diferencias sustanciales entre el sistema de responsabilidad
civil extracontractual y el sistema de responsabilidad
extracontractual de la Administración
Pública.
En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, caso
Corporación Revi, C.A. contra Banco Industrial
de Venezuela, C.A. se han estipulado los elementos de la
responsabilidad civil extracontractual, los cuales corresponden
en primer lugar, a la existencia de una falta o culpa, es decir,
un hecho ilícito, en segundo lugar, la presencia del
daño, el cual debe tener un carácter
cierto y personal y
finalmente, se deberá demostrar la relación causa
efecto o relación de causalidad, la cual podrá
romperse en presencia de circunstancias exoneratorias: falta de
la víctima, fuerza mayor,
caso fortuito y hecho de un tercero.
Si bien es cierto que el daño y la
relación de causalidad son elementos acumulativos en ambos
sistemas de
responsabilidades responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública y responsabilidad civil
extracontractual, el elemento referido a la culpa no es un
elemento del sistema de responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública, lo será en todo caso
de uno de sus regímenes, como lo es la responsabilidad por
falta o funcionamiento anormal, en el cual es necesario demostrar
la culpa de la administración o la culpa del funcionario,
según sea el caso, debido a que en el régimen de
responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, la culpa
no juega ningún papel, es irrelevante. De allí la
afirmación de que los elementos de la responsabilidad
extracontractual del Estado suelen
compararse, más no identificarse plenamente con los
elementos de la responsabilidad civil
extracontractual.
De igual forma en el caso German Heriberto Avilez
Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de
Oriente (Eleoriente), un típico caso de responsabilidad
por sacrificio particular, en el cual el particular afectado se
vio lesionado por una actuación de la
administración, la cual fue producto de
una situación riesgosa, se desglosan los elementos
constitutivos de la responsabilidad sin falta de la
Administración como sigue:
"Por lo que respecta a la responsabilidad sin falta de
la Administración esta Sala observa que, dado su eminente
carácter objetivo,
ésta surgirá cuando se encuentren presentes tres
elementos o condiciones, los cuales son: (1) la existencia de un
daño constituido por una afección a un bien o
derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o
disminución patrimonial; (2) una actuación u
omisión atribuible a la Administración; y, (3) la
relación de causalidad entre tales elementos"
En el caso Freddy Bolívar contra la
Compañía Anónima de Administración y
fomento Eléctrico se determinan los elementos de la
responsabilidad cuando se está frente a una
actuación ilícita de la administración. De
esta forma plantea como elementos los siguientes: a) el
incumplimiento de una conducta
preexistente dispuesta por el legislador como la conducta
idónea y propicia, b) la culpa, que comprende el dolo, la
imprudencia, negligencia; c) el carácter ilícito
del incumplimiento, d) el daño ocasionado, e) la
relación de causalidad, esto significa que el daño
sea una consecuencia del incumplimiento culposo
ilícito.
Importancia e
influencia del Derecho Público
La Constitución ha sido catalogada como el
principal instrumento contentivo de normas en materia de
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública. Ella prevé disposiciones significativas de
primer orden que logran sustentar a cabalidad el sistema
resarcitorio de daños causados por las actividades
lícitas e ilícitas de la Administración
Pública, ya sea, actuando como personas físicas,
empleados o funcionarios públicos o como personas
jurídicas. El contenido de sus normas es de
aplicación preferente a cualquier otra norma de rango
legal prevista en el ordenamiento jurídico y los jueces,
como administradores de justicia,
están obligados a hacerlas cumplir.
Otros autores estipulan que el fundamento
jurídico de la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública se encuentra reflejado en la
letra de la Constitución, toda vez que las actuaciones de
algunos de los órganos del poder
público ocasionen perjuicios a los habitantes de la
República, en violación de los derechos que la misma
Carta Magna
consagra y reconoce.
El bloque de normas constitucionales debe ser
interpretado de manera integrativa y evolutiva, tomando en cuenta
los actuales principios generales del Derecho en materia de
responsabilidad y el entorno social en que se desenvuelve el
individuo. Los preceptos constitucionales son normas capaces de
interpretarse progresivamente, son abiertas y utilizan un
lenguaje capaz
de crecimiento que los jueces deben aplicar directa, preferencial
y obligatoriamente. La actualizada doctrina y jurisprudencia
ha establecido que la Constitución tiene una
supremacía y fuerza
dominante. Toda norma que la contradiga esta viciada de
inconstitucionalidad y por lo tanto será objeto de un
control
concentrado ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante un
control difuso,
de inaplicabilidad de la norma ante cualquier tribunal de la
República.
En este orden de ideas se observa los avances y
criterios de la Jurisprudencia venezolana antes y después
de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
A la luz de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961,
en materia de responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública, la Corte Suprema de
Justicia, invocó los preceptos constitucionales en
contadas ocasiones.
En primer lugar, el caso Promociones Terra Cardón
se trata de un ejemplo de responsabilidad sin falta o por
sacrificio particular en el cual se pretende precisar si
sólo la expropiación, contemplada en la
Constitución y en su respectiva ley, determina un
derecho a la indemnización o si también con
fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado,
igualmente consagrado en la Constitución y para ello citan
la norma matriz
(artículo 47 Constitución de la República de
Venezuela de 1961), éste debe indemnizar las lesiones que
hubieren causado su actividad legítima. Asimismo, la Sala
Político Administrativa reconoce abiertamente el
régimen de responsabilidad sin falta bajo un enfoque
netamente constitucional.
"…observa la Sala, que los fundamentos
constitucionales del régimen de responsabilidad antes
señalado, se encuentran en los artículos 206 y 46
de la Constitución, que contempla el deber de indemnizar
por parte de la Administración, derivados de su
responsabilidad en general, o por la actuación de sus
funcionarios competentes, de donde se desprende su
obligación de indemnizar los daños causados a los
particulares, aun por sus actos lícitos, como
serían los emanados de dichos funcionarios.
Además, la garantía del derecho de
propiedad,
contemplada en el artículo 99 del Texto
Fundamental, significa también el derecho a reclamar una
indemnización de la Administración, cuando por las
actividades de ésta, lesione a los propietarios, no
sólo por su "despojo" o "desposesión", sino incluso
en sus atributos esenciales"
Se observa que en los párrafos de la sentencia
que anteceden reconocen que el régimen de la
responsabilidad del Estado se encuentra en el texto
fundamental cuando citan una de sus normas principales como lo es
el artículo 206 (hoy art. 259) y dos de las normas que
constituyen el refuerzo constitucional en materia de
responsabilidad del Estado, artículos 46 y 99 (hoy
artículos 25 y 115). Es precisamente de esta manera como
se debe proceder, utilizar el cúmulo de normas perfectas
que se encuentran previstas en la Constitución y que no
necesitan de la señalización de normas
privatistas-civilistas.
En segundo lugar, en el caso Laboratorio
Sanalo el actor fundamenta su acción en las normas
constitucionales: "El fundamento de la presente acción lo
recoge nuestra Constitución Nacional de 1961 al consagrar
en su artículo 47…la responsabilidad del Estado por sus
actos legítimos que lesionen el patrimonio de
personas privadas".
De manera que no solamente menciona normas como la del
derogado artículo 47, sino que explica el demandante todo
el Régimen Constitucional de Responsabilidad del Estado
cuando señalaba en aquella oportunidad que en el derecho positivo
venezolano se consagra la responsabilidad directa del Estado por
los daños y perjuicios causados por autoridades
legítimas, y el artículo 206 (hoy artículo
259) ha completado la disposición del hoy derogado
artículo 47 eiusdem, en materia de responsabilidad
administrativa, al atribuir competencia a los
órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa para condenar al Estado a la reparación de
daños y perjuicios. De modo que el actor en el petitum
solicita que la República convenga en pagar o en su
defecto sea condenada a ello, en virtud de lo establecido en el
artículo 47, en concordancia con el artículo 206
eiusdem. Es perfectamente claro y evidente que el actor se
dirigió al órgano competente, sin hacer
mención alguna a las normas del Código
Civil, las cuales resultan ineficaces. Sin embargo, la Corte
Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, no
tomó en cuenta este régimen constitucional de
responsabilidad del Estado para sentenciar.
De igual forma, en el caso Franz Weibezahn vs.
Compañía Anónima Nacional Teléfonos
de Venezuela -CANTV- y Oficina
Técnica Dina se fundamenta la decisión en normas
constitucionales:
"Por tanto, aplicando los principios que gobiernan la
responsabilidad patrimonial del Estado, que abarcan a los
concesionarios de servicios
públicos, con base en los artículos 47, por
interpretación en contrario, 56, referido a la igualdad ante
las cargas públicas, 68, referido al derecho a la defensa,
99 garantía del derecho de propiedad, y
206 de la Constitución Nacional, que faculta a la
jurisdicción contencioso administrativa para condenar al
pago de sumas de dinero,
reparación de daños y perjuicios y disponer lo
necesario para el restablecimiento de la situación
jurídica infringida, es claro que los actores han sufrido
un daño que no tienen el deber jurídico de soportar
que compromete la responsabilidad civil, llamada por la doctrina
administrativa del Estado, que ha actuado en este caso por
vía de una concesionaria de servicio
público…"
Por otro lado, el Tribunal Supremo de Justicia en
aplicación de la Constitución Bolivariana en los
casos Cesar Cheremos y otros contra Compañía
Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO) y German
Avilez Peña contra Compañía Anónima
Electricidad del Centro (ELECENTRO), ha determinado el sentido y
el alcance del artículo 140 de la CRBV, cuando considera
que la noción de patrimonio que
asume el Constituyente es en sentido amplio, tanto los bienes y
derechos de la esfera económica como de la esfera moral que
estén jurídicamente protegidos, sea cual fuere su
naturaleza.
3. Régimen
constitucional de la responsabilidad extracontractual de la
administración pública
Las bases constitucionales de la responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública,
-consideradas bases, soportes-, se encuentran enunciados en
la Carta Magna
Venezolana, Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela bajo las siguientes instituciones,
y desde dos puntos de vista:
Bases Constitucionales
Directas
Responsabilidad de la Administración Pública
Como un Principio
"La Administración Pública está al servicio
de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios
de honestidad,
participación, celeridad, eficacia,
eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función
pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 141).
Se configura la responsabilidad de la
Administración Pública como principio. La
Administración Pública despliega la función
pública, en sentido estricto, aquella función que
conlleva a la satisfacción de necesidades colectivas,
teniendo por norte el interés
público; y se plantea, a su vez, la obligación por
parte de la Administración Pública, de actuar
conforme a derecho, se someten sus actuaciones a lo pautado en el
ordenamiento constitucional, legal y reglamentario.
De lo expuesto se desprende que se plantea
constitucionalmente el principio de la responsabilidad
administrativa y el principio de la legalidad
administrativa.
Responsabilidad
De La Administración Pública Como Un
Derecho
"El Estado
responderá patrimonialmente por los daños que
sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración Pública"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 140).
Esta base constitucional es considerada como la norma
matriz de todo
el sistema de responsabilidad administrativa, tanto contractual
como extracontractual. La Constitución de la
República de Venezuela de 1961, incluía en su
articulado lo siguiente: "En ningún caso podrán
pretender los venezolanos ni los extranjeros que la
República, los Estados o los Municipios les indemnicen por
daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido
causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su
función pública" (Constitución de la
República de Venezuela de 1961, artículo 47). En la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV) esta norma no aparece para darle entrada a una
disposición que regula, en específico, la
responsabilidad de la actuación administrativa y a la
responsabilidad de la actuación judicial. Sin embargo, la
inclusión de esta norma no desnaturaliza la esencia de la
responsabilidad del Estado, muy por el contrario, la enriquece
dejando por sentado que el Estado, en
un sentido amplio, indemniza los daños derivados de sus
actuaciones legítimas. Por lo tanto, la
desincorporación de esta norma no se justifica, lo que
sería procedente es su redacción en término positivo, para
subsanar la falta de técnica legislativa de redactar la
norma de manera negativa en la Constitución de 1961 y por
consiguiente interpretarla por contrario sensu.
El Contencioso De La
Responsabilidad De La Administración
Pública
"La jurisdicción contenciosoadministrativa
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás
tribunales que determine la ley. Los órganos de la
jurisdicción contenciosoadministrativa son competentes
para anular los actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder;
condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos
por la prestación de servicios
públicos, y disponer lo necesario para el restablecimiento
de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa" (Constitución de la
República Bolivariana artículo 259).
En esta norma se prevé la relación de la
jurisdicción contencioso administrativa con el sistema de
responsabilidad administrativa, al consagrarle competencia a los
órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa para condenar a la Administración
Pública a la indemnización de daños causados
por sus actividades lícitas o ilícitas. De esta
norma se desprende la bifurcación del contencioso de la
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública en dos vertientes: El contencioso de la
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública por los actos o declaraciones de voluntad
unilaterales, el contencioso de la responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública por
los hechos o actuaciones materiales.
Bases Constitucionales
Indirectas
Responsabilidad del Poder Público en Sentido Amplio
"El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad
individual por abuso o desviación de poder o por
violación de esta Constitución o de la ley"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 139).
La distribución del poder público
venezolano en sentido horizontal sufre una trascendental
modificación en su estructura,
debido a que la clásica separación representada en
poder
legislativo, poder
ejecutivo y poder judicial se
ve ampliada en su extensión, al incorporar el poder
ciudadano y el poder electoral.
Responsabilidad
de los Funcionarios Públicos
"Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que
viole o menoscabe los derechos garantizados por esta
Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios
públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o
ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, según los casos, sin que les sirvan de
excusa órdenes superiores" (Constitución de la
República Bolivariana artículo 25).
Cuando el constituyente señala "todo acto del
Poder Público" y del "ejercicio del poder público",
se refiere a los cinco poderes, legislativo, ejecutivo, judicial,
ciudadano y electoral, los cuales ejercen las cinco funciones:
legislativa, ejecutiva, judicial, ciudadana y electoral. La
Administración Pública se encuadra dentro del
poder
ejecutivo y a cada uno de sus entes y órganos que la
conforman se les asigna responsabilidades.
Responsabilidad del
Estado con Ocasión de la Violación de los Derechos
Humanos
"El Estado tendrá la obligación de indemnizar
integralmente a las víctimas de violaciones de los
derechos
humanos que le sean imputables, o a su derechohabientes,
incluido el pago de daños y perjuicios.
El Estado adoptará las medidas legislativas y de otra
naturaleza para hacer efectivas las indemnizaciones establecidas
en este artículo.
El Estado protegerá a las víctimas de delitos comunes y
procurará que los culpables reparen los daños
causados" (Constitución de la República Bolivariana
artículo 30).
Se recepta la obligación, por parte del Estado Venezolano,
de pagar los daños y perjuicios derivados de las
violaciones de los derechos humanos,
siempre y cuando exista el nexo de la causalidad, entre la
conducta dañosa y el perjuicio en sí. Por lo tanto,
dos elementos de la responsabilidad del Estado se ven esbozados
en esta disposición, existencia de un daño y la
imputabilidad.
Responsabilidad Objetiva del Estado
"…El Estado protegerá la vida de las personas que se
encuentren privadas de su libertad,
prestando el servicio militar o civil, o sometidas a su autoridad en
cualquier otra forma" (Constitución de la República
Bolivariana artículo 43).
De acuerdo a la disposición transcrita es propicio
establecer los siguientes prolegómenos: 1. ¿A
qué tipo de manifestación de responsabilidad
extracontractual del Estado se refiere? 2. ¿Se establece
el reconocimiento de los dos regímenes de
responsabilidad?
Cabe señalar que el individuo va a prestar un
servicio que coadyuva al cumplimiento de las actividades de
servicio público del Estado, por lo tanto la
manifestación de la responsabilidad se encuadra en el
renglón referido a la responsabilidad por actividad
administrativa. De igual forma, el individuo o particular, que se
encuentra prestando el servicio militar o civil, es objeto de un
sacrificio particular cuando sufre un daño con
ocasión de sus labores. El Estado está actuando
lícitamente al imponer al particular el servicio, es una
actuación normal el servicio militar o civil. Sólo
que cuando se produce un daño en el patrimonio de estos
individuos, el Estado está obligado a responder
directamente a la víctima bajo el régimen de la
responsabilidad sin falta o por sacrificio particular,
responsabilidad objetiva del Estado.
Responsabilidad de la Actividad
del Poder Judicial
"Toda persona
podrá solicitar del Estado el restablecimiento o
reparación de la situación jurídica
lesionada por error judicial, retardo u omisión
injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular
de exigir la responsabilidad personal del
magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el
derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas"
(CRBV, 1999, art. 49, num. 8).
Esta disposición se relaciona con la
responsabilidad del Estado juez, que es una de las ramificaciones
de la responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado
juez no existía en la Constitución de la
República de Venezuela de 1961 (CRV) en forma
explícita, a pesar de haber sido considerada de manera muy
amplia y general en los arts. 47 y 121 eiusdem. Sin embargo,
existen derechos tácitos, reconocidos por Venezuela en
tratados
internacionales como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que sí establecen de forma expresa la
responsabilidad del Estado juez. En el primero de ellos, se
plantea el derecho a indemnización por privación
arbitraria de la libertad
personal, mediante el cual, cualquier persona que
hubiere sido privada de su libertad de una forma ilegal tiene el
derecho de obligar al Estado a obtener su correspondiente
reparación.
Es el caso que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece explícitamente la
responsabilidad del Estado Juez cuando señala, en el art.
49, num. 8, el derecho de reestablecer por parte del Estado una
determinada situación jurídica lesionada por error
judicial, retardo u omisión injustificados. Y así
mismo, en el art. 23, establece de forma expresa la
constitucionalización de los tratados, pactos
y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y
ratificados por Venezuela, por lo que el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos gozan de jerarquía
constitucional y prevalecen en el orden interno.
Papel del Poder
Ciudadano para Hacer Efectiva la Responsabilidad
"Son atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:
2. Velar por el correcto funcionamiento de los servicios
públicos, amparar y proteger los derechos e intereses
legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra
las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en
la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere
procedente las acciones
necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas
de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con
motivo del funcionamiento de los servicios públicos"
(CRBV, 1999, art. 281, num. 2).
Es importante recalcar que no estamos en presencia de
daños cometidos por los órganos del poder ciudadano
en el desarrollo de
sus actuaciones lícitas e ilícitas, sino que, por
el contrario, éstos órganos van a intervenir en la
puesta en marcha del sistema de responsabilidad extracontractual
de la Administración Pública, por lo tanto,
resultaría incorrecto hablar de responsabilidad del poder
ciudadano, lo idóneo en este caso sería el destacar
el papel del poder ciudadano para lograr hacer efectivo el
sistema. Por esta razón y dada la estrecha relación
con el tema en cuestión consideramos que esta
disposición es una base constitucional que permite
coadyuvar a la cristalización del sistema de
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública.
El Defensor o Defensora del Pueblo, en este caso, cumple
una función administrativa como la de velar por el
correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar
y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos
o difusos de las personas, contra las arbitrariedades,
desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación
de los mismos, al interponer cuando fuere procedente las acciones
necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas
de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con
motivo del funcionamiento de los servicios públicos
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 281, numeral 2).
Así las cosas, la actividad por excelencia que
ejecutan los entes y los órganos de la
Administración Pública, son los servicios
públicos; cuando éstos, en su ejecución
normal o anormal, lesionan a los particulares, el Defensor del
Pueblo como órgano del poder ciudadano vela por el
resarcimiento de los daños y perjuicios. Por lo tanto, el
Defensor del Pueblo está habilitado constitucionalmente
para interferir en la función administrativa de los
servicios públicos, función propia de los
órganos ejecutivos.
Tutela Judicial Efectiva
"Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e
intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva
de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente. El Estado garantizará una justicia
gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente,
autónoma, independiente, responsable, equitativa y
expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones inútiles" (Constitución de la
República Bolivariana artículo 26).
El derecho a la indemnización por daños
causados por la Administración Pública representa
un derecho público subjetivo protegido jurisdiccionalmente
por la Constitución y las leyes. Por lo
tanto, la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública puede ser ejercida ante los
órganos jurisdiccionales, en particular, la
jurisdicción contencioso administrativa. Se considera
entonces esta norma una base constitucional de la responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública de
carácter mediato.
Responsabilidad por Actuaciones
Legales de la Administración Pública
"Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho
al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones,
restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad
pública o de interés general. Sólo por causa
de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme
y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser
declarada la expropiación de cualquier clase de bienes"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 281).
La disposición antes comentada hace referencia al
derecho real por excelencia: el derecho de propiedad, el cual
puede ser objeto de despojo patrimonial a través de la
institución de derecho público denominada:
expropiación, donde la Administración
Pública ejecuta una actuación enmarcada dentro de
los parámetros del Estado de
Derecho, con motivos de utilidad pública, y dentro del
principio de supremacía que es operable dentro de la
relación jurídica de derecho público, en
particular, relación jurídica de derecho
administrativo, lo que pudiere generar daños a los
particulares.
Responsabilidad del
Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo y los
Ministros
"El Presidente o Presidenta de la República es responsable
de sus actos y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a
su cargo.
Está obligado u obligada a procurar la garantía de
los derechos y libertades de los venezolanos y venezolanas,
así como la independencia,
integridad, soberanía del territorio y defensa de la
República. La declaración de los estados de
excepción no modifica el principio de su responsabilidad,
de conformidad con esta Constitución y las leyes"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 232).
"El Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva
es responsable de sus actos, de conformidad con esta
Constitución y con la ley (Constitución de la
República Bolivariana artículo 241).
"Los Ministros o ministras son responsables de sus actos de
conformidad con esta Constitución y con la ley…"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 244, segundo párrafo).
Con respecto a estas normas se señalan que son bases
constitucionales de la responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública por la siguiente
razón, la figura del Presidente o Presidenta de la
República, Vicepresidente o Vicepresidenta y los ministros
o ministras son órganos de la administración
central, por lo tanto, órganos pertenecientes a la
Administración Pública nacional, y que en
determinado momento pudieren originar daños a los
particulares. En este caso el legitimado pasivo, o ente
demandable sería la República.
Principio de Igualdad Ante
las Cargas Públicas
"Todas las personas son iguales ante la ley; en
consecuencia:
- No se permitirán discriminaciones fundadas en
la raza, el sexo, el
credo, la condición social o aquellas que, en general,
tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de
los derechos y libertades de toda persona" (Constitución
de la República Bolivariana artículo
21).
"Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos
públicos mediante el pago de impuestos, tasas
y contribuciones que establezca la ley" (Constitución de
la República Bolivariana artículo 133).
"El sistema tributario procurará la justa
distribución de las cargas públicas
según la capacidad económica del o la
contribuyente, atendiendo al principio de progresividad,
así como la protección de la economía nacional y
la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará
en un sistema eficiente para la recaudación de los
tributos"
(Constitución de la República Bolivariana
artículo 316).
Estas normas se relacionan con el principio de igualdad
de las cargas públicas, fundamento específico de
uno de los regímenes del sistema de responsabilidad
administrativa, como lo es la responsabilidad sin falta o por
sacrificio particular. Todos los individuos deben contribuir con
las cargas del Estado, de forma igualitaria, sin distinciones. De
este modo si una determinada actuación de la
Administración Pública produce daños
anormales o especiales ello supone un sacrificio de un
determinado particular, quien no está obligado a
soportarlo, sólo estará obligado a soportar lo que
a todos los individuos le corresponde, de esta manera se produce
una ruptura en el principio de igualdad de las cargas
públicas, principio de aplicación directa en el
régimen de responsabilidad administrativa, que impone las
correspondientes indemnizaciones.
La concepción iuspublicista impera en la
responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública, sustentada en normas, modelos y
esquemas de derecho público, en la cual se entabla una
relación jurídico administrativa. Esto no significa
restarle importancia y mérito a las posiciones privatistas
que fundamentan el sistema de responsabilidad administrativa en
las normas del Código Civil, las cuales brindan nociones,
instituciones
y fundamentos que se aplican en el derecho administrativo, como
lo es principalmente la figura de la responsabilidad objetiva, la
noción del daño, el principio de imputabilidad y la
relación de causalidad.
La Constitución de la República
Bolivariana establece por vez primigenia una disposición
(artículo 140) que da lugar a la responsabilidad objetiva
de la Administración Pública, en la cual la
Administración Pública estará obligada a
resarcir todos los daños por su actuación
lícita e ilícita a los particulares. De forma que
esta disposición es una garantía en manos de los
particulares en contra de los abusos de la Administración
Pública, y en pro de los derechos subjetivos
lesionados.
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Autor:
Gaetano Coccorese
El Valle, Septiembre 2003