Índice
1.
Deuda Tributaria Municipal.
2. Disposiciones aplicables a un
procedimiento de ejecución coactiva.
3. Conclusiones
4. Legislación
utilizada.
1. Deuda tributaria
municipal.
Aproximación a la noción del
término.
En la sociedad
globalizada, las personas adquieren préstamos, créditos o solicitan financiamiento, para comprar diversos bienes y
servicios
según sus particulares intereses y necesidades. En dicho
supuesto, estamos frente al nacimiento de una obligación
de dar suma de dinero, por lo
que se puede decir que ha surgido una deuda, un pago pendiente a
favor de quien nos ha financiado cierta cantidad de dinero.
Así, las personas tienen que devolver el monto del
préstamo más los intereses que éste ha
generado. Este es el supuesto común, al que generalmente
relacionamos cuando escuchamos el término "deuda". En el
supuesto materia de
análisis, la deuda no va a estar referida a
un préstamo sino a una obligación creada por
ley a favor de
las Municipalidades Distritales y Provinciales, según
correspondan, y por concepto de
tributos. Es
decir, la deuda se genera por virtud a una ley, una norma
con rango de ley (la ordenanza municipal, por ejemplo), siempre y
cuando se cumplan los supuestos establecidos por ley.
La legislación peruana no ha definido el
término deuda tributaria municipal. Por ello, al iniciar
el análisis del término encontramos
que, el Código
Tributario Peruano en su Artículo 28º, trata sobre
los componentes de la deuda tributaria –término
general que incluye, además de los tributos a
cargo del Gobierno Central,
los tributos administrados y recaudados por las Municipalidades o
Gobiernos Locales-, que sin definirlo, señala que la deuda
tributaria está constituida por el tributo insoluto, las
multas y los intereses. Más importante aún, la
Constitución de 1993, en su Artículo
191° hace referencia al término municipalidades
provinciales y Distritales, señalando a su vez que
éstas son órganos de gobierno local,
con autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Asimismo, el inciso 3 del Artículo 192° señala
que, Las municipalidades tienen competencia para
crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias y derechos municipales. El
Artículo 74° de la Constitución de 1993 establece que, los
tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una
exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo,
en caso de delegación de facultades. Los gobiernos locales
pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o
exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y con
los límites
que señala la ley. El inciso 4 del Artículo
200° de la Constitución, en forma clara
estableció que la Ordenanza Municipal es una norma que
tiene rango de ley.
Por consiguiente, la deuda tributaria municipal es, a
nuestro entender, la acreencia impaga derivada de las obligaciones
tributarias municipales, como son el pago de tributos
municipales, multas tributarias municipales, así como de
sus respectivos intereses debidamente actualizados. Esta
acreencia impaga señalada debe ser a favor de una
determinada Municipalidad Provincial o Municipalidad Distrital.
El pago, como modo normal y general de la extinción de la
deuda tributaria municipal, corresponde ser efectuado por el
deudor tributario –para efectos de un procedimiento de
ejecución coactiva, la legislación peruana denomina
al deudor tributario como "obligado"- y, cuando el caso lo
amerite, por sus representantes.
Deuda tributaria municipal a cargo de las
municipalidades distritales.
Los tributos que corresponden a las Municipalidades Distritales
son los siguientes: Impuesto Predial,
Impuesto de
Alcabala, Impuesto a los Juegos
(Bingos, rifas, sorteos y similares; el juego
pimball), Impuesto a los Espectáculos Públicos No
Deportivos (excepto los espectáculos culturales
autorizados por el Instituto Nacional de Cultura);
Contribución Especial de Obras Públicas; Tasas
Municipales: Arbitrios (o Tasas o Servicios
Públicos), Derechos (o Tasas por
Servicios Administrativos), Licencias de Funcionamiento, Tasas
por Estacionamiento de Vehículos y otras Licencias con
autorización legal expresa.
En las Municipalidades Distritales del Perú, la
Ejecución Coactiva, en la mayoría de los casos, se
ha encomendado a una Unidad u Oficina
denominado simplemente "de Ejecución Coactiva", las mismas
que ejercen sus funciones dentro
del marco de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva-, el Decreto Supremo N° 036-2001-EF
–que aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva- derogado parcialmente, el Decreto
Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva-; así como de
las normas de
aplicación supletoria que pasaremos a precisar en los
siguientes párrafos; y, sus respectivas Ordenanzas que
fijen los montos a pagar por concepto de
costas y gastos.
Deuda tributaria municipal a cargo de la municipalidad
de lima metropolitana.
En el caso de la Municipalidad de Lima Metropolitana, le
corresponde la determinación y recaudación de los
siguientes tributos: Impuesto Predial, Impuesto de Alcabala,
Impuesto al Patrimonio
Vehicular, Impuesto a las Apuestas (eventos
hípicos y similares), Impuesto a los Juegos
(tragamonedas y otros aparatos electrónicos que entregan
premios canjeables por dinero en efectivo y Loterías;
Bingos, rifas, sorteos y similares; y el juego
pimball), Impuesto a los Espectáculos Públicos No
Deportivos (excepto los espectáculos culturales
autorizados por el Instituto Nacional de Cultura);
Contribución Especial de Obras Públicas; Tasas
Municipales: Arbitrios (o Tasas o Servicios Públicos),
Derechos (o Tasas por Servicios Administrativos), Licencias de
Funcionamiento, Tasas por Estacionamiento de Vehículos y
otras Licencias con autorización legal expresa.
En abril de 1996, mediante Edicto N° 225, la
Municipalidad de Lima Metropolitana creó el Servicio de
Administración Tributaria,
denominándolo abreviadamente: SAT; como organismo
público descentralizado de ésta Entidad.
Así, el SAT tiene por finalidad organizar y ejecutar
la
administración, fiscalización y
recaudación de todos los ingresos
tributarios de ésta Municipalidad. Además de ello,
en el literal h) del Artículo 2° del Edicto N°
225, concordado con el literal h) del Artículo 4° del
Edicto N° 227 –Estatuto del Servicio de
Administración Tributaria- se le
facultó para realizar la ejecución coactiva para el
cobro de las deudas tributarias que sea de competencia exclusiva
de ésta Entidad, así como de la cobranza de las
costas y gastos que
demande ésta cobranza coactiva. Delegándose
exclusivamente esta función en
al Departamento de Cobranza Coactiva del SAT, tal como se
desprende del numeral 4 del Artículo 11 del Edicto N°
227 –Estatuto del Servicio de Administración
Tributaria-.
Inicio del procedimiento de cobranza coactiva.
PRESUPUESTOS
NECESARIOS PARA INICIAR UN PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA
VÁLIDAMENTE.
NOTIFICACIÓN DE LA ENTIDAD AL EJECUTOR COACTIVO DE LA
OBLIGACIÓN EXIGIBLE COACTIVAMENTE MATERIA DE
COBRANZA. El Ejecutor Coactivo sólo podrá iniciar
el Procedimiento cuando la Entidad le hubiera notificado
debidamente el acto administrativo en donde consta que la
obligación es exigible coactivamente de conformidad con lo
previsto en el Artículo 9° de la Ley de Procedimiento
de Ejecución Coactiva, de conformidad con lo establecido
por el inciso 4.1. del Artículo 4° del Reglamento de
la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
No podrá iniciarse Procedimiento de
ejecución coactiva contra el obligado o el responsable
solidario, mientras se encuentre pendiente de trámite un
recurso en la vía administrativa contra el acto
constitutivo de la obligación o se encuentre vigente el
plazo legalmente previsto para la interposición del mismo,
en cualquier instancia administrativa, de conformidad con lo
establecido por el primer párrafo
del inciso 4.2. del Artículo 4° del Reglamento de la
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Tampoco podrá iniciarse Procedimiento de
ejecución coactiva contra el responsable solidario,
mientras se encuentre pendiente de trámite un recurso en
la vía administrativa contra la resolución de
imputación de responsabilidad solidaria o se encuentre vigente
el plazo legalmente previsto para la interposición del
mismo, en cualquier instancia administrativa, de conformidad con
lo establecido por el segundo párrafo
del inciso 4.2. del Artículo 4° del Reglamento de la
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
La resolución de imputación de responsabilidad solidaria solamente puede ser
dictada por la autoridad que
emitió el acto administrativo originario, en donde consta
la exigibilidad de la obligación. El Ejecutor Coactivo no
es competente para imputar responsabilidad solidaria, bajo
responsabilidad, de conformidad con lo establecido por el tercer
párrafo del inciso 4.2. del Artículo 4° del
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva.
La resolución de ejecución coactiva a que
se refiere el Artículo 14° de la Ley, será
notificada acompañada de copia de la resolución
administrativa que genera la obligación materia de
ejecución forzosa, así como de la correspondiente
constancia de su notificación personal en la
que figure la fecha en que esta última se llevó a
cabo. Si la notificación personal no se
pudo realizar en la modalidad de publicación, de
conformidad con lo establecido por el primer párrafo del
inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Si la resolución administrativa que genera la
obligación materia de ejecución forzosa hubiese
sido notificada según el numeral 21.3 del Artículo
21° de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley
N°27444) para efectos de la ejecución coactiva se
acompañará copia del acta a que se refiere dicha
norma, de conformidad con lo establecido por el segundo
párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva.
Dicha acta deberá contener la firma de dos
testigos en caso que la persona con quien
se entendió la notificación de la resolución
administrativa, se hubiese negado a identificarse o firmar, de
conformidad con lo establecido por el tercer párrafo del
inciso 4.3. del Artículo 4° del Reglamento de la Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que
contravengan lo dispuesto en los numerales que anteceden, en
aplicación de lo señalado en el Artículo
10° de la Ley N°27444, del Procedimiento Administrativo
General, de conformidad con lo establecido por el cuarto
párrafo del inciso 4.3. del Artículo 4° del
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva.
Del inicio del procedimiento de ejecución
coactiva propiamente dicho.
Una vez que la deuda tributaria municipal se encuentra
debidamente notificada al obligado –deudor tributario- y
ésta se encuentra exigible, es decir, el plazo para su
pago se encuentra vencido, o no ha presentado ningún
recurso impugnatorio contra el acto administrativo que determina
la deuda o habiéndolo presente, se ha declarado
improcedente o infundada su impugnación y esta ha causado
estado, puede
encargarse su cobranza o recuperación al Ejecutor
Coactivo, quien iniciará un procedimiento de cobranza
coactiva para hacerse efectivo el pago de la deuda, utilizando
las diversas formas de embargo y la ejecución forzada,
incluyendo el remate.
El Ejecutor Coactivo, titular del procedimiento de
cobranza coactiva y ejerciendo a nombre de la Entidad
(Municipalidad), basándose en la responsabilidad que la
ley establece para el ejercicio de sus funciones, previo
al inicio del procedimiento de ejecución coactiva, debe
establecer, primero, si se encuentra frente a una Deuda Exigible
Coactivamente. Para ello, el artículo 25 de la Ley N°
26979 ha determinado cuándo nos encontramos frente a una
deuda tributaria municipal susceptible de ser exigida en
vía coactiva. En resumen, éstas se encuentran
contenidas en los siguientes actos administrativos que el
Código
Tributario contempla: las Resoluciones de Determinación,
las Resoluciones de Multa, las Ordenes de Pago; asimismo, se
considera deuda exigible a las cuotas de amortización de la deuda materia de
aplazamiento y/o fraccionamiento pendiente de pago, cuando se
incumplan las condiciones bajo las cuales se otorgó este
beneficio; las garantías otorgadas a favor de la Entidad
por los deudores tributarios y/o terceros; y, las costas y gastos
en que la Entidad hubiera incurrido en la cobranza coactiva de
las deudas tributarias. Precisando además, que
éstos deben reunir el requisito de una debida
notificación al deudor tributario y haber causado estado.
Entonces, iniciado válidamente un proceso de
Ejecución Coactiva, únicamente podrá
suspenderlo el Ejecutor Coactivo de la Municipalidad en que se
ejecuta la cobranza. Recordando que sólo, el Poder Judicial, a
través del Juez que conozca dicha pretensión en una
acción de amparo o
decretando una medida cautelar firme destinado a dicho fin,
podrá también suspenderlo. Así, resulta que
no todos los Jueces del Poder Judicial
son competentes para ordenar la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva. Por ejemplo, no
podrían realizarlos los jueces de familia, ni
especializados en lo penal, ni los especializados en materia
laboral.
2. Disposiciones aplicables
a un procedimiento de cobranza coactiva.
Los Procedimientos de
Cobranza Coactiva, iniciados por los Ejecutores Coactivos de las
diferentes Municipalidades Distritales y Provinciales del
Perú, se regulan bajo el marco de la Ley N° 26979
–Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva- y el
Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva- derogado
parcialmente, el Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba
el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva- así como de sus Ordenanzas Municipales
correspondientes que aprueban y establecen los Aranceles de
Costas y Gastos que genera el procedimiento de ejecución
coactiva.
No obstante ello, debemos tener siempre presente que los
actos y facultades de los Ejecutores Coactivos, así como
de sus Auxiliares, están sujetos a lo dispuesto en la
Constitución Política, puesto que
ésta prevalece sobre toda norma legal, tal como lo
señala la propia Constitución en su Artículo
51° concordado con el Principio de Jerarquía
Normativa. Asimismo, los Tratados
Internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por
el Presidente de la República son vinculantes y no deben
ser desconocidos por los Ejecutores Coactivos en cuanto
éstos puedan limitar sus facultades.
En todo lo no previsto por la Ley N° 26979
–Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, el
Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva- derogado
parcialmente, y el Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba
el Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva-, se aplican supletoriamente las disposiciones
contenidas en la Ley N° 27444 -denominada Ley del
Procedimiento Administrativo General- y el Código Procesal
Civil, en lo que resulte pertinente. De lo que podemos advertir
que, los Ejecutores Coactivos sólo deberán
remitirse a tales normas y no a
otras normas distintas a las señaladas, tal como lo ha
previsto la Segunda Disposición Final de la Ley
N°26979. Por ello, resulta necesario precisar y advertir que
los Ejecutores no se encuentran facultados para aplicar
supletoriamente, en este tipo de procedimiento, las normas
contenidas en el Código Tributario, la Ley de
Tributación Municipal o la Ley Orgánica de
Municipalidades, la Ley General de Sociedades,
por citar algunos ejemplos.
Al margen de las normas antes citadas, los Ejecutores
deberán utilizar, también, para el desarrollo de
sus acciones, las
Resoluciones de la
Administración Tributaria Municipal, respecto a
impugnaciones contra los actos administrativos que dan origen a
la cobranza coactiva. Así también, se obligan a
respetar y acatar lo dispuesto por las Resoluciones de las
Municipalidad Provincial, en caso se trate de Ejecutores
Coactivos de Municipalidades Distritales, en caso de
impugnaciones. Las Resoluciones del Tribunal Fiscales que
disponen la suspensión de la cobranza coactiva y el
levantamiento de las medidas cautelares trabadas y las
Resoluciones Judiciales emanadas de procesos de
amparo o de
acción contencioso administrativa serán utilizadas
por los Ejecutores Coactivos como fundamento de sus decisiones
sobre suspensión de procedimiento, de las cuales
están prohibidos de contrariar dichas decisiones
allí contenidas, bajo responsabilidad.
De otro lado, las Ordenanzas Municipales, que con
carácter general dispongan la prorroga para
el pago de la deuda tributaria municipal que se encuentre en
cobranza coactiva y que, además, dispongan la
suspensión del procedimiento de ejecución coactiva,
será aplicada por el Ejecutor en su Resoluciones de
suspensión.
Para concluir este punto, precisamos que no existe
prohibición para que los Ejecutores Coactivos motiven sus
Resoluciones, no sólo de suspensión -además
de sustentarse en alguna de las causales de Ley y las
disposiciones antes citadas-, con alguna referencia a comentarios
de autores renombrados que hayan tratado el tema, o lo que es lo
mismo, aplicando la doctrina jurídica en ellas. Aporte que
sería valioso, no obstante la calidad
profesional de que los Ejecutores gozan desde que ingresan a
ocupar el cargo mediante Concurso Público, además
del hecho de haber obtenido el Título de Abogado, y
acreditar especialización en Derecho
Administrativo y Derecho
Tributario.
Precisiones sobre la suspensión en general.
El Artículo 318 del Código Procesal Civil, de
aplicación supletoria al presente procedimiento,
señala que, la suspensión es la
inutilización de un período de tiempo del
proceso o de
una parte del plazo concedido para la realización de un
acto procesal, que para los efectos del presente estudio se debe
entender como acto administrativo.
En este sentido, si el Ejecutor Coactivo goza de la
facultad para suspender un procedimiento de cobranza coactiva, la
norma ha previsto los únicos supuestos legales en los
cuales el Ejecutor Coactivo deberá sustentar su
decisión a fin de proceder a la solicitud de
suspensión presentada por el deudor tributario, bajo
responsabilidad. Dichas causales en las que puede sustentarse la
Resolución de suspensión del procedimiento de
ejecución coactiva resultarán fundadas en los
siguientes supuestos que se describen y analizan a
continuación.
Causales de suspensión de un procedimiento de
ejecución coactiva.
Extinción de la deuda tributaria municipal.
Esta causal opera cuando la deuda tributaria municipal materia de
ejecución coactiva ha sido cancelada por el deudor
tributario (obligado). Ahora bien, no olvidemos que la
obligación tributaria se extingue no sólo por el
pago, sino también, por compensación,
condonación, consolidación o Resolución de
la Administración Tributaria sobre deudas de cobranza
dudosa o de recuperación onerosa. Siendo que en el caso
del pago, las Municipalidades admiten, además del pago en
moneda nacional (Nuevos Soles), pagos en moneda extranjera, notas
de crédito
negociable, títulos valores, pago
en especie o en servicios, pero sólo en los casos que
establezca la Administración Tributaria de cada
Municipalidad.
Un aspecto controvertido es la situación que se
configura cuando en el Artículo 16° de la Ley
N°26979, señala que el obligado (deudor tributario)
podrá solicitar la suspensión del procedimiento
bajo ésta causal, presentando al Ejecutor las pruebas
correspondientes. Es decir, se señala que es un deber del
obligado que éste cumpla con acreditar la extinción
de la deuda tributaria municipal alegada en la solicitud de
suspensión, no obstante que es la propia
Administración Tributaria Municipal quien cuenta con el
archivo y
documentación respectiva, puesto que fue
ella quien supuestamente recibió y administró el
pago alegado. Pero, el supuesto que regula la Ley N°26979 es
que la Entidad -en este caso la Municipalidad Distrital o
Provincial- no tiene la certeza de haber recibido el pago de la
deuda tributaria materia de cobranza y la ley traslada la carga
de la prueba al obligado, quién deberá desvirtuar
esa presunción, ofreciendo en la solicitud de
suspensión dirigida al Ejecutor Coactivo, los medios
probatorios idóneos como pueden ser el(los) recibo(s) de
pago que emitió la Administración Tributaria
Municipal para dar por cancelada la deuda o, la Resolución
administrativa que haya reconocido al obligado la
extinción de su deuda tributaria municipal mediante
compensación u otras formas de extinción ya
descritas anteriormente.
Prescripción de la deuda tributaria.
Bajo esta causal, el Obligado podrá solicitar la
suspensión cuando acredite que la acción de la
Administración Tributaria para cobrar coactivamente la
deuda exigible, se ha extinguido por el transcurso del tiempo, conforme
al plazo de prescripción que establece el Artículo
43° del Código Tributario; esto es, 4 años para
determinar la deuda tributaria, exigir su pago y aplicar
sanciones, 6 años para el caso de deudores que no hayan
presentado declaración ni pagado su obligación
tributaria; y, 10 años cuando el agente de
retención o percepción
no ha pagado el tributo retenido o percibido. Ahora bien,
corresponde al obligado solicitar la suspensión del
procedimiento de cobranza coactiva expresamente por esta causal,
adjuntando los medios
probatorios que sustenten su pretensión.
Acción seguida contra persona distinta
al obligado.
Esta causal procede cuando el deudor tributario haya cumplido con
probar que no es el obligado a cumplir con la obligación
que se le exige coactivamente. Dicho en otras palabras, que el
procedimiento de cobranza coactiva iniciado se está
dirigiendo contra una persona distinta al verdadero titular que
le corresponde cumplir con el pago de la deuda tributaria
municipal.
Omitir la notificación del acto administrativo
que sirve de título para la ejecución al obligado
al pago.
El obligado podrá invocar ésta causal cuando no se
le haya notificado válidamente con el acto administrativo
que sirve de título para iniciar el procedimiento de
cobranza coactiva. Por ello, el literal del Artículo 15.1
de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva,
establece como causal de nulidad del procedimiento de cobranza
coactiva cuando se inicie éste procedimiento sin la que la
Resolución o acto administrativo generador de la
Obligación haya sido debidamente notificada.
Recurso impugnatorio contra el acto administrativo que
sirve de título para iniciar la ejecución pendiente
de resolución.
De conformidad al inciso e) del numeral 16.1 del Artículo
16° de la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva, resulta procedente esta causal
enunciada cuando se encuentre en trámite algún
recurso impugnatorio de reconsideración o de
apelación o de revisión, contra el acto
administrativo que sirvió de título para iniciar el
procedimiento de ejecución coactiva. Pero, hay que hacer
presente al lector que para que la presente causal pueda surtir
sus efectos, el recurso impugnativo debe haber sido presentado en
el plazo de ley y cumpliendo los requisitos que para su
presentación se requiera seguir, es decir, la
impugnación no debe haber estado incursa en alguna causal
de inadmisibilidad.
En otros términos, la existencia del recurso de
reclamación; de apelación o demanda
contencioso administrativa, presentado dentro de los plazos de
ley y que se encuentre en trámite suspenderá el
procedimiento de ejecución coactiva. Esta
situación, a su vez, otorga la calidad de deuda
tributaria municipal no exigible coactivamente. Así,
será procedente la suspensión cuando el obligado
acredite haber presentado recurso impugnatorio dentro del plazo
de ley y que éste aún se encuentre pendiente de
Resolución por la Instancia respectiva.
Observamos también, que en el caso de tributos
administrados por las Municipalidades Distritales, el deudor
tributario que apela el acto administrativo que sirve de
título para iniciar el procedimiento de ejecución
coactiva, antes de recurrir al Tribunal Fiscal
–en última instancia-, deben interponer recurso de
apelación para que lo resuelva a Municipalidad Provincial,
en observancia a lo dispuesto por el tercer párrafo del
Artículo 96° de la Ley Orgánica de
Municipalidades. En este orden, una vez que la Municipalidad
Provincial resuelva la impugnación o que opere el silencio
administrativo negativo, el recurrente recién podrá
formular apelación para que sea el Tribunal Fiscal quien
resuelva en última y definitiva instancia en sede
administrativa. Disposición de carácter
procesal administrativo contenida en el Artículo 124°
del Código Tributario.
Por esto, la sola acreditación de que el obligado
ha interpuesto cualquiera de estos medios impugnatorios o
demandas es mérito suficiente para que el Ejecutor proceda
a emitir la Resolución de suspensión respectiva,
puesto que éste derecho se encuentra en discusión,
perdiendo el mérito ejecutivo hasta su resolución
final.
Dicho lo antes expuesto, existe una situación
excepcional en materia de impugnaciones de la deuda tributaria
municipal regulada en el numeral 31.2. del Artículo
31° de la Ley N° 26979, por la cual, cuando medien
"circunstancias" que evidencien que la cobranza contenida en una
Orden de Pago pueda ser improcedente, la Entidad debe admitir la
reclamación sin el pago previo, siempre que haya sido
presentado dentro del plazo de 20 días hábiles, en
cuyo caso suspenderá la cobranza.
A pesar de que la Orden de Pago es el requerimiento de
cancelación de una deuda sobre la que existe
aceptación tanto para la Administración Tributaria
Municipal como para el contribuyente (Obligado) -razón por
la cual el segundo párrafo del artículo 136°
del Código Tributario exige como requisito para que el
particular pueda interponer recurso de reclamación contra
una orden de pago que previamente se realice el pago de la
totalidad de la deuda tributaria. Por ello, algunas
Municipalidades notifican las órdenes de pago
acompañadas de la Resolución de Ejecución
Coactiva-, la Ley N° 26979 ha previsto que cuando medien
"circunstancias" que evidencien que la cobranza contenida en una
Orden de Pago pueda ser improcedente, la Entidad debe admitir la
reclamación sin el pago previo, siempre que haya sido
presentado dentro del plazo de 20 días hábiles, en
cuyo caso suspenderá la cobranza.
Actualmente, en menor proporción que años
anteriores, aún vemos casos en que las Municipalidades
emiten órdenes de pago: a) incumpliendo los requisitos
previstos en los artículos 77° del Código
Tributario, o b) en supuestos distintos a los previstos por los
numerales 1 y 3 del Artículo 78° del Código
Tributario (únicos supuestos en que la
Administración Tributaria Municipal puede emitir
órdenes de pago, tal como lo precisara el Artículo
25.2. de la Ley N° 25979).
Si el obligado se encuentra afectado con la
notificación de una orden de pago y de la
resolución de inicio de la cobranza coactiva, podrá
interponer el respectivo recurso de reclamación contra
órdenes de pago regulado por los artículos 132°
y siguientes del Código Tributario sin necesidad de
realizar el pago previo de la deuda cuestionada y paralelamente
solicitar al Ejecutor Coactivo la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva siempre que "medien
circunstancias que evidencien que la cobranza pueda ser
improcedente", tal como reza el numeral 31.2 del artículo
31°. Ahora, en caso de que la solicitud de suspensión
no sea admitida, el deudor tributario (obligado) podrá
eventualmente acudir en Queja al Tribunal Fiscal,
sustentándose en lo previsto en el Artículo 38°
de la Ley N° 26979, puesto que se trata de una
actuación del Ejecutor que lo afecta directamente e
incluso infringe lo establecido en el inciso 31.2 del
Artículo 31° de la presente Ley, que fuera comentado
en los párrafos anteriores.
En concordancia con el numeral 6.3 del Artículo
6° del Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva-, la presente causal también resulta aplicable al
procedimiento de ejecución coactiva que se inicie contra
tercero.
Existencia de convenio de liquidación judicial o
extrajudicial o de acuerdo de acreedores.
En el caso de éste supuesto, únicamente
deberá acreditarse que el deudor tributario (Obligado)
tenga Convenio de Liquidación Judicial o Convenio de
Liquidación Extrajudicial o Convenio de Acuerdo de
Acreedores.
Cabe resaltar que en este supuesto, la carga de la
prueba corresponde únicamente al obligado, ya que es
él quien tiene la información respecto de la situación
en que se encuentra, la misma que debe poner en conocimiento
de la Entidad a fin de obtener la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva. De no acreditar
debidamente este hecho, la Entidad (Municipalidad Distrital o
Municipalidad Provincial), que no cuenta con la información necesaria para avalar su
pedido, puesto que ésta situación, al tramitarse
ante otras instancias (Administrativas o Judicial) le es ajena a
su competencia, continuará con la ejecución
coactiva, a falta de medios probatorios.
Resolución concediendo aplazamiento y/o
fraccionamiento de pago y que se encuentre vigente.
Cuando la Administración Tributaria Municipal
haya otorgado al deudor tributario (obligado) el beneficio de
aplazamiento o fraccionamiento del pago de su deuda tributaria y,
ésta aún siga vigente, procederá la
suspensión del procedimiento de ejecución coactiva.
Así, para que resulte procedente la suspensión, la
Administración Tributaria Municipal no debe haber
comunicado al obligado la pérdida de dicho beneficio o, el
obligado debe mantener vigente éste beneficio.
Empresas en proceso de reestructuración
patrimonial o empresas del
estado sujetas a proceso de promoción a la inversión privada.
Las empresas
insolventes, comprendidas en el Decreto Legislativo N° 845
-Ley de Reestructuración Patrimonial- y la posterior Ley
N° 27146 –Ley de Fortalecimiento del Sistema de
Reestructuración Patrimonial- y conciliadas con las
disposiciones pertinentes de la Ley General de Sociedades que
guardan relación con el funcionamiento del Sistema de
Reestructuración Patrimonial, en las que la Junta de
Acreedores haya acordado la continuidad de sus actividades,
podrán solicitar la suspensión inmediata de la
ejecución coactiva que se le ha iniciado en su contra, con
el sólo requisito de probar dicha situación,
acompañando los medios probatorios idóneos.
En el caso de empresas estatales sometidas a Proceso de Promoción a la Inversión Privada –concordando con lo
dispuesto en el Decreto Ley N° 25604 y el Decreto Supremo
N° 008-95-PCM, que disponen la calidad de bienes
inembargables al patrimonio de
dichas empresas- el sólo hecho de demostrar ésta
situación es mérito suficiente para que el Ejecutor
Coactivo proceda a ordenar la suspensión del procedimiento
de ejecución coactiva.
Medida cautelar firme, dentro del proceso, dispuesta en
una acción de amparo o en un proceso
contencioso-administrativo que ordene la suspensión de la
ejecución.
Esta causal de suspensión, prevista en el numeral
16.2 del Artículo 16° y en el numeral 31.4 del
artículo 31° de la Ley N° 26979, requiere la
intervención del Poder
Juducial, mediante la existencia de una Resolución
Judicial firme, entendiéndose por tal, aquella que ha sido
consentida o respecto de la cual no cabe medio impugnatorio
alguno. Por ello, en el caso de la Resolución que declara
fundada una medida cautelar en acción de amparo,
ésta no es firme, puesto que aún es materia de
impugnación en una segunda instancia. Así, el
Artículo 31° de la Ley N° 23506 –Ley de
Hábeas
Corpus y Acción de Amparo-, modificado por el
artículo 1° del Decreto Ley N° 25433, establece
que las medidas cautelares recaídas en los procesos de
Acción de Amparo son susceptibles de Apelación en
doble efecto ante la instancia Superior. Concluyéndose que
carezcan de efectividad hasta que sean confirmadas por el
superior jerárquico (segunda instancia).
Además de ello, la suspensión exige para
su procedencia, que la Resolución cautelar que ordena la
suspensión haya sido tramitada dentro del proceso
principal, excluyendo, por tanto, la dictada en una medida
cautelar previa o antes de iniciado el proceso principal de
amparo o un proceso contencioso administrativo. Advertidas
éstas consideraciones, podemos concluir que lo previsto en
ésta causal constituye una modificación
implícita o virtual a la legislación procesal civil
peruana, puesto que, para todos los casos -excepto la
suspensión de un procedimiento de ejecución
coactiva, materia de análisis-, una Resolución que
ampara una medida cautelar fuera del proceso, en acción de
amparo, y que ha sido expedida en primera instancia, surte todos
sus efectos y resulta válida y, por tanto, oponible contra
aquel que ésta lesionando o amenazando un derecho. Sin
perjuicio del ejercicio del derecho de defensa y
contradicción de la parte demandada (en este caso la
Entidad o Municipalidad Ejecutante y Ejecutor y Auxiliar Coactivo
que conocen dicho procedimiento) que en el mismo expediente
judicial, pueda decidir apelar la Resolución, por ejemplo,
toda vez que ésta aún no ha quedado firme. A mayor
sustento, el numeral 31.4 del Artículo 31° de la Ley
N° 26979 faculta al Ejecutor a continuar con el procedimiento
de ejecución coactiva, pudiendo en éste caso,
trabar embargo y disponer el remate de los bienes del deudor,
incluso. A pesar de que se haya dictado medida cautelar en
primera instancia disponiendo la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva.
A pesar de lo expresado en los párrafos
anteriores, los Ejecutores que tomaban conocimiento
de la interposición de una acción de amparo contra
sus actuaciones, interpuesta por el deudor tributario (obligado),
en muchas ocasiones optaban suspender el procedimiento de
ejecución coactiva hasta que el Juez emita
Resolución firme al respecto.
La causal de suspensión del procedimiento de
ejecución coactiva prevista en el numeral 16.2 del
Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, comprende la
existencia de un mandato emitido por el Poder Judicial en
el curso de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o
cuando se dicte medida cautelar dentro o con motivo del proceso
contencioso administrativo. Para tales efectos, la
suspensión del procedimiento de ejecución coactiva
resultará procedente tanto en los casos en que el mandato
o medida cautelar así lo dispongan en forma expresa, como
en los casos en que los mismos tengan por objeto la
suspensión de los efectos de los actos administrativos
constitutivos de la obligación sujeta a ejecución
forzosa. (Aplicable a los procedimientos de
ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de obligaciones
tributarias a cargo de los gobiernos locales: Decreto Supremo
N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral 5.4,
Artículo 5°).
La suspensión del procedimiento deberá
producirse en la fecha de la notificación del mandato
judicial y/o de la medida cautelar, o de la puesta en
conocimiento de la misma por el ejecutado o tercero encargado de
la retención, en este último caso, mediante escrito
adjuntando copia del mandato o medida cautelar, y sin perjuicio
de lo establecido en el Artículo 9° del Decreto
Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva- y demás normas
vigentes referidas a la demanda de
revisión judicial. (Aplicable a los procedimientos de
ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de
obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales:
Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de
la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral
5.4, Artículo 5°).
Ausencia de pronunciamiento del ejecutor ante solicitud
de suspensión (aplicación del silencio
administrativo positivo).
Esta causal debe ser invocada por el obligado cuando haya
solicitado, por escrito, la suspensión del procedimiento
de ejecución coactiva que se le siga en su contra y que
vencido el plazo de 8 días hábiles, no haya
obtenido pronunciamiento alguno por parte del Ejecutor. En este
caso, el obligado, de conformidad a lo previsto en el
Artículo 16.4 de la Ley N° 26979, podrá exigir
la suspensión inmediata del procedimiento en
aplicación del silencio administrativo positivo por el
cual entiende que su solicitud ha sido aceptada, ya que
éste silencio del Ejecutor ha producido un acto
administrativo tácito válido que obliga al Ejecutor
a suspender el procedimiento bajo responsabilidad. Consecuencia
de ello, el Ejecutor ya no puede resolver como
improcedente.
Precisamos, para concluir el comentario de ésta
causal, que el obligado deberá acreditar el silencio
administrativo positivo, únicamente, con la
presentación del cargo de recepción de su
solicitud.
Existencia, a favor del obligado, de anticipos o pagos a
cuenta del mismo tributo, realizados en exceso, y que no se
encuentren prescritos.
Esta causal es procedente cuando el obligado ha
realizado pagos a cuenta o anticipos de un mismo tributo y que
éstos constituyan crédito
a su favor no prescritos. Por ello, de tener el obligado, un
saldo a su favor, este sería considerado como pago a
cuenta de su obligación. Procediendo el Ejecutor, con los
recibos de pago u otros documentos que
permitan demostrar este saldo a favor del obligado, ha ordenar la
suspensión.
Recurso de queja resuelto por el tribunal fiscal que ordena la
suspensión del procedimiento y/o la suspensión de
las medidas cautelares trabadas.
Al respecto, ésta causal resulta procedente cuando el
Tribunal Fiscal (última Instancia Administrativa en
materia de tributos) al resolver un recurso de queja emite una
resolución (RTF) declarando fundada la solicitud del
deudor tributario (obligado) contra los defectos de
tramitación en el procedimiento de ejecución
coactiva que lo afecten directamente o infrinjan lo establecido
en la Ley N° 26979.
Estando a lo dispuesto en la Resolución del Tribunal
Fiscal (RTF), el Ejecutor Coactivo no debe oponerse a
ésta, por más que declare fundado el recurso de
queja en su contra, ya que en ese supuesto estaría
actuando contra la norma de carácter imperativo contenido
en el inciso h) del artículo 22° de la Ley N°
26979, la misma que atribuye responsabilidad solidaria a la
Entidad ejecutante, el Ejecutor y Auxiliar coactivo en caso de
inobservancia de lo dispuesto por el Tribunal Fiscal.
Presentación De Recurso De Revisión. (D.S.
036-2001-EF:10°)
Vencido el plazo a que se refiere el Artículo 14° de
la Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva y sin que el obligado haya cumplido con
el mandato contenido en la Resolución de E Coactiva,
éste tendrá derecho a solicitar la revisión
judicial prevista en el Artículo 23° de la Ley N°
26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva,
siempre y cuando los siguientes presupuestos:
- El obligado hubiera consignado el monto materia de
cobranza ante el Banco de la
Nación a nombre de la Corte Superior de
Justicia
correspondiente; o, - El Ejecutor Coactivo hubiera trabado una medida
cautelar.
En cualquiera de los dos presupuestos mencionados en el
párrafo anterior, la tramitación del recurso de
revisión suspenderá la ejecución forzosa.
Dicha medida caducará vencido el plazo a que se refiere el
segundo párrafo del Artículo 11° del Decreto
Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva-.
La revisión judicial prevista en el
Artículo 23° de la Ley N° 26979 –Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, se presentará
directamente ante la Corte Superior de Justicia
correspondiente, adjuntando copia simple de los documentos que
acrediten la pretensión y, de ser el caso, de los
documentos que acrediten el cumplimiento de las condiciones
establecidas en el Artículo 10° del Decreto Supremo
N° 036-2001-EF –Reglamento de la Ley de Procedimiento
de Ejecución Coactiva-.
La Corte Superior deberá emitir su
pronunciamiento en un plazo que no exceda de 60 días
hábiles contados a partir de la presentación del
recurso.
Si el ejecutor exhortado advierte la existencia de
irregularidades y/o contravenciones al ordenamiento en materia de
ejecución coactiva o a la ley del procedimiento
administrativo general. (D.S. N°069-2003-EF: 3°, numeral
3.4)
Tratándose de Gobiernos locales, el Ejecutor Coactivo no
podrá realizar sus funciones fuera de la provincia a la
que pertenece la Entidad a la que representa. Para extender sus
funciones a otra jurisdicción Provincial o Distrital, el
Ejecutor Coactivo deberá librar exhorto al Ejecutor
Coactivo de la Municipalidad Provincial correspondiente al lugar
en donde se pretenda realizar las acciones de
ejecución del acto, siendo aplicable para éstos
efectos lo dispuesto en el Título Cuarto de la
sección Tercera del Código Procesal Civil. En este
caso, el cumplimiento de este requisito no puede ser exceptuado
por aplicación de lo establecido en la Tercera
Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N°
26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
En caso que el Ejecutor Coactivo libre exhorto
simultáneamente a dos o más Municipalidades
Provinciales, el Ejecutor Coactivo, bajo responsabilidad,
deberá notificar inmediatamente a los Ejecutores
exhortados el cumplimiento de la obligación y la
consecuente terminación del procedimiento de
Ejecución Coactiva que se les había
encargado.
El Ejecutor exhortado únicamente estará
facultado para realizar aquellas actuaciones propias del
procedimiento de ejecución coactiva que consten de manera
expresa en el exhorto. Librado el exhorto, el Ejecutor Coactivo
exhortado de la Municipalidad Provincial es el único
funcionario competente para realizar los actos vinculados al
procedimiento de ejecución coactiva materia de exhorto,
quedando sujeto a las responsabilidades civil, penal y
administrativa a que se refiere el Artículo 22° de la
Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva.
Corresponde al Ejecutor Coactivo exhortado el control de la
legalidad del procedimiento seguido en conformidad con la
presente norma respecto de las actuaciones cuya
realización sea encomendada vía exhorto, bajo
responsabilidad. Si el Ejecutor exhortado advierte la existencia
de irregularidades y/o contravenciones al ordenamiento en materia
de ejecución coactiva o a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, bajo responsabilidad devolverá el
escrito de exhorto al Ejecutor Coactivo exhortante, para que
proceda a la corrección de las observaciones formuladas.
En éste último supuesto, quedarán en
suspenso automáticamente los actos de ejecución que
hubiese realizado el ejecutor coactivo exhortado,
siéndoles de aplicación lo establecido en el
numeral 16.5 del Artículo 16° de la Ley N° 26979
–Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva
(Suspendido el procedimiento, se procederá al
levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran
trabado).
Decisión de la entidad, la misma que en cualquier
momento tiene la potestad de modificar o dejar sin efecto la
obligación.
De conformidad con establecido en el numeral 5.3. de
Artículo 5° del Decreto Supremo N°069-2003-EF -que
aprueba el Reglamento de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva-, sin perjuicio de lo dispuesto por el
Artículo 16° de la Ley N° 26979 –Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva, el Ejecutor Coactivo
como mandatario dela Entidad que lo designa y titular del
Procedimiento está sometido a la decisión de la
Entidad, la misma que en cualquier momento tiene la potestad de
modificar o dejar sin efecto la Obligación, debiendo en su
caso suspender la vía coactiva. (Aplicable a los
procedimientos de ejecución coactiva cuyo objeto sea el
cobro de obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos
locales: Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva-: Numeral 5.4, Artículo 5°).
En caso que la Autoridad
competente Administrativa o Judicial, revoque la decisión
de la Entidad que dio origen al Procedimiento, la Entidad, bajo
responsabilidad deberá impartir las órdenes al
ejecutor Coactivo para cumplir la decisión emanada de la
Autoridad competente. (Aplicable a los procedimientos de
ejecución coactiva cuyo objeto sea el cobro de
obligaciones tributarias a cargo de los gobiernos locales:
Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el Reglamento de
la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-: Numeral
5.4, Artículo 5°).
Las causales de suspensión en el procedimiento de
ejecución coactiva no se encuentran debidamente ordenadas
en un artículo específico o en un capítulo
especial, sino que éstas como hemos advertido,
están desperdigadas a lo largo de la legislación
especial utilizada. Lo que muchas veces causa confusión al
momento en que los Funcionarios Coactivos, no obstante su
capacitación y preparación en la
materia, suelen errar. Y, lo más grave, es que
precisamente estos errores tienen consecuencias económicas
en perjuicio del obligado. Quien, con el adecuado asesoramiento
jurídico puede incluso demandar a la Entidad y a los
Funcionarios Coactivos solidariamente por los daños y
perjuicios causados, esto es, la responsabilidad
civil. Además, originaría el inicio de las
responsabilidades administrativas y penales que éste hecho
traería consigo. Por tanto, es preciso que nuestro
ordenamiento jurídico precise o compile estas causales de
suspensión con la mayor claridad, más aún si
los actos realizados por los Funcionarios Coactivos están
revestidos de las responsabilidades civil, administrativo y
penal.
- Constitución Política del
Perú. - Ley N° 26979 –Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva. - Decreto Supremo N° 036-2001-EF –Reglamento
de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva-. - Decreto Supremo N°069-2003-EF -que aprueba el
Reglamento de la Ley de Procedimiento de Ejecución
Coactiva- - Texto Único Ordenado del Código
Tributario – aprobado por Decreto Supremo N°
135-99-EF. - Edicto N° 225 de la Municipalidad de Lima
Metropolitana – Crea el Servicio de Administración
Tributaria – SAT. - Edicto N° 227 – Estatuto del Servicio de
Administración Tributaria. - Texto Único Ordenado de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos – Aprobado
por Decreto Supremo N° 02-94-JUS. - Código Procesal Civil.
- Decreto Legislativo N° 776 – Ley de
Tributación Municipal. - Ley Orgánica de Municipalidades.
- Ley N° 26887 – Ley General de
Sociedades. - Decreto Legislativo N° 845 -Ley de
Reestructuración Patrimonial. - Ley N° 27146 –Ley de Fortalecimiento del
Sistema de Reestructuración Patrimonial. - Decreto Ley N° 25604.
- Decreto Supremo N° 008-95-PCM.
- Ley N° 23506 –Ley de Hábeas
Corpus y Acción de Amparo. - Decreto Ley N° 25433 –modificatoria de la
Ley N° 23506.
Autor:
Edward Henry Bravo Chuquillanque
Abogado. Consultor en Derecho Empresarial.
Lima – Perú, octubre del 2003.