La Inconstitucionalidad del procedimiento Disciplinario en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente

1.- La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela
consagra en su artículo 156 la competencia del
Poder
Público Nacional. Entre las competencias de
este Poder
Público Nacional se consagra en su numeral 32 la
legislación en materia de
procedimientos.
Asimismo, el artículo 49 numeral 6 establece que ninguna
persona
podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren
previstos como delitos, faltas o
infracciones en leyes
preexistentes.
Por su parte, el artículo 186 de la misma Carta Magna
señala que corresponde a la Asamblea Nacional legislar en
las materias de la competencia
nacional. Es decir, dictar leyes en las
materias competencia del Poder Público, y en cualquier
otro caso que la Constitución ordene.
Esto atiende al principio constitucional de la Reserva Legal, lo
cual implica que solo la Asamblea Nacional podrá dictar
normas sobre
las materia a que
atiende el Poder Público Nacional.
2.- La Ley
Orgánica de Educación establece
en su Título VIII todo lo referente a las faltas y
sanciones al personal
docente.
En dicho título se señala que para la
averiguación y determinación de las faltas
cometidas por los funcionarios docentes, la autoridad
educativa competente instruirá el respectivo expediente,
en el cual se respetaran todos los derechos a la defensa y al
debido proceso.
Asimismo se señalan los tipos de faltas existentes, la
sanción a cada una de ellas, y los recursos y
acciones
procedentes contra dichas sanciones.
A tal efecto se señala en el artículo 120 y 121 de
la Ley, que existen
para el funcionario docente dos tipos de faltas: las graves, las
cuales son sancionadas con separación del cargo durante un
periodo de uno a tres años, y con sanción de
destitución e inhabilitación para el servicio
docente, si existe reincidencia en la comisión de una
falta grave, y; las faltas leves, las cuales se sancionaran con
amonestaciones orales o escritas, o con separación del
cargo hasta por once meses.
Estos artículos confieren una potestad discrecional al
Ministro de Educación, Cultura y
Deportes, para
que dependiendo de la gravedad de la falta, éste pueda
separar del cargo o directamente destituir al funcionario, sin
necesidad de que exista reincidencia.
Sin embargo, nada establece la Ley en cuanto al procedimiento
disciplinario aplicable en cuanto a la tipificación de las
faltas ni para la aplicación de dichas sanciones.
3.- El Reglamento para el Ejercicio de la Profesión
Docente consagra en la sección tercera del capítulo
II del Título IV referente al Régimen Disciplinario
del Personal Docente,
los procedimientos
disciplinarios y las normas para la
instrucción de expedientes disciplinarios.
Específicamente, en los artículos 167 y siguientes
se consagran los procedimientos administrativos sancionadores
aplicables a los funcionarios docentes.
Además de ello, el propio Reglamento señala los
tipos de faltas existentes, a lo cual prácticamente se
repite lo señalado en la Ley Orgánica.
Asimismo, el proyecto de
Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión
Docente establece de igual manera un procedimiento sancionador
para la tipificación de las faltas y la aplicación
sancionadora.
4.- En tal sentido, la normatización de un procedimiento
administrativo sancionador por medio de un Reglamento, es en
nuestra opinión, inconstitucional, por cuanto se invade la
esfera de la Reserva Legal consagrada en la
Constitución.
5.- El Presidente de la República tiene la potestad
reglamentaria consagrada constitucionalmente, esto es, puede
reglamentar total o parcialmente las leyes sin alterar su
espíritu, propósito o razón por lo que el
Reglamento constituye un acto dictado en ejercicio de la función
legislativa por el Presidente de la República. El
ejercicio de esa función
legislativa puede manifestarse en decretos leyes, o en
reglamentos, cuando se trata de actos de ejecución de la
legislación, como es el caso concreto,
regulado en la Carta Magna
que se refiere a reglamentar las leyes.
Ahora bien, la reserva legal constituye el límite del
Reglamento. La reserva legal tiene como fundamento el que forma
parte de ella toda materia que la Constitución reserva
expresamente al legislador, es decir, cuando hay
indicación expresa de tal reserva en la
Constitución. Así, la materia que el texto
constitucional remita a una Ley, no es regulable por reglamento,
sino para desarrollar lo que esa Ley diga.
El profesor Lares Martínez señaló en su
oportunidad que hay materias que están reservadas
exclusivamente a la competencia de la ley. Son materias que deben
ser siempre reguladas por leyes, esto es, por actos sancionados
por el órgano Legislativo Nacional conforme al
procedimiento constitucional establecido para esos efectos.
El maestro García Pelayo señala que por el
principio de la supremacía constitucional, el mandato dado
exclusivamente a la ley no podrá ser delegado al
reglamento o a otro acto de carácter
sublegal.
La reserva legal constituye en definitiva un límite a la
potestad reglamentaria como garantía fundamental de
derechos
constitucionales. En efecto, tratándose de actos
administrativos de efectos generales, los reglamentos son siempre
de carácter
sublegal, es decir, sometidos a la ley, por lo que su
límite esencial deriva de la reserva legal.
Los reglamentos, en consecuencia no pueden regular materias
reservadas al legislador en la Constitución, y esas son
fundamentalmente el establecimiento de delitos, faltas e
infracciones y las penas y sanciones correspondientes, la
regulación y limitación a los derechos y
garantías constitucionales, los procedimientos y el
establecimiento de tributos.

6.- En este sentido, el procedimiento mal podría
establecer el Reglamento del Ejercicio de la Profesión
Docente un procedimiento sancionatorio, puesto que la
Constitución reserva a la ley la creación de leyes
procedimentales a tal efecto.
El normatizar el procedimiento sancionador docente por medio del
Reglamento sería contravenir la Constitución, por
invasión de la reserva legal, ya que, como se
señaló, el artículo 156 de la Carta Magna
señala como competencia exclusiva del órgano
Legislativo Nacional, esto es, la Asamblea Nacional, el legislar
en materia de procedimientos. De igual manera lo
señaló la derogada Constitución de 1961.
En efecto, la novísima Ley Orgánica de la Administración
Pública expresa en su artículo 87 que los
reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva
legal.
Siendo así, somos de la opinión que el nuevo
Reglamento que se dicte a tal efecto deberá abstenerse de
dictar procedimiento alguno, ya que entraría en
contradicción con la letra constitucional.
7.- Por otra parte, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos señala en su artículo 10 que
ningún acto administrativo, tal como lo es el Reglamento,
podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido
establecidas en las leyes.
Dicho principio tiene origen con relación a la responsabilidad penal, en el sentido que
señaló Beccaria "nulla poena sine lege" o lo
que es lo mismo, no puede haber pena sin ley, por lo que los
delitos y las penas deben ser establecidas por ley preexistente.
Tal es así, que el artículo 49 numeral segundo de
la Constitución expresamente señala este
particular.
Este principio se extiende a todo el ámbito de las
consecuencias de la responsabilidad , tanto en materia civil como en
materia administrativa y disciplinaria. Por tanto, la
regulación de la potestad sancionadora del Estado , es
materia de reserva legal, por lo que en materia administrativa
solo la Ley puede establecer sanciones.
8.- En este sentido, el Reglamento del Ejercicio de la
Profesión Docente, así como el proyecto de
reforma del mismo contienen la tipología de las faltas en
las que pueden incurrir los funcionarios docentes, las cuales se
dividen en graves y leves. Asimismo se señalan las
sanciones establecidas para cada tipo de falta
Sin embargo, esto también es violatorio de la letra de la
Constitución, por cuanto se tipifican faltas
disciplinarias, y se establecen sanciones. Así, se
contraviene tanto el principio de la reserva legal, como el
artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, y el artículo 87 de la Ley
Orgánica de Administración Pública, los cuales
prohiben al Reglamento dictar sanciones.
Por tanto, el Reglamento no debe bajo ningún concepto
tipificar faltas administrativas ni establecer sanciones, so pena
de nulidad por inconstitucionalidad del mismo.
9.- A tal efecto, es menester realizar algunas consideraciones y
propuestas sobre el régimen a seguir, vistas las
consideraciones preliminares.
Sobre el régimen procedimental de las faltas graves de los
funcionarios docentes, al no haber un procedimiento legal que
normatice dicha actividad administrativa, puede aplicarse el
procedimiento administrativo sancionador establecido en la Ley
del Estatuto de la Función Pública.
En efecto, el artículo 89 de la ley ejusdem
contiene una rica articulación en materia procedimental,
referido al procedimiento disciplinario de destitución de
los funcionarios públicos.
Creemos que nada obsta a que pueda ser aplicada esta ley en
cuanto al procedimiento disciplinario de los funcionarios
docentes, por cuanto la Ley del Estatuto de la Función
Pública excluyó del ámbito de
aplicación de la misma a los funcionarios docentes de las
universidades nacionales, pero no a los docentes no
universitarios, por lo que son aplicables las normas de esta Ley
a los docentes adscritos al Ministerio de Educación,
Cultura y
Deportes .
Esta aplicación supletoria además es posible
gracias al principio de aplicación analógica de la
ley consagrada en el Código
Civil , por el cual se pueden aplicar normas que regulan
casos semejantes o materias análogas si no hubiese
disposición expresa de la ley.
Evidentemente, el procedimiento disciplinario de los funcionarios
públicos es análoga y semejante al caso de los
funcionarios docentes, ya que los principios que
regulan al derecho
administrativo sancionador son los mismos para todos los
casos.
10.- En cuanto al procedimiento de faltas leves, en cuanto a las
amonestaciones escritas, también la Ley del Estatuto de la
Función Pública contiene un procedimiento para
ello. Por tanto, también es aplicable el procedimiento
establecido en el artículo 84 de la ley funcionarial al
caso de los funcionarios docentes.
11.- En el caso de las amonestaciones orales, a diferencia de las
otras faltas, la Ley del Estatuto no señala nada al
respecto. Y consagrándose dicha amonestación en la
Ley Orgánica de Educación, la misma debe tener de
igual manera un procedimiento.
A tal efecto, consideramos que el procedimiento sumario
consagrado en el artículo 67 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos es el conveniente para este tipo
de sanción.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es la
norma matriz en
materia de procedimientos administrativos, por lo que, de no
señalarse nada en leyes especiales, esta debe
aplicarse.
Este procedimiento sumario es un procedimientos expedito, que
tiene por caracter
ística la celeridad. Y este tipo de amonestaciones no
requiere mayor complejidad, por el contrario, se estima que debe
realizarse el procedimiento rápidamente, por lo que, de
acuerdo con el artículo 4 del Código
Civil, debe aplicarse el procedimiento sumario de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos a este tipo de
amonestaciones.
12.- Por ultimo, en cuanto a la tipificación de faltas y
creación de sanciones, el que nada señale el
Reglamento no reviste mayor inconveniente, por cuanto la Ley
Orgánica de Educación ya señala estos
particulares. En efecto, la ley tipifica los tipos de falta y las
sanciones. El Reglamento vigente prácticamente repite el
viejo esquema de la ley educativa.
13.- Visto estos comentarios, nos permitimos realizar algunas
conclusiones, a fin que sean considerados para la eventual
reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión
Docente:

• Debe el Reglamento eliminar todo tipo de
  procedimiento sancionador, de modo de no violar la reserva
  legal consagrada en la Constitución;
• El Procedimiento para faltas graves debe regirse por
  el Procedimiento para Destitución consagrado en la Ley
  del Estatuto de la Función Pública, por su
  semejanza y analogía con el caso en concreto;
• De igual manera debe aplicarse para las
  amonestaciones escritas lo pautado en la Ley del Estatuto de la
  Función Pública;
• En cuanto a las amonestaciones orales debe seguirse
  el procedimiento sumario consagrado en la Ley Orgánica
  de Procedimientos Administrativos;
• Por ultimo el Reglamento no debe tipificar las faltas
  ni establecer nada en torno a las
  sanciones, dejando a la Ley Orgánica de Educación
  esta función.

Caracas, 7 de julio de 2003

Bibliografía

• Brewer Carías, Allan R.. "Instituciones Políticas y Constitucionales. Tomo II. EL
  Régimen del Poder Público y su Distribución Vertical: El Poder Nacional,
  y el Régimen Federal y Municipal". 3ra edición.
  Editorial Jurídica Venezolana. Universidad
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• ________________________ "Reflexiones sobre el
  Constitucionalismo en América". Cuadernos de la Cátedra
  Fundacional Dr. Charles Brewer Mauco "Historia del
  Derecho de Venezuela".
  Universidad
  Católica Andrés
  Bello Nº 2. Editorial Jurídica Venezolana.
  Caracas, 2001. Pág. 232.
• Lares Martínez, Eloy. "Manual de
  Derecho
  Administrativo". Décima primera edición.
  Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias
  Jurídicas y Políticas. Caracas, 1998.
• García-Pelayo, Manuel. "Derecho
  Constitucional Comparado". Fundación Manuel
  García-Pelayo. Caracas, 2002. Pág.
  62.

Autor:

Manuel Rojas Pérez

Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés
Bello. Jefe de División de Asuntos Laborales y de la
Carrera Administrativa de la Consultoría Jurídica del Ministerio
de Educación, Cultura y Deportes. Cursante de la
especialización en
Derecho Administrativo en la Universidad Central de
Venezuela.