Las limitaciones del funcionalismo en su aplicación a los procesos de integración:

El objetivo de
este trabajo, es dar a conocer aquellos factores considerados
como limitaciones del proceso
funcionalista de integración, que impiden una
aplicación de la teoría
en forma universal, contrastando al mismo tiempo estos
factores limitantes con la realidad que vive hoy en día
América
Latina, tomando específicamente el caso de MERCOSUR, dando
así una explicación racional al fracaso que ha
experimentado este proceso de
integración, considerando como uno de los factores mas
importante la estabilidad y gobernabilidad, esto ultimo visto
desde una perspectiva de capacidad del gobierno y desde
una perspectiva de contexto.
La formación de bloques de integración nace de una
necesidad funcional, en que cada uno de los Estados que decide
integrarse, lo hace porque ve en ello una oportunidad de aumentar
el bienestar de sus ciudadanos o simplemente por una
cuestión de interés
nacional. Lo anterior hace que la teoría
funcionalista de las relaciones
internacionales, al menos en una primera aproximación,
sea la que nos entrega las herramientas
de análisis más adecuadas para estudiar
el fenómeno de la integración.
La teoría funcionalista de las relaciones
internacionales es aquella que "propone la creación
lenta y acumulativa de una comunidad
mundial, mediante programas de
cooperación económica y social –no
necesariamente política–
progresivamente mas amplios entre los distintos Estados partes
del proceso. Los hábitos de cooperación que
resultan del éxito
del progreso hacia los objetivos de
un campo, pueden transferirse a otras zonas que requieran
actividad".
Las limitaciones del funcionalismo y
del proceso de integración que aquel involucra,
corresponden a variables que
no incorpora la teoría y que influyen en el éxito o
fracaso de la evolución del proceso funcionalista de
integración. He aquí la importancia de mencionar
estas limitaciones.
Joseph Nye, plantea cuatro condiciones que él estima como
claves a todo proceso de integración, las cuales influyen
en la naturaleza del
compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo. Estas
condiciones son las siguientes:
Simetría o igualdad
económica de unidades: Las diferencias o similitudes de
algunos indicadores
como el ingreso per capita y el tamaño de los potenciales
participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total,
parece ser de importancia relativa mayor en los procesos de
integración entre Estados menos desarrollados, que en el
caso de Estados altamente desarrollados. Desde esta perspectiva,
MERCOSUR es
bastante distinto en sus unidades, lo cual queda demostrado al
comparar el PNB total de Brasil, Argentina,
Uruguay y
Paraguay, que
expresados en billones de dólares corresponden
respectivamente a 715.4; 279.6; 17.7; 9.0.
Valor de la
complementariedad de la élite: El nivel en que los
grupos de
élites dentro de las entidades que se integran piensan
igual, es de considerable importancia, por tanto dependerá
mucho de las élites el grado de integración al que
se quiera llegar. Sin embargo se sostiene también que las
élites que han trabajado juntas eficazmente en una
situación transnacional, a continuación pueden
abrazar políticas
divergentes que no conducen a la integración. Esto
último se debe a que los burócratas nacionales son
cautos ante la integración por la posible pérdida
de control
nacional.

Existencia de pluralismo: Mientras mayor es el
pluralismo en todos los Estados miembros, mejores son las
condiciones para la integración. Esta es una falencia que
está presente en MERCOSUR ya que "la diversidad en
América
Latina es el resultado de divisiones que se han originado en el
marco del propio proceso de desarrollo y
de una cultura
fuertemente discriminatoria. A la diversidad cultural,
geográfica y de recursos, el
desarrollo
añade mercados
segmentados; diferencias educacionales, diferencias salariales y
de acceso a las oportunidades; distinto acceso a la información, concentración del
poder
político, social y económico; elites divididas por
distintas concepciones sociales, diferencias de credos
religiosos, etc., todo lo cual tiene como reacción natural
la intolerancia, considerada esta ultima como el extremo opuesto
del pluralismo".
7Capacidad de los Estados miembros de adaptarse y responder:
Cuanto más alto es el nivel de estabilidad interna de las
unidades y mayor el grado de gobernabilidad, más probable
es que puedan participar eficazmente en una unidad integrativa
mayor. Este planteamiento es significativo si revisamos las
variables
presentes en los países de MERCOSUR y en general de
América
Latina, entre las que podemos mencionar la gobernabilidad, el
rol de los partidos
políticos, la inestabilidad y el caos
económico, lo que nos permite señalar que
aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un
desfase permanente entre los objetivos de
integración y su concreción.
Para analizar esta situación, nos apoyaremos en la
tesis que
plantea Holzmann quien postula la existencia de tres tiempos
distintos dentro de un proceso de integración, cada uno
con diferentes grados de avance: Tiempo
económico, definido por la velocidad del
intercambio; Tiempo jurídico-institucional,
definido a partir de la estructuración formal de esquemas
de integración que dan la necesaria
institucionalización jurídica al intercambio
comercial; y Tiempo político, definido a partir de la
conformación de una voluntad política manifiesta
de los Estados con capacidad de concretar efectivamente una
integración con objetivos comunes.

Es interesante señalar que el proceso de
integración se encuentra más avanzado en los
aspectos económicos antes que en los políticos, sin
embargo la voluntad política es fundamental en el
desarrollo y fortalecimiento del proceso, incluso podemos
sostener que una integración real necesita de un proyecto
político capaz de sostenerla, ya que es indiscutible que
la integración
económica y social afecta necesariamente a entidades
políticas soberanas, por lo que algunos
autores plantean que la integración es un fenómeno
esencialmente político cuya consecuencia es
económica y social.
Por otra parte el Estado como
actor principal de la integración depende de la voluntad
del gobierno, por
tanto, la definición por parte de cada gobierno de
objetivos estratégicos claros, es condición
necesaria para mantener y concretar la voluntad política.
Según lo anterior podemos afirmar que la
integración se constituye en un medio para alcanzar los
objetivos del Estado. En
este contexto, al observar el proceso de integración desde
lo nacional hacia lo internacional, el éxito o fracaso de
la integración pasa por condiciones de estabilidad y
gobernabilidad de cada país, como condición
necesaria capaz de soportar en forma adecuada el desarrollo del
proceso.

En el desarrollo del análisis que hace Holzmann, la
gobernabilidad democrática aparece como respuesta a la
necesidad de comprender el desarrollo de los procesos
políticos de los países de América
Latina. En base a lo anterior, corresponde identificar los
elementos que dan forma al concepto de
gobernabilidad, entendida esta última como la capacidad de
manejo que se tiene de las instancias de gobierno, de las
demandas sociales y de los mecanismos de legitimación
política.
La gobernabilidad así concebida es la consecuencia de los
desafíos de la última década, y se relaciona
con la necesidad de dotar a la democracia de
una adecuada viabilidad estratégica y de un adecuado
procesamiento de los conflictos
sociales.
Por otro lado, la existencia de una cierta relación entre
estabilidad democrática e institucionalidad como producto de la
experiencia reciente de Sudamérica hace poner la atención en la naturaleza del
régimen político, su sistema
electoral, la estructuración del sistema de
partidos etc. Pues resulta evidente la existencia de una
relación entre el quiebre del sistema democrático y
el conflicto
institucional.
Lo anterior nos lleva a la necesidad de buscar aproximaciones
adecuadas al momento previo de declarar la existencia de conflictos
institucionales, y ello es lo que en términos
prácticos se busca establecer a través del concepto de
gobernabilidad. Así, los elementos que en una primera
aproximación permiten la definición de los niveles
de gobernabilidad, serían la Relación
Presidente-Parlamento cuyo principal problema radica en que ante
la imposibilidad de construir mayorías estables, el
Presidente no puede actuar eficientemente, afectando
considerablemente la estabilidad de los países; un segundo
elemento que afecta la gobernabilidad es la Eficiencia del
Estado , que
en Latinoamérica se caracteriza por una
administración estatal ineficiente en
términos económicos, políticos y sociales;
como tercer elemento cabe nombrar la Personalización de la
política, ya que frente a la carencia de definiciones
claras en torno a los
objetivos del Estado, se tiende a preferir el levantamiento de
líderes únicos, que al no dar resultados son
cambiados por otros en las próximas elecciones; como
ultimo elemento tenemos la Regulación institucional, que
corresponde a la necesidad de adecuar el aparato jurídico
institucional en términos de eficiencia acorde
a la realidad de los nuevos tiempos.
Lo señalado precedentemente afecta a los actores de la
integración –ya sea públicos o privados-.
Además cabe señalar que son pocos los actores que
poseen personal
especializado o preocupación por prepararlos en los temas
de la integración, lo que significa una disfunción
creciente con las tendencias actuales y con la complejidad del
proceso.

A continuación presentamos un cuadro con una
selección de cuatro indicadores de
gobernabilidad correspondientes a los países de MERCOSUR,
donde podemos apreciar que los cuatro Estados presentan en
promedio un índice de gobernabilidad considerado como
medio, es decir, por encima de los países de África
y el Medio Oriente, pero por debajo de los países
desarrollados de Europa y
Norteamérica. Esto nos permite afirmar que si bien existen
avances en materias como democracia y
libre mercado, aun
falta mucho por hacer para alcanzar niveles satisfactorios y
estables de gobernabilidad, ya que esta última, hoy en
día en América Latina tiene la característica de ser inestable tanto por
el contexto regional y mundial como así también por
la diversidad de demandas y presiones internas que deben
enfrentar día a día los gobiernos, lo cual limita
de manera considerable la eficiencia y calidad del
gobierno.

INDICE DE GOBERNABILIDAD PAISES
MERCOSUR

Fuente: informe sobre
desarrollo
humano 2002, elaborado por el PNUD.

-2.5 a -0.9 bajo -0.8 a 0.8 medio 0.9 a
2.5 alto

Los elementos que dan forma al concepto de
gobernabilidad nos permiten afirmar que los problemas
políticos y sociales distan mucho de estar resueltos,
tanto por la carencia de voluntad política como por la
diversidad de intereses existentes tanto dentro como entre los
países de la región. En este sentido, la
integración se coloca en forma de pirámide
invertida, donde la base más ancha corresponde a sus
intentos, y el vértice a sus resultados concretos.
De una u otra forma, el Estado
liberal en América Latina no posee un grado adecuado de
racionalidad, quedando entregado a presiones de tipo social y
político.
En América Latina se mira con envidia el proceso que vive
la Unión
Europea, y nos damos cuenta de que no poseemos una identidad
regional debido a la falta de pluralismo; no poseemos un proyecto
político común debido a la falta de
definición de los objetivos estratégicos de los
países de la región, y por ultimo no tenemos
intereses manifiestamente similares ni complementarios debido a
las diversas problemáticas internas que día a
día deben enfrentar los gobiernos –corrupción, violencia,
narcotráfico, pobreza y
desigualdad, caos económico, etc-.
En efecto, el conflicto
entre el interés
nacional, representado por diversos grupos, sumado a
la opinión distinta de los diferentes partidos
políticos, sitúa el problema en un nivel
nacional que pocos países han logrado superar.
En consecuencia, la definición de los objetivos del Estado
resulta ser un elemento primordial en este asunto. Si un
país no tiene objetivos definidos que velen por su real
interés nacional en el mediano y largo plazo, y
además carece de una adecuada conducción
político-estratégica, podemos señalar que la
integración es prácticamente imposible. En tal
escenario, no existe regulación de conflictos, se
acentúan los existentes, transformando al Estado en un
instrumento de los grupos de presión
con mayor influencia, y la inestabilidad pasa a ser un factor
consustancial al desarrollo dependiente de estos
países.

Finalmente y en base a todo lo expuesto a lo largo de
este trabajo, nos damos cuenta que los países
latinoamericanos y por ende los que componen MERCOSUR, presentan
en mayor o menor grado cada una de las condiciones que de acuerdo
al planteamiento de Joseph Nye hacen potencialmente imposible una
real integración, lo cual nos hace comprender el porque
del fracaso de MERCOSUR, debiendo conformarnos con la firma de
tratados de
libre comercio
de forma bilateral, tendencia que está de moda en la
actualidad.
Por otra parte, es posible afirmar con certeza que el
funcionalismo como teoría de las relaciones
internacionales, posee importantes limitaciones, lo que la hace
altamente dependiente del contexto en el cual se aplique; por lo
demás no se debe perder de vista que el nacimiento de esta
teoría se encuentra fuertemente influenciado por el
proceso de integración que se vive en Europa, lo que la
condiciona aun más.

Bibliografía

• DOUGHERTY, James E. Teorías en pugna en las relaciones
  internacionales, Grupo editor
  Latinoamericano, 1993, Argentina.
• HOLZMANN, Guillermo "Dilemas actuales de la
  integración. Un enfoque desde la ciencia
  política", en Revista
  Política y Estrategia,
  1995, Argentina.
• PLANO, Jack Diccionario
  de las relaciones internacionales, Editorial Limusa-Wiley,
  1971, México.
• FETSCHER, Irving La tolerancia. Una
  pequeña virtud imprescindible para la democracia,
  Editorial Gedisa, 1994, España.
• Banco Mundial "Informe
  sobre desarrollo mundial", 1997, Nueva York.
• Naciones Unidas "Informe sobre desarrollo
  humano 2002", Grupo Mundi
  Prensa, 2002,
  España

Autor:

Adolfo Barrera Fuentealba
Licenciado en Ciencias
Políticas y Gestión
publica con mención en RR.II.
Universidad
Central de Chile.

Julio de 2003