La propuesta de este ensayo es
desarrollar la idea del concepto de
planificación, enfocado en uno de sus
matices, en este caso, el regional y todas sus implicancias.
Ahondaremos en primera instancia que significa y que relevancia
tiene ese concepto tratado
desde la perspectiva de distintos autores, veremos a que elemento
le otorgan más énfasis en sus definiciones y el
análisis que hacen de ello, más la
mirada del autor de este ensayo con
respecto a una propia definición de planificación
regional que guiará al lector para visualizar la postura
que representará la temática que se le quiere dar
al ensayo.
Siguiendo con el desarrollo del
ensayo, presentaremos como surgió, en la lógica
occidental, esta propuesta de desarrollo de
las naciones concretizada regionalmente, considerando como
instrumento a la planificación y como se ha estructurado
históricamente mediante las relaciones de políticas
de Estado y las
economías de las naciones en la lógica
de buscarle sentido a esta propuesta. Lo que lleva ha argumentar
el enfoque que se ha propuesto para este ensayo sobre
planificación en su matiz regional. Para ello se mostraran
otras experiencias de países mostrando sus perspectivas
sobre esta materia en su
lógica de planificar y si han alcanzado sus
metas.
Más adelante contrapondremos las deficiencias que
se originan por no estructurar una planificación acorde a
las necesidades de cada región, con las nuevas propuestas
que impone una concreta estructura de
planificación. Llevaremos también a ver como se ha
dado la lógica de planificación en Chile y las
implicancias que ha traído ello.
Como ultimo punto, se darán a conocer las
conclusiones que resultaron de la reflexión acerca de esta
propuesta ensayista, más la propia opinión del
autor acerca de las implicancias y consecuencias del tema
tratado.
Mi propuesta concreta en este ensayo es que sea un
aporte, en el sentido de que el lector pueda ampliar su
visión y opinión critica respecto a la
comprensión de lo que es una planificación en su
contexto regional y de cómo ha funcionado
históricamente dentro del plano de lo real concreto.
Primero aclararemos que se entiende por los conceptos de
planificación y región. Por planificación se
entiende como el proceso
mediante el cual se preparan y se llevan a cabo una serie de
acciones
encaminadas a conseguir un fin(1). En una primera
aproximación sobre lo que se quiere llegar, se ha
explicado el concepto de planificación. Región se
entiende por una porción de territorio determinada por las
circunstancias políticas,
étnicas o geográficas espaciales(2). Conocidos
especialistas han realizado significativos aportes explicando el
concepto de planificación regional. No obstante las
diferencias de enfoque derivadas del
marco
teórico de referencia de cada uno de ellos o de su
particular perspectiva disciplinaria puede apreciarse una gran
convergencia en torno a los
principales elementos que caracterizan la planificación
regional. El proceso de
planificación regional se presenta como una secuencia de
decisiones y acciones que
debe incidir sobre los factores que determinan la
conformación requerida para el cumplimiento de
determinados objetivos(3)
(De Mattos, 1976). Otra perspectiva de planificación es Un
conjunto de acciones orientadas a racionalizar el proceso de
toma de
decisiones que origina y controla el proceso de cambio
económico y social en un sistema
espacial(Boisier, 1975)(4). Una tercera mirada nos propone que:
se entiende por planificación regional al conjunto de
actividades emprendida bajo responsabilidad directa del gobierno y
dirigentes hacia la formulación y ejecución de la
estrategia
nacional (5).
La lectura de las
citas anteriores muestran aspectos valiosos para entender lo que
es una planificación y su visión actual.
Consideraremos entonces el concepto de planificación
regional según la temática que se le quiere dar a
este ensayo. La planificación regional es un procedimiento
cuyo estado actual
de un país contemplando la región, se quiere
mejorar en función de
criterios y objetivos
específicos de política,
económica. Planificación regional entendido como un
instrumento para alcanzar el desarrollo, superando deficiencias y
problemáticas que se encuentran en realidad regional que
se han dado históricamente.
1 Johnston, R.J. et al.2000 "Diccionario
Akal de Geografía Humana",
Madrid, Akal..326p
2 Ibíd. P. 356.
3 De Mattos, Carlos "Política
planificación y gobierno,
Caracas, Fundación ALTADIR, 1988. 295p
4 Boisier Sergio "Comentarios sobre planificación
regional, Santiago (documento de trabajo)
5 Boisier Sergio. Experto en planificación del desarrollo
regional del Instituto Latinoamericano de planificación de
económica y social (ILPES) de las Naciones
Unidas.
En el marco de la planificación, se considera su
aplicación y su entrada en vigencia, por llamarlo
así, que es un fenómeno contemporáneo en el
mundo. Si bien se registran los primeros proyectos de
planificación en 1933 (18 de mayo) más
específicamente en el proyecto Tennesse
Valley Autority(6), que tenia como objetivo
estructurado, organizar la cuenca del Tennesse. Tenia el matiz de
ser un proyecto que si
bien tenía implicancia tanto político, social y
económico, su utilización fue ocupada para
solucionar el problema especifico que necesitó esa
región de los Estado Unidos.
Tras los acontecimientos sucedidos por la segunda guerra
mundial (1945 en adelante) se ponen en marcha una serie de
proyectos con
relación a la planificación regional con la
finalidad de recuperar los territorios destruidos por la guerra. Desde
mi perspectiva, pese a que tradicionalmente han existido
diferencias en el desarrollo de los continentes (Ej. Europa y Latinoamérica) las consecuencias de la
segunda guerra
mundial que tras una exitosa planificación por
regiones pudo recuperar su crecimiento(7) y desarrollo(8). Dio
otro paso más a la diferenciación en el desarrollo
regional desigual en el mundo. En esta nueva
estructuración planificada tras la segunda guerra, se
puede agregar un elemento externo que desde mi perspectiva fue
importante. Fue la propuesta estructuralmente planificada por los
Estados Unidos
para Europa, el
conocido Plan Marshall(9)
que se creó para contrarrestar el avance comunista. Aunque
no fue el único método
para reordenar Europa, fue un importante para las naciones del
viejo continente.
Sin bien, desde el origen del concepto de planificar
utilizado como política de Estado, esto mismo ha
traído un marcado acento político ideológico
que se ha dado en un espacio a través del tiempo. En los
años cincuenta se principia una tendencia al llamado
Estado Bienestar que incorpora la planificación regional a
las políticas de Estado para contrarrestar el modelo
socialista y que en América
Latina no tuviese mayor aceptación. Ya en los sesenta,
se comenzaba la elaboración de planes, pero desde los
años setenta la actitud
cambia. Así lo grafica Roberto Guimaraës la
planificación gubernamental tuvo su auge en América
Latina y el Caribe en los años setenta(10) La Alianza para
el progreso(11) considero que fue el punto que marcó lo
que sería la adopción
de la planificación en Latinoamérica.
6 Proyecto federal creado por el congreso de Estados Unidos en
1933 dentro del New Deal para poner en funcionamiento la presa
Wilson y el plan de
desarrollo del río Tennessee y sus afluentes que
incluía hacerlo navegable, el control de las
inundaciones y la producción y distribución de electricidad.
7 Avance con respecto al desarrollo
económico.
8 Evolución con respecto a toda característica de una sociedad.
9 Programa de
EE.UU. de ayuda financiera para la reconstrucción de los
paises devastados por II Guerra.
10 Guimaraes Roberto "Fundamentos territoriales y bioregionales
de planificaciones, NU. 2001. 14p
11 Proyecto desarrollado en Latino América
para desarrollarse mediante una alianza.
Todo ello se generaba porque en América
latina se reflejaban las problemáticas de un
desarrollo no equilibrado y desigualitario.
En Chile, si bien
se dio en los cincuenta un proceso de planificación
concretizado por la CORFO(12) organizando el país en
zonas, luego entre 1965 y 1968 ODEPLAN(13).Y lo que se conoce
actualmente como organización planificada se debe a la
CONARA(14) que mediante los decretos leyes nª 573
y 575 del 8 de julio e 1974 pusieron en vigencia la actual
regionalización y se reformó la
administración con respecto a esta nueva lógica
en la gobernabilidad del país. Bueno lo que quiero apuntar
es que en America Latina se idearon planes para confrontar las
situaciones que se vivían en cada uno de las naciones de
este lado del mundo. ¿Pero que sentido ha tenido plantear
esto? Bueno primero que todo mostrar como fue cobrando forma a
través del tiempo, sin bien
para ello he ido explicando que temáticas trata o
más bien que busca solucionar. En el caso de Chile
(similar al de América Latina) se ha planteado una
política a seguir por medio de los gobiernos regionales
derivado del convenio del Mideplan(15) y el programa de
desarrollo de las Naciones
Unidas(16). Los objetivos responden a lo que se pretende
lograr en las diferentes dimensiones del desarrollo
(económico, social, cultural, territorial, etc.) son
objetivos tales como: Evolución esperada de las principales
actividades económicas, superación de situaciones
deficiarias, transformaciones y regulaciones del espacio urbano y
rural, las reorganizaciones de las instituciones(17). No obstante también
existen otros objetivos aparte del enfoque económico
desarrollista que tiene la planificación regional. Se
refiere a valores que se
desea implantar y/o desarrollar como: mayor participación
en las decisiones; mejor proyección nacional e
internacional de la región; satisfacción de
aspiraciones de la comunidad en
orden a mejorar la calidad de
vida o abrir nuevos horizontes para la juventud(18).
12 Corporación de Fomento para la producción, Chile.
13 Oficina de
Planificación, Chile
14 Corporación nacional regional, Chile.
15 Ministerio de Planificación y Cooperación,
Chile.
16 Organización Mundial
17 Mideplan, "Apuntes metodológicos para la
elaboración de estrategias y
planes regionales",, ANCHOS Impresiones, Santiago,1995.p13.
18 Ibíd. P13.
En esta lógica, la planificación regional
ha buscado anticipar acontecimientos económicos y sociales
para intentar encauzarlos en una dirección determinada, es decir, una forma
de intervención sobre la realidad, cuyo propósito
central es lograr objetivos que interesen a toda la comunidad,
tomando factores internos y externos sobre los cuales incidir
relacionado lo que se quiere lograr (objetivos), con la forma de
lograrlo (estrategia) y los
mecanismos de que dispone para tales propósitos
(instrumentos).
Para ampliar más el campo de entendimiento he
querido mencionar experiencias de otros países con
respecto a la planificación. En España por
ejemplo se ha dado de la siguiente manera según cuenta
Gervasio Cordero del Ministerio de Hacienda de España A
lo largo de estos últimos catorce años, la
planificación regional en España a partir del
esquema básico, ha ido consolidándose y afirmando
sus procedimientos y
prácticas; y en la actualidad; constituye una pieza muy
importante del proceso de toma de
decisiones respecto a las finalidades e instrumentación de las políticas de
costo de las
distintas administraciones españolas. El componente y la
visión regional está, pues ahora totalmente
integrado en la formulación de las políticas
publicas de gasto que se desarrollan en España y tienen su
plasmación en la práctica presupuestaria de sus
distintas, administraciones(19). Consideremos que España
se sitúa en otro contexto con respecto a la lógica
de desarrollo, la experiencia de Venezuela ha
sido distinta a la de España similar a la de
Latinoamérica No obstante, poco se ha avanzado. Pese a que
el proceso de consulta en las regiones se inicio en el 2000,
aún no está listo el plan nacional de desarrollo
regional. El desarrollo de los ejes, entendido como
políticas de largo plazo, está en etapa embrionaria
y existe una marcada descoordinación y solapamiento de
funciones
entre los organismos involucrados. Por su parte, las
cooperaciones no terminan de posicionarse como organismos
impulsores del desarrollo regional, más aún cuando
el proceso de descentralización política –
pese al debilitamiento que empezó a sufrir tras los
comicios de 1998 y las estrategias del
gobierno de Chávez Frías- pareciera que
internalizó en muchos actores sociales que las
políticas regionales eran fundamentalmente competencias de
los gobiernos de los estados y los municipios; y en caso
necesario, se realizaran concertaciones entre estados y/o
municipios para encaran conjuntamente proyectos de desarrollo
económico, social, ambiental, que contaran con la
anuencia del poder central
y beneficiarán a las entidades federales
involucras(20).
19 Mideplan, "Nuevos desafíos de la planificación
regional", LOM ediciones Ltda.,2002, Santiago,184.p.
20 Ibíd.219p
Se pueden visualizar las diferencias de estos dos
países con respecto ha como han llevado a cabo el proceso
de planificación. Si bien constatemos que las
planificaciones no son el único método
para alcanzar el desarrollo, son un gran apoyo si se implementan
de manera adecuada. Según lo plantea su visión F.
Cepeda argumenta que. La planificación regional en
América Latina como cualquier otra parte del mundo no es
el instrumento más adecuado para conseguir el desarrollo
social. Sin embargo, puede hacer contribuciones importantes a
este tipo de desarrollo. Y continua diciendo con respecto a esto
Para la planificación regional, el objetivo
básico es el de alcanzar el equilibrio en
los ingresos
interregionales, acompañado de una política
nacional de redistribución del ingreso entre personas y de
la democratización de las relaciones interhumanos(21).
Cepeda menciona uno de los puntos por los cuales existe
diferencia entre como se elaboran las planificaciones de
Latinoamérica y Europa. Como ya vimos en las experiencias
anteriores en donde se muestran que caminos a tomado sus tipos de
planificaciones F. Cepeda dice que La preocupación con la
planificación regional de los gobiernos no tuvo entonces
su inspiración en el objetivo de la justicia
social, o en otras palabras en la redistribución
interpersonal del ingreso sino un intento de estimular el
desarrollo económico(22). En pocas palabras, el error
histórico de los países de Latinoamérica es
que, creyendo obtener mayor un crecimiento se logrará el
anhelado desarrollo. Por eso siempre han ido evolucionado
económicamente pero el enfocarse en esa única meta
a mermado el desarrollo en otras áreas. También se
agrega la falta de conexión entre lo que realmente se ha
pretendido con respecto al planificar y sobre lo que se ha
alcanzado, sobre todo en América Latina. Sergio Boisier lo
plantea de la siguiente manera las bases técnicas
de la planificación regional en América Latina han
sido inadecuadas para captar la verdadera naturaleza de los
procesos sobre
los cuales se pretende intervenir(23). El fondo y la forma como
se ha planteado la planificación regional en
América Latina ciertamente es distinta de como se ha
desarrollado en Europa y los Estados Unidos, las políticas
utilizadas por parte de los respectivos gobiernos de este lado
del mundo han actuado buscado otras lógicas para alcanzar
el tan anhelado desarrollo, considerando lo anteriormente
planteando no es la única forma de alcanzarlo pero si un
gran aporte como política administrativa estatal.
21 Cepeda F.; Boisier S, "Experiencias de planificación
regional en América Latina, Una teoría
en búsqueda de una práctica", Naciones Unidas.
119p.
22 Ibíd.200p
23 Ibíd. 211p
Por lo tanto, por lo visto a través de la
experiencia de Venezuela como
de cierta manera engloba lo que ocurre en Latinoamérica se
muestra
claramente una falta de continuidad en general, manifestada en
esos frecuentes cambios de prioridades y enfoques regionales, ha
obedecido, entre otros aspectos, a la carencia de una instancia
supranacional con verdadero peso político, que sea capaz
de sobreponerse a los vaivenes de la política del
día a día y de los Gobiernos de turno; y capaz, en
consecuencia, de tomar decisiones políticas de largo
plazo. Más, para ello, sería necesario un consenso
nacional y estas concertaciones bien podrían funcionar de
manera más viable en los países que están
recuperado sus procesos
democráticos, tales como los de Centroamérica o
Chile, donde la gobernabilidad democrática no se muestre
tan inestable.
Siguiendo esta lógica política
administrativa más que una falta de voluntad, lo que se ha
observado en la región Latinoamérica es la falta de
capacidad de convencimiento por parte de los planificadores
regionales de las bondades de sus propuestas para el bien de la
colectividad y para el desarrollo económico, no de la
región, sino del país. Es decir, convencer acerca
de la necesidad y la utilidad de
planificar regionalmente, independientemente de que el concepto
de región está cambiando. Pareciera, según
mi perspectiva, que se desconoce la estructura
real del poder, los
nuevos actores sociales que van surgiendo, los cambios en la
cultura
política, y la importancia de cooperar y negociar para
adelantar las políticas regionales y nacionales, y
mantener niveles estables de gobernabilidad
democrática
Si en estos tiempos el desarrollo regional es responsabilidad compartida entre el Estado y
los niveles de gobiernos regionales, estatales y municipales, la
planificación regional no sólo se gestaría y
se analizaría desde los aspectos productivos espaciales,
sino desde el juego de los
actores principales de los respectivos procesos sociales
regionales. Lo que mayormente se puede entender, es que se busca
aumentar la capacidad de negociaciones de las regiones,
así como ampliar los niveles de participación que
ocurren en ellas, para darles viabilidad a los lineamientos de
desarrollo regional; lineamientos que a su vez son un subproceso
de proceso, por llamarlo así, general de acción
social que se genera en el país y en el entorno mundial.
Las acciones para enfrentar los problemas
regionales no son procesos independientes y autónomos,
forman parte de un sistema abierto;
y por tanto, se hace imperativo considerar la viabilidad
política de dichas acciones en el marco del mundo
globalizado.
En la actualidad, la planificación adquiere
más elementos con respecto a las prioridades del mundo
actual y por sobre todo a la nueva lógica de convertir al
mundo en una aldea global. R. Guimaraes nos complementa diciendo
que. Sin embargo, la realidad de profundas, transformaciones
mundiales, la
globalización misma de estas y la necesidad de
reorientar los actuales estilos de desarrollo hacia la
sostenibilidad hacen que recobre vigencia formular
políticas publicas de largo plazo con la consecuente
revalorización de la planificación. La principal
lección ha sido la necesidad imperiosa de imprimir un
carácter participativo, consensuado,
articulador e integrado a las nuevas modalidades de
planificación(24). Los países (viendo el enfoque
occidental) sobre todo los de América Latina debiesen
reconsiderar su actuar con respectos al crear nuevos planes, pero
considerando y como se ha repetido una y otra vez a los actores
sociales, se debe planificar redistribuyendo la administración para que todos participen S.
Boisier aclara mediante una lógica historicista. El
proceso histórico de desarrollo de América Latina
parece indicar: que la planificación regional no puede
perseguir una serie de objetivos sociales hasta que a nivel
nacional no se adopten los objetivos de redistribución
interpersonal del ingreso y de redistribuir el poder entre los
distintos grupos
sociales y que la planificación regional ha
contribuido en algunos casos a la redistribución espacial
del poder en el sentido de que ciertas elites periféricas
tienen un mejor acceso a él(25).
Pese a todo, se plantean nuevas perspectivas con
respecto a que lógica seguir para la realización de
nuevas propuestas planificadoras, para ello se necesita en
primera instancia reflexionar sobre que elementos se han
utilizado. El Ministerio Chileno de Planificación y
Cooperación ha propuesto lo siguiente Entre esos aspectos
se tiene, entre otros: la reflexión acerca de los nuevos
conceptos y enfoques de región; la incidencia que
tendrían la descentralización política
administrativa, la transferencia de competencias y la
modernización del Estado en los procesos de
planificación regional; el debate
respecto a los métodos y
herramientas
más idóneos para asumir la planeación; Las políticas
económicas y productivas y su vinculación con el
desarrollo regional; y la disertación acerca de la
viabilidad política de las políticas regionales y
sus consecuencias en la gobernabilidad
democrática(26).
24 Guimaraes Roberto "Fundamentos territoriales y bioregionales
de planificación",CEPAL,edit UN, 2001.
25 Cepeda F. Boisier S. "Experiencias de planificación
regional en América Latina, una teoría
en busca de una práctica",CEPAL, editUN.201p.
26 Mideplan "Nuevos desafíos de la planificación
regional ",LOM ediciones Ltda.,Santiago, 2002.p221.
La planificación regional ha cumplido ya cinco
décadas en América Latina. Tomando como ejemplo la
planificación regional por cuencas hidrológicas
iniciada hace años en el valle de Tennessee, en los Estado
Unidos. En el resto de Latinoamérica, múltiples
experiencias se desarrollaron, pudiéndose afirmar que, en
general, fracasaron con una leve diferencia en Chile, que en el
inicio del nuevo siglo mantiene su estructura de gobiernos
regionales y ha logrado aunque moderadamente avanzar en la
aplicación de la planificación regional.
Desde la lógica política histórica
que se le ha dado a este ensayo y tomando en cuenta la hipótesis planteado si la
planificación regional ha servido de algo. Desde lo
argumentado puedo decir, alejado del enfoque técnico que
también se le puede dar a la planificación, que
como teoría si puede servir mucho para alcanzar, como
elemento a utilizar, un desarrollo, pero todo esto pasa primero
que todo por alcanzar una cierta lógica de justicia
social, que en eso América Latina y el Caribe esta en
deuda y que pese a tener desarrollo distinto al de Europa por los
diferentes contexto sociopolíticos culturales no se ha
tomado como ejemplo concreto para
tener cierto tipo avance cultural para tener una perspectiva de
lo que se quiere alcanzar. Con respecto a las propuestas de los
autores, se deberían representar más en organizaciones
como CEPAL,(27) si bien tienen bastante prestigio no se han
concretizado más en políticas multinacionales.
Probablemente sea muy pronto juzgar las nuevas propuestas de
planificación, pero si considerar que se puede hacer mucho
más para poner en práctica las propuestas de
planificación regional como instrumento para el
desarrollo.
27 Centro Económico para América Latina y el
Caribe.
Bibliografía
- Boisier Sergio "Comentarios sobre
planificación regional, CEPAL Santiago, Chile (documento
de trabajo). - Cepeda F.; Boisier S, "Experiencias de
planificación regional en América Latina, una
teoría en búsqueda de una práctica",CEPAL,
edit. Naciones Unidas. - De Mattos, Carlos "Política
planificación y gobierno, Caracas, Venezuela,
Fundación ALTADIR, 1988. - Guimaraes Roberto "Fundamentos territoriales y
bioregionales de planificación",CEPAL, edit. UN,
2001. - Johnston, R.J. et al.2000 "Diccionario
Akal de Geografía Humana", Madrid, España,
editorial Akal. - Mideplan, "Apuntes metodológicos para la
elaboración de estrategias y planes regionales", ANCHOS
Impresiones, Santiago,1995. - Mideplan "Nuevos desafíos de la
planificación regional ",LOM ediciones
Limitada.,Santiago, Chile, 2002.
Autor:
Patricio Escobar Hernández
21 años, Estudiante 4° semestre Pedagogía en Historia y
Geografía
Universidad
Católica Cardenal Raúl Silva
Henríquez