A la propiedad
urbana tradicionalmente se le ha atribuido como parte de su
contenido esencial lo atinente a la función
social, concretada en las limitaciones legales dispuestas,
muestra de
ello lo configura el criterio asentado en sentencia del Tribunal
Constitucional Español
Nº 37/1987 de fecha 26 de marzo de 1987, en la que se
expresó que «…la fijación del
contenido esencial del derecho de propiedad
privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración
subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a
éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la
necesaria referencia a la función
social, entendida no como mero límite externo a su
definición o a su ejercicio, sino como parte del derecho
mismo…»
Ciertamente, el derecho de propiedad se compone por dos
circunscripciones delimitadas, una donde impera lo subjetivo y
otra, donde se pone de manifiesto la función social,
siendo este el contenido que se le asigna al derecho de propiedad
reconocido en el artículo 115 de nuestro Texto
Fundamental, quedando el ámbito subjetivo puesto de
relieve, a
través del reconocimiento de la titularidad y del derecho
de usar, gozar y disponer del bien del cual se es dueño,
quedando conformado la otra esfera, por la función social
que la propiedad ha de cumplir, que viene justificada por las
limitaciones que se le imponen.
El derecho de goce, se concreta en la propiedad urbana
mediante ius aedificandi, siendo que para el ejercicio del mismo,
se imponen una serie de limitaciones que vienen a tutelar los
intereses públicos, por lo que en virtud de esto
último, se disponen de requerimientos previos que debe
cumplir el propietario antes de iniciar una obra determinada,
estableciéndose igualmente, un control
concomitante, que se ejecuta durante la ejecución de la
obra y un control
posterior, constituido por la exigencia de la
certificación de habitabilidad y de las sanciones
urbanísticas, todo lo cual se impone en aras de velar por
la legalidad urbanística, fin éste al cual alude la
Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística en su
artículo 1 cuando prescribe que «La presente
Ley tiene por
objeto la ordenación del desarrollo
urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de
procurar el crecimiento armónico de los centros poblados
(…) El desarrollo
urbanístico salvaguardará los recursos
ambientales y la calidad de
vida de los centros urbanos».
Determinado lo anterior, conviene destacar que en
atención al prenombrado texto legal,
se conciben como autoridades urbanísticas al Ejecutivo
Nacional y a los Municipios, siendo que a estos últimos,
les atañe lo indicado en cuanto al control de la actividad
urbanística dentro de la esfera de su competencia, lo
cual deriva de una interpretación armoniosa del contenido
del artículo 178 numeral 1 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela,
así como de lo preceptuado en los artículos 77 y 10
de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, y de lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 5
del artículo 36 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
En tal sentido, es conveniente advertir que la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística es
anterior a la Ley Orgánica de Régimen Municipal que
organizó a los Municipios, y en la que se distingue entre
el Alcalde como autoridad
administrativa, del Concejo Municipal como autoridad
legislativa, por ello se explica que la primera de las Leyes nombradas
se refiere genéricamente a la competencia de
los municipios, sin embargo, de la interpretación
concatenada de ambos textos legales, debe entenderse que la
Administración Urbanística Municipal la
configura: i) El Concejo Municipal, en lo que atañe a la
labor legislativa, y ii) La Alcaldía, la cual fuera de esa
competencia legislativa, es como rama ejecutiva, la propia
autoridad urbanística local, a la cual están
adscritas las Direcciones de Ingeniería Municipal, siendo el Alcalde la
máxima autoridad jerárquica.
En razón de lo anterior, se deriva que los
Municipios regulan en las Ordenanzas que a tal efecto dicten sus
respectivos Concejos Municipales, las sanciones en materia de
urbanismo, siendo que, tales sanciones patentizan ese control
posterior que las Alcaldías están llamadas a
ejercer ante una determinada infracción
urbanística, siendo que tal infracción, debe estar
detallada en el texto legal que contenga la sanción, en
razón del principio de tipicidad que debe imperar en
materia punitiva, constituyendo la concreción del
quebrantamiento de la legalidad urbanística, el presupuesto
necesario para que se inicie el procedimiento que
determinará si efectivamente ello es así, y por
ende, conlleve a imponer la sanción a que haya
lugar.
En tal sentido, los órganos ejecutivos de los
Municipios, tienen atribuida una potestad punitiva, concretada en
la imposición de sanciones de naturaleza
pecuniaria como es la multa, y por la imposición de
sanciones de otra naturaleza, como
es la orden de paralización de una obra determinada, la
demolición u otras medidas de restitución del
medio
ambiente.
Visto lo anterior, perentorio resulta advertir que si
estimamos que todo acto dictado en ejecución de una
potestad sancionatoria, debe estar precedido de un procedimiento
previo, no podría escapar de tal premisa, los actos de
contenido sancionatorio emanados de las Administraciones Locales
en materia de urbanismo, siendo que, precisamente en aras de
salvaguardar los derechos de los
administrados, el procedimiento tendente a producir un acto
administrativo contentivo de una sanción debe velar por el
cumplimiento de una serie de principios como
son: el de legalidad, los relativos a las garantías
jurídicas, dirigidos a proteger las situaciones
jurídicas de los administrados, tales como el del
contradictorio, el de presunción de inocencia y el de
confianza legítima o expectativa plausible, así
como aquellos de eficacia de la
actividad administrativa, dentro del que se incluye al principio
de economía
procedimental, al principio de actuación de oficio y por
último, al principio de de publicidad.
Ahora bien, en lo que incumbe al Distrito Metropolitano
de Caracas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia
mediante la sentencia de fecha 13 de diciembre de 2000, dictada
con ocasión al recurso de interpretación de la Ley
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y
de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, precisó que correspondiendo al
nivel metropolitano la planificación y ordenación
urbanística y ambiental del área territorial donde
ejerce sus competencias,
ello presupone una ordenación legal referente a lo general
del área, pero no impide una particular dictada por cada
Municipio en lo que le es propio y que no choque con
aquélla, sin embargo el Máximo Tribunal
asentó que hasta que el Alcalde del Municipio
Metropolitano de Caracas no promulgue la ordenanza respectiva en
esta materia, se entiende que quedan vigentes las ordenanzas de
cada Municipio, quienes no deberán modificarlas, hasta que
los lineamientos generales en esta materia sean dictados por el
Cabildo Metropolitano, no debiendo colisionar ello con la
legislación nacional.
Así, considerando las singularidades del
procedimiento administrativo, concretamente lo atinente a las
tipos de procedimientos y
a los principios que
rigen los procedimientos
administrativos, las líneas que siguen, pretenden, echando
mano de los criterios jurisprudenciales producidos en materia de
sanciones urbanísticas, así como de las ordenanzas
aun vigentes en los Municipios integrantes del Distrito
Metropolitano de Caracas, poner de relieve las
peculiaridades del procedimiento que precede a la
imposición de una sanción en el ámbito
urbanístico, con especial detalle, -claro está-, a
lo que respecta al procedimiento que antecede a la
imposición de las sanciones urbanísticas que se
suscitan conformen a la normativa que impera en los Municipios
Chacao, Baruta, El Hatillo, Sucre del Estado Miranda
y Libertador del Distrito Capital.
Sin más preámbulos pasemos de seguida a
comentar lo que respecta a los tipos de procedimientos, para
poder
encuadrar al procedimiento sancionador en las categorías
que sean propuestas.
Al estudiar la materia procedimental en el ámbito
sancionatorio urbanístico, estimamos perentorio concretar
primeramente en cual de los tipos de procedimientos, puede
ubicarse el procedimiento que precede la emanación de un
acto contentivo de una sanción que sea dictada en tal
campo.
Así, siguiendo a Hildegard Rondón de
Sansó, cabe comentar que la tipología de los
procedimientos administrativos deriva a partir de los siguientes
criterios:
- De acuerdo con la esfera en la cual se
desarrolla: Bajo esta concepción, el procedimiento
puede ser interno o externo, implicando el primero, el que se
desarrolla dentro del ámbito de un sólo ente,
en tanto que el externo, por el contrario, lo constituye
aquel que se realiza con la cooperación de distintos
órganos. Desde este punto de vista, consideramos que
el procedimiento que precede a la formación de una
orden de paralización de una obra, de una
demolición o de la imposición de una multa, por
haberse configurado una infracción urbanística
es un procedimiento interno, en el que sólo participa
la Administración local, de acuerdo a la
circunscripción local que corresponda, salvo que
excepcionalmente una obra que contravenga la legalidad
urbanística, sea construida sobre los linderos de
varios Municipios, es que podría plantearse una
discusión en torno a la
pauta en referencia.Partiendo de lo anterior, se colige que el
procedimiento que se sigue para la imposición de una
sanción en materia urbanística, es individual,
permitiendo ello que sean aplicables las garantías
típicas de los procedimientos administrativos
sancionadores como son: El principio de presunción de
inocencia, el derecho a la defensa y el ejercicio de la
actividad probatoria.Muestra de ese carácter individual de los
procedimientos sancionatorios en materia de urbanismo, se
concreta por ejemplo en el parágrafo segundo del
artículo 5 de la Ordenanza sobre Construcciones
Ilegales del Distrito Sucre, cuando prescribe que "El monto
de las multas previstas en el presente artículo, son
individuales, y serán aplicadas por cada
infracción cometida". - De acuerdo con el ámbito del acto: De
acuerdo con esta categoría los procedimientos
administrativos pueden ser de naturaleza individual o de
naturaleza general, los primeros están destinados a la
emanación de un acto de efectos particulares, en tanto
que los segundos, son los llamados "procedimientos
preceptivos", los cuales se siguen para la formación
de un acto de carácter general, como por ejemplo lo
constituye un Reglamento.El contenido de la connotación de necesarios
o no necesarios, se corresponde con lo que otros autores,
asoman como procedimientos estructurados y funcionales, en el
entendido que los estructurados, suponen una secuencia de
actos preparatorios predispuestos para la adopción de un acto definitivo,
pudiendo agruparse en etapas como la de inicio, de
sustanciación, de decisión y de
ejecución; en tanto que, los segundos, implican la
valoración de intereses que debe cumplirse en el
ejercicio de potestades dotadas de amplia discrecionalidad o
que pueden afectar numerosos intereses de diversa
índole.Visto lo anterior, cabe referir que previo a la
imposición de una sanción en el marco de la
disciplina
urbanística, echando mano del bagaje normativo
imperante en los Municipios que conforman el Distrito
Metropolitano de Caracas, se deriva que el procedimiento en
cuestión, es de los que cataloga la doctrina como
procedimiento necesario o estructurado, en efecto, ello se
desprende de la revisión por ejemplo de la serie de
actuaciones ordenadas que preceden a la imposición de
una orden de demolición, tal y como aparece dispuesto
en las normas
contenidas en los artículos 41 al 49 de la Ordenanza
sobre Arquitectura,
Urbanismo y Construcciones en General del Municipio
Libertador, así como en la Ordenanza sobre
Construcciones Ilegales del Distrito Sucre del Estado
Miranda, aplicable esta última a los Municipios
Baruta, Sucre, El Hatillo y Chacao del Estado
Miranda. - De acuerdo a la exigibilidad: Con base a esta
idea se pretende diferenciar entre aquellos procedimientos que
son necesarios de aquéllos que no lo son,
identificándose los primeros, por la fijeza del
número de elementos que lo integran y el orden de
sucesión de los mismos, en tanto que los segundos, los
configuran aquéllos donde existen una
indeterminación tanto de elementos como de
orden. - De acuerdo al efecto del acto: En razón
de este lineamiento, se deriva que los procedimientos pueden
ser declarativos y constitutivos, en tal sentido,
aquéllos otorgan certeza de los hechos
jurídicamente relevantes, en tanto que éstos
últimos, generan el nacimiento, la modificación o
la extinción de situaciones subjetivas,
desplegándose a su vez de tales procedimientos
constitutivos, los denominados ablatorios, concesorios y
autorizatorios, siendo que bajo tal perspectiva los tendentes a
imponer sanciones en el ámbito urbanístico se
identifican con los ablatorios, ya que a través por
ejemplo de una orden de paralización de obra, se priva
al propietario de continuar edificando en su propiedad, en
tanto que mediante la imposición de una multa se impone
una prestación de dar y por una orden de
demolición, se impone una obligación de
hacer.
Hasta lo entonces expuesto, podemos concretar que el
procedimiento administrativo que precede al acto administrativo
que acuerde una sanción en el ámbito
urbanístico se caracteriza por ser interno, individual,
estructurado y constitutivo, específicamente ablatorio,
destacándose tales singularidades, también, en los
procedimientos de está índole, que se suscitan en
el marco de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano
de Caracas.
Determinado lo anterior, corresponde ahora analizar lo
que atañe a los principios que deben imperar en el
escenario de las actuaciones que anteceden a la imposición
de una sanción en materia de urbanismo.
En el desarrollo de los procedimientos administrativos
rigen una serie de postulados, esto es, unas proposiciones
fundamentales que siempre están presentes, bien en forma
expresa, o de manera intrínseca, son en palabras de
Roberto Dromi, "pautas directrices", que definen la esencia y
justifican la existencia del procedimiento, permitiendo explicar
más allá de las regulaciones procesales
dogmáticas, el porqué y el para qué del
mismo.
En las líneas que siguen, comentaremos algunos de
ellos, haciendo especial referencia a cómo se ponen de
manifiesto en los que preceden a la imposición de
sanciones en el ámbito urbanístico y de manera
singular en las que han de ser impuestas en los Municipios
integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas.
1.- Principio de Legalidad
Doctrinariamente es concebido como la columna vertebral
del procedimiento Administrativo, por cuanto es la base del
Estado de Derecho
y el presupuesto de la
actividad administrativa, que supone que aquella debe someterse
al "bloque de legalidad".
En tal sentido, perentorio es señalar que el
principio de legalidad supone requisitos formales y materiales,
constituidos los primeros, -siguiendo lo que refiere la doctrina
producida por el derecho alemán-, por la competencia y por
el cumplimiento de las fases procedimentales, en tanto que los
segundos, los conciben aspectos como: i) La prohibición
del uso abusivo de la discrecionalidad, ii) La valoración
de los hechos y iii) La consecuente motivación
del acto administrativo que se deriva del
procedimiento.
Acogiendo tales premisas, debe referirse primeramente,
tal y como asomáramos en un comienzo, que el control
posterior de la actividad urbanística esta atribuida a los
órganos municipales, materializado a través de las
sanciones dispuestas en este ámbito, siendo que al
tratarse de la ejecución de la potestad sancionadora, la
Alcaldía correspondiente debe imperiosamente sustanciar el
procedimiento administrativo previamente dispuesto para tal fin
en la normativa local, esto es en las ordenanzas, con el debido
resguardo de los derechos de sus
destinatarios, quedando bajo tales planteamientos evidenciados
dos aspectos importantes a saber: i) Que el procedimiento para la
imposición de las sanciones debe ser tramitado por la
Alcaldía del Municipio donde se halle la
edificación o urbanización, con la que se este
infringiendo la legalidad urbanística; y ii) Que antecede
a la imposición de las sanciones urbanísticas,
debidamente dispuestas en ley preexistente, -en virtud de lo
contenido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela-, la
tramitación del correspondiente procedimiento
administrativo.
Así, se pone de manifiesto el respeto al
principio bajo análisis por parte de los Municipios que
integran el Distrito Metropolitano de Caracas en materia de
urbanismo, cuando disponen en las ordenanzas respectivas, de una
serie concatenada de pasos a los efectos de acordar la
demolición de una obra determinada, en cada uno de los
supuestos de hecho en que dicha sanción debería ser
impuesta, sin embargo tal principio se menoscaba a todas luces,
cuando en la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito
Sucre, dispone en el ordinal 3º del artículo 5, que
para aquellas construcciones que obstruyan la vía
pública, se puede prescindir del procedimiento contemplado
en la Ordenanza referida, igualmente también se plantea en
la Ordenanza sobre Arquitectura,
Urbanismo y construcciones en General, una situación
similar, cuando se legitima en el artículo 49 al Alcalde
"a demoler sin más trámite", una edificación
que se halle en ruinas.
En otro orden de ideas, conviene agregar que aun cuando
en la mayoría de los supuestos, a la multa y a la
paralización de obra, en la normativa local de los
Municipios integrantes del Distrito en cuestión, se
conciban como mecanismos tendentes a evitar la demolición
y no se estipule de un procedimiento estructurado, como por
ejemplo ocurre en el Municipio Libertador, ello no obsta para
que, el acto administrativo que lo acuerde este precedido de una
tramitación previa que reconozca los derechos de sus
destinatarios.
En este sentido, merece resaltar lo que en sentencia de
fecha 26 de enero de 1996, (caso: Contreras), expresó la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que
la imposición de una sanción urbanística sin
la previa tramitación de un procedimiento
garantístico, infringiría de manera directa el
derecho
constitucional a la defensa.
No obstante lo que antecede, merece destacar que
jurisprudencialmente, se ha discutido lo atinente a la necesidad
de abrir un procedimiento previo para dictar la
paralización de una obra, en efecto mediante fallo de
fecha 21 de agosto de 1996, el prenombrado Tribunal,
asentó que el interés
público podría justificar la adopción
de medidas preventivas, sin previo procedimiento, siendo dicho
criterio posteriormente modificado mediante fallo de fecha 19 de
junio de 1997, por la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, al
referir que la limitación de los derechos constitucionales
no puede afectar el núcleo esencial de los mismos, por lo
que en ningún ámbito, -ni preventivo, ni
definitivo-, la
Administración esta facultada para afectar los
derechos de los particulares, salvo que exista una norma de rango
legal,-única que puede restringir los derechos de los
particulares-, que le autorice a ello.
Dicho lo anterior, somos del criterio que la orden de
paralización de una obra determinada, debe estar precedida
de un procedimiento, en aras de garantizar los derechos a la
defensa y al debido proceso del
particular de que se trate, siendo que de no haber una
tramitación previamente establecida, debe aplicarse en
todo caso, el procedimiento sumario previsto en los
artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, salvo que exista realmente un
caso de urgencia que lo justifique, para salvaguardar los
intereses colectivos en virtud por ejemplo de una
catástrofe, tal y como lo expresó la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 1787 de
fecha 21 de diciembre de 2000, sin embargo, pensamos que tal
excepción, debe ser ponderada, en todos los casos, de
manera racional.
En otro orden de ideas, y ya para concluir, lo atinente
al principio de legalidad, convine acotar que de éste
deriva además el principio de racionalidad, el cual supone
el debido proceso de
verificación de los hechos, así como la
apreciación objetiva de los mismos, alude pues, a la
relación lógica
y proporcionada entre el consecuente y los antecedentes, entre el
objeto y el fin.
Así, acogiendo tales ideas y
circunscribiéndonos al ámbito de los procedimientos
dispuestos para la imposición de sanciones
urbanísticas, estimamos que el principio de racionalidad
alude a que la autoridad local valore las circunstancias de hecho
y el derecho aplicable y que imponga la sanción
consecuencialmente correspondiente, estando el principio en
cuestión, conectado con el principio de proporcionalidad,
dispuesto expresamente en el artículo 12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Visto lo anterior, apreciamos que en las Ordenanzas
actualmente vigentes, tanto de Arquitectura, Urbanismo y
Construcciones en General, como de Construcciones Ilegales, en el
ámbito de los Municipios que conforman el Distrito
Metropolitano de Caracas, no es acogido el principio de
racionalidad, ni de proporcionabilidad de manera expresa, sin
embargo dada la aplicación supletoria de la prenombrada
Ley Orgánica, entendemos que impera la
consideración del mismo.
Empero, vale la pena destacar que en el Proyecto de
Ordenanza sobre el Control y Fiscalización de Obras de
Edificación del Municipio Chacao, se establecen atenuantes
y agravantes, lo cual estimamos resulta ser un reconocimiento del
principio de racionalidad y proporcionalidad que debe regir en
las actuaciones administrativas.
2.- Principios relativos a las Garantías
Jurídicas
Bajo este epígrafe se contienen, en palabras de
Hildegard Rondón de Sansó, a los dispuestos para
salvaguardar los derechos de los particulares, los cuales se
conciben para la doctrina del derecho comparado como
básicos o elementales, en la medida que "conforman el
procedimiento como institución jurídica
garantizadora". En tal sentido, puntualizaremos cuales son esos
principios, comentando paralelamente las situaciones que
acontecen en el marco del procedimiento sancionador en materia
urbanística, así pues deben enunciarse los
siguientes:
2. 1.- Principio del Contradictorio
Este principio también es conocido bajo la
denominación de "participación intersubjetiva" o
"audire alteram partem", implicando el mismo, el derecho que
tienen los particulares de defender sus derechos o intereses
frente a la Administración, a los fines de que puedan
ser confrontados los criterios que sustenta esta última
con los de los administrados.
Este principio se justifica en los clásicos
derechos al debido proceso y a la defensa, haciéndose
efectivo, una vez que el interesado esta en conocimiento
del procedimiento iniciado en su contra, -lo cual se garantiza a
través de la notificación-, ya que es a partir de
allí, cuando es factible que el particular pueda
materializar su participación en el procedimiento,
mediante la aportación de todos los alegatos y pruebas que
él estime pertinentes para la mejor defensa de sus
intereses, en razón de lo dispuesto en los numerales 1 y 3
del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, no obstante que, por
ser un procedimiento sancionatorio y por ende, constitutivo, la
carga de la prueba corresponda a la
Administración.
Pese a que la carga de la prueba la tiene la
Administración, ello no implica que los administrados no
puedan alegar y probar cuanto estimen conveniente para la mejor
defensa de sus derechos, pudiendo incluso impugnar las pruebas
aportadas por la Administración u oponerse a las mismas
por no ser pertinentes, debiendo recordarse en este punto lo
correspondiente al principio de flexibilidad probatoria, que
postula la libertad de la
prueba y la verdad material, para lo cual estimamos que debe
tenerse en cuenta lo preceptuado en los artículos 53 y 58
de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Dicho lo anterior, debe acotarse que en los
procedimientos que han de sustanciarse antes de la
emanación de un acto administrativo contentivo de una
sanción urbanística, por haber sido construida por
ejemplo, una edificación en detrimento de la legalidad
urbanística, deben ser notificados tanto al propietario
como al constructor, ya que, el primero, es el destinatario
natural de la Constancia de Variables
Urbanas Fundamentales, en tanto que, el segundo, es el ejecutor
directo del desarrollo urbanístico.
En efecto, pueden ser ambos los sujetos pasivos de las
sanciones dispuestas en esta materia, justificándose
entonces que se notifique a los dos, siendo ésta, la
tesis
sostenida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
tal y como quedó expresado en la sentencia recaída
en el caso Edelca, en fecha 27 de enero de 1988, al haberse
concretado que se entendía menoscabado el derecho a la
defensa del propietario de una obra, si al dictarse una orden de
paralización a la misma, sólo se le notificaba al
constructor.
Ciertamente, a ambos sujetos deberá la
Alcaldía correspondiente notificar, con el objeto de
asegurar su participación en la sustanciación del
procedimiento instaurado, y hacer por ende posible que sea
materializado el principio bajo análisis.
2.2.- Principio de la confianza legítima o
expectativa plausible
Bajo esta denominación se concibe a la
situación de justificada espera en la que se puede
encontrar un particular frente a la Administración, de que
le serán otorgados determinados beneficios o de que le
será satisfecha su pretensión, fundamentado este
principio, -de acuerdo a lo que refiere la incipiente doctrina
que ha desarrollado el tema-, en otros principios como el de la
buena fe, el estado de
derecho, la seguridad
jurídica, los derechos fundamentales, la equidad y la
justicia natural.
Estimamos que en el ámbito de los procedimientos
tendentes a imponer sanciones, el principio en estudio tiene
amplia acogida, al disponerse determinados postulados de rango
constitucional, que aseguran por ejemplo que al administrado no
se le impondrá una sanción, sin que exista una ley
previa que lo establezca, en virtud del principio nullum crimen
nulla poena sine lege, así como la garantía de que
ninguna persona puede ser
juzgada dos veces por los mismos hechos, en razón del
principio non bis in idem., ambos consagrados en el
artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, o por otra parte, el
principio de irretroactividad, del cual se deriva que nadie puede
ser sancionado por acciones u
omisiones, que al momento en que se hayan producido, no
constituyan infracción administrativa según la
legislación vigente para ese momento.
3.- Principios que garantizan la eficacia de la
actuación administrativa
3. 1.- Principio de economía
procedimental
Mediante este principio se supone que los procedimientos
administrativos deben simplificarse, a los fines de la actividad
que desarrolle la Administración, se caracterice por los
postulados contenidos en el artículo 141 de la
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, esto es participación, celeridad, eficacia,
eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, los cuales aparecen contenidos en
nuestra legislación a través de la Ley sobre
Simplificación de Trámites Administrativos, aun
cuando ya estaban recogidos en el artículo 30 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
El ejercicio de la actividad sancionatoria, que
desplieguen las autoridades locales, en razón de las
competencia que tienen atribuida, no puede ser ajeno a los
aspectos enunciados, sin embargo en razón de ello, no
podría justificarse que se dicte un acto sancionatorio,
verbigracia, una orden de paralización de una obra
determinada, sin al menos estar precedido de la
tramitación del procedimiento sumario estipulado en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por otra parte, estimamos que en lo que toca a la
responsabilidad en el ejercicio de la
función pública, todas las ordenanzas que imponen
sanciones en el ámbito de los Municipios integrantes del
Distrito Metropolitano de Caracas, reconocen este principio al
disponer sanciones a los funcionarios que abstengan o retarden un
acto relacionado con una obra de ingeniería, arquitectura o urbanismo,
ejemplo de ello lo configura el artículo 143 de la
Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General
del Municipio Chacao, así como el artículo 89 de la
Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General
del Distrito Sucre y de igual manera, el artículo 237 de
la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en
General del Municipio Libertador, al disponer multa a los
funcionarios municipales e incluso establecer hasta
destitución, según la gravedad de la
falta.
3. 2.- Principio de actuación de
Oficio:
En atención a este principio, el procedimiento
administrativo puede ser calificado como inquisitivo, justificado
ello, en el deber de oficialidad impuesto a la
autoridad administrativa de dirigir e impulsar el procedimiento,
siendo tal axioma propio del procedimiento administrativo, a
diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, donde
prevalece el procedimiento dispositivo o a instancia de
parte.
En lo que respecta al procedimiento sancionatorio, debe
destacarse que el mismo se inicia normalmente de oficio, a
través del levantamiento, por parte del funcionario
competente, de un Acta en la cual se deja constancia de
determinados hechos, lo cual se aprecia ampliamente de las
Ordenanzas imperantes en el ámbito de los Municipios que
conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, en materia de
Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General.
En efecto, cada una de las Direcciones de las
Alcaldías de los Municipios en cuestión, en el
ámbito de sus competencias, se
encuentra legitimada para el inicio del procedimiento de rigor a
los fines de imponer la sanción urbanística a que
haya lugar, en aras de salvaguardar la legalidad
urbanística, estando obligada la Administración
local a probar los hechos que van a dar lugar al acto que se va a
dictar, por cuanto mal podría imponerse una sanción
sin antes probar adecuadamente los hechos, coligiéndose
tal obligación, de la necesidad de motivar los actos
administrativos, conforme lo exige el artículo 9 de la Ley
Orgánica de Procedimientos.
No obstante que, el procedimiento sea iniciado a
instancia de parte, la Administración local mantiene la
carga de la prueba, tal y como se deriva por ejemplo del
artículo 3 de la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales
del Distrito Sucre, al referir en el procedimiento iniciado por
la denuncia formulada por un particular, que una vez que se
reciba dicha denuncia "(…) el Director de
Ingeniería Municipal a través de los órganos
de fiscalización bajo su dependencia, realizará la
inspección correspondiente, a fin de comprobar los hechos
denunciados".
3.3.- Principio de Publicidad
Este principio puede ser apreciado desde la óptica
del particular, lo cual configura la noción de publicidad
relativa y desde el punto de vista de la colectividad, que
constituye la publicidad absoluta, en tal sentido, se entiende
que el primer aspecto supone que los particulares tengan derecho
a las cuestiones que en el mismo se debaten, en tanto que el
segundo aspecto, implica la disponibilidad al público de
los actos y documentos
oficiales.
Entendemos que el aspecto de la publicidad se concreta
desde el momento en que el particular está en conocimiento
del inicio del procedimiento sancionatorio que pudiera afectarle,
lo cual suele ocurrir a partir de la notificación, que
debe aludir a presunciones, por cuanto la aseveración de
que el propietario o el constructor cometió una
infracción urbanística, merecedora de la
consecuente sanción, -sin la tramitación del
procedimiento previo que lo demuestre-, trastocaría el
elemental principio de presunción de inocencia reconocido
en el numeral 2 del artículo 49 de nuestra
Constitución, como una ramificación del debido
proceso que supone, -siguiendo el criterio contenido en la
sentencia dictada en fecha 22 de junio de 1999 por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, recaída en el
caso: caso Tocorapa-, "(…) el derecho a no ser tratado
personal, ni
patrimonialmente como autor de ninguna conducta
ilícita, punible o sancionable hasta la plena prueba del
hecho sancionable o de limitación (…)".
Así, una vez que están informados los
afectados del procedimiento instaurado, los mismos tienen derecho
a acceder al expediente, a los fines de conocer el estado del
procedimiento que se tramita, siendo que en el expediente, deben
reposar el conjunto de actuaciones que lleva a cabo la
Administración para demostrar que ha tenido lugar una
infracción urbanística que podría conllevar
a la imposición de la consecuente
sanción..
Al respecto, se observa que la exigencia de la
notificación, es dispuesta, en la Ordenanza de Urbanismo,
Arquitectura y Construcciones en General del Distrito Sucre, al
consagrarse un capítulo intitulado "De las notificaciones
y recursos", a los
fines de hacer efectiva las notificaciones de todas las
decisiones de los organismos a que se refiere dicha
normativa.
Aunado a lo que precede, cabe referir que en la
Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre, la
notificación también es exigida, sin embargo llama
la atención, que en el supuesto de edificaciones ocupadas,
se concede un lapso a los particulares afectados para su desocupación a partir de la fecha de su
notificación, sin embargo, de no desocuparse en dicho
lapso, -de acuerdo a lo que se desprende del artículo 6 de
la última de las Ordenanzas referidas-, se permite hacer
uso de la fuerza
pública, lo cual estimamos, menoscaba el derecho a la
inviolabilidad del hogar doméstico reconocido en el
artículo 47 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Debiendo acotarse que los particulares deben ser
notificados tanto del inicio del procedimiento como del acto
definitivo que imponga la sanción, en efecto, a los fines
de que este adquiera eficacia se requiere de la
notificación, con la debida expresión de los
recursos que proceden contra el mismo, así como el
término para su ejercicio y los órganos ante los
cuales habrán de interponerse, siendo ello reconocido en
toda la normativa que regula la tramitación para la
imposición de sanciones en el ámbito de los
Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, en
el entendido que los afectados podrán recurrir
directamente contra quien dictó el acto, mediante la
interposición del recurso de reconsideración, o
bien ante el superior jerárquico, que en todos los casos,
resulta ser por ahora, hasta que se promulgue la ordenanza
respectiva del Distrito Metropolitano de Caracas, el Alcalde de
cada una de las municipalidades que lo integran.
Por último conviene comentar que aun
cuando en la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y
Construcciones en General del Distrito Sucre que rige para los
Municipios Baruta, El Hatillo y Sucre del Estado Miranda, se
establezca que para poder recurrir
de un acto contentivo de una multa, la misma debe ser cancelada,
estimamos que ello no tiene aplicación, en razón de
que ya no es reconocido en nuestro sistema de
derecho el principio solvet et repet, o el requerimiento del
"pago previo", ya que se estaría indebidamente
condicionando el derecho a la defensa, de quienes no tengan
disponibilidad para hacer el pago, tal y como acertadamente
quedó expresado en sentencia de fecha 14 de octubre de
1990, dictada por la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, recaída en el caso:
Scholl Venezolana, C.A..
El control posterior requerido en el desarrollo de la
actividad urbanística, se materializa a través las
sanciones reguladas en las Ordenanzas de cada uno de los
Municipios, en razón de que tales órganos, tiene
atribuida competencia en esta materia, siendo las
Alcaldías de los Municipios que integran el Distrito
Metropolitano de Caracas, quienes ejecutan el procedimiento que
debe anteceder a la imposición de una sanción por
la concreción de una infracción en materia de
urbanismo.
El procedimiento que precede la imposición de una
sanción en materia de urbanismo, concretamente el que se
suscita en los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano
de Caracas, se caracteriza por ser interno, individual,
estructurado y constitutivo, concretamente ablatorio,
debiéndose garantizar en el mismo, los derechos a la
defensa y al debido proceso del propietario de la obra y del
constructor, derechos estos que pretenden ser salvaguardados en
todo momento, con la aplicación de los principios
referidos.
Finalmente, debe insistirse que aun cuando no exista un
procedimiento previo para la imposición de una
paralización de obra, somos del criterio que debe seguirse
la tramitación consagrada para el procedimiento sumario en
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, salvo
que exista realmente una urgencia que permita adoptarla como una
medida cautelar en sede administrativa, a los fines de evitar un
daño irreparable.
- BADELL & GRAU: Régimen Jurídico
del Urbanismo. Cuadernos Jurídicos. Nº 8
Caracas. 2000. - BARNES VAZQUES, Javier: El Procedimiento
Administrativo en el Derecho Comparado. Edit. Civitas.
Madrid.
1993 - COSCULLUELA MONTANER, Luis: Manual de
Derecho
Administrativo. Edit. Civitas. Octava Edición.
Madrid, 1997. - DIEZ SÁNCHEZ: Juan José: El
Procedimiento Administrativo Común y la Doctrina
Constitucional. Edit. Civitas. España,
1992 - DROMI, Roberto: El Procedimiento
Administrativo. Edit. Ciudad Argentina.
1999 - FUNDACIÓN ESTUDIOS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO (FUNEDA: Las Formas de la Actividad
Administrativa. II Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo "Allan Randolph Brewer Carías". Caracas,
1996. - FUNDACIÓN ESTUDIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(FUNEDA): La Relación Jurídico-Administrativa
y el Procedimiento Administrativo. IV Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo "Allan Randolph
Brewer Carías". Caracas, 1998. - GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y
Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I. Edit. Civitas, Octava
Edición, Madrid, 1998. - MOLES CAUBET, Antonio: El Principio de legalidad y
sus implicaciones. Universidad
Central de Venezuela. Facultad de Derecho. Caracas.
1974. - RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: El
Principio de Confianza Legítima o Expectativa Plausible
en el Derecho Venezolano. Edit. Ex Libris. Caracas
2002. - RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: El
Procedimiento Administrativo. Colección Estudios
Nº 1. Edit. Jurídica Venezolana. Caracas.
1976. - RUAN SANTOS, Gabriel: La Administración y
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Revista de
Derecho
Público Nº 18. Abril-Junio 1984. - NIETO, Alejandro: Derecho Administrativo
Sancionador, 2º Edición. Edit. Tecnos.
Madrid.
Elaborado por:
Ana Cecilia Belizario Mora
en el curso de la asignatura de Procedimientos
Administrativos, impartida por el Profesor Gustavo Urdaneta
Troconis en la Especialización de Derecho Administrativo
de la Universidad
Central de Venezuela.
Abogada- Relatora de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo de Venezuela.