El Gasto Público Social en la Argentina. Invertir en Desarrollo Humano: El Camino hacia un Futuro Mejor

2. Conceptos
   Liminares
3. Argentina, comienzo del siglo
   XXI
4. Democracia y
   Consenso
5. Conclusiones Abiertas: el Camino
   hacia Futuro
6. Bibliografía

Introducción

El tema del gasto público social en Argentina,
comenzando el siglo XXI, es "el gran tema" del
presente.

El fenómeno de la globalización ha
determinado que los llamados países emergentes tengan que
afrontar recetas de crecimiento de su competitividad
en el concierto internacional, tratando de no olvidarse de los
sujetos. Dichos sujetos, o sea la población, las personas concretas …
diariamente ven como el futuro se oscurece, ya que sólo se
comprende el valor de la libertad cuando va
acompañado de una buena dosis de
igualdad.

En la lucha por alcanzar, simultáneamente,
concretar los valores de
la libertad y la
igualdad, es
fundamental definir el actual rol del Estado. Es
indefectible partir del concepto de
Estado,
así como recorrer los distintos momentos hasta el
presente.

El enfoque propuesto será desde la óptica
del Desarrollo Humano, es decir en la expansión de
las capacidades y oportunidades de las personas como elemento
motorizador del bienestar social. Se parte de un pensamiento
auténticamente antropocéntrico, o como lo
definió Naciones Unidas
en su conocida trilogía: desarrollo de
la gente, por la gente y para la gente.

La intervención estatal en sectores sociales es
un poderoso instrumento para incrementar la equidad y la
eficiencia de
la economía,
y por lo tanto aumentar el bienestar de una sociedad.

De allí la importancia de un estudio actualizado
sobre el gasto público social en Argentina.

Un estudio completo sobre el gasto social debería
incluir aspectos referidos a la cuantificación,
financiamiento
y destinatarios de los gastos, como
también la calidad y
eficiencia de los bienes y
servicios
provistos. En este trabajo se
avanza en algunas cuestiones, quedando pendiente otras como el
abordaje de la calidad y la eficiencia, y la constatación
de los bienes y servicios recibidos efectivamente por los
beneficiarios.

La propuesta no es detenerse en la descripción acrítica de la
situación social, sino avanzar en el complejo universo del
Gasto Público Social, con un Estado en crisis.

Como concepto recíproco del Estado, la
sociedad civil también está en crisis, y
solamente con una visión integradora de los sectores, se
podrán redefinir los diagnósticos y las acciones que
conduzcan a un futuro mejor.

Además, para seguir una metodología de la realidad, se analiza el
gasto publico social en la Argentina. Sería
imposible pretender formular una teoría
"general" del gasto público -si es social-, válida
para múltiples espacios y tiempos.

Argentina no logra salir del subdesarrollo,
pero no hay una sola Argentina. El patrón de desarrollo
humano es profundamente inequitativo.

La Historia de este país explica la enorme
cantidad de oportunidades perdidas. Las dicotomías
recurrentes hicieron esta grave realidad.

Lo urgente es lo importante y lo importante debe ser
urgente.

Por ser realistas no hay que caer en ningún tipo
de pesimismo. Al contrario, una vez unificado el método de
análisis y consensuadas las conclusiones,
se comprenderán mejor los lineamientos de las reformas
para salir de la decadencia.

La inversión en desarrollo humano es el Gasto
Público Social … como único camino hacia un
futuro mejor.

CAPITULO 1

Conceptos Liminares

1. Origen del Estado, origen del
capitalismo

Para comprender el origen del Estado y de las ideas que
a él corresponden, hay que situarse en Europa, en el
Renacimiento.

Durante la antigüedad y la edad media, el
poder
político se encontraba fragmentado entre numerosos
depositarios, el feudalismo, como
dice Hegel, era una
poliarquía. El poder estaba limitado, en lo
interno, por los señores feudales y, en lo exterior por la
Iglesia y la
pertenencia al Imperio.

La importancia de la Iglesia, en la persona del Papa,
no era ciertamente por el carácter religioso. Su influencia se
proyectaba poderosamente en el campo político y
social.

La actual teoría justificadora del origen del
poder político, es la soberanía
popular.

Pero esto no siempre fue así, mas aún,
durante milenios la única fundamentación posible
respecto a la distribución del ejercicio del poder, fue
el origen divino. Allí hay que buscar la
gravitación de lo religioso, en el resto de la realidad
social.

La economía durante el medioevo, era
ciertamente precaria. Para los nobles y el clero, que eran los
estamentos mas destacados, la riqueza era una consecuencia no
especialmente buscada del poder. Con el advenimiento de la
modernidad, se
produjeron, casi simultáneamente, una serie de grandes
transformaciones, cuyas repercusiones se proyectan hasta nuestros
días. Se pasó de una economía basada en el
trueque y en el valor nominal
e intrínseco de los minerales y las
especies, a una economía monetaria.

Apareció el dinero, y
con él, el capitalismo. La nueva economía
monetaria, basada en la posesión de valores
representativos, permitió descomprimir el orden social
estamental.

La estratificación de la sociedad medieval era
absolutamente estática.
Había diversa consideración jurídica de las
personas, por eso los estamentos se mostraban como
inalterables. Hacia el siglo XVI aparecen las clases
sociales, tal como las conocemos hoy en día; dotadas
de igualdad jurídica y con cierta movilidad
social.

Uno de los más fenomenales subproductos del
Estado moderno, es la burguesía.

En efecto, la irrupción de artesanos y
comerciantes, amparados por nuevas
tecnologías (como la imprenta que
permitió ampliar el acceso al conocimiento),
en núcleos urbanos y puertos, implicó que esta
nueva clase social
tuviera poder, desde el fenómeno de la
posesión del capital
monetario.

En el aspecto militar se produjeron
significativos cambios, también a causa de los adelantos
en la técnica de la guerra. Los
pequeñas tropas propiedad de
los caballeros, que eran mercenarios de los señores
feudales que les contrataban, no eran suficientes para responder
a las nuevas realidades. Estaba el problema de la falta de
lealtad, y la falta de permanencia.

Los gastos que imponía esta situación
exigen la
organización centralizada de la adquisición de
los medios para la
guerra. De este modo, se puede afirmar, con Heller, que
"la necesidad política de crear
ejércitos permanentes dio lugar en muchas partes a una
transformación, en sentido burocrático, de la
administración de las finanzas’’

Se hizo necesario "algo" que permitiera la
concentración del poder (militar,
económico), es lo que desde Nicolás
Maquiavelo denominamos Estado. La palabra designa con
certeza algo totalmente novedoso en la historia del pensamiento
político, apareció el Estado y su
concepto recíproco: la Sociedad Civil.

Para llevar a cabo esa concentración de los
instrumentos de mando, el Estado tiene que pasar a
desempeñar diversas funciones.
Algunas que antes estaban a cargo de los poderes locales y la
iglesia; otras funciones que son totalmente nuevas. Es entonces
cuando se manifiesta el carácter necesario de otro de los
mas importantes subproductos que aparecen con el Estado y que
define su perfil: la Burocracia.

Urge destacar el significado técnico elemental
que el concepto de la centralización burocrática tiene.
Con la burocracia se
abrió el camino hacia la división del
trabajo, se estableció la igualdad jurídica al
crear un vínculo de súbdito general y unitario, el
poder político pudo llegar a todos los rincones del
territorio, y finalmente, se posibilita la formación
consciente de la unidad del poder estatal (como la mas compleja y
perfecta especie, dentro del orden de las sociedades)

Las profundas transformaciones que se producían
en Europa hacia el fin de la edad media y que permitieron las
condiciones para la aparición del Estado, también
tuvieron repercusiones en el sistema
jurídico.

En el campo del Derecho Privado, para lograr la
unificación de los criterios en la función de
juzgar, hubo que recurrir al único derecho cierto. El
fenómeno de la "recepción" consistió en
estudiar y aplicar el Derecho
Romano, que tenía mas de mil años sin
aplicarse. En efecto, durante la edad media no se conocían
diferencias entre contrato y
ley, entre
derecho y juicio; había que eliminar la inseguridad
jurídica.

Tenía que suceder algo parecido con las
relaciones en las que interviniera la autoridad, y
con el Estado moderno se crea el Derecho Público.
Fundamentalmente en el área del derecho
tributario, ya que debía estar normada la percepción
de impuestos que
el Estado necesita para su funcionamiento, y que la
burguesía debe pagar.

2. Absolutismo
Monárquico

Al comenzar la edad moderna
en Europa continúan las monarquías y
continúa el origen divino como fundamentación del
ejercicio del poder político de esas
monarquías.

Pero el carácter del poder ya no es impreciso e
intermitente; por eso, luego del fin del medioevo y su sistema
político (el feudalismo), aparecen en varias naciones,
Estados monárquicos y absolutistas.

España, Francia,
Inglaterra y
Portugal, fueron los primeros Estados Modernos en consolidarse. A
lo largo de los aproximadamente trescientos años que dura
la edad moderna, la mayoría de las naciones europeas y
varias americanas van a adoptar distintas fórmulas
jurídicas, en las que plasman la unidad del poder
político.

También se consolida el capitalismo como
sistema económico, de tal suerte que nobles y burgueses
acrecientan poder político y económico.

En Francia se vio el rostro mas clásico del
absolutismo, con un Estado centralista y
autocrático.

España y Portugal pudieron sostener los caprichos
de la realeza gracias al interminable flujo de riquezas
provenientes de las conquistas en América.

Bodin y Hobbes, fueron
los mas conspicuos defensores del orden absolutista. Al primero
le debemos la noción de soberanía, pensaba
que sólo un Estado con una clase política fuerte
podía apuntalar el poder del rey, frente a los peligros de
la fragmentación por motivos religiosos.

Thomas Hobbes fue el creador de la doctrina de la
razón de estado, y su positivismo
jurídico lo vemos reflejado en el "principio de reserva"
que luego va a ser incorporado en el artículo diecinueve
de la constitución de la Nación
Argentina.

¿Y qué pasaba con el pueblo? Aparentemente
en estos primeros siglos de experiencia posfeudal, las
principales preocupaciones estaban puestas en cómo
conquistar y mantener el poder.

Luego, desde algunos seguidores del jesuita Ignacio
de Loyola se comenzó, tímidamente, a postular
aproximaciones teóricas acerca de cómo debe
ejercerse el poder político; también se
comenzó a hablar de lo que luego se denominaría
Derecho de Resistencia.

La causa del ejercicio del poder seguía siendo
Divina, pero se "autorizaba" la resistencia al
tirano.

Pero, en general, no hay ninguna "cuestión
social" en el pensamiento. Todavía va a pasar algún
tiempo para
que la burguesía pueda lograr conquistar derechos políticos de
parte del Estado.

3. Estado de
Derecho, el Constitucionalismo clásico

Hay tres grandes revoluciones políticas
que marcan el derrumbe del orden monárquico y determinan
el comienzo de la edad contemporánea.

La génesis del liberalismo
político (y económico) hay que buscarla en
Inglaterra. Fue este el primer lugar donde se
venció la concentración del poder político
en manos del monarca.

El siglo XVII es el siglo de las revoluciones "sin
sangre". Hacia
1653 Oliver Cromwell elabora el primer instrumento
constitucional moderno; que es mucho mas que la Carta Magna de
1215 (que era un contrato entre nobleza y burguesía, por
el que se otorgan ciertos derechos políticos subjetivos
por escrito). Es una regulación consciente y planificada
de la estructura
concreta de la unidad política y económica. En el
"INSTRUMENT OF GOVERNMENT" su mismo nombre revela su
esencia.

El caso de los Estados Unidos de América,
es un tanto diferente. Ya en el siglo XVIII el proceso de
emancipación de las colonias, fue mas una lucha por la
independencia
que una verdadera revolución
contra el absolutismo. El aporte auténticamente
revolucionario fue el sistema de gobierno,
cristalizado en su constitución.

La idea moderna de la democracia es una
creación prácticamente norteamericana, de
allí surgen los elementos que luego van a aparecer como
algo profundamente valioso en otras latitudes. Es el año
1776 y el origen del poder político ya es
(podríamos decir) popular; es el primer ejemplo
práctico de soberanía popular. También valen los
aportes al federalismo,
juicio por jurados, periodicidad en los mandatos, etc.

Sin embargo, entre estos tres ejemplos de fin del
absolutismo, el caso mas simbólico, es sin duda el de
Francia. Allí el gobierno de "los luises"
había llegado a niveles insoportables de despotismo,
dejando de lado no sólo al pueblo en general
(también llamado tercer estado, o estado llano),
sino también a la burguesía … lo segundo, a fines
del siglo XVIII, era mucho más grave que lo primero. La
Burguesía urbana era quien sostenía la
economía de la monarquía, y a sus caprichos.

Y pasó lo que tenía que pasar. Todos los
excluidos del escenario político se juntaron y dieron para
la historia el espectáculo revolucionario que marcó
el fin de la edad moderna y su sistema político, aunque no
de su sistema económico.

Curiosamente, no van a ser los revolucionarios del 1789
los que lleven a cabo las reformas jurídicas necesarias
para dejar atrás al absolutismo. El breve gobierno de los
distintos sectores en los que se dividieron los revolucionarios
fue una terrible dictadura,
basada en el terror y la venganza.

A principios del
siglo XIX, otro monarca va a tener el rol de sentar las bases del
sistema político y económico, que reemplace a tres
siglos de opresión absolutista.

El emperador Napoleón -lo que es muy
significativo- con su "CODE CIVIL" va a esparcir la
semilla del Estado de Derecho.

Todo el constitucionalismo, que denominamos
clásico o liberal, es básicamente una
reacción anti-absolutista. Es decir un sistema de
garantías, de libertades políticas y civiles, de
protección a la propiedad privada … que fundamentalmente
la burguesía reclamaba, para protegerse ¡ del
propio Estado ! .

4. Cóctel peligroso: Liberalismo
individualista y Revolución Industrial

Junto a las tres revoluciones "políticas" que
hemos repasado, hay que agregar otra que modificó para
siempre a la historia de la humanidad: la Revolución
Industrial.

Indudablemente, los aportes antes señalados,
contribuyeron grandemente a la consolidación de las bases
de un capitalismo
amparado por las formas jurídicas, que permiten su
expansión, sin el peligro de la intervención del
poder político. De esta forma se consolidó,
también, una filosofía individualista y un
positivismo jurídico en la mayoría de los
países europeos y en algunos americanos.

Pero, a mediados del siglo XIX, y de la mano de las
grandes transformaciones tecnológicas, los modos de
producción estaban a punto de cambiar.

Cambiaron los sistemas
económicos y también cambió la sociedad. Se
produjeron enormes migraciones hacia los centros urbanos,
desplazamientos hacia donde se hallan las empresas.

Los cambios más significativos se vieron en la
aplicación de la máquina a vapor, en la minería,
la industria
textil y los transportes.

La burguesía y la mayoría de los intelectuales
estaban como "extasiados" ante la velocidad de
los cambios.

Las constituciones y las leyes
permitían, con su positivismo, que nada amenazara a
los actores privados en su búsqueda por acrecentar su
riqueza. Los grandes progresos tecnológicos
prometían un futuro lleno de dichas y confort; se
vivía una época de ciega fe en el progreso
infinito.

¿Y el Estado? El Estado era un Estado
mínimo, que debía limitarse a la
aplicación del derecho civil, a
la organización militar, y a muy pocas cosas
mas.

Cualquier otra función que el Estado reclamara
para sí, podía insinuar volver a la época
reciente del absolutismo, que se había dejado
atrás.

Por eso, este es un "cóctel peligroso". La
combinación de los nuevos modos de
producción derivados de la aplicación de las
nuevas tecnologías, con un marco jurídico y
político individualista, condujo a injusticias con los
sectores mas desprotegidos de la sociedad. En un lapso
relativamente breve, de unos cincuenta años, el mundo
había cambiado mas que en milenios anteriores.

Es durante el siglo XIX, que a causa de los nuevos
problemas,
surge la sociología. Augusto Compte describe
los cambios desde una perspectiva optimista; hace uso de los
métodos
científicos de las ciencias
naturales.

Por el contrario, Karl Marx aplica la
dialéctica hegeliana al análisis de las causas
económicas de la historia, y sus conclusiones son mucho
mas realistas.

La sociedad civil no
era un todo armónico que se venía a conformar
"automáticamente", en que el molesto Estado no
debía intervenir. La sociedad civil real es como
analiza Heller "un concepto histórico concreto,
absolutamente dinámico dialéctico, y como sociedad
de clases, contiene una buena dosis de opresión y
desigualdad"

La realidad demostró que la libertad
jurídica (libertad de contratar y propiedad privada) no
alcanzaba para acercarse a la idea de la igualdad
económica.

Como se verá infra, el sueño de
concretar simultáneamente los ideales de libertad e
igualdad, no es algo novedoso en la historia del pensamiento; por
el contrario es una idea que tiene mas de dos mil años,
surgida en el pensamiento griego estoico y cristalizada en los
valores aportados por el cristianismo a
la humanidad.

Ya en el año 1875, el jurista Rudolf von
Ihering, anunciaba estas ideas: " Será necesario
volver a pasar por duras pruebas, antes
de comprender de nuevo por cuantos peligros amenaza a la sociedad
el egoísmo individual libre de toda traba, y porqué
el pasado juzgó necesario refrendarlo. La libertad
individual ilimitada en las relaciones y transacciones sociales,
es una prima concedida a la extorsión, una patente de
corso otorgada a los piratas y a los bandidos con derecho de
presa sobre todos aquellos que caen en sus manos ¡Hay de
las víctimas! ¡Que los lobos reclamen esa libertad,
se comprende; pero que los carneros les hagan coro, sólo
demuestra una cosa: que son carneros ! "

Pareciera que el "príncipe del derecho" hubiera
estado haciendo referencia al conocido articulo 1197 de
nuestro Código
Civil (que es aún más exagerado y absoluto que
el propio art. 1134 del código
napoleónico, que es su antecedente) cuando establece el
principio de la autonomía de la voluntad, que
establece: "Las convenciones hechas en los contratos forman
para las partes una regla a la cual deben someterse como a la ley
misma".

Así como la Revolución
Francesa puso al desnudo las falencias del Estado Absolutista
de la edad moderna -que a su vez había aparecido para
superar la disgregación del feudalismo medieval -, la
Revolución Industrial mostró la insuficiencia del
"garantismo" del constitucionalismo clásico, de los
liberales del siglo XIX.

5. Nuevos Roles: el Estado Social de
Derecho

Se puede afirmar, contundentemente, que el concepto
del Gasto Público Social, tanto en la teoría como
en la práctica, surge con los nuevos roles que asume el
Estado, a comienzos del siglo XX.

El constitucionalismo social no es contradictorio con
las bases del liberalismo político; antes bien, hay que
pensar en la evolución de las necesidades de la
sociedad. Cada modelo de
Estado responde a cada sociedad, por eso no hay dos estados
idénticamente iguales.

Al comenzar el siglo XX, la situación social se
hacía insostenible. Por eso, en distintas latitudes van a
surgir respuestas similares ante la, ahora sí,
cuestión social.

El constitucionalismo social mantiene, como afirma
Vanossi, en pie los grandes postulados de la legalidad, de
la representación, de la separación de los poderes
y fundamentalmente de la defensa de la libertad como valor
eminente y preeminente de la dignidad
humana.

La primera época de estos nuevos roles del
Estado, tiene dos antecedentes.

En 1917, la Constitución de la Revolución
Mexicana, conocida como Constitución de
Querétaro, por la ciudad en que se redactó.
Fue la primera vez en que los principios económicos y
sociales, que hasta ese momento sólo tenían
tímido un rango legal, se incorporaron a una
constitución.

La constitución alemana de 1919, la recordada
Constitución de Weimar, significo un profundo
intento, de la Social Democracia, de
dar respuesta jurídica a la situación posterior a
la primera guerra. Se estableció una república
democrática con instituciones
de hondo contenido reformista (como el Consejo Económico y
Social).

El tránsito del Estado "abstencionista" o pasivo,
que mantuviera el laissez faire, al que Carlyle
definió como "anarquía con policías", hacia
las nuevas formas que la sociedad civil reclamaba, no fue algo
simultáneo en todas las latitudes.

Hay que reconocer que, en esta primera época,
luego de los entusiasmos de las experiencias mexicana y alemana,
a los que luego se sumaron algunos países de Europa como
Austria (con el modelo de constitución diseñado por
Hans Kelsen), Italia y
Checoslovaquia; el constitucionalismo social sufría una
regresión luego de la crisis del año 30, que
afectó principalmente a los países de Europa
continental.

Hubo países que no recibieron transformaciones
constitucionales ni interrupciones institucionales. En Estados
Unidos, con el "NEW DEAL" del presidente Franklin
Roosevelt, sin las pretensiones teóricas que
tenían los europeos, y haciendo uso de una interpretación dinámica de la Constitución de
Filadelfia, los norteamericanos fueron los primeros en el mundo
que reglamentaron el concepto de la seguridad social (en
1935), consagrando una nueva dimensión social de la
libertad.

Hay una segunda época, que es mas
trascendente. Después de la Segunda Guerra
Mundial, con la derrota del Eje, se produjo un reordenamiento
institucional en diversos países. Las convergencias o
transacciones (no solo entre partidos sino también
entre doctrinas e ideologías), permitieron el
resurgimiento de lo que algunos denominaban Estado de
Bienestar, otros hablaron de Estado Benefactor, quizá
la expresión técnicamente mas precisa sea la ideada
por Hermann Heller: Estado Social de Derecho.

La cruel realidad social, de la segunda posguerra,
demostró prácticamente la necesidad de la
intervención del Estado, en ámbitos hasta entonces
impensados.

La coexistencia de ambos constitucionalismos -el liberal
y el social- implicó que la libertad social
ponía una suerte de marco, de límite, a la medida o
intención que el ejercicio de la libertad individual
tenía hasta este momento.

Con estas nuevas realidades y estos nuevos roles,
cambió el enfoque teórico del Estado. Ya no se
puede hablar de caridad, que es una actitud
básicamente individual; tampoco de asistencialismo,
que alude a un plan, pero
parcializando a la sociedad.

Comienza a hablarse de seguridad social, solidaridad y
gasto público social, como nuevos conceptos que parten
de la base de la integralidad de la sociedad y de la persona
humana; comienza a verse a Estado como responsable se proveer a
la sociedad de un mayor número de funciones.

En Francia, las dos constituciones del año
1946, en Italia la constitución de 1948 y la Ley
Fundamental de Bonn (Alemania) del
año 1949, mostraron el camino de la práctica y la
doctrina constitucional.

En general, en los ejemplos mencionados, se puede ver
con claridad la confluencia, superadora de contradicciones
secundarias, de las tres grandes corrientes ideológicas
que ocuparon el escenario luego de la derrota del fascismo. Por un
lado el Liberalismo laico, por otro la
Socialdemocracia (o sea el Marxismo
Reformista), y finalmente el Socialcristianismo o Democracia
Social.

Es especialmente demostrativo el art. 3 de la
constitución italiana, cuando establece "el deber del
Estado de procurar la remoción de todos los
obstáculos de hecho y de derecho que impidieran la
igualdad de oportunidades, como forma de asegurar el efectivo
goce de las libertades a todos los sectores componentes de la
sociedad"

Ya a fines del siglo XIX, el 1ro de mayo de 1891, el
papa León XIII publicó la encíclica
"Rerum Novarum", haciendo referencia a las "cosas
nuevas" que por entonces ocurrían y que se relacionaban
muy especialmente con las condiciones de injusticia que rodeaban
a los trabajadores de las economías recientemente
industrializadas. Se puede afirmar que en esta encíclica
se encuentran las bases de la denominada Doctrina Social de la
Iglesia, y que considera que el Estado debe intervenir para
poner remedio a los conflictos
sociales. Al cumplirse cien años exactos, Juan Pablo
II emite una nueva encíclica por esa razón
bautizada "Centesimus Annus", donde se actualiza la
doctrina teniendo en cuenta las condiciones nuevas, que en lo
económico y social, muestra la
actualidad.

La Doctrina Social de la Iglesia considera que la
política
económica de un país debe estar basada en la
justicia, la cual en el campo económico, significa
equidad. Ello implica a su vez, mayor igualdad en la
distribución del ingreso y la riqueza.

Ludwig Erhard, es quien elaboró la
concepción de la Economía Social de Mercado.
En la cual se plantean los fundamentos económicos de un
Estado democrático, que debe basarse en el principio de la
libertad y del libre desplazamiento, y el deber del Estado es
atender a que estos derechos fundamentales del hombre, parte
activa de la economía, no se vean desvirtuados por
asociaciones y acuerdos colectivos de tipo privado.

Respecto a los monopolios, Erhard profundiza "
… quien admita la competencia como
elemento ordenador de la economía no puede rechazar este
mismo principio de forma arbitraria, aceptándolo hoy y
rechazándolo mañana por razones de oportunismo y
conveniencia; para alardear luego, todavía con orgullo, de
que esta falta de criterio pone de manifiesto un sentido de la
realidad "

La idea que el Estado de Derecho liberal,
correspondiente al constitucionalismo clásico,
establecía, era un rol negativo para el Estado, es
decir abstenciones para preservar incólumes los derechos
civiles, políticos y la propiedad privada.

En cambio,
además de las funciones anteriores, con el Estado Social
de Derecho (o de Bienestar, o Welfare State),
propio del constitucionalismo social del siglo XX, el rol del
Estado es positivo, es decir interviene en la sociedad
civil para asegurar el pleno desenvolvimiento de las
instituciones que aseguren la autentica realización de los
derechos de naturaleza
social y económica.

6. Crisis y Globalización: el Estado
Pos-social

El estancamiento de la economía
mundial que se produjo en los años ’60 y
la posterior recesión debida al notable aumento del
precio
internacional del petróleo en los primeros años de la
década del ’70, provocaron dificultades
fiscales crecientes en casi todos los países, originando
desequilibrios presupuestarios que se debieron tanto a la
disminución de los recursos
(ingresos),
como al aumento de las demandas sociales, en virtud
-precisamente-, de la crisis económica.

El problema se agudizó con el paso del tiempo,
principalmente donde se apeló a la utilización del
empleo público, para paliar los efectos de la
desocupación, y a la falta de eficiencia de
la burocracia del Estado.

En verdad, se produjo un cambio cultural, que
llevó a gobernar a quienes prometían abocarse a
disminuir el gasto público. Distintos sectores que
habían aceptado de buen grado la actividad del Estado,
como tendiente a asegurar la atención de la salud, la educación y la
seguridad
social; comenzaron a interpretar que su intervención
era ya innecesaria e ineficiente.

El mercado comenzó a constituirse en la
"piedra angular" de la construcción de la sociedad … incluso era
el único que garantizaba la libertad y el
desarrollo.

Algunos hablan de neoliberalismo
(o de ortodoxia), cuando en realidad de nuevo no tiene nada. Mas
correcto y concreto es pensar en el retroceso de la humanidad en
la historia, hacia el liberalismo -posterior a la
Revolución Francesa-, que había sido una
reacción antiabsolutista, e intentar hacer de cuenta que
no existió ni la Revolución Industrial, ni por
supuesto, la internacionalización de los mercados de
capitales.

A este panorama, se agregó la denominada
globalización. Pretender definir este concepto
cultural, tan cotidiano, no es tarea sencilla. Introduce Hugo
Lafaye "como las comunicaciones
hoy han achicado y empequeñecido al mundo, toda
actividad sino lo está, tiende a
globalizarse"

Durante sus comienzos la
Globalización fue reducida a una sola esfera , la
económica. La caída de los regímenes
comunistas, el triunfo de concepciones ultraliberales, hizo ver
tal proceso de manera lineal, destacando solamente dicha
dimensión, descuidando otros aspectos socioculturales
implicados en este proceso, a saber, las dimensiones
ecológica, tecnológica, política y
social.

El sociólogo alemán Ulrich Beck
distingue, por su parte tres conceptos diferentes, que producen
confusión: globalismo, globalidad y
globalización.

Someramente, designa como globalismo la
concepción señalada anteriormente, la cual habla
únicamente de la dimensión económica, de
mercado mundial,
sin tener en cuenta los otros aspectos quizás más
importantes de ésta etapa histórica.

Por globalidad entiende al fenómeno
abarcativo de la sociedad mundial, en la cual ningún
país, grupo,
localidad, etc, pueden vivir al margen de los
demás.

Por último habla de globalización
de procesos, en virtud de los cuales los Estados
nacionales soberanos se entremezclan mediante actores
transnacionales, y por tanto sus respectivas probabilidades de
poder, orientaciones e identidades y entramados
varios.

Beck plantea que existe una afinidad entre las distintas
lógicas de las globalizaciones ecológica, cultural,
económica, política y social que no son reducibles
-ni explicables- las unas a las otras, sino que, antes bien,
deben resolverse y entenderse a la vez en sí mismas y en
mutua interdependencia.

Las 8 razones que aduce (Beck) que hacen
"irrevisable" la globalidad existente, son:

1. El ensanchamiento del campo geográfico y la
   creciente densidad del
   intercambio internacional, así como el carácter
   global de la red de mercados
   financieros y el poder cada vez mayor de las
   multinacionales.
2. La revolución permanente en el terreno de la
   información y las tecnologías de
   la
   comunicación.
3. La exigencia, universalmente aceptada, de respetar
   los derechos
   humanos; también considerada como principio de la
   democracia.
4. Las corrientes icónicas de las industrias
   globales de la cultura.
5. La política mundial posinternacional y
   policentrica: junto a los gobiernos hay cada vez mayores
   factores de poder (multinacionales, organizaciones
   no gubernamentales, Naciones Unidas)
6. El problema de la pobreza
   global.
7. El problema de los daños y atentados
   ecológicos globales.
8. El problema de los conflictos transculturales -en
   lugares concretos- .

La mundialización en curso ha permitido,
por una parte, el acceso a niveles de desarrollo superiores a
todo lo conocido en el desarrollo histórico de la
humanidad. Pero, al mismo tiempo, resulta evidente que la
distribución de los beneficios no ha sido equitativa. La
desigualdad reinante se revela en la brecha creciente
entre países ricos y pobres (y entre los ricos y los
pobres de cada país), en la vulnerabilidad de las
economías nacionales, en el desempleo como un
mal extendido.

El mundo afronta, además, otros problemas. A los
conflictos étnicos y culturales -reactivados por el
florecimiento de los micro nacionalismos, que aparecen como la
contracara paradójica de la globalización-, se
agregaron los problemas ambientales, y recientemente, las
nuevas formas del terrorismo.

La conciencia mundializada de hoy, pide soluciones en
cuestiones que ningún Estado por sí solo puede
resolver.

Socialmente el mercado nunca alcanzó a
"salpicar a todos". Los teóricos de Chicago de la
economía, a comienzos de la década de los
’80, hablaron de un efecto cascada; donde se
partía de la base de que la acumulación de la
riqueza en pocas manos, tarde o temprano, se iría
distribuyendo hacia abajo (como una catarata).

En Argentina, ese "derrame" de los beneficios del
crecimiento
económico, fracasó del mismo modo que en otras
partes, incluidas las experiencias de Inglaterra en los ’80
y la mas reciente de los Estados
Unidos.

Tal como plantea Roberto Bouzas, "aún no
ha llegado el fin de la historia y por esa razón, las
políticas locales y los esfuerzos de integración continúan ocupando un
lugar central", y las políticas públicas
continúan teniendo una base eminentemente nacional y se
implementan por autoridades cuya fuente de legitimidad es local.
Con Bouzas, se aprecia que con la globalización se
produce el agravamiento de la tensión entre la
estructura de la representación y el alcance
crecientemente global de los mercados. Consecuentemente, tanto
desde el punto de vista del Estado, como de las empresas
privadas, quienes administran mejor tienen mas posibilidad de
explotar los beneficios de un mundo mas integrado.

El entorno internacional y la globalización
ofrecen múltiples oportunidades (mas condiciones de acceso
a mercados menos segmentados o restringidos, debilitamiento de
oligopolios, acceso a mayor variedad de recursos financieros,
etc.). pero estas oportunidades sólo son potenciales, y la
capacidad de aprovecharlas está distribuida
heterogéneamente entre los distintos
países.

La Argentina de los ’90, es un ejemplo de falta de
capacidad para aprovechar los beneficios del crecimiento, en un
mundo globalizado.

7. Formas de Provisión del Gasto
Estatal

Paul Samuelson, en su "Curso de Economía
Moderna", realiza una ya clásica descripción
analítica de la realidad económica de la segunda
mitad del siglo XX, analizando las nuevas funciones del
Estado, en cuatro órdenes distintos:

1. Controles directos: la intervención del
   Estado ha aumentado mucho, pero buena parte de su actividad
   puede estimarse como planificación, y siguen
   siendo los precios del
   mercado los que rigen la vida económica.
2. Consumo público: la mayor parte de la
   producción de un país se consume
   en forma colectiva, y en lugar de pagar el derecho a circular
   por las carreteras, adquirimos ese derecho y el de disfrutar
   otros valiosos servicios por medio de los impuestos que
   pagamos. Pero obsérvese que esos bienes y servicios
   consumidos colectivamente, los producen en gran parte las
   empresas privadas.
3. Servicios públicos: la jurisprudencia tribunalicia sostiene que, en
   caso de servicios de interés público,
   donde no hay posibilidad de una competencia efectiva entre
   muchos productores independientes, el Estado debe regular o
   prestar por sí el servicio (de
   acuerdo a cada caso).
4. Gastos sociales: se han ampliado enormemente
   desde el año 1930 y continuará aumentando en el
   futuro. El Estado proporciona, activamente, una especie de
   poder adquisitivo a los necesitados o a los que lo
   merecen, sin esperar ningún servicio a cambio de ello.
   Son los gastos llamados de transferencia, de los mas
   ricos a los mas pobres, por medio de los impuestos.

Entonces, acorde con las variadas funciones ineludibles
que desempeña el Estado en la actualidad, variados
serán también los modos de proveerse de los
ingresos estatales.

En general se pueden distinguir, entre los ingresos, dos
grandes grupos:

1. Los Ingresos Tributarios, dentro de los cuales
   la especie principal son los ingresos impositivos;
   y
2. Los Ingresos que se pueden denominar
   Crediticios, entre otros: las emisiones de
   títulos y empréstitos que configuran
   deuda.

No hay que perder de vista, que independientemente de lo
apuntado supra respecto a la unidad del poder
político del Estado, en las finanzas
públicas existen, por lo menos, tres ordenes
diferenciables: el Federal, el provincial y el municipal o
local.

Tal como se analizará en el último punto
del capítulo siguiente, en el sistema impositivo
argentino, tanto el orden federal como el provincial se encargan
de el grueso de los ingresos estatales. Dicho sistema se puede
caracterizar por su regresividad.

En tanto, casi la totalidad de los ingresos crediticios
son de origen federal. No es motivo del presente analizar el tema
de la deuda externa de
la mayoría de los países latinoamericanos; pero es
casi una constante, que la deuda social va a aumentar en
la medida que se mantengan las situaciones de asfixia, derivadas de los
esfuerzos de los gobiernos por pagar las deudas contraídas
y de esa forma controlar el aumento desmedido de los
intereses.

En Argentina, respecto a los gastos públicos
totales, cabe señalar que presentaron un pico en 1981
y luego descendieron con altibajos hasta 1990, a partir de
allí crecieron, pero sin llegar nunca a los niveles del
principio de la década de los ochenta.

El porcentaje de los gastos sociales en
relación con los gastos totales del Estado, muestra la
importancia de la asignación de los gastos sociales
efectuada por los gobiernos. Resulta notable la escasa
proporción de los Gastos Públicos Sociales de los
años 1982 y 1983, así como también la alta
relación verificada en 1986, 1987 y en menor nivel en 1988
y años siguientes.

El gasto público nacional contempla lo que
también se denomina erogaciones del gobierno
nacional (o del Estado). En cambio el gasto consolidado se
refiere a los gastos estatales en todos los niveles de gobierno,
nacional, provincial y municipal. Es probable, como sostiene la
profesora Lea Cortés de Trejo, que la dispersión
existente en la materia pueda
llegar a omitir erogaciones que necesariamente responden a una
autoridad pública. Los gastos se expresan, en millones de
pesos.

Gastos del Gobierno Nacional (en millones de
$)

1980 1985 l990 1995 1999 2000 2001

49097 44709 37132 43515 49906 48858 49017

Entre l980 y 2001 el gasto del gobierno nacional se
mantuvo razonablemente constante, hecho que se ve corroborado
cuando se lo relaciona con el PBI, al girar alrededor del 20%,
más allá de la influencia que siempre ejerce el
denominador en estos casos, es decir el nivel de la actividad
económica.

Hay que subrayar que si se restara la incidencia de
los servicios de la deuda pública … el nivel del
gasto federal estaría muy por debajo del
20%.

Demás está puntualizar, que la atipicidad
del año l990 por sus propias características no
debería considerarse mas allá del significado que
denuncian sus explosivas irregularidades, y en este caso, no como
testimonio o referencia de nada.

Gasto Consolidado (en millones de $)

1980 1985 1990 l995 l999 2000 2001

74530 66615 59354 82419 96479 94349 94874

Con el gasto público consolidado, esto es en
todos los estratos de gobierno las cosas varían un
poco, en parte inducidas por los cambios registrados a partir de
los 90, que es cuando so pretexto de revolucionar la
economía y la vida pública, el estado federal se
desprende de actividades y de fuentes de
financiamiento históricas que después no
sólo influyeron en el nivel global de las erogaciones y
del endeudamiento, sino que también modificaron
ostensiblemente la composición de
aquéllas.

Testimonio de ello es, en parte, el servicio periódico
de la deuda gubernamental, en tanto que si siempre
constituyó una pesada carga para el erario y la
población, su crecimiento exponencial durante la
última década del siglo XX parece
injustificable frente a la liquidación de activos estatales
que rindieron alrededor de 30.000 millones de dólares
!.

De todos modos, con referencia al PBI, el gasto
consolidado tampoco muestra los extravíos que denunciaban
algunos sectores a mediados de los ‘90. Obsérvese
que deducido el costo de la deuda
las erogaciones giran en torno a un 29% de
aquél, guarismos que regularmente se registran desde l986
y que frente a la experiencia comparada resultan dignos de
mención, máxime para una economía como la
argentina que se desempeña muy por debajo de su capacidad
potencial de producción y empleo.

Si la misma recuperara su natural dinamismo, es muy
probable que en un contexto de razonable sobriedad fiscal el
coeficiente registrara una entidad menor.

Sería redundante recordar, sin apelar a los casos
extremos como muestran algunos escandinavos, que los coeficientes
de 45 ó 50% no constituyen rarezas estadísticas en el primer mundo.

7.1 EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO NACIONAL Y
CONSOLIDADO

Gastos del Gobierno Nacional % PBI

l980 1985 1990 1995 1999 2000 2001

l9,1 20,l 19,0 l7,2 l7,6 17,5 l8,3

Aunque, como se anticipó, en algunos
períodos intermedios los guarismos denuncian valores
mayores como en l981, l985/87 y l989, queda claro que el gasto
federal guarda una proporción razonable frente al nivel de
la actividad económica, gravitando, como se
observó, en muchos casos la caída de la actividad
general.

Si se tiene en cuenta ello, es dable afirmar que entre
l999 y 2001 el coeficiente sería todavía muy
inferior debido a la significativa pérdida de PBI
registrada. Esto es muy importante -con James Tobin-, porque la
depresión, así como reduce la capacidad
contributiva de la nación
incentivando mayores déficit, por su propia
dinámica también magnifica los denominados
gastos sociales, lo cual resulta ostensible entre nosotros
desde l994 en el nivel consolidado.

Gasto Público Consolidado % PBI

1980 l985 1990 l995 1999 2000 2001

29,0 30,0 30,3 32,5 34,1 33,8 35,3

Estos coeficientes, aunque extremadamente alejados de
los que rigen, por ejemplo, en los países miembros de la
OCDE, también ponen de manifiesto cierta regularidad en
los niveles de gasto total, desmintiendo, hasta cierto punto, la
famosa "ley de Wagner" en cuanto asocia crecientes niveles
de gasto a medida que transcurre el tiempo. Otra vez, hay que
subrayar que ese comportamiento
no resulta ajeno a la influencia de la depresión
que comienza en l998 y en forma considerable a la incidencia de
los servicios de la deuda
pública que entre l999 y 2001 promedian el 3,50 del
PBI anual, o algo así como unos l2.000 millones de pesos
anuales, equivalentes a la mitad de las exportaciones de
cada período. Sin la deuda, el gasto del gobierno
nacional durante la última década representa
alrededor del 15% del PBI y el consolidado araña el 30% en
el mismo lapso, todo ello más allá de los
desvíos que supone su composición e irregularidades
siempre presentes.

EVOLUCIÓN DEL GASTO PUBLICO POR HABITANTE (en
pesos)

Período Gasto del Gobierno Nacional Gasto
Consolidado

1980 1748 2653

1985 1475 2198

1990 1142 1825

1995 1284 2426

1999 1413 2732

2000 1286 2645

2001 1361 2634

+

variación 2001-1980 = (-) 22% variación
2001-l980=(-) 1%

variación 2001-1990 = (+) l9,2 variación
2001-1990=(+)44,3%

Ahora bien, si complementariamente se excluyera la
incidencia de los servicios de la deuda oficial, en ambas
columnas se observaría también una variación
significativa según resulta del siguiente cuadro. Los
guarismos del gasto publico adquirirían, entonces, mayor
sinceridad desde el punto de vista de la estabilidad
macroeconómico, teniendo en cuenta que los servicios
de la deuda pública, sobre todo externa, no se
traducen en demanda de
factores internos, aunque sí de divisas habida
cuenta la residencia de sus tenedores y la denominación
monetaria de los créditos. El drástico aumento que
muestra el gasto consolidado per capita entre l990 y 2001
responde al hecho de que en el año base, o sea en l990, se
registra la más significativa compresión de las
erogaciones públicas contemplada en las dos décadas
examinadas. Corregida esa distorsión, el aumento
reduciría el significado de esa
expresión.

Evolución del gasto por habitante excluidos
servicios de la deuda:

Período Gasto del Gobierno Nacional Gasto
Consolidado

1980 1544 2442

1985 1212 1925

1990 1053 1730

1995 991 2259

1999 1170 2445

2000 1090 2310

2001 1034 2238

Variación 2001/1980=(-)33% Variación
2001/1980=(-)8,4%

Variación 2001/l990=(-) 1% Variación
2001/l990=(+)29,4%

La comparación resultante de examinar los dos
cuadros precedentes confirma las observaciones anteriores y
coloca el tema fuera del campo de la ideología y lo sitúa en el
ámbito de la realidad subyacente, que supone el escenario
natural para el obrar práctico. En síntesis y
desde el punto de vista general, parece razonable afirmar que
durante los veintidós años examinados, con las
limitaciones puntualizadas, el gasto público ha tenido un
comportamiento que oscila entre sorprendente y
desconcertante.

Entre 1980 y 2001 el gasto monetario del gobierno
nacional, o sea considerado entre puntas, no aumentó. En
el período mas corto, esto es entre l990 y 2001, lo hizo a
una tasa global del 32%.El gasto consolidado, por su parte, en
las dos primeras décadas creció el 27% y en la
última un significativo 60%, pero recuérdese que
los guarismos resultaron influenciados por el bajo nivel del
año base.

Los aparentes excesos se evaporan cuando los montos se
ajustan contemplando la incidencia de la población y de
los servicios del endeudamiento, abrumadoramente
externo.

8. Características específicas del
Gasto Público Social

Es imposible evitar hablar aquí de John Maynard
Keynes, quien vino a romper con el rol mínimo del
Estado de la "mano invisible" de Adam Schmidt. Keynes fue un
verdadero revolucionario de la ciencia
económica, dejando atrás la clásica idea de
que toda la producción encontraba su demanda
correspondiente y que , por supuesto, no existía el
desempleo.

Hacia el fin de la Primera Guerra
Mundial, Keynes
contrapone su concepción de que la demanda que
efectivamente se registra en el mercado, puede ser inferior a la
oferta,
implicando un descenso de la producción, y con esto del
nivel de empleo. Esto sucede, precisamente cuando hay una crisis,
y es el origen de un círculo vicioso que lleva primero a
la recesión y la deflación, y luego a la
depresión, como sucedió en la Alemania de los
años 30, como sucedió en la
Argentina.

Y cuando la demanda efectiva es insuficiente, Keynes
propone dividirla en: consumo,
inversión y gasto público.

En las crisis, cae el consumo porque cae el
ingreso de la mayoría de la gente, y por lo tanto, cae la
inversión porque sube el costo del dinero.

Entonces, cuando al resto de los economistas no le
quedan soluciones, plantea el inglés
que adquiere mayor importancia el gasto público
(que viene a ser: el consumo y la inversión
del Estado).

En pocas palabras, en el propio rol
económico del Estado, está la variable
que permite organizar y encauzar los fenómenos
económicos.

Hay momentos de excepción, en los que el Estado
debe asumir el consumo y la inversión; que los privados no
realizan.

En Argentina, nuestra experiencia como
país confirma que no basta con crear riqueza; es preciso
preguntarse sobre la calidad del crecimiento, para lograr
que la expansión productiva se traduzca en mayor equidad
entre los habitantes.

Las propuestas de industrialización del
desarrollismo, que se hicieron durante las décadas de los
‘50 y ’60, hicieron hincapié en el
desarrollo
económico, la acumulación de capital y el
aumento de la productividad;
fundamentalmente en la denominada economía de base, para
la sustitución de las importaciones.
Pero no se prestó atención a la calidad del
desarrollo o a aspectos sociales como la distribución
de la renta y la riqueza.

En las décadas de los ’70 y
’80, la economía
argentina estuvo caracterizada por los abruptos altibajos del
corto plazo y la asfixiante deuda externa.

A comienzos de la década del ’90,
con la convertibilidad, la estabilización de precios y la
afluencia de capitales; se abrió una ventana a la
esperanza de que con reformas estructurales se podría
esperar un proceso de expansión económico y
social.

La composición del Gasto Público Social de
Argentina presenta ciertas similitudes con los países
industrializados, ya que comienza, aunque con mucha menor
intensidad, a padecer el problema del envejecimiento
poblacional y ello tiene fuertes implicancias sobre el Gasto
Público. Este fenómeno se origina por el
simultáneo aumento de la esperanza de vida y la
disminución de las tasas de natalidad.

Los indicadores
nos muestran el efecto del envejecimiento de la población
en Argentina. La tasa de dependencia (población de
0 a 14 años y de más de 64 años, respecto a
la población en edad activa) mide el esfuerzo de activos
por sostener a los no-activos. Cuanto menor es la tasa,
más favorable es la situación y
viceversa.

Sin embargo, es importante distinguir los casos de
dependencia respecto a la población de menores y mayores.
El primer caso puede resultar beneficioso por cuanto esos menores
llegarán a conformar una mayor dotación de activos
que podrán sustentar a su vez, a los mayores. Estos casos
son los que experimentan los países con pirámides
de población de amplia base (países de bajo y medio
desarrollo) y que se distinguen de los que poseen bases reducidas
(que se asemejan en la forma a las urnas funerarias), y que
corresponden por lo general a los países
industrializados.

El Gasto Público Social tiene dos
componentes principales, y que se relacionan directamente con
el tipo de rol que se le asigna al Estado: los sectores
sociales tradicionales (educación, salud,
vivienda y bienestar social), y los seguros sociales que
algunos denominan "compulsivos" compuestos por la
previsión social, obras sociales, asignaciones familiares
y seguro de
desempleo. Ambos subsectores tienen problemáticas y
financiamiento distintos, así como también
diferente evolución.

Resulta interesante observar los cambios operados en
otros países durante las décadas de los ’80 y
‘90 en estos subsectores. Así, por ejemplo, en los
países industrializados los gastos educativos no
experimentaron grandes crecimientos aunque siguieron aumentando a
nivel per cápita (ya que hay menos niños)
y las erogaciones en salud crecieron con menor ritmo. Pero donde
se produjo un fuerte salto fue en los "seguros sociales,
de desempleo y asignaciones familiares", todos ellos vinculados
en estos países con el envejecimiento de la
población y el desempleo.

Durante la década de los ochenta los
países industrializados observaron una tendencia al
mantenimiento
de los niveles de los gastos públicos, deteniendo el
fuerte crecimiento que se había iniciado a principios de
los sesenta. Dicho movimiento
estuvo caracterizado por controles tendientes a la
reducción de los déficit y acompañado por un
cambio en la composición de los gastos de la
mayoría de los países: las inversiones y
los sectores económicos disminuyeron, los gastos
vinculados con la provisión de bienes
públicos (justicia,
administración, seguridad y
relaciones exteriores) se mantuvieron en los mismos niveles, en
tanto, en los sectores sociales se verificaron los principales
crecimientos

Utilizando datos de 1990, el
nivel del Gasto Público Social de la Argentina, medido
como porcentaje del PBI, es inferior al observado en los
países nórdicos, Alemania y Reino Unido, de
histórica tradición social, y similar al de Estados
Unidos. Pero, por cierto, ello no significa que los recursos
asignados por Argentina sean similares a los de los países
desarrollados: en nuestro país se gasta el 16 % del PBI,
pero los ingresos per cápita son inferiores, ya que el
mismo porcentaje representa en los países centrales un
gasto por persona cuatro veces mayor.

El gasto público argentino representó
en el año 2001 el 35,3% del PBI, una cifra inferior a la
de países como Brasil o España,
pero superior a la de Irlanda o Australia.

El gasto público argentino de los tres niveles
de gobierno -nacional,
provincial y municipal- ascendió
en el año 2001 al 35,3% del PBI, con un
déficit de 5,7%.

Más del 60% de ese gasto correspondió al
área social y el 15% a los intereses de la
deuda pública.

¿Es alto el gasto público argentino? Si se
lo compara con el de otros países del mundo la respuesta
no es directa, ya que entre las distintas economías
-aun las de similar nivel de desarrollo- existe una gran
dispersión en el tamaño del Estado, que
varía entre el 50% y algo más del 20% del
PBI.

Al considerar su evolución histórica, se
observa que el gasto público de la Argentina
creció en términos del PBI recién hacia el
final de los años 90. El aumento se debió al
mayor peso de los intereses de la deuda y a la caída del
PBI. Entre 1998 y 2001 el gasto total pasó de 90 mil
millones a casi 95 mil millones, pero los intereses subieron de 8
mil millones a 14 mil millones.

Aunque el Estado argentino debe encarar una profunda
reforma para mejorar la eficiencia, calidad y composición
del gasto, un análisis detenido sugiere que los
crónicos problemas fiscales de nuestro país
no se deben principalmente a un gasto excesivo, sino a la
incapacidad del gobierno de generar recursos genuinos y a la
sustitución de este mecanismo de financiamiento por la
emisión monetaria o el endeudamiento
desmedidos.

Respecto a los evaluación
de los resultados de los gastos, podemos utilizar como uno de
los indicadores, al Índice de Desarrollo Humano, que
elabora anualmente el PNUD (UNDP por sus siglas en
inglés), donde Argentina se encontraba entre los 55
países de desarrollo humano alto, en la primera mitad de
la década de los ’90; siendo en la actualidad un
país de desarrollo humano medio.

Un estudio del impacto distributivo de los gastos
sociales resultaría incompleto si no se tratara la
incidencia impositiva en la población clasificada por
estratos de ingreso, como medio para obtener el efecto neto de la
intervención pública; para decirlo en palabras no
académicas: restarle a lo que el Estado da, lo que el
Estado pide. Pero, para el logro de este propósito, el
primer paso es conocer la forma de financiamiento de cada gasto
social.

Con el propósito de simplificar el
análisis, se pueden distinguir dos clases de
recursos: los generales y los específicos.

a) recursos generales: son fondos que no
están específicamente asignados a ningún
sector en particular. La mayoría de los gastos, ya sea en
forma total o parcial, se financian con rentas
generales.

b) recursos específicos: son fondos que
financian algún gasto en particular, es decir que
están "atados" a un tipo de prestación. Por
ejemplo, las contribuciones sobre los salarios son la
principal fuente de financiamiento de los organismos de tipo
"cuasi público" (con algunas excepciones como los gastos
en vivienda hasta 1991 y los déficit de los sistemas de
seguridad social).

En lo que respecta a los recursos generales, es
importante hacer dos aclaraciones:

* En Argentina, los recursos públicos comprenden:
el sistema
tributario, los recursos originados en el endeudamiento
interno y externo, las ventas de
activos, los recursos no tributarios, los subsidios de organismos
internacionales y el denominado "impuesto
inflacionario".

Para el financiamiento del Gasto Público Social,
siguiendo el criterio de J.J. Santiere, se computan los recursos
generales originados exclusivamente por el sistema tributario. Es
decir que se dejan de lado los recursos de capital, los no
tributarios, y el endeudamiento

* Los recursos generales pueden provenir de niveles de
gobierno diferentes. Así, en nuestro país existen
rentas generales nacionales (del gobierno federal), provinciales
y municipales o locales, que financian distintos gastos. Por
ejemplo, gran parte de la educación universitaria
se financia con fuentes
nacionales, la educación primaria lo hace casi
excluyentemente con recursos provinciales, mientras que los
servicios urbanos cuentan con financiamiento
municipal.

La medición del impacto de los gastos
públicos y de los Gastos Públicos Sociales en
particular sobre la distribución de los ingresos son
habitualmente utilizadas para conocer los efectos de la acción
del Estado sobre la sociedad y diseñar políticas de
gasto. En efecto, resulta una herramienta sumamente útil
para la asignación de recursos entre sectores, teniendo en
cuenta el impacto deseado sobre la población
clasificada por estratos de ingresos.

En Argentina, los Gastos Públicos Sociales
totales se distribuyen aproximadamente en proporciones similares
en los hogares clasificados por estratos de ingreso, no
cumpliendo por lo tanto un papel redistributivo. Mientras en
el quintil de menores ingresos se gasta el 21 % del total de las
erogaciones sociales, al de mayores recursos se destina un 18 %.
Pero, si consideramos el Gasto Público Social per
cápita, el resultado es aún más
desfavorable, dado que al primer quintil le corresponde $ 953
por habitante, al quinto $ 1.390 y al promedio de la
población total, $ 1.158. Una explicación es que el
gasto en los "seguros sociales" crece en los estratos superiores
de la distribución, por efecto del sistema de seguridad
social. Dado el enorme peso de estos gastos, cualquier
metodología de asignación debe "sesgar" la
distribución.

Volviendo al tema del gasto, conviene recalcar que
los niveles del Gasto Público Social no siempre guardan
relación con los resultados obtenidos debido a
frecuentes falencias institucionales, organizacionales,
fragmentación, desbalances en la dotación de
personal,
falta de programación, seguimiento y control en la
ejecución de los programas, etc.,
que conducen a bajos niveles de rendimiento. En ese sentido no
cabe duda que el logro de mayores niveles de eficiencia
permitiría alcanzar mejores resultados.

En general, los gobiernos han encarado medidas
tendientes a modificar la prestación de los servicios
sociales (ejemplo: obras sociales, sistema de seguridad social) y
se ha instalado en la sociedad una conciencia sobre
la necesidad de mejorar los resultados de la gestión
pública, por ejemplo en educación y
salud.

En el caso de los gastos focalizados, la
asignación debería ser realizada en base a
criterios de equidad y en muchos sectores ello no se cumple,
porque la definición de la población-objetivo es
ambigua, los criterios de asignación no son
explícitos y permanecen aún vestigios de
clientelismo.

Entre los seguros compulsivos, la
previsión social es el subsector más
importante (en 1994 representa el 6.84% del PBI $ 19.343 millones
de dólares), y muy en segundo orden las obras
sociales (2.71% y $ 7.612 millones en 1994), estando ambos
afectados por factores demográficos. Por su parte, el
seguro de desempleo y las asignaciones familiares han
tenido hasta el presente escasa incidencia en el Gasto
Público Social.

Educación y salud son los ítem
más importantes dentro de los "sectores sociales". En 1994
el primero alcanza 3.83 puntos del PBI ($ 10.822 millones) y el
segundo a 1.61 ($ 4.556 millones). En las décadas de los
ochenta y noventa se registran bajas permanentes en las
inversiones y falta de mantenimiento de la infraestructura. Esto
dio como resultado un importante consumo del capital
físico en dichos sectores, lo cual, sumado a otros
condicionantes, determinaron una notable baja de calidad en los
servicios.

CAPITULO 2

Argentina, comienzo del siglo XXI

1. Diagnóstico: Pobreza y
Desigualdad

Tal lo manifestado en la introducción, y en base a la axiología del Programa para el
Desarrollo de las Naciones Unidas; hay que recalcar: desde la
perspectiva del Desarrollo Humano, el crecimiento
económico no es un fin sino un medio para acrecentar las
capacidades humanas en salud, educación, calidad de
vida; en definitiva, para ampliar las libertades de elegir el
tipo de vida que hombres y mujeres quieren vivir, de acuerdo con
sus valores.

Argentina enfrenta una crisis económica, social y
política de una gravedad desconocida en su historia
contemporánea.

La actual crisis económica es un episodio
reiterado que reconoce tres antecedentes en el último
cuarto de siglo: 1975, 1981 y 1989/1990.

Hay infinidad de indicadores que muestran una
realidad crítica.

Por ejemplo, 1.245.000 hogares en los que habitan
6.232.085 personas que no alcanzan a cubrir sus necesidades
básicas, 1.512.700 personas nunca asistieron a la escuela, y se
registra un importante número de repetidores y abandonos
del sistema
educativo (CEPA, 1993). En cuanto a la situación de
salud, anualmente mueren 20.000 niños, tres cuartas
partes de ellos por causas que podrían evitarse; 60.000
niños menores de 5 años sufren desnutrición grave; 640.000 niños
pobres menores de 1 año carecen de atención
temprana sistemática. Asimismo, 624.000 niños
pobres entre 2 y 5 años no acceden a ninguna oferta
educativa, el 70 % de los jóvenes que trabajan lo hacen en
condiciones precarias y existen notables desigualdades de
oportunidades en adquirir conocimientos entre los niños
pobres y los no pobres (UNICEF).

El Índice de Desarrollo Humano (IDH), es
una "herramienta". Elaborado por la Organización de las
Naciones Unidas en sus Informes de
Desarrollo Humano a nivel mundial, permite medir el desarrollo a
partir de tres componentes básicos, que son condiciones
comunes a todas las sociedades:

1. Longevidad (tener una vida larga y sana):
   esperanza de vida al nacer, en años.
2. Nivel Educacional (poseer los conocimientos
   necesarios para relacionarse con el entorno social):
   combinación de: tasa de alfabetización en adultos
   -cuenta 2/3- y el tercio restante la combinación de la
   tasa bruta de matriculación primaria, secundaria y
   terciaria.
3. Nivel de vida (tener ingresos suficientes):
   PIB real per
   cápita.

El IDH es un valor que varía de 0 a 1. A medida
que se acerca a 1, el nivel de desarrollo humano se aproxima al
óptimo.

La tendencia de variación del IDH muestra el
comportamiento social de los países. Tomando un IDH de
0,800 como un índice de alto desarrollo humano, se observa
que la mayoría de los países denominados centrales
(Europa, América del Norte, Japón)
se encuentra por sobre esa marca y lo mas
probable es que no tengan variaciones significativas.

La mayoría de los países de
Latinoamérica, si bien desde 1975 (año en
que se comenzó a utilizar el IDH) han registrado
variaciones, no les alcanzó para pasar el 0,8; los
ejemplos mas graves son Perú y Bolivia, que
en el ’75 tenían un IDH de 0,64 y 0,51
respectivamente y en el 2000 era de 0,74 y 0,65.

Curiosamente, sólo dos países de nuestra
región, han registrado variaciones que indican una
mejoría del IDH. Efectivamente, Argentina a partir de 1985
y Chile desde 1995, resultan catalogados como alto índice
de desarrollo humano (en el 2000: Argentina 0,844 y Chile
0,831).

Sorpresivamente, en los indicadores de tipo estructural
(esperanza de vida al nacer, alfabetización de adultos,
etc.) se muestran muy poco las variaciones en plazos cortos, por
ejemplo el acceso a la educación básica está
garantizado desde hace muchos años. Sin embargo para
llegar a resultados más realistas y para medir las
diferencias entre regiones de un mismo país, se
elaboró el IDHA, que se analiza en el punto
"Diferencias entre provincias".

1.1 SALUD

El impacto de las grandes transformaciones
económicas de los últimos quince años, y la
limitada capacidad de respuesta del Estado en los distintos
niveles de gobierno, muestra que hoy la situación de la
salud pública es mas compleja que la de la
educación.

Ni desde el orden federal, ni tampoco las provincias ni
los municipios han logrado articular una metodología
institucional operativa, que permita atender las necesidades de
los habitantes de aquellas regiones en que las actividades
económicas mas importantes fueron desplazadas. Tampoco se
logró asegurar cantidad y calidad equitativa en las
prestaciones.

Es urgente recomponer un Estado que motorice un
sistema de salud, para solucionar las situaciones en que
viven millones de pobres, que integran un panorama desconocido en
la Argentina de los últimos cien años.

La tasa de mortalidad infantil por causas
reducibles, muestra que por encima de la media nacional (9,8
por mil) se encuentran diez provincias; de las cuales
nueve pertenecen al norte del país. En las
situaciones extremas, se ubican Corrientes y Formosa con tasa de
19,7 y 16,7 por mil, respectivamente; mientras que Tierra del
Fuego y la ciudad de Buenos Aires,
tienen tasas de 5,2 y 6,2 por mil, respectivamente.

Los niños en los primeros cuatro
años de vida, son el grupo social menos asistido por falta
de recursos y de política activa; luego se ubican los
ancianos, donde los problemas están vinculados a un
mal uso de los recursos disponibles lo que ocasiona que el
índice de esperanza de vida al nacer se mantenga en
niveles aceptables, pero la calidad de vida de las personas
ancianas no solo no ha mejorado, sino que tiende a
empeorar.

Resumiendo: las jubilaciones y pensiones mas su obra
socia (PAMI) representan la mitad del presupuesto
nacional; el 60% de los niños argentinos no tiene acceso a
ninguna cobertura de salud … por lo tanto, desde el punto de
vista del gasto público social, el compromiso
económico está asignado para los últimos
años de vida, y no para los primeros.

1.2 EDUCACION

Alto grado de cobertura se observa en educación,
donde el sector público cumple un rol importante:
la escolaridad primaria abarca prácticamente a toda
la población del grupo de niños comprendidos entre
6 y 12 años, constituyendo un fenómeno a destacar
respecto a otros países de ingresos medianos y medianos
altos. En los últimos años se ha expandido el ciclo
pre-primario, y en la edad de 5 años creció de 60 a
85 %. En el nivel medio, la escolaridad se sitúa en
el 53 %, mientras en los países de ingresos bajos es del
37 % y en los medianos del 55 %. La matrícula bruta en el
nivel universitario es del 27 %, similar a la de los
países de la OCDE, aunque es posible que en Argentina
exista sobre-registración. Dicha cobertura aumentó
extraordinariamente por el ingreso irrestricto, y
significó una aceleración en la
incorporación de la población a los estudios
universitarios estatales, los que todavía concentran al 80
% de la población estudiantil. Sin embargo, el
número de egresados (33.000 en 1990), no guarda
relación con los matriculados.

En el sector de la educación, además de
los gastos públicos hay que considerar los gastos
privados que realizan las familias, en razón de la
creciente importancia que han adquirido sus contribuciones. En
1991 (a falta de datos mas recientes, aunque los porcentajes se
mantienen) los gobiernos y las familias gastan montos
equivalentes al 3 % y el 0.73 % del PBI, totalizando un gasto
total de 3.74 %.

El 49.01 % de los gastos gubernamentales se destina al
nivel elemental: 43.93 % para el sector
público propiamente dicho y 5.08 % para subsidiar a
los establecimientos privados.

En enseñanza media se utiliza el 27.79
% del gasto fiscal, siendo en este caso mayor la presión
del subsidio privado. La educación
superior y universitaria representa el 16.38 % del gasto, con
una incidencia de subsidios privados muy baja (9.34%).
Resumiendo, los gastos de los establecimientos privados alcanzan
los $ 1753 millones, de los cuales $ 532 millones se originan en
subsidios del sector público, equivalentes al 30 % de los
gastos privados.

Para 1993, el gasto consolidado de los gobiernos alcanza
los $ 8.397 millones y esta financiado en $ 1.867 millones por el
tesoro nacional, y en $ 6.340 y $ 190 millones por las provincias
y municipios. Si estimamos en $ 3.000 millones los gastos de las
familias, incluyendo en este caso las erogaciones para transporte,
útiles y vestimenta, llegaríamos aproximadamente a
un monto total de $ 11.400 millones.

Respecto a cómo impactó la
descentralización en el mapa educativo de la
Argentina, señala Juan Carlos Tedesco, que "
debería establecerse un sistema de incentivos a fin
de indicar que se premia a los mejores que trabajan en los
lugares mas inhóspitos. El Estado debería retomar
un rol activo y actuar en pos de superar desigualdades a fin de
mejorar las oportunidades de los niños,
considerando la especificidad de sus problemas y sus necesidades
educativas. Donde el Estado deba definir objetivos,
medir resultados y compensar diferencias allí donde
los objetivos no se cumplen. No hay descentralización exitosa sin una fuerte
administración central ".

2. Diferencias entre provincias

Argentina continua siendo un país mal
unido, en el que la forma federal de los constituyentes de
1853/60, se fue desvirtuando paulatinamente. De este modo, hoy se
ve una especie de "confederación de feudos", que se
encuentran mas preocupados por conservar su poder, que en ser
protagonistas de los posibles consensos de cooperación que
garanticen la equidad entre las regiones y entre los habitantes
de las mismas.

El IDHA es el índice de Desarrollo Humano
Ampliado, que agrega otros parámetros a los
considerados en el IDH, tales como: tasa de mortalidad infantil
por causas reducibles, tasa de sobre edad en la escuela primaria,
índices de calidad
educativa y tasas de empleo y desempleo. De esta forma se
pueden establecer datos que resultan más útiles y
precisos para elaborar un diagnóstico. También se
muestra de 0 a 1.

IDHA Provincias argentinas y ciudad de Buenos
Aires, año 2000:

Ciudad de Buenos
Aires______________________________________________________0,867

Córdoba__________________________________________________0,685

Tierra del
Fuego__________________________________________0,653

Mendoza____________________________________________0,634

La
Pampa___________________________________________0,632

Buenos
Aires________________________________________0,629

TOTAL
PAÍS___________________________________0,613

Santa
Cruz________________________________________0,603

Santa
Fe________________________________________0,580

Neuquen______________________________________0,556

Entre
Ríos___________________________________0,527

Chubut_____________________________________0,515

San
Luís___________________________________0,510

Río
Negro_______________________________0,457

San Juan_______________________________0,444

Santiago del
Estero______________________0,419

La Rioja_______________________________0,402

Tucumán______________________________0,400

Catamarca___________________________0,374

Salta_______________________________0,339

Misiones____________________________0,339

Chaco___________________________0,309

Corrientes____________________0,227

Jujuy_____________________0,187

Formosa_______________0,156

Del gráfico anterior, se pueden extraer algunas
conclusiones: Formosa, Jujuy, Corrientes y Chaco presentan
situaciones críticas con los valores mas bajos en
todos los indicadores.

En situaciones graves encontramos a Misiones,
Salta, Catamarca y Tucumán; en estas provincias mejora el
porcentaje de alfabetización de adultos y algunos
indicadores de longevidad y estándar de vida. Tanto en el
primer grupo de provincias como en éste se encuentran los
mas bajos niveles de ingreso familiar total per cápita, lo
que implica una realidad de pobreza y falta de condiciones para
elegir el tipo de vida que quieren vivir sus
habitantes.

En situaciones desfavorables se encuentran La
Rioja, Santiago del Estero, San Juan y Río Negro. En estas
jurisdicciones mejoran en general, respecto del grupo anterior,
en los indicadores de longevidad, porcentaje de
alfabetización, tasa de sobre edad en la permanencia del
la escolaridad básica y las tasas de empleo y
desempleo.

Entre 0,510 y 0,603 de IDHA, se encuentran las
provincias en situaciones favorables (o
intermedias, de acuerdo a comparación mundial): San
Luís, Chubut, Entre Ríos, Neuquen, Santa Fe y Santa
Cruz. En estas provincias se registran, en general, pocos casos
de valores excesivamente bajos en los indicadores.

Situaciones mas favorables: Buenos Aires, La
Pampa, Mendoza, Tierra del Fuego y Córdoba. En estas
provincias se presenta como máximo un indicador con
valores bajos, el ingreso familiar total per cápita es de
un valor intermedio, y en general, mejores resultados en
educación, longevidad, etc.

La Ciudad de Buenos Aires califica como una
jurisdicción de desarrollo humano alto, comparable
al de Austria u otros países de Europa central … lo cual
no hace otra cosa que confirmar la gravedad del problema de la
desigualdad entre las regiones del mismo país.

Para comprender los alcances y la magnitud de la
desintegración entre jurisdicciones, bastaría
señalar que el 85% del Producto Bruto se
concentra en cinco provincias; como contrapartida hay seis
provincias que atraen sólo 2 de cada 100 pesos que
el sector privado invierte en el país.

De acuerdo a los indicadores, en Argentina conviven
aspectos del primer mundo con otros del tercero. Y para complicar
el panorama, muchas dimensiones de la competitividad entre
regiones (educación, acceso a la innovación
tecnológica, etc.), mantiene una dinámica cuya
proyección tiende a ampliar la brecha entre
provincias.

¿ Qué es la competitividad ? El
concepto mas tradicional en la economía
política señala que una industria es
competitiva si produce bienes vendibles y con rentabilidad.
En los últimos años la competitividad dejó
de ser un tema académico para convertirse en una tarea
principal tanto para el gobierno como para el sector
privado.

La definición amplia de competitividad, la define
como la habilidad o capacidad de la economía de un
país, región o territorio, para alcanzar la
prosperidad económica sostenida; donde el
crecimiento (del producto, del
ingreso, de las exportaciones) se vincula con la equidad
(reducción de la pobreza, sustentabilidad ambiental,
etc.).

Entre las provincias argentinas, de acuerdo al
Informe de UNDP,
la competitividad de una economía se integra por: la
capacidad exportadora y de atracción de inversiones,
progreso técnico como principal característica de
los recursos
humanos, infraestructura (vial, energética) y recursos
naturales.

Aunque no hay una relación automática
entre la capacidad de producir riqueza y logro del bienestar de
la población, las ventajas competitivas aparecen
asociadas a mejoras en los índices de desarrollo
humano.

A) En términos de la dinámica
económica, es claro que la ciudad de Buenos Aires
(con un IDHA alto), no puede ser integrada con ningún
grupo de provincias, ya que su característica
urbana y esencialmente productora de servicios, la
diferencia netamente del resto.

B) En segundo lugar existe un grupo de provincias
que se distinguen por el importante tamaño de sus
economías y la diversificación de sus estructuras
económicas. En estas jurisdicciones (Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fe y Mendoza) se concentran el grueso de
las exportaciones nacionales, las inversiones en sectores
manufactureros y buena parte de la banca y el sector
financiero. Sin embargo, a su vez este grupo cuenta con la mayor
parte del déficit y endeudamientos
públicos.

C) Neuquen, Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego, se caracterizan por su alto producto per cápita (ya
que su densidad poblacional es baja), gran importancia de la
explotación intensiva de recursos no renovables
(fundamentalmente hidrocarburos), y recientes inversiones en
sectores energéticos.

D) Río Negro, Entre Ríos, La Pampa,
Tucumán y Salta, conforman un grupo de provincias con un
desarrollo intermedio, basado en el sector
agroalimentario. Allí se registran inversiones
selectivas de unas pocas grandes empresas privadas que concentran
el sector.

E) Misiones, San Juan y Jujuy, son provincias de
diferentes regiones, que por razones de economía
política, no es posible ubicarlas en sus regiones
geográficas. En general, no se registran
inversiones de grandes empresas y hay un elevado grado de
informalidad e inestabilidad laboral. Misiones
y San Juan muestran algunos subsectores con potencialidad
industrial. Las tres provincias tienen un bajo nivel de
desarrollo humano y presentan situaciones fiscales
complicadas.

F) Las provincias de Corrientes, La Rioja,
Santiago del Estero, Chaco y Formosa son, de acuerdo con casi la
totalidad de los indicadores, las de menor desarrollo
relativo y a su vez ostentan los más bajos niveles de
desarrollo humano. El aporte de las actividades comerciales o
productivas al Producto es muy débil, y no se registran
inversiones de importancia. En estas provincias, el grado de
informalidad laboral supera a los promedios nacionales y
hay un predominio del sector público entre las
actividades formales. En estos distritos los indicadores fiscales
y financieros son críticos, y además se presenta un
serio déficit en la calificación de los recursos
humanos.

G) Los casos de Catamarca y San Luís se
deben ubicar al margen. En Catamarca los indicadores de
actividad económica presentan grandes cambios derivados de
las inversiones en actividades mineras de gran envergadura; en el
caso de San Luís se observa un proceso de
reinversión con radicaciones de industria liviana que
tienen como origen incentivos fiscales. Ambos casos mantienen,
sin embargo, varios indicadores sociales por debajo de los
promedios nacionales.

3. Falso universalismo. Falsa
descentralización

En la década de los ’90 se creyó que
los problemas derivados de la ineficacia del Gasto Público
Social, se solucionarían promoviendo la
descentralización. O sea que, en el momento de
mayor crecimiento económico a causa de las privatizaciones y los factores internacionales, el
Estado federal vino a quedarse sin resortes para la
implementación de políticas sociales.

También en los ’90, se apuntó contra
el supuesto universalismo que, se decía,
tenía el Gasto Público Social. Lo cierto es que en
Argentina el universalismo nunca llegó a ser
auténticamente universal, y lo que vino luego, en vez de
remediar los problemas de cobertura, intensificó la
desigualdad frente al Estado federal con menores "resortes" de
política activa.

Con la nueva asignación de roles, el gobierno
nacional mantiene dentro de su órbita las funciones
asignadas por la Constitución Nacional, las actividades
vinculadas con la definición y coordinación de las políticas
públicas, las universidades nacionales, los programas de
ciencia y
técnica, y la responsabilidad en la administración y
fiscalización de los sistemas de seguros compulsivos. En
este sentido, cabe destacar que en 1992 se inicia el proceso
de transferencia de servicios que prestaba la Nación a
las provincias y a la ciudad de Buenos Aires, motivo por el cual
el gasto de la administración nacional decae
significativamente en educación y bienestar social, y en
menor medida en salud.

Ello se produce simultáneamente con un aumento
continuo de los gastos en previsión social, dando por
resultado una leve baja del Gasto Público Social total. A
partir de la reforma previsional que rige desde julio de 1994, la
administración de los fondos de retiro es compartida con
el sector privado. No obstante, estos gastos continuaron
creciendo, por el traspaso de los regímenes provinciales
al gobierno nacional.

Respecto a la salud, tal como lo apuntó
Aldo Neri "La nación mas que descentralizarse, se
desentendió de los sistemas de salud,
transfiriéndolos a las provincias. El Estado nacional no
asumió su rol regulador y articulador de una
política sanitaria integral. Es importante que la salud
recupere el status de ‘Política de
Estado’ continua y secuencial."

Los países que como Argentina, han instrumentado
procesos de
descentralización en diversas áreas de la
burocracia, se encuentran en un camino del que es mas
difícil volver que continuar avanzando; por ello se
requiere mejorar la calidad de la gestión en la
esfera del gasto público social.

4. Eficiencia para la Equidad

En el mediano plazo se producirá una
presión a la suba de los gastos previsionales, que
condicionará la asignación de recursos a los
restantes sectores. El compromiso de gastos será creciente
y también serán mayores los gastos en salud y en
educación con cumplimiento de la Ley Federal de
Educación. Estas cuestiones deben ser consideradas en los
lineamientos de las actuales y futuras políticas sociales.
En el largo plazo, esta presión debería ir
disminuyendo, con el crecimiento de la participación
privada en el sistema.

Los indicadores de la desigualdad en la
distribución del ingreso son las medidas que resumen
el grado de inequidad existente y que reflejan la
intermediación del Estado.

La medición de la inequidad puede ser considerada
como una cuestión objetiva y cuantificada a
través de indicadores como el "coeficiente de
Gini", de variabilidad y cocientes entre los ingresos de
los grupos extremos (los más pobres y los más
ricos) o por el contrario como una cuestión
subjetiva y medida a través del "método de
Atkinson".

El primer paso en la construcción de los
índices objetivos consiste en agrupar a la
población según el nivel de ingreso. La manera
más común es hacerlo en 10 o 5 grupos (deciles o
quintiles) con el 10% o 20% de la población
respectivamente. El coeficiente de Gini se construye a partir de
la "curva de Lorenz" que refleja la proporción
del ingreso total del país que le corresponde a cada
proporción de la población más pobre del
país.

El índice propuesto por Atkinson, se basa en el
concepto de "ingreso igualmente distribuido" y consiste en
la renta que en caso de ser asignada a todos los individuos por
igual, genera un bienestar social igual al del ingreso corriente.
Para hacer operativo a este concepto es necesario postular una
función de bienestar social la cual capta el juicio
de valor de quien está analizando la desigualdad en la
distribución.

Para medir el efecto del Gasto Público Social y
su financiamiento, sobre la desigualdad es usual computar
algún índice antes y después de la
intervención estatal y ver la dirección en la que éste ha
cambiado. Si el índice de desigualdad disminuye se
concluye que, para el juicio de valor implícito en el
índice, el gasto público social ha contribuido a
reducir la inequidad.

Argentina se ha caracterizado en el contexto regional
por una amplia y creciente cobertura de los servicios sociales.
Ello, combinado con el estancamiento del Gasto Público
Social durante las décadas de los ochenta y noventa, ha
ocasionado el deterioro de muchas de las
prestaciones.

Aunque en los últimos años se observa una
recuperación del Gasto Público Social,
todavía no alcanza a satisfacer las necesidades de la
población en cantidad y especialmente en
calidad.

Esto lleva a reconocer la necesidad de incrementar la
eficiencia, coordinación, monitoreo y evaluación de
los programas y proyectos
sociales.

Tal como lo planteó Edgar Morin: "No hay
que subordinar mas el desarrollo humano al desarrollo
económico; debemos invertir esto y subordinar el
desarrollo económico al desarrollo humano. Ése es
el papel ético fundamental"

5. La otra injusticia: el Sistema
Impositivo

Los gobiernos nacionales y provinciales registran
vinculaciones financieras, así como éstos
últimos con los municipios.

Las transferencias de la Nación a provincias se
clasifican en: a) las provenientes de recursos
coparticipables y de asignación automática, que son
considerados como recursos propios de la jurisdicción que
los recibe, y b) las transferencias discrecionales del
Tesoro (más conocidas como Aportes del Tesoro Nacional).
Estas últimas, generalmente, se financian con recursos
propios del Tesoro o con recursos de asignación
específica, y son giradas a las provincias por la
vía presupuestaria.

Las transferencias de los tesoros provinciales a los
municipios se consideran, en su totalidad, como recursos de los
gobiernos municipales. En estos casos, se desconoce que parte de
ellas es discrecional y no se dispone de información por
finalidad de las mismas.

Con respecto al financiamiento del Gasto Público
Social total y por sectores. Los cambios del nuevo sistema de
seguridad social, que provocan disminuciones en los aportes y
contribuciones, y las crecientes imputaciones de impuestos de
asignación específica al SNSS, probablemente el
peso relativo de los impuestos al trabajo disminuya.

En los cuadros de 1992 puede observarse claramente el
efecto de la descentralización de la
educación media, de los programas nutricionales y de
hospitales públicos, por la forma en que aumenta el
financiamiento con recursos de origen provincial y
coparticipados.

Respecto al financiamiento por sectores para el
año 1991, cabe destacar que si bien la
educación es financiada en un 100% por los tesoros,
cada una de las jurisdicciones tiene obligaciones
financieras acordes a las responsabilidades asumidas. Así,
el Tesoro Nacional aporta un 32% de los fondos totales, pero con
absoluto predominio en la atención de la
educación superior; los tesoros provinciales
financian un 92% de la educación elemental; en
tanto que en el nivel medio las responsabilidades de
financiamiento están compartidas con una ligera
superioridad del Tesoro nacional (58%), antes de la transferencia
de servicios. En 1991, año clave para los procesos de
descentralización, aún el fondo educativo aportaba
recursos significativos (ley 23906) http://www.mecon.gov.ar/gaspub/pie5.htm
– 5

En ese año dicho fondo se financiaba con un 50%
de la recaudación del impuesto a los activos,
destinándose un 65% a las provincias en forma
automática y el 35% restante al Tesoro nacional; por lo
tanto, los recursos de dicho fondo están incluidos en cada
una de las rentas generales. El proceso de
descentralización educativa implementado desde 1992, ha
limitado a la Nación el financiamiento de la
educación superior y otros gastos de implementación
de políticas educativas, ya que las provincias deben
financiar los servicios recibidos con recursos propios o con la
cuota que les corresponde por coparticipación.

Los gastos en salud, se financian en un 37% con
erogaciones de los tesoros, y en un 63% con contribuciones sobre
los salarios. Esto obedece al peso de las obras sociales.
Eliminando éstos, el sector se financia con rentas
generales, existiendo un amplio predominio de las provincias.
Actualmente algunos hospitales de las distintas jurisdicciones,
operan mediante convenios de autogestión. En ellos, existe
un recupero de costos que
todavía no alcanza niveles relevantes. Dicho recupero se
logra a través de la facturación de los servicios
prestados, tanto a los afiliados de las obras sociales, como por
medio de contribuciones voluntarias.

En materia de saneamiento ambiental (agua y
servicios sanitarios), los tesoros provinciales dan soporte
financiero a un 90% del gasto, la Nación al 10 %, siendo
las transferencias de ésta última a las provincias
del 2% del gasto. En este sector, existen empresas
públicas que prestan los servicios correspondientes en los
distintos niveles de gobierno. Debemos hacer notar que algunas
provincias, como Córdoba, están llevando a cabo una
política de descentralización del saneamiento
ambiental hacia los gobiernos locales.

Los programas nutricionales estaban financiados
hasta 1991 en un 41 % por las provincias y en un 59 % por la
Nación, y los de promoción social en un 85 %
por las provincias y municipios y el resto por la Nación.
Cabe destacar que no es posible identificar con precisión
ciertos programas en las provincias y municipios para
clasificarlos en los sectores, por lo que es conveniente no sacar
conclusiones sobre estos tipos de gastos tomados en forma
independiente.

En agosto de 1991 se produjo un cambio importante en el
financiamiento de los programas de vivienda, al
sustituirse las contribuciones sobre los salarios por un
porcentaje de la recaudación del impuesto a los
combustibles. Como resultado de esta medida, en ese año
los aportes de trabajadores y patrones financiaron sólo el
55% de dichos gastos, el 34% fue aportado por el Tesoro nacional
incluyendo al fondo financiado con el impuesto a los combustibles
y el 11% por los tesoros provinciales.

Ciencia y Técnica se financia casi
íntegramente con aportes del Tesoro nacional (96%). En
cambio, los gastos en cultura y deportes son
sostenidos principalmente por los gobiernos provinciales y
municipales, mientras que el rubro "Otros Servicios
Urbanos" son financiados prácticamente en su totalidad
por los municipios (93%).

El sistema de asignaciones familiares se financia
íntegramente con impuestos al trabajo, a través de
contribuciones patronales. Hasta 1991 los recursos se
constituían con el 9% de la nómina
salarial, porcentaje que luego se redujo al 7,5%. Ese mismo
año se estableció el Fondo Nacional de Empleo
(FNE), que se financia con contribuciones patronales equivalentes
al 1,5% de la nómina.

Por último, las erogaciones correspondientes al
ítem relaciones laborales eran solventadas hasta
1991 por el Tesoro nacional; luego la mayoría de sus
obligaciones pasaron a ser financiadas por el ya mencionado
FNE.

Con respecto a los gastos de seguridad social,
sólo el 76% de los mismos son financiados con impuestos al
trabajo, un 5% por los tesoros provinciales (para solventar el
déficit de sus cajas) y el 19% restante por el Tesoro
nacional. Para afrontar el déficit del sistema, el Tesoro
tenía afectado en forma específica diversos
recursos: impuestos a los combustibles, gas y luz. Luego de la
mencionada modificación de agosto de 1991, se incorporaron
los aportes patronales que se destinaban al FONAVI, esto tuvo por
resultado el aumento de la carga sobre los salarios en el
financiamiento de la seguridad social.

Los impuestos a los combustibles, gas y luz, financian
ahora al FONAVI, manteniéndose así la
presión tributaria. Asimismo, para eliminar el
déficit del SNSS y comenzar a afrontar la deuda
previsional contraída con el sector pasivo, se afectaron
el 100% de la recaudación de los impuestos a los bienes
personales, el 20% del impuesto a las ganancias, el 11% del
IVA y el
gobierno fue autorizado por las provincias a retener hasta el 15%
del total de recursos coparticipables .http://www.mecon.gov.ar/gaspub/pie5.htm
– 7

Los déficit de regímenes especiales como
las cajas policiales y militares, son cubiertos por rentas
generales del Tesoro nacional.

En síntesis, la columna vertebral de los ingresos
del Estado, la constituyen los ingresos tributarios, dentro de
ellos, los impositivos, y el pilar del sistema impositivo es en
Argentina el impuesto a las ventas o Impuesto al Valor
Agregado (el IVA), que unánimemente es considerado
como el más regresivo e injusto de todos los impuestos; ya
que viene a gravar al consumo. En cambio, en veinte años
de democracia, todavía no se ha logrado modificar el
sistema para hacer que la significación económica
para las finanzas
públicas, del impuesto a las ganancias o a la riqueza,
ocupen el lugar principal que ocupan en otros
países.

Sin embargo, el análisis confirma que la
política impositiva tiene un muy reducido efecto sobre la
distribución del ingreso de los hogares.

Debe ser la política social, en cambio,
quien tiene que tener un carácter fuertemente
distributivo.

CAPITULO 3

Democracia y Consenso

1. Despertar de un Gigante Dormido: el Nuevo Tercer
Sector

En Argentina y en el mundo, se hace cada vez mas
evidente la necesidad de una convivencia armónica entre
los sectores. En especial en aquellas tareas sociales que son mas
efectivas si se acude a una forma mixta entre el poder
político del Estado y la Sociedad Civil.

El concepto de sociedad civil tiene, de acuerdo con
Daniel Arroyo, dos acepciones. La amplia, es decir todos
los ciudadanos con derechos políticos y sociales; y la que
corresponde a los ciudadanos activos, donde se encuentran
incluidos todos los que siendo miembros del concepto amplio de
sociedad civil participan de organizaciones sociales;
dicho de otro modo: la sociedad civil
organizada.

1. Dejando de lado, en esta aproximación, a
   los partidos
   políticos y a las organizaciones sindicales (ya
   que en mayor o menor medida se vinculan con el Estado o con
   la
   empresa privada), se puede partir de dos dimensiones
   para comprender el fenómeno de las organizaciones no
   gubernamentales: los que se movilizan en torno a reclamos
   vinculados a una situación social, y lo que
   se organizan en torno a temas específicos de una
   forma mas permanente. Dentro de estos últimos hay
   una gran variedad, tanto por sus formas como por sus fines,
   por ejemplo: Organizaciones de Base (reclamos sociales
   territoriales), Entidades intermedias (sociales no
   territoriales), o de apoyo (profesionales); movimientos
   reivindicativos de derechos (de derechos humanos, de
   género, etc.), y movimientos de
   calidad de vida (ecologistas, de usuarios, de consumidores,
   etc.).

   A su vez hay organizaciones meramente locales y
   otras con gran organización, incluso mundial,
   tales como Rotary, Cruz Roja, Amnesty, Greenpeace,
   etc.

   ¿Cuál es la verdadera
   dimensión del tercer sector en Argentina?
   ¿Tiene impacto sobre las políticas
   públicas? No hay una sola respuesta. Se sabe que han
   crecido significativamente (se supone que existen 60.000 en
   nuestro país) y que ostentan credibilidad en los
   medios y en la opinión pública. Las ONGs
   suelen ser bien vistas por poner el acento en la
   solidaridad (gente voluntaria que hace cosas por los
   demás), sin rescatar otros elementos que hacen a la
   "visión crítica" de muchas ONG
   sobre los modelos
   económicos excluyentes o los efectos del
   clientelismo político.

   Las acciones del tercer sector tienden, en
   general, a buscar la participación y la identidad local, como pilares para el
   desarrollo de las capacidades de las personas.

2. Las Organizaciones No
   Gubernamentales
3. El Marketing
   Social de las empresas

Hugo Lafaye partiendo de un concepto amplio del
tercer sector, integra también a las empresas privadas, a
las sociedades
comerciales. Y, si bien en principio, la idea de toda
asociación es hacer cosas que el hombre no
podría por si solo, sin ser el Estado; cuando se proyecta
al campo de las necesidades sociales, automáticamente
quedan fuera las sociedades que buscan el lucro.

Sin embargo, la inversión social
empresaria en un concepto relativamente nuevo que las
empresas están comenzando a incorporar de manera cada vez
mas sistemática a sus objetivos corporativos. Lo que trae
aparejadas dos consecuencias: por un lado una nueva forma
de participar en actividades de bien público y de otorgar
mayor valor a las relaciones con la comunidad,
fortaleciendo en definitiva a la sociedad civil; y por el otro,
este es un camino de mejorar la rentabilidad de las empresas, a
partir de concesiones fiscales que pueda realizar el
Estado.

Mas allá de las "devoluciones" que la sociedad
haga a las empresas que publicites sus inversiones sociales,
pareciera estarse generando una profunda idea de solidaridad
social empresaria, donde lo solidario es una conciencia social y
no un mero asistencialismo.

2. La globalización de la
Solidaridad

En un mundo de finanzas globalizadas, quizá el
mayor reto es alcanzar una complementariedad armónica
entre el desarrollo social
y el económico.

Partir de la suposición de que en cuanto las
economías se recuperen, las sociedades alcanzarán
el nivel social del que disfrutaban antes de la crisis
económica, es una gran falacia.

Como manifiesta la CEPAL, en América
Latina el número de personas que viven por debajo de
la línea de pobreza en áreas urbanas pasó
del 25,3% en 1980 al 29,8% en 1999.

El problema del pago de la deuda. Las cuentas
públicas (de Argentina, pero también de otras
economías llamadas emergentes) señalan que, pese a
todo, el año 2002 cerró con un
superávit primario de 2.250 millones de pesos (62%
más elevado que en 2001). Ese dinero se utilizó
para pagar intereses de la deuda por 6.800 millones de pesos,
monto que representa uno de los rubros más grandes del
gasto público. Esta última cifra equivale a algo
más de 2.000 millones de dólares (con su valor real
dependiendo del tipo de cambio
al que se haya contabilizado cada pago) que se hicieron efectivos
pese a la declaración del default.

En rigor, las cuentas externas señalan que el
país pagó en total más de 4.000 millones de
dólares a los acreedores externos, parte de los cuales en
concepto de intereses y parte como devolución de capital,
pero el gasto público sólo refleja los intereses
debido a los criterios utilizados para construir estas
cuentas.

En definitiva, el presupuesto es superavitario, antes
del pago de intereses, pero sólo a partir de enormes
ajustes que se traducen en sacrificios de ingresos de amplios
sectores de la población. Ese equilibrio
resulta muy inestable tanto por la magnitud de las demandas que
se dirigen al Estado como por el peso de la deuda externa, cuya
magnitud absoluta y relativa ha crecido enormemente como
consecuencia de la devaluación.

Los proyectos de corrección del presupuesto para
el 2.003 pierden importancia frente a la dimensión real de
los problemas que enfrenta el gasto público y que plantean
la búsqueda de soluciones imaginativas para el
futuro.

El mundo desarrollado debe asumir que la
inversión social en Latinoamérica, nunca se podrá
despegar de la permanente situación de asfixia que genera
el pago del endeudamiento externo.

Como plantea Ralph Dahrendorf, " la
generación de riqueza, la cohesión social y la
libertad política son la clave de todo proyecto realista
de bienestar social y su objetivo mas ambicioso ".

Conclusiones Abiertas: el Camino hacia el
Futuro

El Desarrollo Humano y el derecho a una vida digna
(libre de pobreza) son derechos humanos
básicos.

Con la Reforma constitucional de 1994, se
incorporó el inciso 19 al articulo 75, que reconoce
derechos relacionados con la dimensión social de las
personas: "El Congreso deberá: Proveer lo conducente al
desarrollo humano, al progreso económico con justicia
social, a la productividad de la economía nacional, a la
generación de empleo, a la formación profesional de
los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la
investigación y al desarrollo
científico y tecnológico, su difusión y
aprovechamiento"

Estado y Sociedad Civil deben rediseñar para la
implementación del Gasto Público del futuro una
nueva relación mixta. Pero sin perder de vista
que:

Los programas de nutrición, promoción social, educación
elemental y atención médica son los que más
contribuyen a mejorar la equidad distributiva.

Como conclusión, se puede afirmar que el nivel
actual del Gasto Público Social permitiría brindar
bienes y servicios en mayor cantidad y superior calidad si, por
un lado, se aumentara la eficiencia con una mayor
coordinación, control y auditoria en los programas
sociales y, por otro lado, se lograra una adecuada
focalización de los mismos hacia la población
más vulnerable.

Bibliografía

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economía: Privatización; Desregulación;
Nacionalización; Estatización"

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GARCIA VAZQUEZ, Enrique "Los aspectos
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HARRIAGUE, María Marcela y GASPARINI,
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KELSEN, Hans "Esencia y Valor de la
Democracia"

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SAMUELSON, Paul A. "Curso de Economía
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UNDP (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo) "Informe de Desarrollo Humano / 2002" Coordinado por
DE RIZ, Liliana

UNDP (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo) "El estado de la Democracia / 2002 " Coordinado por
PORTANTIERO, Juan Carlos

VANOSSI, Jorge Reinaldo "El Constitucionalismo
Social y la Democracia Moderna"

Autor:

"Querétaro"

(Abogado Carlos Eduardo Martiniau)

Docente adscripto cátedra A de Derecho
Político de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad
Nacional de Córdoba.

Fundación ARCOR

PREMIO FULVIO SALVADOR PAGANI 2003