El incentivo fiscal como instrumento para reactivar el transporte marítimo nacional
Esta investigación tiene como objetivo
evaluar el impacto que han tenido -sobre el transporte
marítimo venezolano- las medidas de incentivo fiscal
incluidas en la Ley de
Reactivación de la Marina Mercante. Para lograrlo, la
metodología utilizada fue la de una
investigación documental que consistió en examinar
las solicitudes realizadas por los contribuyentes ante el
Servicio
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria
(SENIAT), con la finalidad de cumplir con los requisitos exigidos
para obtener la exoneración del pago de los impuestos
causados por la importación de buques y
accesorios.
También se analizaron las distintas leyes, tanto
marítimas como tributarias, que inciden directamente sobre
el transporte marítimo en el país, a fin de
determinar su influencia sobre las decisiones comerciales de las
empresas
navieras que trabajan o deseen hacerlo en Venezuela.
Asimismo, se estudió el proceso de
elaboración de políticas
económicas con la intención de comprobar la
participación de Organismos Internacionales
-específicamente la Comunidad
Andina- en el diseño
de las leyes marítimas recién promulgadas. Esto
debido a la evidente ventaja que tienen las empresas extranjeras
sobre las nacionales, especialmente por el régimen del
impuesto sobre
la renta que aplica para cada una de ellas.
Una vez procesada toda esa información se llegó a la
conclusión de que, a pesar de haberse incrementado la
actividad de cabotaje -especialmente en el transporte de personas
y combustible- estas actividades al estar exentas del pago de
impuestos como el IVA y el de
los Activos
Empresariales, el aporte al fisco es mínimo, lo que no
justifica la continuación del beneficio otorgado en la
ley.
Finalmente, se propone la utilización de un
régimen de impuesto en función
del tonelaje, tal y como lo ha hecho España,
que de alguna manera elimina esa diferencia entre empresas
nacionales y extranjeras, en cuanto al impuesto sobre la
renta a pagar.
En algunas ocasiones, el Estado
Venezolano ha utilizado el incentivo fiscal como instrumento de
su política
económica para estimular el desarrollo de
la estructura
productiva del país.
Muchas veces por no decir siempre, esta decisión
suele ser tomada bajo la presión
del momento histórico que vive la nación,
sin que sea producto del
análisis de las circunstancias que inciden
directamente sobre el área que se quiere
ayudar.
Particularmente en el sector marítimo, los
gobiernos ensayan diferentes tipos de ayudas, tanto directas como
indirectas, con el objetivo de impulsar y desarrollar el
crecimiento de las actividades ligadas al sector
acuático.
Generalmente, estas medidas van desde el subsidio de la
construcción naval, la reserva de carga y
cabotaje, la amortización acelerada del buque, hasta el
otorgamiento de beneficios fiscales, como la exoneración
de impuestos, rebajas en el impuesto a pagar, etc.
Debido a esto, el presente trabajo tiene
como propósito esencial analizar la situación
actual en que se encuentra la Flota Nacional, como consecuencia
del otorgamiento de incentivos
fiscales por parte del Estado, con el
objeto de evitar la emigración de los navieros venezolanos
hacia los pabellones de conveniencia, particularmente de la flota
petrolera, quienes harían uso de éste instrumento
para explotar unidades sumamente sofisticadas en términos
de bajo costo y en donde
las empresas navieras no pagan impuestos en función del
beneficio obtenido, limitándose simplemente a pagar una
suma anual de pequeña cuantía por tonelada de
arqueo matriculado.
Para lograr este cometido fue necesario realizar una
investigación documental que consistió en
compendiar información sobre los aspectos más
relevantes de los Buques que solicitaron la exención del
pago de los impuestos por su importación ante el Servicio
Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria
(SENIAT), así como la evaluación
de los elementos propios de la obligación tributaria que
contienen las leyes marítimas promulgadas
recientemente.
Una vez ordenados todos estos datos, se
procedió a establecer la relación que existe entre
los incentivos fiscales otorgados y el tipo de flota con la que
cuenta Venezuela a partir de la promulgación de la Ley de
Reactivación de la Marina Mercante.
Con la realización del presente trabajo, quien
escribe se trazó como meta el realizar un aporte
metodológico que permitiera evaluar el impacto que han
tenido sobre el sector marítimo venezolano, la política de incentivo
fiscal otorgado mediante las nuevas leyes marítimas, con
el ánimo de proponer las correcciones necesarias que
permitan alcanzar el equilibrio
entre el sacrificio fiscal en que incurre la nación
y el incremento de la actividad del transporte marítimo en
el país.
El contenido de éste trabajo está
desarrollado en cinco capítulos que se describen a
continuación:
El Capitulo I: Plantea el problema de
investigación, el objetivo general y los
específicos, la justificación de la
investigación y la delimitación del
mismo.
El Capitulo II: Presenta el marco metodológico,
donde se señala el tipo de estudio realizado, el nivel
alcanzado, las variables
definidas para operacionalizar los objetivos
específicos, además de mostrar la técnica e
instrumentos para la recolección y procesamiento de los
datos.
El Capitulo III: Lo integra el marco
teórico, donde destacan los antecedentes de la
investigación, así como una serie de elementos
necesarios que se deben considerar para desarrollar los temas
fiscal y marítimo.
El Capitulo IV: Se presentan los resultados obtenidos
luego de procesada la información, con su correspondiente
análisis.
Por último, en el Capitulo V, se presentan las
conclusiones y proposiciones a modo de recomendaciones derivadas de la
investigación realizada.
¿Cuál es la situación actual en
que se encuentra la flota nacional como consecuencia de la
disminución de la presión tributaria contenida
en la Ley de Reactivación de la Marina Mercante y
cuál ha sido el impacto socioeconómico sobre el
sector marítimo venezolano derivado de la
aplicación de esta política de incentivo
fiscal?Como introducción al tema, se debe tener en
cuenta que la principal función que posee toda
empresa es
la de obtener el mayor rendimiento por las inversiones efectuadas y para lograrlo, los
empresarios buscan fórmulas que les permiten reducir
sus costos.A veces, estas fórmulas las proporciona el
Estado cuando establece una disminución del pago de
los tributos
promulgando leyes que contemplan incentivos o beneficios
fiscales.De acuerdo con esto, mientras esa situación
se torna beneficiosa para las empresas, para el Estado se
traduce en un gran sacrifico fiscal por cuanto se reduce en
gran medida la cantidad de recursos
que deberían ingresar al Fisco por concepto de
impuestos.Debido a esto, es importante señalar que las
empresas navieras poseen gastos que
varían de acuerdo a la nacionalidad del buque; mientras que hay otros
en los que ésta condición no incide de manera
importante.Es imperativo acotar con relación a
éste rubro que las empresas navieras, como cualquier
otra empresa, tiene unas cargas de estructura fija que son
completamente autónomas de su volumen de
producción y otros gastos que dependen
de la producción, siendo o no directamente
proporcionales al volumen de ésta.Por ejemplo los costos fiscales y laborales dependen
directamente de la legislación del país donde
se registró la nave, mientras que los de capital,
seguros,
combustible, mantenimiento, etc., se encuentran sujetos a
otras condiciones. Estos generalmente dependen de elementos
tales como: El banco que
otorgó el crédito, la compañía de
seguros que emitió la póliza, el puerto donde
se adquirió el combustible ó el astillero donde
se efectuaron las reparaciones, etc.En virtud de ésta situación, se deduce
que dentro de los factores que inciden sobre la
decisión de los armadores para abanderar un buque en
determinado país se debe principalmente, a las
ventajas que dicho país ofrece a la explotación
comercial del transporte marítimo.Por ejemplo, la legislación de los
países de bandera de conveniencia facilita en grado
máximo el abanderamiento de buques en ellas, al mismo
tiempo que
liberaliza en la misma medida a sus armadores en el aspecto
fiscal e incluso laboral. En
el aspecto fiscal exime o reduce los derechos de
matriculación y registro,
así como los posteriores impuestos que pueden gravar
la explotación de los buques por parte de sus
armadores.Como se observa, normalmente éstas ventajas
son consecuencia directa de las ayudas que proporciona el
gobierno
con el objeto de desarrollar el sector acuático y
dentro de ellas se pueden considerar las subvenciones o
compensaciones; las primas a la navegación, las
exenciones fiscales, el crédito naval, etc.Con base a esto, el autor cree que el interés de algunas naciones por tener o
desarrollar su propia Marina Mercante se debe a
múltiples factores. Para algunos países puede
ser por el prestigio que otorga el poseer una flota propia.
Tal vez otros la consideran como el medio idóneo para
mejorar sus balanzas de pago. Para algunos, quizás
sirva como protección contra las discriminaciones en
el transporte que podrían afectar su comercio
internacional, o bien para contribuir con su defensa
nacional.Cualquiera que sea la razón esgrimida, lo
cierto es que muchos países optan por tener una Marina
Mercante y es por ello que sus respectivos gobiernos, ensayan
diferentes fórmulas que les permita crear y mantener
su propia flota de buques mercantes.Los costos y gastos asociados a la creación y
mantenimiento de una flota propia son enormes, sobre todo por
la necesidad de efectuar grandes desembolsos de capital
-tanto para construir como para adquirir buques en el
mercado
secundario-; y si a esto se le agrega otro aspecto financiero
de gran valor como
son los gastos fijos que deben ser cubiertos por el armador
del buque, se puede visualizar lo complejo del negocio
marítimo, sobre todo al tratar de equilibrar la
gestión náutica del buque con la
comercial, con el fin de hacerlo un negocio
rentable.Como se sabe, la mayoría de estos gastos
dependen, como es lógico, del financiamiento utilizado para su
adquisición; la prima de seguro
marítimo más el seguro de riesgo de
guerra; la
cuota de participación en el club de protección
e indemnización; el mantenimiento, incluyendo en el
mismo las reparaciones navales; los costos de las
inspecciones especiales de las sociedades
de clasificación y los pertrechos. También se
incluyen dentro de esta categoría, el costo relativo a
la dotación del buque.Como se observa estos gastos generalmente son muy
elevados, lo que aumenta la necesidad de mantenerlo
permanentemente ocupado, es decir, navegando; cuanto
más tiempo esté un buque transportando carga y
menos tiempo pase en puerto, el mismo obtendrá mayores
ingresos, lo
que permitirá en primer lugar, cubrir sus costos de
explotación y luego obtener beneficios sobre la
inversión realizada.Por otra parte, es importante destacar que el
transporte marítimo es una industria
muy sensible a las fluctuaciones en el volumen de las cargas
en el ámbito mundial, lo que hace que la competencia para obtenerlas sea una tarea muy
difícil, tomando en cuenta que éste es un
mercado muy competido.Debido a toda esta situación, es que muchos
gobiernos conceden diferentes formas de ayuda, bien sea de
manera directa o indirecta, a su Marina Mercante e Industria
Naval, a fin de superar alguno de estos
obstáculos.Tal y como se mencionó anteriormente estas
ayudas pueden ir desde el subsidio a la construcción
naval, la reserva de carga y cabotaje, la amortización
acelerada del buque, hasta el otorgamiento de beneficios
fiscales, entre otras medidas de carácter económico o
político.Cualquiera que sea la forma que se adopte para
ayudar al sector, la misma debe estar enmarcada dentro de las
políticas económicas diseñadas por el
mismo Estado en función de sus propios objetivos
nacionales.Con la promulgación de la Ley de
Reactivación de la Marina Mercante, el Gobierno
Venezolano se planteó la necesidad de incrementar la
actividad marítima en el país y para lograrlo
acordó la exoneración del pago de los impuestos
a la importación de buques. También
contempló el otorgamiento de una rebaja en el pago del
impuesto sobre la renta a las actividades conexas, siempre y
cuando hubiesen hecho inversiones en el sector
marítimo.Por todo lo anteriormente expuesto y en vista de que
los tributos desempeñan un papel fundamental, tanto en
las decisiones financieras de las empresas así como en
el diseño y aplicación de la política
económica de carácter fiscal, el autor
considera necesario analizar el impacto que ha tenido sobre
el sector de transporte marítimo nacional esta
política de incentivos fiscales,
específicamente en el desarrollo de actividades
ligadas al comercio
marítimo.- PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA
Para nadie es un secreto la difícil
situación económica que atraviesa Venezuela. Todos
los días se lee en los periódicos noticias que
informan sobre la crisis de los
hospitales por la falta de insumos; también que no hay
dinero para
pagar a los pensionados del Seguro Social;
que faltan recursos para la educación y
atención de la niñez abandonada,
etc.
Molestos por esta situación, la mayoría de
las personas afirman y con razón, que el país se
encuentra al borde de la miseria y acusan a los gobernantes de
turno por todos los males que atraviesa el país,
especialmente los económicos.
Se sabe que el gobierno es el encargado de administrar
los recursos con los que cuenta la nación, de manera tal
que su manejo eficiente pueda satisfacer en gran medida las
necesidades de los venezolanos.
Muchas veces se observa que los gobiernos subordinan los
intereses de la nación a sus propios intereses
políticos, lo que los lleva a tomar decisiones que en la
mayoría de los casos, en vez de mejorar la
situación lo que hacen son empeorarla. De esto existen
muchos ejemplos en la historia
contemporánea de Venezuela.
Generalmente las medidas en materia
económica devienen en situaciones similares a las
descritas si no son evaluadas periódicamente. Por esta
razón, es necesario que los organismos del Estado
encargados del diseño y ejecución de esas
políticas, evalúen los resultados alcanzados con el
objeto de verificar si el costo de promulgarlas se justifica en
función de los logros obtenidos.
Particularmente el SENIAT está obligado a evaluar
los resultados de aplicar la exoneración del pago del
Impuesto al Valor
Agregado (IVA) a la importación temporal o definitiva
de buques con el objeto de prorrogar el beneficio, contemplado en
la Ley de Reactivación de la Marina Mercante, o en su
defecto eliminarlo de acuerdo con lo establecido en los
artículos 64 y 65 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado
vigente.
Con la realización de la presente
investigación el autor pretende contribuir con el sector
público venezolano, a objeto de aportar elementos que
sirvan para el análisis de las políticas de
carácter fiscal, sobre todo de aquellas en las que se
contemplen reducciones de la carga impositiva, a fin de comparar
los logros alcanzados respecto a los objetivos
perseguidos.
El presente trabajo de investigación se centra en
la recopilación y análisis de la información
contenida en los expedientes administrativos que conforman las
solicitudes realizadas por los contribuyentes al SENIAT, para dar
cumplimiento a lo establecido en la resolución conjunta de
los Ministerios de
Infraestructura (N° 001) y Finanzas
(N° 682) de fecha 18 de enero de 2001, que establece el
procedimiento
para disfrutar de los beneficios fiscales establecidos en la Ley
de Reactivación de la Marina Mercante y de acuerdo con la
información obtenida, estimar los beneficios percibidos
por el Estado Venezolano en los ámbitos laboral y
fiscal.
Estudiar la situación en que se encuentra
actualmente la Flota Mercante Nacional como consecuencia de la
disminución de la presión tributaria para
nacionalizar los buques, contenida en la Ley de
Reactivación de la Marina Mercante, y sobre la base de
esta información, contrastar el sacrificio fiscal en que
incurrió el Estado Venezolano con los beneficios obtenidos
por el sector marítimo nacional.
- Analizar la composición de la Flota Nacional
durante el periodo 2000-2003 en cuanto a Tipo de Buque,
Tonelaje, Año de Construcción, Sociedad
Clasificadora, Procedencia, Origen de la Propiedad
(compra, arrendamiento, fletamento, etc.) - Determinar el elemento objetivo de la
obligación tributaria que se encuentra dentro de las
diferentes leyes nacionales que inciden en la
explotación del transporte
marítimo. - Encontrar la relación que existe entre la
obligación tributaria y el tipo de flota mercante que
posee el país. - Contrastar el sacrificio fiscal en que
incurrió la nación y los beneficios obtenidos
por el sector marítimo nacional, desde la
promulgación de la Ley de Reactivación de la
Marina Mercante hasta el presente.
La metodología utilizada en la elaboración
del presente trabajo, consistió en realizar una investigación
documental que recopiló información sobre los
aspectos más relevantes de los buques que se acogieron al
beneficio fiscal contenido en la Ley de Reactivación de la
Marina Mercante. Esto con la finalidad de vincular el transporte
marítimo nacional, con los elementos propios de la
obligación tributaria y así establecer la
relación que existe entre los incentivos fiscales
otorgados mediante las nuevas leyes marítimas con el tipo
de flota que se ha venido conformando en el
país.
Para lograr este cometido, fue necesario examinar los
expedientes administrativos que reposan en el SENIAT, donde se
encuentra información sobre las solicitudes que hicieron
los contribuyentes para nacionalizar cada uno de los buques que
ingresaron al país a partir del año
2000.
También se analizaron las diferentes leyes, tanto
marítimas como tributarias que inciden de manera
importante en la ejecución del transporte marítimo
nacional, con la intención de determinar el tipo de
negocio que más se benefició de la medida de
incentivo fiscal.
Con relación a la profundidad alcanzada para
desarrollar el tema propuesto, el autor realizó la
presente investigación documental bajo la óptica
del análisis crítico.
Mediante este enfoque, quien escribe se trazó
como objetivo fundamental evidenciar los problemas
económicos, políticos y sociales que surgieron por
la aplicación de la política
fiscal diseñada para reactivar el sector
marítimo venezolano.
La razón fundamental que motiva este tipo de
análisis, es el de crear conciencia,
especialmente en el sector marítimo venezolano, sobre las
consecuencias de aplicar ayudas a la Marina Mercante que implique
un enorme sacrificio fiscal, sin que ello se traduzca en un
impulso que contribuya al desarrollo de la capacidad productiva
del país.
La técnica utilizada para procesar la
información obtenida durante el desarrollo del presente
trabajo es la del análisis de contenido.
Este proceso consiste en elaborar y procesar los datos
cuantitativos y cualitativos más relevantes que se
encuentran dentro de los documentos y
leyes que fueron examinados, con el objeto de darle coherencia y
sustentación al desarrollo del tema escogido por el
autor.
De acuerdo con esto, se puede suponer que el contenido
se encuentra encerrado dentro de los documentos que van a ser
examinados, a fin de develar su significado de forma tal que esta
interpretación genere un nuevo conocimiento.
Particularmente en este trabajo, el autor
operacionalizó los objetivos específicos con la
intención de identificar los aspectos más
importantes para analizar el objeto de estudio. Los elementos
definidos para cada uno de los objetivos, fueron:
- La Variable
- La Dimensión
- La Sub Dimensión
- Los Indicadores
- Los Instrumentos
- La Fuente
Para el caso del objetivo específico de analizar
la evolución de la flota nacional durante el
periodo 2000-2003, se utilizó el siguiente
esquema:
TABLA 1 –
Operacionalización del objetivo especifico de analizar la
evolución de la Flota Nacional
Para ver esta tabla seleccionar la opción "Bajar
trabajo" del menú superior
Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo con la metodología utilizada, la
información relacionada con la característica de la
flota se recolectó a través de un instrumento de
tipo matriz
cuadrada, donde los indicadores
correspondientes a esta dimensión (Ejemplo: Tipo de buque,
Tonelaje, Año de Construcción, Procedencia, etc.),
fueron dispuestos en series horizontales y columnas verticales,
con el objeto de determinar las características más
resaltantes del objeto en estudio.
Este dispositivo permitió agrupar los datos en
función de los elementos, que a juicio de quien escribe,
son los más importantes para describir el tipo de flota
con el que cuenta la nación a partir de la fecha en que
comenzaron las solicitudes para la nacionalización de los
buques que se acogían al beneficio de exención de
impuestos de importación.
TABLA 2 –
Instrumento utilizado para recoger los datos relativos a las
solicitudes
Para ver el gráfico seleccione la
opción "Descargar" del menú superior
Fuente: Elaboración propia.
En el caso del objetivo especifico de Determinar los elementos de carácter
tributario integrante de las diferentes leyes que inciden en la
explotación comercial del transporte marítimo en
Venezuela, el esquema utilizado fue el siguiente:
TABLA 3 – Operacionalización del
objetivo especifico de determinar el elemento objetivo integrante
de las diferentes leyes que inciden sobre la explotación
comercial del transporte marítimo en Venezuela
Para ver el gráfico seleccione la
opción "Descargar" del menú superior
Fuente: Elaboración propia
Para este caso, el instrumento utilizado fue otra matriz
que permitió agrupar los datos en función de los
elementos tributarios que contienen las diferentes leyes que
inciden en la explotación del transporte marítimo
en Venezuela. Esta matriz tiene la siguiente
estructura:
Para ver el gráfico seleccione la
opción "Descargar" del menú superior
Fuente: Elaboración propia.
MARCO TEORICO
REFERENCIAL
Los antecedentes de la presente
investigación están constituidos por trabajos
de grado realizados sobre el tema fiscal y marítimo,
con el objeto de darle solidez teórica al
conocimiento obtenido a través del desarrollo del
tema seleccionado.Dentro de los estudios revisados con la finalidad
de sustentar teóricamente el desarrollo de la
presente investigación se revisaron y analizaron los
siguientes trabajos en la Biblioteca "Dr. Carlos Alberto D'ascoli" del
Centro de Documentación Tributaria (CEDIT) de
la Escuela
Nacional de Administración y Hacienda
Publica.En primer lugar se revisó un trabajo
titulado "Análisis de la legislación nacional
e internacional en materia de transporte marítimo
para determinar la creación de una línea
naviera de bandera venezolana".El mismo fue presentado en diciembre de 1999 por
Elena M. Márquez Vega y Nicolás Gazzillo
Álvaro como trabajo especial de grado para optar al
Título de Licenciado en Ciencias
Fiscales, Mención Aduanas
y Comercio
Exterior.Como objetivo general de ese trabajo, los autores
se propusieron analizar la legislación nacional e
internacional en materia de transporte marítimo para
determinar la conveniencia de la creación de una
línea naviera de bandera venezolana. Para alcanzar
este objetivo se basaron en el análisis documental
como metodología de trabajo.Mediante el desarrollo de este trabajo, los
autores concluyeron que:Por no existir en Venezuela la infraestructura ni
las condiciones adecuadas para la construcción de
buques, es necesario adquirirlos en el extranjero y los
costos de nacionalización equivalen a un 25% del
valor del buque lo cual hace muy onerosa la
adquisición de buques por parte de las empresas
venezolanas, aspecto que impide la rápida
renovación de la flota para mantenerla operativa y
en optimas condiciones y obliga a los propietarios de
buques a buscar los "Paraísos Fiscales" en los que
no tienen que pagar tributos por este
trámite.No hay liberalización fiscal. En la
reciente reforma de la Ley de Navegación se
exceptuaba el pago del Impuesto al Consumo
Suntuario y a las Ventas
al Mayor a la nacionalización de los buques y sus
accesorios de navegación, pero debido a los cambios
introducidos en la nueva Ley del Impuesto al Valor
Agregado, este beneficio quedo sin efecto por la
aplicación del articulo 70Los costos de la tripulación venezolana
derivados de la Ley Orgánica del Trabajo hacen casi
imposible la operatividad de las compañías
navieras. La obligación de emplear, al menos 50% de
la tripulación, a venezolanos implica una
erogación de grandes sumas de dinero para satisfacer
sueldos y
salarios, que regidos por una Legislación laboral poco realista y
flexible, incrementan de gran manera los costos operativos.
A esto se le agregan las condiciones económicas,
fiscales y financieras de Venezuela que no brindan el
estímulo necesario al desarrollo del transporte
marítimo, por resultar una actividad muy onerosa en
razón de los costos que debe soportar para ser
llevada a cabo, y que en lugar de reducirlas, como lo
proponen las máximas de la
globalización, lo incrementan. No pudiendo
establecer el mecanismo de reserva de carga como incentivo
óptimo por lo obsoleta que resulta la flota
existente y las dificultades para ampliarla, los autores
concluyen de manera general que, en la actualidad, las
posibilidades de crear una
empresa naviera de Bandera Nacional son muy reducidas,
pues no existen las condiciones para competir con las
Flotas de otros países.El siguiente trabajo, fue presentado para optar al
grado de Especialista en Gestión Tributaria Integral
y tenía como titulo "La exención tributaria:
el caso del sector agropecuario en Venezuela". Fue
realizado en octubre de 1999 por los Licenciados Federico
José Suárez y León Alfredo V, teniendo
como tutor a Luis Fernando Miranda E.El mismo se fundamentó en el
análisis documental como metodología de
trabajo llegando a la siguiente
conclusión:La exención al sector primario en vez de
incentivar la productividad, lo que ha hecho es mermar la
capacidad de generar recursos fiscales a la Nación
al no verse reflejado un incremento real de la
producción agrícola debido a una
situación recesiva que enfrenta el
sector.Esta situación justifica al ejecutivo para
que elimine este beneficio fiscal al no existir una
compensación entre el sacrificio fiscal de
recaudación tributaria y la reanimación del
sector agrícola.Por ultimo se revisó un trabajo que lleva
por titulo "Alcance de la exención del impuesto
sobre la renta sobre el impuesto de activos empresariales:
caso ley del libro".
El mismo fue elaborado por el Licenciado José Luis
Sarmiento Madrid,
teniendo como tutor al Dr. Hernando del Castillo. Fue
presentado como trabajo para optar al grado de Especialista
en Gestión Tributaria Integral en diciembre de
1999.Como objetivos generales tenía:
Demostrar la aplicabilidad de la exención
del impuesto a los activos empresariales cuando existe la
dispensa total del Impuesto sobre la Renta; y demostrar la
vigencia de los beneficios establecidos en la Ley del Libro
aún en caso de una derogatoria posteriorLa metodología utilizada fue el
análisis documental y obtuvo como conclusiones lo
siguiente:No cabe duda, según lo que se desprende de
la exposición de motivos de la Ley del
Libro, del manifiesto interés del legislador de
aplicar un criterio de amplitud justificada en cuanto a la
concesión de incentivos fiscales para la industria
editorial, la interpretación en contrario
resultaría a todas luces un contrasentido que
desvirtuaría el verdadero espíritu,
propósito y razón de esta ley, al aplicar
otros impuestos que coadyuvarían al efecto
pernicioso de elevar los costos de los libros.De acuerdo con lo manifestado anteriormente, estos
trabajos orientaron la presente investigación y en
función de eso, el autor consideró pertinente
comenzar el desarrollo del tema fiscal analizando el
proceso de elaboración de las políticas
económicas.- ANTECEDENTES DE
LA INVESTIGACIONGeneralmente existen dos significados que se
pueden atribuir al término de política
económica. Por una parte, suele aplicarse a la
ejecución de determinadas medidas por parte de las
autoridades en el terreno económico para conseguir
unos determinados fines. Por la otra, se utiliza para
designar al tratamiento y análisis científico
de las acciones
llevadas a cabo por los gobiernos y otras instituciones. La diferencia está
que, mientras en la primera la política
económica se concibe desde un punto de vista de la
práctica, la segunda lo considera desde una
perspectiva científica.El análisis de los problemas básicos
que plantea la elaboración de las políticas
económicas, sus objetivos, instrumentos, conflictos y resultados es lo que constituye
el objeto de la Política Económica. Esta como
disciplina, forma parte del Sistema
de Ciencias Económicas y a su vez tiene una estrecha
relación con la
Ciencia Política.El aspecto económico y el político
presentan un alto grado de interacción, sobre todo en temas
centrales como el de la toma de
decisiones en materia económica, la
asignación de recursos, la distribución de la renta o la
estabilización de la economía.La Política Económica se interesa
por problemas como "el poder";
también sobre los distintos sujetos y grupos e
instituciones que intervienen -o pueden intervenir- en la
elaboración de las políticas o en la toma de
decisiones; así como las intenciones, reveladas o
no, hacia unos fines y/o instrumentos por parte de grupos y
partidos
políticos, entre otros.Por estas razones, es preciso desarrollar el tema
del proceso de elaboración de la política
económica, para descifrar la verdadera
intención que motivó la promulgación
de la Ley de Reactivación de la Marina Mercante en
Julio de 2000. Para ello bastará relacionar los
resultados obtenidos a través de la presente
investigación con las circunstancias y elementos
legales que rodean el ejercicio del transporte
marítimo en el país. - BASES
TEORICAS
El proceso de toma de decisiones en política
económica puede ser muy complejo, debido principalmente a
la intervención de personas e instituciones que
generalmente causan retrasos en el diseño y
aplicación de cualquier medida en ese sentido. Con
frecuencia estos problemas traen como consecuencia que las
políticas implementadas no logran alcanzar el objetivo
propuesto cuando fueron diseñadas.
Según Kirschen, en su libro POLITICA ECONOMICA
CONTEMPORANEA (1969), existen tres categorías
fundamentales para encontrar el origen de las decisiones en
materia de política económica. Estas
son:
- Los sucesos imprevistos
- Los desarrollos críticos
- Los cambios en las ideas
En dicha obra, el autor señala que la primera
fuente u origen para la toma de decisión en materia
económica es la más fácil de identificar,
pues la aparición de sucesos imprevistos implica la puesta
en marcha de algún tipo de actuación para responder
a una situación imprevista.
Por ejemplo, en Venezuela a raíz del deslave
ocurrido en el Estado Vargas en diciembre de 1999, el gobierno se
vio forzado a tomar decisiones en materia de carácter
económico para enfrentar la crisis generada por esos
acontecimientos.
En esa oportunidad el Ejecutivo Nacional publicó,
en Gaceta Oficial N° 36.852 de fecha 17 de diciembre de 1999,
un decreto mediante el cual se exoneraba del pago del Impuesto al
Valor Agregado a todas las ventas, prestaciones
de servicios,
retiros y desincorporaciones de inventarios que
se encontraban destinados a favor de los compatriotas afectados
por la situación de catástrofe.
Como se observa, esta medida fue tomada en razón
de los acontecimientos ocurridos, lo cual requería una
toma de decisión verdaderamente rápida.
Continuando con la segunda categoría, Kirschen
establece que los desarrollos críticos responden a un
deterioro gradual de la situación o a que ésta
alcance un límite intolerable. En cualquiera de los casos
y a diferencia de la anterior, la toma de decisión basada
en este aspecto exige el paso por una fase o periodo de toma de
conciencia.
Finalmente concluye el mismo autor, las nuevas ideas
aún son más difíciles de ubicar dado que
sólo se tiene conocimiento de esta categoría cuando
un gobierno se decide aplicarla de acuerdo con la visión
que tenga de las cosas.
Por ejemplo, el Ejecutivo Nacional recientemente ha
desarrollado un plan para que las
familias de más bajos ingresos económicos puedan
criar pollos en las platabandas de sus casas, con el objeto de
incrementar el ingreso familiar. Como se observa, este tipo de
política se sostiene sobre conceptos económicos ya
superados, donde prácticamente la economía
retrocede a un estado preindustrial.
En contraste con esta política, quien escribe
considera que la razón que originó la
decisión de promulgar las nuevas leyes marítimas
venezolanas se debió principalmente a la imposición
de las ideas provenientes de la Comunidad Andina
con el objeto de profundizar el proceso de globalización, cuya manifestación
más evidente se presenta a través de los procesos de
integración
económica.
Con el objeto de sustentar esta afirmación, es
necesario examinar las etapas del proceso de elaboración
de las políticas económicas a fin de identificar a
los sujetos que intervienen en cada una de ellas.
Continuando con el trabajo
realizado por Kirschen -en la obra antes citada-, el esquema
donde se muestran las etapas que conforman el proceso de
elaboración de políticas económicas son las
siguientes:
- Reconocimiento
- Análisis
- Diseño
- Consultas
- Discusión Parlamentaria
- Ejecución
De acuerdo con esto, en la etapa del reconocimiento del
problema la información estadística es el elemento central para la
adecuada toma de decisiones. En esta etapa es preciso recoger la
mayor cantidad posible de información estadística
sobre el problema detectado.
Luego de recopilar toda la información y una vez
que esté disponible para procesarla, el siguiente paso es
el análisis, que consiste en estudiar los datos existentes
para interpretarlos de manera adecuada. En esta segunda etapa, la
Administración
Pública es la encargada de analizar la
situación y preparar los respectivos informes para
el gabinete económico.
Posteriormente -continúa el autor-, una vez que
el gobierno acuerda la necesidad de intervenir, el siguiente paso
es el de diseñar medidas de política
económica que permitan hacer frente a los problemas
detectados.
Tan pronto como se tiene un primer diseño de las
medidas que serán adoptadas, el gobierno puede verse
obligado, bien por que así lo establezca la Ley, o bien
porque convenga a sus intereses, efectuar una consulta a otros
agentes que intervienen en el proceso
político-económico.
Por ejemplo, en Venezuela, el Artículo 136 de la
Ley Orgánica de la
Administración Pública obliga a los
órganos o entes públicos que propongan la adopción
de normas legales,
reglamentarias o de otra jerarquía, remitir el anteproyecto para
su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones
públicas involucradas en el tema.
En la siguiente etapa, Kirschen sostiene que en las
democracias representativas las principales decisiones de
política económica se adoptan en el parlamento.
Especialmente en materia de política fiscal, la
intervención parlamentaria suele ser larga y
polémica; unas veces motivada por el papel que
desempeñan los grupos de
presión y otras veces por la búsqueda de
satisfacción de las clientelas
políticas.
Por último –concluye el autor-,
después que se ha tomado la decisión de aplicar las
medidas escogidas se entra en la fase de ejecución. Esta
implica la puesta en marcha por parte del Gobierno de las medidas
seleccionadas.
A continuación se muestra un cuadro
donde Kirschen resume el proceso de elaboración de la
política económica:
TABLA 5 – El
Proceso de elaboración de la Política
Económica
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superior
Fuente: Introducción a la
Política Económica, Cuadrado Roura, Juan R, Madrid,
1995
Con relación a este cuadro, quien escribe
considera necesario destacar a dos de los sujetos que intervienen
en las etapas de reconocimiento, diseño y consulta del
proceso de elaboración de la política
económica, como son los Organismos Internacionales y los
Grupos de Interés.
Esto es muy importante para el país debido a que,
tal y como lo señala Allan Brewer-Carias en su obra LA
CONSTITUCIÓN DE 1999 COMENTADA POR ALLAN R. BREWER-CARIAS
(2000), el preámbulo de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela señala que:
Otro fin fundamental indicado en el Preámbulo,
que debe guiar la acción del Estado es el impulso y
consolidación de la integración latinoamericana, lo que hace
referencia, sin duda, al proceso de integración de la
Comunidad Andina, de la cual es parte Venezuela, con todas sus
consecuencias de consolidación de la supranacionalidad a
las que hace referencia en el texto
constitucional
De acuerdo con esto, se observa que la intención
de la Asamblea Nacional Constituyente fue la de favorecer la
integración latinoamericana, indicando que las normas que
se adopten dentro de los acuerdos de integración
serán consideradas como parte integrante del ordenamiento
legal vigente y serán de aplicación directa y
preferente a la legislación interna. Al respecto cabe
señalar que Venezuela, Bolivia,
Colombia,
Ecuador y
Perú forman la Comunidad Andina.
Esta es una organización subregional con personalidad
jurídica internacional que está compuesta por
Órganos e Instituciones que forman el Sistema Andino de
Integración. Estos trabajan estrechamente vinculados entre
sí y sus acciones están encaminadas a profundizar
la integración subregional andina.
En virtud de esta situación, quien escribe
considera importante mostrar la influencia que ha tenido
éste sistema de integración subregional sobre el
proceso de elaboración de algunas políticas
económicas aplicadas en el país. Especialmente con
aquellas políticas destinadas a reactivar el sector del
transporte marítimo venezolano.
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