Sistema político regional y descentralización del Estado en Chile: Reflexiones desde la Teoría de sistemas Luhmaniana

2. El sistema político:
   Descubriendo la diferencia
3. El Estado y la propuesta de
   Descentralización
4. Gobierno Regional y Gobiernos
   Municipales : un acoplamiento estructural
   incompleto
5. Bibliografía

Introducción

Los sistemas sociales
actuales están sometidos a un profundo proceso de
diferenciación social y funcional. Lo que implica que cada
uno de los diversos subsistemas sociales van adquiriendo
creciente autonomía con respecto a los otros; haciendo
poco plausible la clásica noción de la sociología ilustrada que, por ejemplo, a
través de la política es posible
representar la unidad de la sociedad.
(Luhmann,1997).

La última afirmación plantea el
cuestionamiento del Estado y de la política como
instancias generales de representación y coordinación de la sociedad.

La reforma del Estado, descentralización y
democracia
emergen como principios
axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la
existencia de una sociedad que hoy se nos presenta como
funcionalmente diferenciada donde los proyectos
políticos nacionales, y la restauración
democrática debe ir acompañada de un proceso de
perfeccionamiento de la misma

y que esos sólo es posible a partir de una
redistribución del poder del
estado que permita un control efectivo
del poder por parte de la ciudadanía.

En una definición amplia se puede definir como la
transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una
jerarquía. Pero así planteado éste concepto
también puede significar la transferencias de competencias a
gobiernos subnacionales (descentralización territorial) o
la transferencias de competencias a instituciones
para- estatales o incluso no gubernamentales
(descentralización funcional); la que a su vez suele
confundirse con el concepto de privatización. (Luhmann,1988)

La descentralización, de esta manera,
sería la solución del problema de la
burocratización y la ineficiencia de las instituciones
centralizadas, y garantizaría mejores condiciones para la
libre movilidad de los recursos entre
las regiones de un país. La idea de
descentralización aparece

asociada así a la privatización y
despolitización de las relaciones de los ciudadanos y
el
Estado.

Actualmente en nuestro país los procesos de
descentralización política – administrativa, en
particular de los llamados Gobiernos Regionales y sus necesarios
y vitales mejoramientos de su gestión
estratégica y asociatividad con los restantes actores
relevantes de los territorios regionales, provinciales y locales
pretenden fomentar estrategias
modernas de articulación Estado – Comunidad en un
contexto de alta complejidad de la sociedad caracterizada por ser
funcionalmente diferenciada donde existe una alta
especialización de subsistemas o sistemas
parciales.

2.-El sistema
político: Descubriendo la diferencia

Según Luhmann (1994) la operatoria de los
sistemas políticos en las democracias en occidente
está codificada bajo los códigos "poder" y "no
poder" y de la alternancia del uso de la autoridad
estatal para tomar decisiones colectivas legítimamente. La
teoría
política es la actividad reflexiva producto de la
autoobservación y autodescripción del sistema
político. En Chile el sistema político no favorece
la modernización del Estado, no ha mejorado sus
prácticas de gestión y articulación. Existen
"interferencias nocivas" entre la esfera política y el
aparato público por lo que surge el desafío de
proteger al Estado (del sistema político) y acercarlo a la
gente (ciudadanos, usuarios, sociedad
civil).

El sistema político está perdiendo su
dimensión de gestión de los asuntos públicos
y de los intereses generales para concentrarse en la
manipulación de la ira, de la cólera.
Canalizar

el descontento hacia el adversario político,
contribuir activamente a su descalificación, se convierte
en la estrategia
básica de toda fuerza que
aspira a gobernar, o a permanecer en el poder", a este
fenómeno lo podemos denominar desdiferenciación del
sistema político que revela que la realidad compleja
debilita la claridad en su relación del sistema con su
entorno.

Actualmente la sociedad puede ser descrita como un gran
sistema estructurado primordialmente sobre la base de una
diferenciación por funciones u
operaciones.
Vale decir, los sistemas tienen la particularidad de seleccionar
un entorno social en la medida de sus propias posibilidades
estructurales, autopoiéticas. (Luhmann, 1991). En otras
palabras, todo sistema parcial observa la sociedad a partir de la
propia función.
La consecuencia es que en la sociedad moderna no se puede hablar
de una jerarquía basado en un primado funcional. Todas las
funciones son importantes y necesarias. La sociedad moderna es
acéntrica. El sistema político ya no puede ser
considerado como el centro o el núcleo de la sociedad.
Más bien la descripción dominante de las sociedades
modernas – complejidad organizada – se realiza en torno a la
diferenciación (sistema – entorno) como principio de
estructuración y evolución social. Es aquí donde
surgen una multitud de observadores igualmente legítima.
Cuando se alude al concepto de observador nos estamos refiriendo
al sistema que utiliza las operaciones de observación para determinar la diferencia
entre sistema y entorno que permite la recursividad.

La sociedad funcionalmente diferenciada con subsistemas
altamente especializados, parcialmente autónomos con
tendencia centrífuga origina el problema de la unidad y de
la integración de las sociedades
modernas.

Considerando lo anterior, el Estado se organiza en torno
a la diferenciación, autonomía,
especificación funcional, complejidad y
diferenciación interna del sistema
político.

3.-El Estado y la
propuesta de Descentralización

Modernizar el Estado se ha entendido , en gran medida en
los últimos años, como una modernización de
la gestión pública, esto es , se desarrollan
propuestas y vías pertinentes para que éste alcance
cada vez mayores niveles de eficiencia,
eficacia y
calidad en la
gestión de los servicios y
políticas públicas. Propuestas que
tiene una orientación económica – administrativa en
el sentido de buscar mejorar las capacidades gerenciales del
aparato público.

Entre las estrategias más referidas y difundidas
que se han diseñado para hacer operativa tal racionalidad
modernizadora; destaca la que propugna que la
modernización del sistema político se sustenta en
el desenvolvimiento sistemático de procesos de
descentralización políticos y administrativos del
Estado.

Probablemente, una de las expresiones más
palpable de esta tendencia de modernización /
descentralización este representada en los complejos
procesos de diferenciación sociales, políticos y
económicos que ha debido enfrentar la sociedad chilena los
últimos 25 años. En tales procesos de cambio, la
vinculación entre modernización económica,
reforma del Estado y descentralización han conformado
partes dinámicas de una misma apuesta por redefinir la
relación entre la sociedad chilena y el sistema
político. Es por ello, que la diferenciación del
sistema político que se plantea desde la
descentralización se ha nutrido parcialmente con
políticas de democratización, por ejemplo, mediante
la búsqueda de canales de participación
institucionalizada en el nivel municipal y regional. Los
denominados procesos de regionalización y
descentralización marcan un hito trascendental para apoyar
e impulsar el proyecto de
refundación del sistema político – administrativo
del país. Este proceso se refuerza desde el advenimiento
del sistema democrático en 1990, el cual en los siguientes
años ha sido expandido y profundizado principalmente por
la creación de los llamados GOBIERNOS
REGIONALES.

En consecuencia el discurso
político actual – y en gran medida el de las
últimas dos décadas – respecto de reformar el
Estado chileno, se articula en torno a la tematización
sobre la autonomización del sistema político en el
operar económico – desdiferenciación del sistema
político – y la generación de procesos que permitan
potenciar la capacidad resolutiva del Estado con eficiencia y
eficacia mediante el desarrollo de
un modelo
descentralizado de gestión pública

4. Gobierno Regional
y Gobiernos Municipales : un acoplamiento estructural
incompleto.

El sistema político- administrativo , en tanto
sistema social en cuyo interior despliegan sus respectivas
autoreferencias los Gobiernos Regionales que prestan funciones ,
se encuentra condicionado estructuralmente para relacionarse y
coordinarse efectivamente en el nivel sistémico de
la
organización. Por tanto, desde esta perspectiva, es
posible argumentar que la modernización de éstos
sistemas pasa por sus capacidades de auto observación de
su deriva y por la incorporación de distinciones que les
permita asumir la conducción de los proceso de cambios en
su gestión. (BID, 2003). Crucial, entonces, son las
distinciones que deben operar en el plano de las comunicaciones, tanto internas como con el
entorno.

Las observaciones realizadas con respecto al
funcionamiento de los Gobiernos Regionales y sus procesos
modernizadores, nos advierten de los altos niveles de
improbabilidad comunicativa que se manifiesta hacia y con la
comunidad regional.

Dicha Improbabilidad comunicativa con el entorno se
refuerza a partir de la percepción
que sostienen otras organizaciones
respecto a la creciente burocratización que afecta al
sistema de decisión descentralizada. En este punto nos
hace mucho sentido lo planteado por Luhmann respecto a que la
burocracia al
interior del sistema político puede ser descrita como una
sobreproducción de decisiones y las resultantes
necesidades de decisión derivadas de los
resultados que con ellas se puede lograr. Vale decir, la
burocratización constituye así la consecuencia
directa de las crecientes prestaciones
políticas en ámbitos en los que no puede obtener
resultados recurriendo primariamente a la producción de decisiones vinculantes.
Tal sobreabundancias de decisiones nos puede alentar a plantear
que el Estado y sus procesos internos de diferenciación,
como los Gobiernos Regionales, están en una suerte de
encrucijada debido a un problema de adaptación entre
sistema y entorno, o sea la incapacidad del Gobierno Regional –
en cuanto subsistema político – para establecer la
suficiente transparencia propia y de ahí su
relación comunicativa con otros subsistemas – como el
municipal- y la denominada sociedad civil – que continuamente
están enfrentados en un proceso de retroalimentación dinámica y circular.
La cuestión central para los Gobiernos Regionales , en un
ambiente de
diferenciación funcional y complejidad organizada , es
como identificar políticas contingentes, más que
resignarse al simple diseño
planificador incapaz de superar las rigideces que implica
adherirse a alternativas teóricas – normativas que ya han
probado con escaso éxito
sus posibilidades explicativas. Por tanto, El sistema
político descentralizado no puede dejar de contemplar la
idea de pluralidad como fundamento mismo de sus operaciones y de
asumir que hoy se desenvuelve en una realidad compleja y
contingente.

Por lo anterior, las organizaciones regionales deben
estar atentas a enfrentar dos demandas constantes de su entorno
:un creciente interés de
racionalización en la toma de
decisiones y la democratización de los espacios
sociales. Por tanto, el éxito de la modernización
descansa en la búsqueda de un adecuado acoplamiento entre
organización regional, los gobiernos
locales y la comunidad organizada; apuntando a radicalizar la
heterorefencia, entendida por Luhman como lo que pasa fuera del
sistema, donde el énfasis en la acción
se traslada desde la misma institución hacia los
usuarios.

Si se asume que modernizar el Estado es acercarlo a la
comunidad, nuestras observaciones nos indican que el gobierno
Regional no está siendo exitoso en su afán por
acoplarse a la creciente complejización social y cultural
que presenta el sistema societal actual. Agravando con ello los
efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy
para una conducción central de los temas / problemas
societales más relevantes a nivel regional. Lo que
equivale decir, que el Gobierno Regional no ha podido establecer
mecanismos eficaces que lo capaciten para escuchar ( en el
sentido de procesar) soluciones –
ampliación de espacios – de la sociedad civil y de las
demandas crecientes de los gobiernos municipales por
participación en la toma de decisiones

Se advierte una creciente debilidad y legitimidad de las
actuales estructuras de
participación y de toma de decisiones, diseñadas
para propiciar la articulación entre Estado
descentralizado (Gobiernos Regionales – Municipios ) y la
denominada sociedad civil. De hecho, en el tiempo que ha
transcurrido de la puesta en marcha de las organizaciones
regionales , éstas son bloqueadas en su operatividad por
la naturaleza y
características que ha tenido y sigue mostrando el proceso
de conformación de la estructura
descentralizada del país.
Por cierto que es una paradoja que la descentralización
haya sido diseñada, implementada y regulada desde el
centro político del país. Todo ello ha redundado en
la presencia de una descentralización más formal
que real. Como se sabe gran parte de las decisiones
estratégicas de las regiones son gatilladas por un claro
ambiente de dirigismo centralizado; que más elocuente es
el hecho de que el presidente del Gobierno Regional es , al mismo
tiempo, el Intendente de la Región, que es el funcionario
de confianza del Presidente de la República en ella. De
igual manera, el órgano colegiado del Gobierno Regional;
los Consejeros Regionales, son elegidos de manera indirecta por
los concejales de la Región y, que por tanto , son
resonantes a estructuras partidarias ,lo que les ha restado
credibilidad y representatividad en la sociedad civil organizada.
Asimismo, se observa un débil y fragmentado sistema de
participación ciudadana en la toma de
decisiones regionales y comunales. Del mismo modo, existe una
percepción general de aquellas instancias que contemplan
la participación ciudadana en la toma de decisiones
descentralizadas, como estratégicas que involucran sus
territorios.

son las denominadas Estrategias de Desarrollo Regional y
los Planes de Desarrollo Comunal no han sido lo suficientemente
amplios y propiciadores de participación social. La
crítica
más recurrente que existe en la Región de Los Lagos
en torno a la Estrategia de Desarrollo Regional es que tanto su
formulación en 1994, como su actualización en 1999
no cumplió con los requisitos sustantivos de incorporar
participativamente a los actores relevantes de la Región,
por lo cual se le reconoce una baja capacidad de orientador de la
toma de decisiones estratégicas, tanto a nivel
público – sectorial y municipal – como de los sectores
sociales y productivos. En consecuencia, desde los municipios de
argumenta un desconocimiento de las directrices
estratégicas a seguir en la formulación de su
planes de inversión social , lo que sumados a un
importante déficits en la generación de sus propios
planes de desarrollo municipales hace pre – suponer una
importante debilidad del sector descentralizado para enfrentar
las contingencias sociales, políticas y económicas
presentes y futuras.

Por lo anterior, se requiere avanzar en paralelo en la
necesaria y urgente modernización de gran parte de las
anquilosadas instituciones públicas desconcentradas de la
región, como también la puesta en marcha de un
proceso creativo y profundo de asistencia técnica a los
gobiernos municipales, de manera que éstos puedan abordar
en forma capacitada los desafíos que emanan por una
apuesta estratégica asociada al desarrollo
económico local. (BID,2003).

Mencionada tarea constituye una labor de proporciones
para lograr una gestión y cultura
pública acoplada a las nuevas complejidades societales ;
donde una internalización real de la práctica
descentralizadora por parte de sus directivos y cuerpos
técnicos sirva de punto de inicio a la
configuración de un sistema de decisiones imbuida de una
lógica
de gestión pública basada más en prioridades
regionales que de las sectoriales y , por tanto, en un esquema
menos centralizado y más orientado a la
participación ciudadana, en el cual el eje conductor del
proceso sea la condición de que la ciudadanía pueda
elegir democráticamente a sus autoridades regionales y
romper, mediante este acto más de un siglo de centralismo
asfixiante e inmovilizador de la ciudadanía.-
En este sentido, resulta crucial "desbloquear" el sistema
político, cuestión que no significa sólo
terminar con los enclaves autoritarios que bajan la calidad de la
democracia, sino también generar políticas
públicas que fortalezcan e incentiven la
participación ciudadana y la asociatividad, en el
entendido que sólo a través de un empoderamiento
colectivo real es posible generar condiciones para un desarrollo
humano pleno y autónomo, es decir, un efectivo
acoplamiento estructural entre organización regional, los
gobiernos locales y la comunidad organizada que permita construir
estructuras compatibles con el entorno.

BIBLIOGRAFÍA

LUHMANN, N., (1988) Soziale Systeme. Grundriß
einer allgemeinen Theorie, Francfort.

LUHMANN, N.- (1991). Sistemas sociales. Editorial
Alianza,México.

LUHMANN N., (1994) Organización y
autopoiesis, Editorial Antrhopos, Barcelona

LUHMANN. N., (1997) Observaciones de la modernidad:
racionalidad y contingencia en la sociedad moderna. Ediciones
Paidos Ibérica, Madrid.

BID. (2003). Documento de Trabajo.
Accesible en:

http://www.iadb.org/sds/doc/sds-
Estrategia_Modernizacion_del_Estado.pdf

Sandra Ríos Núñez

Ingeniero Comercial Dirección de Planificación y Estudios Universidad de
Los Lagos

Osorno, Chile